Geum.ru

Новый Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»

Вид материалаЗакон
Подобный материал:

Новый Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»

(аналитическая записка)


Принят новый Федерального закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности». Сфера его применения охватывает отношения, связанные с регулированием государством внешнеторговых операций, т. е. публично-правовые отношения.

Само же непосредственное осуществление внешнеторговой деятельности в форме заключения и исполнения внешнеторговых контрактов (договоров) носит частноправовой характер и регулируется гражданским законодательством Российской Федерации в том случае, если стороны внешнеторгового контракта договорились, что применимым правом является российское право, либо если российское право является применимым в силу коллизионной нормы, содержащейся в ст. 1211 ГК РФ. Стороны внешнеторгового контракта могут договориться, что применимым правом является иностранное право, либо иностранное право будет применяться в силу коллизионной нормы страны суда, рассматривающего спор между сторонами внешнеторгового контракта.

В правовую систему Российской Федерации входят и международные договоры Российской Федерации. Наиболее практически важными с точки зрения материально-правовых норм, применимых к осуществлению внешнеторговой деятельности являются Венская конвенция о договорах международной купли-продажи товаров 1980 года и Оттавская конвенция о международном финансовом лизинге 1988 года, участницей которых является Российская Федерация.

В правовую систему Российской Федерации входят также и общепризнанные международные обычаи делового оборота. Наиболее практически важными с точки зрения таких обычаев, применимых к осуществлению внешнеторговой деятельности являются такие документы, их обобщающие, как Международные правила толкования торговых терминов «Инкотермс», подготовленные Международной торговой палатой (в настоящее время в редакции 1990 года) и Принципы международных коммерческих договоров, подготовленные Международным институтом по унификации частного права (Унидруа).

Что касается публично-правовых норм, связанных с регулированием государством внешнеторговой деятельности, то они содержатся, в частности:

по режиму налогообложения – в Налоговом кодексе Российской Федерации и межправительственных соглашениях Российской Федерации об избежании двойного налогообложения;

по таможенному оформлению ввозимых в Россию и вывозимых из России участниками внешнеторговой деятельности товаров, таможенным режимам и таможенным платежам – в Федеральном законе от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ «Таможенный кодекс Российской Федерации» и Законе Российской Федерации от 21 мая 1993 года № 5003-1 «О таможенном тарифе» (с изменениями и дополнениями в период с 1995 по 2003 годы);

по валютному регулированию – в Федеральном законе от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», а также в нормативных правовых актах Центрального банка Российской Федерации, регулирующих порядок совершения текущих валютных операций, в число которых входят и валютные операции, связанные с внешнеторговыми контрактами;

по международным перевозкам грузов участников внешнеторговой деятельности – в Кодексе торгового мореплавания Российской Федерации, Воздушном кодексе Российской Федерации, Уставе железных дорог Российской Федерации, Федеральном законе от 24 июля 1998 года № 127-ФЗ «О государственном контроле за операциями международного автомобильного транспорта и об ответственности за нарушение порядка их выполнения» (изменениями и дополнениями в 2000=2001 годах), Федеральном законе от 30 июня 2003 года № 87-ФЗ «О транспортно-экспедиционной деятельности» и международных договорах Российской Федерации в области международных перевозок различными видами транспорта.

Новый Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (далее – новый закон) заменил Федеральный закон от 13 октября 1993 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» (далее – прежний закон) и вступает в силу по истечении шести месяцев со дня его официального опубликования (опубликован в «Российской газете» 18 декабря 2003 г.), за исключением части 4 ст. 45 (о соблюдении таможенного режима экспорта при внешнеторговых бартерных сделках), которая вступает в силу со дня вступления в силу нового Таможенного кодекса РФ, но не ранее вступления в силу нового закона, т. е. во всяком случае, не ранее 18 июня 2004 г.).

Концептуально новый закон имеет целью максимально приблизиться к положениям соответствующих соглашений Всемирной торговой организации (ВТО) и в этом отношении находится в числе приоритетных законов в связи с переговорами о присоединении России к ВТО.

По структуре глав и статей и основному их содержанию новый закон совпадает с прежним законом, так что вполне можно было обойтись внесением соответствующих дополнений и положений в прежний закон.

Как и прежний закон, новый закон (с рядом уточнений) содержит положения:

об основных понятиях, основных принципах государственного регулирования внешнеторговой деятельности, торговой политике (глава 1);

о предметах ведения и полномочиях Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области внешнеторговой деятельности (глава 2);

о российских и иностранных участниках внешнеторговой деятельности и участии государства и муниципальных образований в осуществлении внешнеторговой деятельности (глава 3);

о полномочиях Президента РФ, Правительства РФ в области регулирования внешней торговли и уполномоченного на непосредственное регулирование внешней торговлей федерального органа исполнительной власти, которым в настоящее время является Минэкономразвития России (глава 4);

о возможности применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер и исключительного (монопольного) права на экспорт и импорт отдельных товаров (глава 5);

об особых режимах внешнеторговой деятельности, таких как приграничная торговля и свободные экономические зоны (глава 9);

о мерах содействия развитию внешней торговли и внешнеторговой статистике (глава 11);

о контроле и ответственности за нарушение внешнеторгового законодательства (глава 12).

Какие правовые новеллы включены в новый закон?

Следуя задаче максимального приближения к принципам и правилам, содержащимся в многосторонних соглашениях ВТО, в новый закон включены ряд глав и статей, которых не было в прежнем законе. Он преследует амбициозную цель охватить сферой государственного регулирования не только внешнюю торговлю товарами, но также внешнюю торговлю услугами и объектами интеллектуальной собственности (т. е. имеющими денежную оценку правами интеллектуальной собственности). В связи с этим включена ст. 12, в соответствии с которой не допускаются иные методы государственного регулирования внешнеторговой деятельности, кроме таможенно-тарифного и нетарифного регулирования внешней торговли товарами, запретов и ограничений внешней торговли услугами и объектами интеллектуальной собственности и предусмотренных новым законом мер экономического и административного содействия развитию внешней торговли.

Глава 5 специально посвящена регулированию внешней торговлей товарами. В ст. 19 указано, что таможенно-тарифное регулирование заключается в установлении ввозных и вывозных таможенных пошлин, целью которых, в частности, является защита внутреннего рынка страны и стимулирование прогрессивных структурных изменений в экономике.

Что касается функции ввозных таможенных пошлин по защите внутреннего рынка, то следует иметь в виду, что каждое присоединяющееся к ВТО государство составляет свой перечень таможенно-тарифных уступок и что другие государства – члены ВТО стремятся, чтобы такой перечень максимально обеспечивал доступ их товаров на рынок присоединяющейся страны. К тому же конечная цель последовательных раундов многосторонних переговоров в ВТО – создание беспошлинной международной торговли. Насколько соблюдается функция стимулирования прогрессивных структурных изменений в экономике в Таможенном тарифе, утверждаемом Правительством РФ, то это является предметом отдельного экономического исследования.

Что касается вывозных таможенных пошлин, то их применение осуждается в ВТО как искажающее уровень мировых цен на товары и поэтому рекомендуется их не применять. В России основной функцией вывозных таможенных пошлин по таким важным для экспорта товарным позициям, как нефть и природный газ, является частичное взимание природной ренты (по нашему мнению, природную ренту все же лучше взимать посредством дифференцированных ставок налога на добычу полезных ископаемых, которые пока искусственно уравнены).

Нетарифное регулирование внешней торговли товарами в соответствии со ст. ст. 21-24, 26 и 27 нового закона заключается в установлении Правительством РФ количественных ограничений, квотирования и лицензирования импорта и (или экспорта), в применении исключительного права на импорт и (или экспорт) отдельных товаров, специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер. Количественные ограничения носят временный и недискриминационный характер и случаи их применения соответствуют Генеральному соглашению по тарифам и торговле (ГАТТ-1994): предотвращение или уменьшение критического недостатка существенно важного для внутреннего рынка товара при его экспорте; ограничения импорта сельскохозяйственных товаров по основаниям, предусмотренным в ГАТТ-1994.

В отношении распределения квоты (т. е. установления предельного лимита физического объема или стоимости импорта или экспорта отдельного товара) в ст. 23 нового закона содержится отсылочная норма об определении метода распределения квоты и порядка проведения конкурса или аукциона Правительством РФ, хотя вполне можно было бы предусмотреть нормы прямого действия, и это соответствовало бы принципу транспарентности закона, характерному для требований соглашений ВТО. Можно констатировать, что и в этом случае, в отличие от мировой законодательной практики, мы сталкиваемся с методом отсылки в законе к подзаконным актам.

Нормы о лицензировании внешней торговли товарами (ст. ст. 23 – 26) в общем не противоречат таким соглашениям ВТО, как ГАТТ-1994 и Соглашение по правилам импортного лицензирования, хотя можно было бы прямо воспользоваться классификацией лицензий согласно Соглашению по правилам импортного лицензирования, различающему автоматические и неавтоматические лицензии. В ст. 25 фактически речь идет об автоматических лицензиях, которые выдаются в целях наблюдения за внешнеторговыми операциями без ограничений любым участникам внешнеторговой деятельности в трехдневный срок, а в ст. 24 - о неавтоматических лицензиях, с помощью которых государством контролируется соблюдение ограничений физического объема или стоимости экспорта или импорта товара либо обеспечение безопасности государства, жизни и здоровья, имущества. Необходимо также отметить, что лицензия о предоставлении исключительного права на импорт и (или экспорт) отдельных товаров по своей природе носит несколько иной характер, чем остальные лицензии во внешней торговле: это фактически лицензия на осуществление определенного вида деятельности, потому что никто иной, не имеющий подобной лицензии, не вправе заниматься операциями по экспорту или импорту определенного товара (скорее, эта норма в условиях рыночной экономики носит теоретический характер, хотя можно предположить возможность установления монопольного права на внешнюю торговлю для определенной организации каким-либо сырьевым товаров или алкогольной продукцией).

Включена ст. 30, согласно которой платежи, взимаемые в связи с импортом или экспортом и не являющиеся налогами и сборами, не должны превышать приблизительную стоимость услуг и представлять защиту товаров российского происхождения или обложение в фискальных целях, в частности, платежи, относящиеся к количественным ограничениям, лицензированию, валютному контролю, статистике, подтверждению соответствия продукции, экспертизе, инспекции, карантину, санитарной службе и фумигации. Это соответствует требованиям ВТО, но нужны все же критерии оценки «приблизительной стоимость услуг», хотя это, разумеется, должно регулироваться в тарифах услуг, оказываемых государственными органами.

Включена ст. 30 о свободе международного транзита. Она в общем соответствует ст. V ГАТТ-1994, однако в отличие от п. 1 ст. V ГАТТ-1994 п.1 ст. 30 сформулирован как диспозитивная норма: «если иное не установлено федеральными законами» (п. 3 ст. V ГАТТ-1994 говорит только о возможности установления таможенным законодательством определенных пунктов пропуска транзитных грузов, чему соответствует п. 2 ст. 30 нового закона).

Включена ст. 32 о мерах, которые затрагивают внешнюю торговлю, не носят экономического характера, но необходимы в национальных интересах, которая полностью соответствует положениям ГАТТ-1994 об общих и специальных исключениях из безусловного применения правил данного соглашения ВТО.

Следуя логике «рамочного» закона, устанавливающего только «основы» регулирования, включены главы 6 и 7 о государственном регулировании внешнеторговой деятельности в области услуг и объектов интеллектуальной собственности. «Регулирование» исчерпывается мерами по ограничению или запрету внешнеторговых операций в этой области и не затрагивает многочисленных проблем, возникающих в связи с внутренним регулированием в странах в силу таких соглашений ВТО, как Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС) и Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС), например, проблему определения судебных, арбитражных или административных органов и процедур для удовлетворения законных интересов участников внешнеторговой деятельности в области услуг и объектов интеллектуальной собственности.

Напротив, вопреки логике «рамочного» закона, устанавливающего только «основы» регулирования, включена глава 10, в которой подробно излагаются положения о государственном регулировании бартерных внешнеторговых сделок: возможные меры по ограничению таких сделок (в целях поддержания равновесия платежного баланса страны), предписываемые государством реквизиты таких сделок. «Техницизм» в изложении требований, предписываемых со стороны государства в отношении этих сделок в ст.45 нового закона вполне уместен для подзаконного акта. Либо следовало бы отказаться «рамочного» подхода и во всех статьях нового закона приводить такие же подробные нормы прямого действия.

Говоря о главе 11 нового закона о содействии развитию внешней торговли, можно упомянуть, что в ст. 24 прежнего закона было предусмотрено «принятие ежегодно уточняемых программ внешнеторговой деятельности с их утверждением одновременно с проектом государственного бюджета». В новом законе отсутствует аналогичная конкретная формулировка, которая позволила бы осуществлять государственную поддержку экспорта промышленной продукции и услуг по согласованию с заинтересованными отраслевыми организациями и объединениями предпринимателей.

Однако главный недостаток нового закона, по нашему мнению, заключается в том, что в системе взаимодействия органов государственной власти и предпринимателей - непосредственных участников внешнеторговой деятельности роли последних в свете курса государства на административную реформу не уделено должного внимания. Роль участников внешнеторговой деятельности в ст. 10 сформулирована необоснованно лаконично: «Любые российские и иностранные лица обладают правом осуществления внешнеторговой деятельности. Это право может быть ограничено только в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами».

Курс государства на административную реформу четко сформулирован в Указе Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 – 2004 гг.», в соответствии с которым в числе приоритетных направлений административной реформы указано «ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования» и «развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики».

Примером избыточного государственного регулирования является ст. 28 о предотгрузочной инспекции, под которой понимается проверка качества, количества, цены, включая финансовые условия внешнеторговой сделки, и/или правильности кодирования для таможенных целей товаров, предназначенных для импорта в Российскую Федерацию или экспорта из Российской Федерации. Правительству РФ предоставлено право вводить предотгрузочную инспекцию в отношении отдельных видов товаров, импортируемых в Россию, назначать на конкурсной основе орган предотгрузочной инспекции, утверждать перечни товаров, в отношении которых вводится предотгрузочная инспекция, и ее порядок, с отнесением расходов по осуществлению предотгрузочной инспекции на предпринимателей, импортирующих товары. Орган предотгрузочной инспекции по ее результатам выдает предпринимателю, импортирующему товары, сертификат о прохождении предотгрузочной инспекции или мотивированное извещение о невыдаче такого сертификата. Импорт товаров, подлежащих предотгрузочной инспекции, должен осуществляться только при наличии сертификата о прохождении предотгрузочной инспекцииТакой подход нельзя не расценить как новый административный барьер на пути осуществления внешней торговли, и это предлагается в то время, когда в той же Всемирной торговой организации рассматривается вопрос о новом Соглашении об облегчении международной торговли, направленном на ускорение и упрощение трансграничного перемещения товаров через таможенные границы государств.

Необходимо отметить также, что в случае присоединения России к ВТО и такому ее многостороннему договору, как Соглашение по предотгрузочной инспекции, нормы о предотгрузочной инспекции должны распространяться и на экспорт товаров из России. Это Соглашение, правда, относится к числу не обязательных для присоединяющихся к ВТО государств, но не исключено, что Россия может присоединиться к нему. Это Соглашение на добровольной основе применяется рядом развивающихся стран, в которых не развита система экспертизы товаров, подобной той, которая, например, применяется в системе торгово-промышленных палат в России и других странах СНГ. Развивающиеся страны, в частности, прибегают к услугам такого известного в мире монополиста в области экспертных услуг, как швейцарская компания Societe Generale de Surveillance (SGS), получающей за такие услуги многомиллиардные доходы. В России проверку обоснованности цены внешнеторговой сделки осуществляют таможенные органы в соответствии с Законом Российской Федерации от 21 мая 1993 г. № 5003-1 «О Таможенном тарифе», а проверку количества и качества товаров осуществляют независимые эксперты, привлекаемые торгово-промышленными палатами в соответствии с Законом Российской Федерации от 7 июля 1993 г. № 5340-1 «О торгово - промышленных палатах в Российской Федерации».

Положения ст. 28 нового закона нельзя не расценить как неоправданное вмешательство государства в контрактные отношения экспортеров и импортеров, которое неизбежно приведет к увеличению их издержек. Можно предположить, что по конкурсу право предотгрузочной инспекции получит SGS, но будет ли это в национальных интересах России?

Новый закон не содержит положений, отражающих такое направление административной реформы, как развитие системы саморегулируемых организаций в области внешней торговли товарами, услугами и правами на интеллектуальную собственность. Не учитывается роль торгово - промышленных палат в условиях рыночной экономики в формировании внешнеторговой политики страны, как это имеет в деятельности, например, Федеральной экономической палаты Австрии, Объединения промышленно-торговых палат Германии или Комитета содействия развитию международной торговли Китая. Не отражены такие функции торгово-промышленных палат, как функция обучения предпринимателей-участников внешнеторговой деятельности и консультативно-информационная функция (проведение исследований рынков товаров и услуг, представление информации об импортных потребностях и экспортных возможностях, сведений о надежности торговых партнеров и инвесторов). Эти функции являются одними из основных для торговых палат в странах с развитой рыночной экономикой.

В целом новый закон отражает патерналистскую модель взаимодействия государства и предпринимателей: государство предписывает правила, предприниматели их исполняют. Концепция постоянного и продуктивного взаимодействия государства и предпринимателей в новом законе отсутствует.


Департамент ТПП РФ по законодательству


Январь 2004 года