Предупреждение и борьба с коррупцией в полиции

Далее в статье даются указания на концепции, которые с точки зрения сотрудников могут иметь особое значение для повседневной работы.

Ротация персонала

С помощью ротации персонала может быть предотвращена систематическая коррупция. Систематическая коррупция использует долгосрочные, прочные связи, которые часто связывают большое число сотрудников. В областях с высоким уровнем коррупционной опасности стремятся не использовать сотрудников на одной должности более 7 лет. Смена должности подразумевает изменение должностных задач, что должно гарантировать изменение круга лиц, с которыми сотрудник должен контактировать.

Более длительная работа в одной и той же должности возможна только по особым служебным обстоятельствам. В этом случае необходимо усилить иные антикоррупционные меры. Производственную необходимость, а также меры дополнительной безопасности (напр., усилить контроль), следует зафиксировать письменно.

Производственной причиной может быть, например, отсутствие подходящего сотрудника для занятия должности или отсутствия равноценной должности для перевода. Насколько возможно, необходимо учитывать личные интересы сотрудника, особенно в отношении времени проведения ротации.

Требование ротации вытекает из данных следственных органов: в раскрытых случаях коррупции, если они не причислены к ситуативной коррупции (называемой также спонтанной или мелкой коррупцией), преступники со стороны государственной службы выполняли очень долго одни и те же функции, и коррупционные связи могли возникнуть и укрепляться в течение многих лет.

Совместительство

«Через совместительство сотрудников государственной службы могут возникнуть отношения с третьей стороной, которые могут использоваться в коррупционных целях. Действующее право в отношении совместительства (ст.73 и далее Баварского закона о чиновниках и др.) противодействует нарушениям лояльности, которые могут возникать в рамках работы по совместительству».

Совместительство сотрудников государственной службы допустимо лишь в том случае, если не могут возникнуть конфликты интересов и нарушения лояльности.

Однако опасность возникновения коррупционных связей через совместительство госслужащих существует, поэтому необходим действенный контроль не только при проверке разрешения на совместительство, но и в течение всего времени работы по совместительству.

Вознаграждение и подарки

«В соответствии со статьей 79 Баварского законодательства о чиновниках принятие вознаграждений и подарков запрещено, исключения только по особому разрешению. Это относится и к наемным работникам. Собственно принятие небольших знаков внимания повсеместно считается разрешенным. Потребности толкования статьи 79 Баварского законодательства о чиновниках регулируются нормами, регламентирующими порядок исполнения статьи 79 Баварского законодательства о чиновниках.

Пожилая дама, которая благодарит «своего полицейского» коробкой конфет за то, что ей возвращен потерянный ключ о квартиры, конечно, не поймет, если конфеты не будут приняты с указанием на опасность коррупции. Менее беспроблемной является ситуация, когда владелец ресторанчика посыпает «своему полицейскому» два ящика вина на Рождество. В первом случае разрешение было бы дано без сомнения. Во втором случае не исключено, что владелец ресторанчика надеется «благоприятно» настроить полицию к своим интересам.¹⁴

Прозрачное ведение документации

«Документы должны полностью, доказательно и на длительный срок показывать все шаги ведения/исполнения дела. Важные для дела устные заявления и информация должны документироваться в письменной форме. Более подробное регулирование находится в «Общем распорядке работы ведомств Баварии» (АДО). Обязательность документирования выдачи заказов особенно подчеркивается в §30 Порядка выдачи заказов».

В этом случае становится очевидным, что основные принципы управленческого поведения, например, принцип письменного фиксирования, были и являются оправданными. В то время как сегодня со всех сторон можно слышать, что управление должно быть «разбюрократизированным» и современным, работники должны быть более гибкими и близкими к гражданам и не обязательно по любому поводу писать бумаги (т.е. больше говорить и меньше писать бумаг), принципы борьбы с коррупцией указывают на прямо противоположное направление: не только строгая обязанность документирования выдачи заказов, но и общие требования прозрачного и полного ведения документов и постоянно требуемое Transparency International выполнение закона о свободе информации делают необходимым проверяемость действий государственных чиновников, а проверяемо лишь то, что было задокументировано.

Принцип множественного контроля

«Организационные мероприятия, особенно регулирование полномочий, должны проводиться так, чтобы в сферах опасности систематической коррупции эта опасность была ликвидирована. Действенными оказались существующие во многих сферах правила, в соответствии с которыми в принятии решений участвуют многие лица (принцип множественного контроля). Это может происходить посредством распределения компетенций при принятии решений или путем расширения возможностей контроля. В случае необходимости нужно усиливать этот принцип.

В сфере бюджетного права этот принцип закреплен законодательно. Следует обратить внимание на участие уполномоченного по бюджету во всех мероприятиях, имеющих финансовое значение в соответствии со статьей 9, раздел 2, предложение 2 Баварского бюджетного регулирования».

Превентивная мера, ставшая почти классической: хотя имеются случаи коррупционных связей или полностью коррумпированные сферы, большинство случаев коррупции в государственном управлении касаются лишь отдельных «заблудших овец». Принцип множественного контроля ставит преграду коррупции (так же как и требуемое разделение обеспечения материальными ресурсами и выдачи заказов в сфере закупок).

Кроме того, последовательно воплощенный принцип множественного контроля является защитой работников от несправедливых упреков в коррупции.

Должностное лицо по вопросам коррупции

«В определенных областях может быть целесообразным назначение должностного лица по предотвращению коррупции, которое может быть ответственно за многие служебные должности. Эти должностные лица выполняют работу, не руководствуясь чьими либо указаниями, и подчинены руководству. Можно прибегать к их поддержке и советам, не сообразуясь с административным порядком.

Задачами таких должностных лиц могут быть, например:

• Выдача сведений в случаях попыток манипуляций и влияния или подозрительных ситуациях.
  
• Анализ слабых мест в служебной организации.
  
• Предложения подходящих мер по предупреждению коррупции, текущая проверка и усовершенствование существующих мер.
  
• Сенсибилизация работников в отношении проблем коррупции.
  

Особое значение должно иметь то, чтобы сотрудники знали этих должностных лиц лично для того, чтобы гарантировать их контакт. Особенно рекомендуется их участие в мероприятиях по повышению квалификации сотрудников».

Введение такой должности может быть важным инструментом в борьбе с коррупцией и служить тому, чтобы в такой закрытой системе как полиция обращалось внимание на нарушения.¹⁵

Научные изыскания показали¹⁶, что при коррупционном поведении одного коллеги или начальника большая часть сотрудников промолчит из страха оказаться в изоляции в качестве «выносящего сор из избы».¹⁷ К кому обратиться, чтобы не подвергаться нападкам? Кроме того, все знают, что в случае опасности сокрытия фактов коррупции органы дознания работают резко. А если подозрение было необоснованным? Из этой дилеммы есть три выхода: гражданское мужество (которое есть не у всякого), анонимное сообщение (которое не снимает проблему сознательно сфабрикованного сообщения) или обращение к доверенному лицу. Это должностное лицо не должно быть полицейским чиновником по исполнению наказаний, может действовать осторожнее и собирать информацию, прежде чем на основе сформированного подозрения включаются органы уголовного преследования. Наряду с Президиумом полиции Верхней Баварии должность уполномоченного по борьбе с коррупцией ввело между тем и правительство Верхней Баварии.¹⁸


При коррупции речь о злоупотреблении должностными функциями для достижения выгоды для себя или другого при сокрытии этих действий. Дополнительно прибавляется проблема «прикорма», о которой речь пойдет ниже.


Пример:

Один из авторов данной статьи является уполномоченным по борьбе с коррупцией (КВВ) при Управлении полиции Верхней Баварии. Эта функция была передана Управлению в 2003г.

Уполномоченному по борьбе с коррупцией переданы следующие задачи/полномочия:

• Он является контактным лицом для сотрудников в отношении проблем коррупции и сомнительных вопросов.
  
• Он дает направления и указания.
  
• Он пользуется правом контроля в отношении нарушений существующих правил. Он подчиняется напрямую Президенту Управления полиции.
  
• Он устанавливает и расследует сомнительные моменты и вправе гарантировать сотрудникам конфиденциальность. Все сотрудники обязаны сотрудничать с ним.
  
• Если он констатирует нарушения, то предпринимает необходимые дисциплинарно-правовые и уголовно-правовые шаги.
  

Должное место размещено в отделе РЗ, его занимает юрист.

Нахождение при Управлении полиции гарантирует, что все случаи будут соответственно рассматриваться, с другой стороны гарантируется как необходимый обзор, так и необходимая близость, что нужно для действенных мер.

Уполномоченный служит:

• Центром пересечения различных специальных сфер, затронутых коррупцией;
  
• Центральным местом обращений;
  
• Местом выяснения сомнительных вопросов, как для сотрудников, так и для руководства;
  

Цель работы – предупреждение коррупции посредством расследования и создания прозрачности процессов, которые могут быть затронуты коррупцией.

В дальнейшем будут описаны опасности в связи с особенностями работы баварской полиции, а также показаны возможные решения.

Право выдачи заказов

Здесь речь не идет о специфическом полицейском комплексе, но все же полиция также затронута этим вопросом. Так, например, через бюджетирование, а частично и на уровне проверки закупка товаров и выдача разрешений на услуги больше не сосредоточены исключительно в управлениях, а распределена на почти 100 служб, относящихся к полицейскому управлению Верхней Баварии (правда, только до 800 евро в каждом отдельном случае). Множеству чиновников передано управление денежными средствами. Открывшиеся возможности при непосредственной, не связанной договором выдаче заказа (упрощение процессов управления и гибкость при удовлетворении острой потребности) таят в себе опасность коррупции. Ответственность отдельной личности возрастает. Действия чиновников определяются принципами экономичности и экономии. При этом, однако, необходимо соблюдать многочисленные формальности. Наряду с нарушениями права выдачи заказов по мотивам упрощения оформления в наихудших случаях имеет место к стремлению личного финансового обогащения. Т.к. даже в полиции речь идет о больших суммах, то отклонения в цене на несколько процентов дают ощутимый ущерб.

Для поддержки и контроля введены среди прочих следующие инструменты:

Заказ товаров осуществляется по установленным каталогам, т.е. происходит предварительный централизованный конкурс желаемой услуги. Таким образом, возможности заказчика заранее определены и одновременно установлены условия заказа.

Прозрачность и проверяемость процесса выдачи и прохождения заказов, хранимых на электронных носителях.

Письменная фиксация полученных предложений для определения цены службой выдачи заказов при непосредственной, внедоговорной продаже, чтобы факт был задокументирован.

Дальнейшие важные правила находятся в инструкции по приобретению и выдаче заказов.

Контроль со стороны полиции/способы реализации

Quis custodit custodies (кто надзирает над стражами)?

Здесь обнаруживаются две опасные сферы в отношении коррупционности:

• Расследования в отношении коллег или знакомых проводятся по общим правилам и принципам. С превышением свободного усмотрения, недостаточно проводимым расследованиям и затягиванием как в сфере нарушения установленного порядка также и в уголовном судопроизводстве нельзя мириться. Чтобы противодействовать потенциальному конфликту интересов следует переместить ведение дела в другую службу и сообщить о процессе в вышестоящую инстанцию. Ее реакция совершенно уничтожающа, если возникает подозрение в сокрытии фактов. И все же следует обеспечивать права подозреваемого чиновника.
  
• Уголовно наказуемые деяния, связанные с сокрытием/присвоением денег или вещей, взятых на хранение. Как это было в случаях, опубликованных в газетах в феврале/марте 2004г. начальники должны действовать со всей жесткостью, если усилится подозрение в этом отношении. Дальнейшие размышления простираются от усиления обязанности документирования до отмены наложения денежного штрафа, даже если это влечет за собой такие негативные явления как повышение управленческих затрат или уменьшение воспитательного эффекта среди граждан.
  

Совместительство

Из-за совместительства чиновник может попасть в «ситуацию зависимости» от работодателя, что может оказать на него по меньшей мере моральное воздействие. Следует опасаться конфликтов с принципами законности.

Поэтому начальник, как правило, не дает разрешения на совместительство в некоторых областях:

• Торговля спиртным в ресторанах и кафе из-за возможной коллизии интересов в отношении соблюдения запрета торговли по времени и недопустимой продажи алкоголя молодым людям.
  
• Работа в учреждениях безопасности, особенно в сыскных бюро из-за возможного использования служебной информации.
  
• Перевозки в районе полномочий своей службы (грузовики, такси и др.)
  

Дополнительно в сфере оказания услуг и продажи товаров службам Баварской полиции сотрудниками полиции в Верхней Баварии введена обязанность заявления об этом, чтобы допустимое в принципе участие в выдаче заказа сделать более прозрачным и таким образом исключить даже тень подозрения.

Прочее

Под «прикармливанием» понимают предоставление услуг третьей стороне без требования какого-либо возмещения за эти услуги, что приводит к моральным обязательствам чиновника. Такое поведение может продолжаться длительное время. В принципе согласно статье 79 Баварского закона о чиновниках недопустимо пользоваться любой льготой, если это имеет отношение к должностным полномочиям. И все же часто предоставляются «общие» льготы. К ним относятся также и скидки или предоставление еды и т.д. по сниженным ценам. И эти вещи недопустимы, если они не предоставляются большому кругу лиц. При определенных обстоятельствах необходимо провести проверку конкретного случая.


Обобщая, можно рекомендовать следующие действия для предотвращения коррупции

• Введение должности уполномоченного по борьбе с коррупцией как центральной инстанции, также и для координации сфер, затронутых коррупцией.
  
• Предупреждение вместо наказания.
  
• Разъяснение посредством обучения.
  
• Контроль и при необходимости ограничение совместительства.
  
• Усиленный служебный контроль в сферах возможной коррупции.
  
• Обязательное расследование в случаях подозрения, введение ограничений даже после анонимных сообщений о неправильном поведении.
  
• Введение дисциплинарных мер при доказанном неправильном/ преступном поведении.
  
• Начало уголовно-правового преследования.
  

1 Брюнер Ф-Х. В центре внимания – преступность. Центр политического образования Баварии., стр. 136 и далее, Мюнхен, 1966.

2 Федеральное управление по борьбе с преступностью: ситуация с преступностью в ФРГ в 2002. Висбаден, 2003.

3 Управление по борьбе с преступностью Баварии: ситуация с прступностью в 2002г, Мюнхен, 2004г.

4 Соответствуют ли эти пропорционально высокие цифры действительному положению вещей, весьма сомнительно. Так, например, в журнале «New Polizei» № 3, 2002, стр.,9 и далее с указанием на опрос Фонда Forsa приводятся следующие данные о денежных взятках: 59% - частным заказчикам, 29% -государственным, 12% - и частным и государственным.

5 Против ведения регистра коррупции («черного списка») возражают по той причине, что некоторые нижестоящие сотрудники берут взятки, а руководство фирмы ничего не знает об этом, а наказана будет вся фирма.

6 Федеральное управление уголовной полиции (издатель)6 оценка коррупции в полиции, органах юстиции и таможне. Общий исследовательский проект федерального управления уголовной полиции и Академии по подготовке руководящих кадров полиции, Висбаден, 2000г.

7 Федеральный союз немецкой промышленности: предотвращение коррупции. Рекомендации ФСНГ. Берлин, 2002г.

8 союз немецких городов и общин6 город и община интерактивно, №5, 2003: предотвращение коррупции при выдаче гос.заказов. Предотвращать манипуляции - бороться с коррупцией.

9 Немецкая стройиндустрия6 руководство по борьбе со сговорами, ограничивающими конкуренцию, и с коррупционным поведением, Берми-Дюссельдорф, Мюнхен, октябрь 2003.

10 Проектная группа федерация – земли: принципы борьбы с экономическими преступлениями и коррупцией. Федеральное управление уголовной полиции, Висбаден, 2003. не публиковалось.

11 Предотвращение коррупции при электронной выдаче заказов. Франкфурт (Майн) –Висбаден, февраль 2004г.

12 Третий отчет реализации концепции по борьбе и предотвращению коррупции, октябрь 2002, решение постоянной комиссии министров внутренних дел земель.

13 Направление по борьбе и предотвращению коррупции в государственном управлении. Бюллетень правительства Баварии, 13.04.2004

14 Однако необходимо разрешение (согласие) в каждом случае. Состав преступления собственно уже выполнен, но согласие устраняет наказуемость.

15 To blow the whistle – обращать внимание на преступление.

16 Федеральное управление уголовной полиции6 оценка коррупции в полиции, органах юстиции и таможне.

17 Сравнить: Кестерс, А., Whistleblower, Коррупция в немецких органах управления – обращение с информацией и информантами. В.: «Polizeispiyel», №4, 5, 2004.

18 Предоставлено правительством Верхней Баварии, 29.04.2004г.