Geum.ru

Дмитрий Бартенев

Вид материалаДокументы

Содержание


Обсуждение по теме выступления.
Подобный материал:

Дмитрий Бартенев, адвокат, юридический советник

международной неправительственной организации

«Психиатрический правозащитный центр»,

кандидат юридических наук.

Сравнительный обзор Российского и Европейского законодательств в области проживания и опеки недееспособных граждан с нарушениями интеллекта.

Я являюсь адвокатом Адвокатской палаты Санкт-Петербурга. Последние несколько лет занимаюсь защитой прав людей, имеющих нарушения психического здоровья, в т.ч. людей, признанных недееспособными. Сегодня я хотел бы затронуть тему, каким образом соотносятся действующие регулирование опеки над недееспособными гражданами в нашей стране с возможностью поддерживаемого проживания и иных форм социальной поддержки таких граждан.

Всем нам хорошо известно, что существующее в настоящее время система опеки над недееспособными гражданами исходит из той модели, что если человек признан недееспособным, то считается, что никакие решения самостоятельно он принимать не может, и все решения за него принимает его опекун. То есть, происходит полное замещение его решений решениями другого человека либо другого учреждения, что немаловажно, поскольку законным представителем такого гражданина может стать и учреждение социального обслуживания (интернат), психиатрическая больница или иное стационарное учреждение. Такая модель до недавнего времени не вызывала ни у кого сомнений, поскольку считалось, что это единственная возможная модель защиты людей, неспособных принимать самостоятельные решения или способных принять такие решения, которые могут этим людям навредить. В последние 2 года было высказано много критики в адрес такой системы защиты людей с нарушениями психического здоровья. Она прозвучала не только со стороны родственников и организаций, оказывающих поддержку недееспособным гражданам, но и со стороны высших судебных инстанций и международных органов, осуществляющих защиту прав человека. В 2008 году было принято решение Европейского Суда по правам человека, в котором были затронуты некоторые вопросы госпитализации недееспособных граждан, и где было указано на то, что эти люди должны иметь возможность высказаться против недобровольной госпитализации и пользоваться всеми теми же судебными гарантиями, как и любые другие лица. Это решение было подтверждено и Конституционным Судом РФ в 2009 году. Фактически, это заложило основу к признанию «ограниченной дееспособности» недееспособных граждан. Т.е. Конституционный Суд РФ признал, что несмотря на то, что человек, лишенный дееспособности, считается неспособным принимать юридически значимые решения, тем не менее, ему была предоставлена определенная свобода принимать решения, прежде всего, отказываться от госпитализации, требовать судебного контроля такой госпитализации и участвовать самостоятельно в судебных процессах при их разрешении. Фактически впервые в нашей правовой системе была признана независимость недееспособного гражданина по отношению, прежде всего, к его опекуну, и, в т.ч. к опекуну, которым может являться соответствующее психиатрическое учреждение. Это важно, поскольку отвечает более общим международным правовым требованиям, которые предъявляются к системе опеки и которые закреплены в Конвенции о правах инвалидов (ст.12 – «Меры поддержки людей, которые испытывают сложности в принятии решений, не могут быть ограничены только полной опекой»). Человек должен, прежде всего, в максимальной степени сохранить способность принимать самостоятельные решения и только в тех сферах, где он испытывает какие-то сложности, его дееспособность может быть ограничена, но при этом ему должна быть предоставлена поддержка в принятии самостоятельных решений. Эта модель полностью отсутствует в отечественном законодательстве, поэтому речь может идти только о пожеланиях к законодателю, которые в этой Конвенции выражены. В более конкретизированной форме такие требования закреплены в некоторых рекомендациях Совета Европы, где пожелания относительно мер защиты и опеки над недееспособными гражданами исходят из того, что опека не может строиться на условиях полного замещения решений самих граждан. Она должна строиться на максимальном сохранения дееспособности человека и индивидуальном подходе к каждому гражданину. Кроме того, в конце 2009 года Комитет по правам человека ООН, т.е. тот орган, который занимается защитой гражданских и политических прав, также подверг резкой критике систему опеки в Российской Федерации, что является дополнительным стимулом для российского законодателя изменить существующее положение и привести его в соответствии с международными нормами. В настоящее время идет подготовка к ратификации Конвенции о правах инвалидов, создана рабочая группа по подготовке к этой ратификации при Минздраве РФ, которая должна в т.ч. учитывать вопросы регулирования дееспособности и изменения существующей системы опеки.

Когда мы говорим о системе опеки, важно понимать, что чрезмерно ограничивающее регулирование с точки зрения прав недееспособных граждан становится непреодолимым барьером в организации форм поддержки или защиты таких граждан. Связано это не только с идеей правового регулирования. Исходя из существующего законодательства, человек не может заключать даже самые примитивные сделки, самостоятельно осуществлять свои права. Существование категории недееспособности широко используется не только для их защиты от неблагоприятных решений, но и для облегчения распоряжения другими лицами судьбой самого недееспособного гражданина. На самом деле признать человека недееспособным достаточно легко, однако такое решение открывает двери для того, чтобы любые решения относительно данного гражданина принимали другие лица. Это касается и распоряжения имуществом, и очень важных личных решений (определение места жительства, определение - лечения, выбор социального обслуживания). На сегодняшний день законодательство фактически не оставляет никакого права самому гражданину каким-либо образом повлиять на глубоко личные решения, которые могут затрагивать его жизненную сферу. Более того, такое решение приводит к тому, что для всех госорганов (органы опеки, социальные службы, психиатрические учреждения, органы прокуратуры и т.д.) такой гражданин становится невидимым. По отношению к недееспособному гражданину действует стереотип: он ничего не должен хотеть, ничего не должен решать и никоим образом не может требовать каких-либо изменений в собственной судьбе исходя из собственных представлений о том, что для него лучше. Именно поэтому международные стандарты в сфере прав человека требуют того, чтобы в максимальной степени сохранялась способность человека принимать самостоятельные решения, дабы не складывалась такая практика, в которой люди изолируются из системы оказания социальной помощи, по отношению к другим мерам поддержки, только лишь потому, что они признаны недееспособными.

Отход от модели полной недееспособности требует не только серьезных изменений законодательства, но и изменения в правосознании тех служб, которые занимаются защитой и оказанием помощи людям с нарушением психического здоровья. Помимо недееспособности, которая является дополнительным барьером в получении социальных благ и защиты со стороны государства, и сам диагноз психического расстройства (в т.ч. и нарушение интеллектуального развития согласно существующей классификации) у нас во многих случаях воспринимается как препятствие для получения социальных услуг наравне с другими гражданами. Очень важно чтобы родственники и организации, оказывающие поддержку людям с нарушением интеллектуального развития и нарушением психического здоровья, активно добивались того, чтобы таким гражданам социальные услуги оказывались наравне с другими лицами. Прежде всего, чтобы люди с психическими проблемами не выделялись в качестве особой группы получателей социальных услуг. Действующее законодательство (Закон о социальной помощи гражданам пожилого возраста и инвалидов) гарантирует получение этих услуг наравне с другими лицами, но при этом исключает из такой категории людей с тяжелыми психическими расстройствами и тех, кто, по заключению медицинской комиссии соответствующего психиатрического учреждения, не могут получать такие социальные услуги. Это очень широкая для практической трактовки норма привела к тому, что в действительности социальные службы очень редко работают с людьми с психическими и интеллектуальными расстройствами («У нас нет соответствующей квалификации, мы боимся, мы с такими людьми не работаем» и т.д.). Фактически люди, имеющие такого рода расстройства, не могут получать соц.услуги наравне с другими гражданами. К сожалению, толкование и применение закона на практике пошло по тому пути, что эти люди были исключены из системы получения соц.услуг, гарантированны всем другим инвалидам, инвалидам не по психическому заболеванию. Необходимо, чтобы с такой дискриминацией, прежде всего, боролось само государство, продвигало идею о том, что люди с психическими или интеллектуальными проблемами должны обладать равными правами со всеми гражданами. Диагноз психического и тяжелого психического расстройства (Закон о психиатрической помощи) не может служить основанием для ограничения прав гражданина. В тех ситуациях, когда в силу психических проблем, человек нуждается в особом подходе, когда существует риск неблагоприятных последствий при оказании ему социальных услуг в обычном порядке, в исключительных и действительно редких случаях возможно принятие решения об оказании помощи в особой форме, например, в виде медицинского обслуживания более, нежели в форме социальной поддержки. Большинство же людей с психическими расстройствами, при надлежащем разъяснении и подготовки социальных работников, нуждаются в точно такой социальной помощи, как и все остальные граждане, имеющие физические (не психические) ограничения.

Если говорить о взаимосвязи недееспособности и поддерживаемом проживании – есть несколько проблем, которые для меня, как для практикующего юриста, изучающего применение законодательства в этой сфере, не нашли достаточного разъяснения в действующем законодательстве.

Сама идея поддерживаемого проживания многими понимается по-разному. Самое упрощенное определение – это возможность самостоятельного проживания в обществе (квартира, дом, малое учреждение, приближенное к семейным условиям) при наличии определенной социальной поддержки различного уровня. В настоящее время у нас отсутствует четкое законодательное регулирование, которое позволило бы утверждать, что закон признает поддерживаемое проживание. С другой стороны, существуют ограниченные нормы, которые могут говорить в пользу того, что законодатель в принципе допускает возможность создания поддерживаемого жилья. Речь, прежде всего, идет о положениях Закона о психиатрической помощи, который еще в 1992 г. предусмотрел Положение о том, что одним из видов психиатрической помощи и социальной поддержки, гарантируемых государством, является создание общежития для граждан, которые страдают психическими расстройствами и утратили социальные связи. Речь идет не о психоневрологических интернатах, которые являются самостоятельными формами социального обслуживания, а именно об общежитиях для лиц, утративших соц.связи и нуждающихся в соц.поддержке. Фактически это реабилитационные отделения психиатрических больниц. К сожалению, их создано очень мало - несколько сотен мест по всей России. И, конечно, они не удовлетворяют реальную потребность в такого рода социальных услугах. Более того, зачастую проблема с данными общежитиями заключается в том, что это краткосрочное проживание (несколько месяцев, до полугода). Считается, что после реабилитации человек проживать может самостоятельно. Это очень важно для людей, страдающих психическими расстройствами. Ни для кого не секрет, что в настоящее время психиатрические больницы зачастую выступают как некая форма вынужденного проживания. Многие люди (в некоторых больницах до 30 % и более) находятся в них по социальным показаниям (некуда идти, нет жилья и т.д.). Это признают и сами больницы. Безусловно, это вопиюще неприемлемая ситуация. Во-первых, это запрещено законом (нахождение в психиатрических больницах возможно только при наличии медицинских показаний, а не социальных). Во-вторых, это нецелевое расходование бюджетных средств. Кроме того, это не обеспечение жильем, а вынужденная мера – нахождение в больницах никак не может быть приравнено к проживанию. Наличие таких общежитий, о которых говорит Закон о психиатрической помощи, как раз позволило бы нуждающимся в повышенной медицинской поддержке, а не только в социальном обслуживании, получить альтернативу длительному стационарному обслуживанию. Сроки госпитализации чрезмерны - это признают и сами психиатры. Люди годами находятся в психиатрической больнице, потому что родственники отказываются их забирать. В особенности это касается недееспособных граждан. Хочу обратить ваше внимание на необходимость борьбы с тем расхожим мнением, что недееспособный гражданин не может быть выписан из больницы, если его не забирает опекун. Зачастую больницы ставят возможность выписки таких пациентов под условие согласия опекуна. Это абсолютно неправомерное решение. Как и любая выписка из психиатрического стационара она должна осуществляться на общих основаниях по решению врача в случае прекращения медицинских показаний. Нежелание опекуна забирать своего подопечного никакого отношения не имеет к решению вопроса о выписке. Если бы психиатрические больницы занимали бы более активную позицию и выписывали бы таких граждан, то опекуны сталкивались бы с необходимостью обеспечивать соответствующий уход и альтернативу больничному содержанию. Немаловажная роль принадлежит органам опеки, которые должны контролировать такие ситуации и вмешиваться в них для защиты права гражданина проживать в обществе, а не в психиатрической больнице, а также указывать опекунам на невозможность нарушения прав своих подопечных путем дачи согласия на длительное проживание в больнице.

Это проблема, связанная с тем, что в законе не определено понятие поддерживаемого проживания. Надежду вселяют положения, предусмотренные Жилищным кодексом. Это, так называемый, специализированный жилищный фонд, включающий в себя жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения и жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан. Жилищный кодекс говорит о том, что такие жилые помещения в домах системы социального обслуживания предназначаются для проживания граждан, нуждающихся в получении социальных услуг (в соответствии с Законом о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов). В Жилищном кодексе в качестве разновидности таких жилых помещений говорится о жилых помещениях для социальной защиты отдельных категорий граждан, которые оказались в трудной жизненной ситуации. С моей точки зрения реальное наличие такого специализированного жилого фонда позволило бы решить ту проблему, которая во многом связывается с необходимостью признания граждан недееспособными. Сейчас основным аргументом государства в пользу сохранения полной недееспособности является то, что люди, имеющие психические отклонения, могут потерять жилье в силу криминальных ситуаций (злоупотребляя доверием, жилье могут отобрать). К сожалению, в нашей стране эта опасность существует. Чрезмерная опека, которая принята у нас, не настолько актуальна в западных странах, где в силу большей правовой культуры злоупотребления правами таких граждан невозможны. Мы должны признать, что в нашем государстве такой риск существует, особенно это касается одиноких граждан. Опека позволяет запретить человеку распоряжаться собственностью. Это во многом защищает людей от потери жилья. Специализированный жилищный фонд как раз и предусматривает получение такого жилья не в собственность, а на условиях договора социального найма. Подобная модель позволила бы избежать таких опасений, поскольку получение жилого помещения на условиях договора социального найма в обмен на свою собственность гарантирует то, что человек ничего не может сделать со своей жилым помещением, независимо от того признан он дееспособным или нет. Согласно тем требованиям Жилищного кодекса и воспроизведенным в Законе Санкт-Петербурга о специализированном жилищном фонде, человек не может ни приватизировать, ни продать свое жилье. А, следовательно, нет никакой необходимости признавать такого человека недееспособным, так как защита человека от потери своей собственности достигается указанными законодательными ограничениями. Кроме того, это позволит также решить извечную проблему человека, помещенного в психоневрологический интернат. Он ничего не может сделать со своей собственностью для своего блага (например, квартиру сдавать или временно передать друзьям, которые могли бы оказывать ему материальную поддержку и прочее), не может самостоятельно выписаться из интерната. В настоящее время такое жилье либо используется интернатом негласно (и это известная практика), либо сдается за символические деньги с очень большим противодействием со стороны органов опеки. Активное продвижение идеи специализированного жилого фонда и, соответственно, поддерживаемого проживания решило бы и эту проблему. В этой ситуации органы опеки как раз моги бы поспособствовать, чтобы собственность человека пошла на приобретения для него жилья в специализированном жилом фонде. Однако действующее законодательство в сфере недееспособности и опеки не предоставляет таких возможностей самому гражданину, признанному недееспособным. В настоящее время - я бы назвал их немилосердными – существуют нормы, предусмотренные Законом о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов. В них говорится, что человек, признанный недееспособным - независимо самостоятельно ли он живет в квартире, работает ли он, успешно ли он ведет социальную жизнь - считается неспособным к самостоятельному проживанию. Это противоречит идее Гражданского Кодекса, который как раз и определяет основание для признания человека недееспособным. В Гражданском Кодексе ничего не говорится о самостоятельном проживании, а лишь только о неспособности человека понимать значение своих действий, руководить ими. Фактически такое жестокое регулирование приводит к тому, что, если человек признается недееспособным и не имеет опекуна, который готов оказывать помощь по месту жительства такого гражданина, то органы опеки направляют такого гражданина в интернат. С одной стороны, это не совсем законно, с другой, это, к сожалению, основано на нечеткой норме Закона о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов. В настоящее время в Государственной Думе рассматривается законопроект, согласно которому невозможно будет помещение недееспособных граждан в интернат без их согласия. Это очень прогрессивная, с моей точки зрения, норма, которая фактически позволит учитывать, прежде всего, пожелания самого гражданина. И которая создаст очень большие проблемы, если она будет принята, для практики. Это очень важная гарантия защиты интересов самого гражданина (невозможность помещения человека в интернат без его согласия). Однако фактически такая гарантия будет выпадать из общего регулирования недееспособности и опеки, поскольку в настоящее время другие законодательные нормы исходят из того, что пожелания и решения самого недееспособного гражданина целиком и полностью игнорируются на практике теми лицами, которые принимают решения в отношении такого гражданина. Но, если такой закон будет принят, то это приведет к необходимости поиска на практике иных альтернативных форм проживания. Если гражданин, даже недееспособный, не согласен на помещение его в интернат, то органы опеки должны будут изыскивать иные способы для его поддержки. Если человек по каким-то причинам не может полностью самостоятельно проживать, то органам опеки придется либо заключать договор доверительного управления, либо изыскивать опекуна на коммерческой основе. Эти нормы законодательством допускаются, но на практике они не действуют. Коммерческая опека возможна за счет доходов самого гражданина, что позволило бы обеспечить защиту интересов как самого гражданина, так и его коммерческого опекуна.

Говоря о реализации недееспособными гражданами права на самостоятельное проживание необходимо указать на то, что в настоящее время любые решения, связанные с принятием на учет таких граждан в качестве нуждающихся в предоставлении специализированных жилых помещений и в получении социальных услуг, поставлены под условия принятия такого решения опекуном, или законным представителем. Это приводит к тупиковой ситуации, когда законными представителями недееспособных граждан, находящегося в интернате, зачастую выступает администрации этого интерната. Администрация интерната наделяются неограниченными полномочиями принимать любые решения в отношении такого гражданина, выступая одновременно и поставщиком социальных услуг и в то же время законным представителем, определяющим, какие социальные услуги должны быть такому гражданину оказаны. Соответственно, если администрация интерната отказывается подать заявление о постановке на учет гражданина в качестве нуждающегося в специализированном жилищном фонде или отказывается изменить форму социального обслуживания, то недееспособный гражданин лишается возможности как-то повлиять на это решение. Он может пожаловаться в органы опеки, но это – чисто символическая жалоба. Во-первых, потому что органы опеки не сильно вдаются в такие взаимоотношения гражданина и интерната (что тоже незаконно!), а во-вторых, они не имеют реальных полномочий, если только сотрудник не будет лично и добросовестно заинтересован в оказании такой помощи. Здесь, безусловно, необходимо изменение законодательства, чтобы опекунами не могла выступать администрация учреждения. Такую функцию, на мой взгляд, при сохранении на сегодняшний день формы полной опеки должны выполнять либо органы опеки и попечительства, и это могло бы стать дополнительным стимулом для поиска коммерческого опекуна или иных форм обслуживания. Или опекуном должен назначаться внешне независимый опекун, полномочия которого должны быть закреплены в соответствующем распоряжении органов опеки, и который должен получать вознаграждения, даже если человек проживает в интернате. Иначе конфликта между интересами администрации интерната и подопечным не позволяет эффективно защитить права недееспособного гражданина.

Итак, с одной стороны, существует неурегулированность вопроса специализированного жилищного фонда, с другой стороны, те проблемы, которые возникают при невозможности самими недееспособными гражданами реализовать права, выбрать социальные услуги, выбрать опекуна. В результате они на практике не могут эффективно добиваться поддерживаемого проживания. Представления, бытующее в среде органов социальной защиты, органов опеки, органов здравоохранения о том, что недееспособный гражданин не может принимать какие-либо самостоятельные решения, и ограничения, предусмотренные законодательством, не позволяют на практике самим недееспособным гражданам добиться предоставления конкретного жилого помещения - отсюда возникают непреодолимые сложности и с заключениями соответствующих соглашений с теми, кто берет на себя помощь в проживании этим гражданам.

Все это требует перехода к тем моделям, которые реализованы в других странах, в том числе в странах Восточной Европы, где до недавнего времени была такая же система законодательного регулирования полной опеки с передачей всех полномочии опекуну. В некоторых странах, в частности в Венгрии, Эстонии (в Чехии на стадии обсуждения) законом предусматривается исключение полной опеки. Дееспособность может быть только ограничена, и ограничена лишь в тех сферах, где человек не может принимать самостоятельные решения. Это определяется судом в каждом конкретном случае. В основном речь идет об ограничении дееспособности гражданина в сфере финансовой (распоряжение имуществом и собственно финансами). Сохраняется право гражданина принимать личные решения: выбирать место проживания, заключение брака, в ряде случаев участие в воспитании детей и т.п. Те права, которые в нашей стране у недееспособных граждан автоматически отнимаются. Кроме того, в законодательстве восточноевропейских стран предусматривается, что опекун не получает автоматически возможность решать за подопечного все те вопросы, которые не предусмотрены судебным решением. Т.е. если дееспособность ограничена только финансовой сферой, только эти вопросы опекун может решать. Все остальные решения принимает сам гражданин.

Венгерская система мер защиты (наиболее прогрессивная в соответствии с Конвенцией о правах инвалидов) исходит из того, что предусмотрены меры от минимально ограничительных до максимально ограничительных. Минимально ограничительной мерой является возможность предварительного высказывания пожеланий. Человек, понимающий, что в дальнейшем он может потерять возможность принимать определенные решения самостоятельно, может зарегистрировать своего рода «завещание» на случай, когда он утратит эту возможность. В дальнейшем, если наступает момент, когда человек утрачивает в силу психического состояния такую способность, его представитель по заранее составленному документу будет осуществлять те решения, которые гражданин сформулировал. Это очень важно, потому что позволяет максимально учесть пожелания и предпочтения самого гражданина, об этом и говорит Конвенция о правах инвалидов. Это выбор самого гражданина: кто должен или не должен стать его опекуном (автоматическое назначение ближайшего родственника опекуном, только потому, что это удобно органам опеки – часто это нарушение взаимоотношений между человеком и опекуном). Это позволяет учесть предпочтение гражданина относительно того, где он должен проживать после того, как станет неспособным такие решения принимать и т.д.

Следующей мерой в отношении поддержки людей, не способных принимать самостоятельные решения - это поддержка в принятии решения. С точки зрения закона, который существует в настоящее время в Венгрии, это формальный институт, который позволяет гражданину, не будучи ограниченным в дееспособности, получить поддержку в принятии тех решений, которые имеют большое значение. Ему назначается с учетом его пожеланий сеть помощников, с которыми он обязан проконсультироваться перед принятием решений. Это касается наиболее важных медицинских вопросов, вопросов о продаже имущества, об изменении места жительства. Своей подписью они подтверждают, что они присутствовали при принятии решений гражданином, проконсультировали его, при этом решение принимает сам гражданин. Он может принять решение, которое не соответствует ожиданиям помощников. Тем не менее, такая система гарантирует, что гражданин получил надлежащие разъяснения для самостоятельного принятия решения. Гражданин не оказывается полностью незащищенным, не остается наедине с самим собой, но при этом не ограничивается в дееспособности.

Я хотел бы затронуть тему чрезмерно патерналистского подхода в нашей стране к людям с нарушением психического здоровья и интеллектуального развития. Это вопрос существует не только в законодательстве в рамках системы полной опеки, но во многом это и представления, которые поддерживают и сами родственники людей с психическими расстройствами, которые в максимальной степени стремятся оградить своих подопечных от ситуаций, где они должны будут принимать самостоятельные решения. Во многом проблема исключительно медленного продвижения нашей страны к каким-то альтернативным формам проживания и поддержки объясняется чрезмерной опекой не в юридическом, а скорее в бытовом смысле. В этой связи я хотел бы упомянуть т.н. Закон о дееспособности Великобритании. В нем говорится, что человек не должен считаться неспособным принимать решения только лишь потому, что он принимает неразумные решения. Человек должен иметь право на ошибку, как и любой другой гражданин, который принимает решения, имеющие неблагоприятные последствия и о которых впоследствии он сожалеет. Это очень спорный момент, который больше всего вызывает критику, когда пытаются дать больше свободы людям с психическими расстройствами. Закон должен допускать, что при наличии определенной поддержки, определенного механизма, позволяющего проконсультироваться - человек должен принимать решения самостоятельно. В этом отношении венгерское законодательство достаточно прогрессивно. И в качестве крайней меры в Венгрии выступает возможность ограничения (обращаю ваше внимание – ограничения, а не полного лишения, как это существует у нас) дееспособности. Осуществляется оно в тех сферах, где человек нуждается в соответствующей поддержке. Опекун приобретает полномочия решать только те вопросы, которые в судебном порядке ему предоставлены. Очень важно чтобы те организации, которые оказывают поддержку и добиваются соответствующих мер по реализации положений закона о специализированном жилищном фонде и поддерживаемом проживании, добивались изменения существующей системы опеки. Иначе это непреодолимое препятствие для реализации прав тех лиц, которые ограничены в дееспособности. Во многом это лишает право на доступ к поддерживаемому проживанию лиц, которые могли бы эти услуги получать, а также лицам и организациям, которые готовы эту поддержку оказывать, но в силу закона какие-либо решения по этому поводу принимать не могут.

В начале апреля этого года была принята очень важная, на мой взгляд, норма, которая касается изменения закона о некоммерческих организациях, и эти изменения касаются введения в законодательство понятия т.н. «социально-ориентированные некоммерческие организации». Тем самым государство дополнительно признает то, что существует возможность оказания, в т.ч. социальной поддержки, социального обслуживания негосударственными организациями. Это не просто возможно, но сейчас предусматривается государственная поддержка таких организаций. В других странах существует такая система, что социальное обслуживание граждан с психическими и интеллектуальными нарушениями осуществляют негосударственные организации, но за государственные деньги. Это и повышает качество таких услуг, и позволяет индивидуализировать работу, и максимально учесть потребности конкретных лиц. Я надеюсь, что у нас эта норма тоже будет работать, что позволит социально-ориентированным организациям, которые оказывают в т.ч. социальную защиту и поддержку гражданам и альтернативным организациям получить государственную финансовую поддержку.


ОБСУЖДЕНИЕ ПО ТЕМЕ ВЫСТУПЛЕНИЯ.

Александр Печуркин. Можно ли четко различить понятия лица с нарушением психического здоровья и лица с нарушением интеллектуального здоровья?

Д.Б. Это вопрос скорее медицинский. А как юрист хочу сказать, что в нашем законодательстве это не имеет большого значения. Потому что закон о психиатрической помощи в равной степени применяется и к лицам с нарушением интеллектуального здоровья и к людям с психическими расстройствами. Согласно международной классификации болезней, которая в нашей стране является обязательным документом для применения в соответствии с приказом Минздрава, нарушение интеллектуального развития классифицируется как одна из форм психического расстройства. Такое положение вещей вызывает много негативных и справедливых возражений и критики со стороны организаций, осуществляющих поддержку таких людей. Но законодатель трактует это именно так. С моей точки зрения, проблема не в разграничении категорий таких граждан, а в том, что государство отделяет таких граждан от других. Конвенция о правах инвалидов, которая подписана, но, к сожалению, пока не ратифицирована нашей страной, исходит из того, что инвалидом является любое лицо, которое ограничено и нуждается в определенной поддержке. И никакого разграничения между людьми с психическими и физическими проблемами не существует. В равной степени такие лица должны получать соответствующую поддержку.


Татьяна Владимирова. Предложение – организовать форум по юридическим вопросам… Закон о специализированном жилищном фонде принят только на отдельных региональных уровнях или есть федеральный закон?

Д.Б. На региональных уровнях, поскольку это полномочия органов субъектов федераций. И, полагаю, это единичные регионы. Федеральным законом является Жилищный кодекс.

Т.В. В законе об оказании психиатрической помощи есть положение об общежитии. Оговаривается ли там, что это только временное проживание, или м.б. и на постоянной основе?

Д.Б. Нет, это не оговаривается. Но, думаю, что может быть и на постоянной основе.

Т.В. Где были опубликованы изменения о некоммерческих организациях?

Д.В. Закон от 05.04.2010, вы сможете найти в Интернете по ссылке «социально-ориентированные некоммерческие организации».

Вопрос. 1,5 месяца назад Президент Медведев, выступая перед сенаторами, сказал что он дает 10 дней на исправление закона об опеке. Какова ситуация сейчас? В частности, знаменитый 30-дневный срок, когда если не найден опекун, человека кладут в больницу.

Д.В. Никаких изменений не планируется. Закон сейчас не предусматривает того, что если опекун не найден, человека автоматически отправляют в больницу, если человек не нуждается в стационарном социальном обслуживании или в стационарной психиатрической помощи. Это совершенно разные с точки зрения понятия и к опеке отношения не имеют. Если опекун не найден, то полномочия переходят к органам опеки и попечительства. Они должны это делать. И если они этого не делают, то только исходя из собственного удобства. Закон говорит о том, что если человек может жить в обществе, он должен жить в обществе. А органы опеки должны не социально обслуживать, не готовить и стирать, а защищать его права, прежде всего. Изменений, касающиеся самой дееспособности, т.е. введение ограничений дееспособности и каких-либо альтернатив, сейчас не планируется. Расширяются права процессуального характера в отношении недееспособных лиц или лиц, в отношении которых эти вопросы решаются. В совокупности могут пройти вопросы о невозможности помещения недееспособного гражданина в больницу без его согласия.

Вопрос. Что это за закон о невозможности поместить человека в интернат без его согласия?

Д.Б. Это закон о внесении изменений в Закон о психиатрической помощи. Сейчас этот закон говорит – по заявлению опекуна. Однако закон о соц.обслуживании инвалидов и граждан пожилого возраста по-прежнему остается; и соответствующие нормы позволяют точно также помещать человека в интернат. Поэтому я полагаю, что эти изменения не пройдут.

Вопрос. Кто в западных странах распоряжается судьбой человека, оставшегося без опекуна или родителя? Входит ли в число этих лиц представители общественных организаций, организации родителей?

Д.Б. Это очень сильно зависит от конкретной страны. Но в основном это, конечно, муниципальные образования (у нас это органы опеки и попечительства). В некоторых случаях представители наблюдательного совета. В Великобритании очень тесная взаимосвязь между негосударственными организациями и муниципальными службами. То, что у нас фактически отсутствует, нет доверия государства негосударственным организациям. На мой взгляд, это требует изменения менталитета.

Юлия Николаева. Злоупотребления органами опеки в отношении недееспособных граждан, живущих в семьях. Мы не имеем рычагов давления на органы опеки, т.к. они являются органом местного самоуправления. Есть ли реальные механизмы воздействия?

Д.Б. Если мы говорим о том, что органы опеки не защищают права недееспособных подопечных или принимают решения не в интересах самого гражданина, реально действительно сложно повлиять на органы опеки. Органы исполнительной власти имеют права требовать соответствующие действия, но у нас нет определенных требований к тому, как должны осуществлять надзор органы опеки. Закон об опеке и попечительстве очень смутно определяет их обязанности и фактически исходит из того, что сами пожелания играют очень малую роль в том, как должны вести себя и опекун, и органы опеки. Обжаловать действия в суде может опекун. Сам недееспособный гражданин не может обратиться в суд. Если опекун бездействует, общественная организация не может обратиться в суд. Но по Закону об опеке и попечительстве каждый кому, стало известно о нарушениях прав недееспособного гражданина, может обратиться в органы опеки, и они обязаны провести проверку и ответить заявителю. Теоретически можно обратиться в прокурату, но на практике прокуратура очень мало интересуется реальной проблемой. Наиболее эффективный способ борьбы, к сожалению, не юридический, а публичный. Это освещение в СМИ и подобные методы давления.

Вопрос. Каким образом обычно в России осуществляются изменения законодательства в данной сфере, за счет внешнего давления, или за счет местных инициатив?

Д.Б. Не так часто вносятся изменения в данное законодательство. Те ограниченные изменения в регулировании недееспособности и опеки, конечно, стали результатом того решения Конституционного суда, в котором некоторые вопросы регулирования были признаны неконституционными. До этого было принято практически идентичное решение Европейского суда по правам человека, но это ничего не изменило. Как только было вынесено решение Конституционного суда, началась бурная законодательная деятельность, которая и сейчас продолжается. Дополнительным стимулом является Конвенция о правах инвалидов. Вопрос недееспособности очень сложный и важный в сфере гражданского права и основных начал гражданского законодательства. Это требует очень сложных законодательных реформ. Я надеюсь, что в ходе ратификации Конвенции будут введены дополнительные изменения и будут способствовать расширению самостоятельности людей с нарушением психического здоровья.