Сразвитием Евросоюза в его компетенцию постепенно входит всё больше и больше областей политики

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Атом и вещество часть 5 критика некоторых моделей физического вакуума, 867.56kb.
• Физика и космос, 228.55kb.
• Лекция для родителей «Вся правда о наркотиках», 105.38kb.
• Работа наркопоста школы, 254.18kb.
• Работа наркопоста школы, 253.55kb.
• Сказка о молодом специалисте, 76.61kb.
• Районный конкурс учебно- исследовательских работ Секция: информационные технологии, 269.52kb.
• Сказка матери, 85.34kb.
• С. В. Решетникова, Московский государственный университет им., 46.81kb.
• Высоцкий богатырь монгольских степей, 50.69kb.

Александр ОВЛАЩЕНКО


ЕС: ЕДИНАЯ МОРСКАЯ ПОЛИТИКА

КАК ИМПЕРАТИВ


С развитием Евросоюза в его компетенцию постепенно входит всё больше и больше областей политики. Как известно, понятие “компетенция” используется для характеристики предметов ведения и полномочий. К сфере совместной компетенции ЕС и государств-членов относятся, например, такие области, как энергетика, окружающая среда и др. Авторы одного из недавно опубликованных политологических исследований выделили 31 сферу, включая общую политику в области окружающей среды, рыболовства, транспорта и т.д.¹ Морская политика как таковая в перечне пока отсутствует, хотя значимость её стала осознаваться уже достаточно давно, что вполне естественно. Ведь совокупная протяжённость побережья 20 государств-членов (не имеют выхода к морю только Австрия, Венгрия, Люксембург, Словакия и Чехия; но и они обладают своими конкретными морскими интересами) составляет около 68 тыс. км, что примерно в семь раз превышает протяжённость береговой линии США и в четыре раза – России. В результате последнего расширения границы ЕС-27 распространились до Чёрного моря, соответственно увеличилась протяжённость побережья. Вполне очевидно, что разнообразная морская деятельность очень важна для Европейского Союза. Около половины населения ЕС проживает в пределах прибрежной полосы шириной 50 км. Перегружается более миллиарда тонн грузов и перевозится морем около 300 млн пассажиров в год. Рыбное хозяйство ЕС производит в год 7,6 млн тонн рыбной продукции. Прибрежные районы Евросоюза являются излюбленными объектами отдыха и туризма. В судостроении, портовой деятельности, судоходстве и рыболовстве, других областях морской индустрии ЕС занято более 2,5 млн человек. Валовый национальный продукт (ВНП) государств-членов, расположенных в морских регионах Европы, уже составил около 50% ВНП ЕС.

В самом широком понимании морская политика направлена как на защиту морских интересов государства, так и на создание благоприятных условий для их реализации, равно как и соответствующих внешних условий для эффективного функционирования внутриэкономических структур. И Евросоюз в этом отношении, безусловно, не является исключением. С другой стороны, морские интересы европейских стран далеко не однородны, прежде всего, в силу разнообразия экономико-географических условий морской деятельности, что затрудняет не только выработку общей долговременной политики, но и простую координацию по отдельным вопросам её формирования.

Сама морская деятельность может быть выражением эффективности именно государственной морской политики, а не просто успешного ведения морского бизнеса в конкретной сфере морепользования¹. Вот почему в ноябре 2005 года на конференции в Брюсселе, которая была посвящена проблемам морской политики, председатель Европейской Комиссии Ж.М. Баррозо в своем докладе специально подчеркнул: “...Слишком долго наша политика в таких областях, как коммерческое судоходство, освоение шельфа, рыболовство и защита окружающей среды, строились отдельно друг от друга. Никто не пытался связать это всё в единое целое. Никто не пытался изучать систематически взаимосвязанность этих отраслей и возможность разработки единой политики в отношении водных ресурсов Европы. Нам необходимы наши моря и океаны, как непременное условие развития Европы. Нам необходимы чистые моря и океаны, восстановленное рыболовство, безопасность мореплавания и надёжная защита побережья от возможного загрязнения. А это требует большего сотрудничества, координации и последовательности в выработке и реализации морской политики ЕС”².

На пути к общей морской политике

Применительно к ЕС наиболее полное представление о сложности целостных или интегрированных подходов при формировании морской политики даёт такая её важнейшая составляющая, как сфера судоходства.

В годы после окончания Второй мировой войны усилия большинства стран Европы были направлены в основном на восстановление выведенного из строя флота. Государства стимулировали прежде всего его количественный рост. 1950-е годы характеризовались увеличением тоннажа адекватно быстрому подъёму мировой внешней торговли. Такое развитие торгового флота превратилось в элемент судоходной политики, представляющий целенаправленное стимулирование капиталовложений. Тогда же можно обнаружить первые попытки “втянуть” морское судоходство, отнюдь не относившееся к устойчивым элементам интеграционного процесса, в механизм западноевропейской интеграции.

По мере укрепления экономики Европейского экономического сообщества становилось ясно, что дальнейшее развитие интеграции невозможно без разработки совместной морской политики, в частности судоходной. Понимание этого, а также факт вступления в 1973 году в Сообщество таких стран, как Великобритания, которая на протяжении нескольких веков удерживала титул “владычицы морей”¹, Дании и Ирландии, многократно возросшее при этом значение морского транспорта для ЕЭС стали стимулом для ускорения интеграционного сближения стран-членов в морехозяйственной сфере, превращения Сообщества в мощный морской блок.

Если рассматривать экономический аспект интеграции в судоходстве, то он отличался от всех предыдущих форм интернационализации судоходства более глубокими и сложными взаимоотношениями, что должно было предопределить структурные изменения в национальных морских транспортных системах и в их связях между собой. В политическом отношении интеграция требовала от государств согласованного совместного регулирования морской деятельности в рамках ЕЭС, включая проведение общей судоходной политики в отношении третьих стран. В то же время она сопровождалась усилением противоречий между различными группами стран ЕЭС по вопросам применения мер протекционизма в отношении национального морского транспорта, конкуренции в судоходстве, использования механизма меж- и надгосударственного регулирования. Интеграция вела к обострению старых и появлению новых морских противоречий между странами-членами.

Были противоречия и иного рода. Например, судовладельческие ассоциации стран ЕЭС уже в 1962 году образовали совместное объединение, которое было призвано отстаивать их общие интересы в руководящих органах Сообщества. В целом эти ассоциации проявили настороженное отношение к интеграционным программам ЕЭС в морской сфере. Судовладельческое объединение предостерегало руководящие органы ЕЭС от “сильного” вмешательства в вопросы морского судоходства².

Сдерживало интеграционные процессы на морском транспорте и то, что по характеру своей деятельности морской транспорт являлся международным, а по капиталу и составу участников судоходные компании в своём большинстве оставались национальными. Кроме того, отсутствовало такое, как в промышленности, интенсивное хозяйственное сближение компаний различных стран, меньшее развитие получили специализация и кооперирование, характерные для интернационализации хозяйства.

Одной из важных причин отставания морского транспорта от других экономических сфер с точки зрения интеграции являлась и относительная неразвитость государственного регулирования в этой отрасли в период создания “Общего рынка”. В Римском договоре осуществление совместной политики предусматривалось лишь для тех секторов экономики, где государственное регулирование на национальном уровне получило широкое развитие. Таким образом, хотя в принципе применение общих положений Римского договора к морскому транспорту было возможно, существовали серьёзные трудности в его практической реализации. Соответственно, целые десятилетия фактически не осуществлялось реального применения Римского договора и решений институтов ЕЭС в отношении морского транспорта. В морском торговом судоходстве стран “Общего рынка” фактически не действовали четыре его “свободы”: свободного движения товаров, услуг, лиц, капиталов.

Последствия валютного, энергетического и сырьевого кризисов в Европе усложнили с начала 70-х годов экономические условия деятельности на морском транспорте западноевропейских стран. Тогда же начинают предприниматься определённые шаги в области координации морской политики. Они были основаны прежде всего на стремлении путём согласования внешнеторговой и судоходной политики укрепить позиции интеграционного объединения по отношению к морскому транспорту третьих стран.

К идее совместной судоходной политики в ЕЭС стали всё чаще обращаться с 1973 года, непосредственно после вступления в Сообщество Великобритании, Дании и Ирландии. До этого времени в странах ЕЭС уже дискутировалась проблема включения судоходства в интеграционные процессы, однако эта дискуссия сводилась к спору по юридическим вопросам и долгое время не приводила к каким-либо практическим результатам. Чтобы внести ясность в различное истолкование п. 2 ст. 84 Римского договора, Европейский суд в решении от 4 апреля 1974 года установил, что морской транспорт подлежит общим предписаниям Римского договора на тех же основаниях, что и остальные виды транспорта, и поэтому нет необходимости ни в категорическом исключении судоходства из процесса интеграции, ни в специальной резолюции Совета европейских сообществ. После принятия этого важного решения в консультативных и директивных органах ЕЭС активизировалось обсуждение проблем интеграции морского транспорта. Однако уже при обсуждении первых конкретных предложений по совместной судоходной политике снова обнаружились многочисленные разногласия и противоречия.

Опубликованный 24 октября 1974 года Комиссией Европейского сообщества (КЕС) меморандум о новой транспортной политике, особенно часть, касающаяся морского транспорта, вызвал противоречивую реакцию. Нидерланды, Италия и Люксембург полностью поддержали вывод КЕС о необходимости расширения контактов в области морского транспорта. ФРГ выдвинула оговорки, смысл которых заключался в том, что совместные акции Сообщества не должны затрагивать абсолютно все стороны деятельности морского транспорта и их акции следует ограничить вопросами статистики, комплектования экипажей, технической оснащённости судов, помощи судоходству. Дания выступила за сотрудничество лишь по конкретным вопросам “дискриминации флага” и статистики; Великобритания и Ирландия – “дискриминации флага”; Франция выразила несогласие с вмешательством в рассматриваемую область национальной экономики. Бельгия, Великобритания, Дания, Ирландия, Италия, Люксембург и Нидерланды высказались за деятельность комиссии в сфере портового хозяйства Сообщества, ФРГ признала это с оговорками, а Франция и в данном вопросе осталась на своих прежних позициях.

В середине 1970-х вследствие инфляции и обострения валютного, энергетического и сырьевого кризисов, глубокого циклического кризиса в судоходстве и судостроении на первый план стало выдвигаться государственное регулирование. В 1977 году были приняты первые решения Совета министров транспорта государств-членов ЕЭС. Примерно с этого же периода наблюдается стремление западноевропейских государств отделить вопросы судоходной деятельности от некоторых антикартельных положений, содержащихся в Римском договоре. В целом по странам ЕЭС вплоть до начала 80-х годов было трудно говорить о какой-либо общей судоходной политике, что объяснялось различием в интересах, прежде всего между Великобританией, с одной стороны, Францией и ФРГ – с другой¹. Экономическая самодостаточность торгового судоходства крупнейших европейских стран явилась основной причиной того, что интеграционные процессы в этой сфере долгое время не приобретали сколько-нибудь значительных масштабов.

Рывок вперёд

Роль морского транспорта в обеспечении взаимных экономических связей стран Сообщества резко возросла после присоединения к ЕЭС в 1981 году Греции, в 1986-м – Испании и Португалии, где этот вид транспорта доминирует в силу их географического положения. Если в первоначальном составе ЕЭС (Бельгия, Люксембург, Нидерланды, Италия, Франция и ФРГ) только 5–8% всего объёма международных перевозок между странами Сообщества осуществлялось морем, то в 1988 году их доля достигла уже 25–30%.

В 80–90-е годы заметным фактором развития морского судоходства ЕЭС/ЕС стал процесс углубления интеграции, характеризующийся попытками применения обширного арсенала мер, форм и направлений политического, экономического и технического взаимодействия стран Сообщества. По прежнему практиковалась выработка совместной позиции стран ЕЭС в специализированных международных организациях и проведение согласованной морской политики во взаимоотношениях с третьими странами. Но приоритетным направлением стало всё-таки создание равных условий конкуренции для судоходных предприятий во всех странах Сообщества, гармонизация условий конкуренции.

Для этого использовались различные методы: унификация размеров и характера финансовой помощи государства судоходным компаниям (условий кредитования, налогообложения, амортизации и т.д.); упорядочение требований к безопасности судов и охране окружающей среды; унификация национальных законодательств в области социального положения моряков (продолжительность работы, выплата пособий по безработице, длительность отпусков и т.д.); взаимное признание квалификационных свидетельств моряков, стандартизация правил комплектования экипажей, обучения персонала и т.п.; устранение различий в национальном морском праве, толковании терминов судоходства, статистике морских перевозок; полное применение к судоходным компаниям (в результате создания равных условий конкуренции и сближения национальных законодательств) положений Римского договора.

В то же время при позитивных в целом переменах в координации формирование и приспособление механизма межгосударственного регулирования морского транспорта ЕЭС к уже сложившимся и устойчивым системам национального государственного регулирования не только не ликвидировало, но, напротив, породило новые острые проблемы вследствие неоднородности экономического положения стран-членов. В существующих условиях они пытались сохранить за собой максимум свободы воздействия на национальный морской транспорт. По мере расширения единого регулирования они переносили его центр тяжести на те экономико-административные рычаги, которые еще оставались в их более или менее полном распоряжении.

Территориальное расширение Евросоюза ускорило вовлечение морского транспорта в интеграционные процессы. Сегодня этот транспорт – ключевое звено в европейской “торговой цепи”. Перемещение многих видов производственной деятельности за пределы Европы стало серьёзным вызовом европейской экономике, портам и сектору морского транспорта в целом¹.

Роль портов

Одним из основных вопросов морской политики любой страны обычно являются порты, поскольку без них ни один вид морской деятельности не может экономически процветать. Перспективы развития и текущая деятельность портов государств-членов ЕС находятся под воздействием как региональной экономической интеграции, так и глобализационных процессов. Несмотря на большие различия между странами ЕС в масштабах портового хозяйства и объёмах перегрузочной работы, для них характерен преимущественно высокий уровень концентрации грузооборота. При этом отдельные порты приобрели особо важное международное значение и стали центрами притяжения мощных транзитных потоков массовых и генеральных грузов. Западноевропейская экономическая интеграция вызвала обострение конкурентной борьбы портов и поставила сложные вопросы, решение которых затруднено или вообще невозможно в рамках отдельных государств, что обусловило стремление к согласованным действиям в этой сфере.

Среди других конкретных задач сегодняшней Европы – сохранить конкурентоспособную судостроительную индустрию (задача чрезвычайно трудная перед лицом южнокорейского и японского судостроительного “натиска”), что в свою очередь требует активной промышленной политики.

Судостроительная отрасль является весьма сложной и специфической. Развитие судостроения всегда выступало показателем научно-технического уровня страны, её промышленного потенциала. Западноевропейские государства в последние годы рассматривают судостроение как особенно чувствительный сектор промышленности, который должен получать политическую поддержку и государственную помощь, в том числе в виде частичного бюджетного субсидирования. В принятой в 2003 году Европейским парламентом специальной программе европейского судостроения отмечается, что только осуществление специальных мер по финансовой и правовой поддержке обеспечит сохранение европейского судостроения. Как считают в Евросоюзе, подобные меры необходимы для решения задач национальной безопасности всех европейских стран¹.

Таким образом, хотя в период существования ЕЭС противоречия в сфере судоходства в течение более чем двух десятилетий не позволяли выработать единую во всём судоходную политику, однако интеграционные тенденции в судоходстве ЕЭС, а впоследствии и в ЕС постепенно всё же приобретали доминирующее значение. Имея серьёзную правовую основу в учредительных договорах, они последние годы получили существенное развитие. Именно в этом смысле можно говорить о Европе, “конструируемой” посредством общего права.

Что касается единой морской политики, основанной на внутренне взаимосвязанной системе национальных и наднациональных приоритетов в области использования пространств и природных ресурсов Мирового океана, другими словами, морской политики Евросоюза в наиболее широком её понимании, то налицо возросшие предпосылки и первые практические шаги. Актуальность дальнейшей её разработки осознаётся в связи с пониманием и того факта, что во многих отношениях XXI век – это век Мирового океана.


Мировой океан как источник богатства

и процветания Европы

Мировой океан является местом сосредоточения разнообразных видов деятельности государств, международных организаций, транснациональных корпораций и одновременно местом пересечения их интересов. В конце ХХ века проблемы устройства постбиполярного мира временно отодвинули для Европы на второй план наиболее общие вопросы, касающиеся межгосударственных морских отношений. Но с началом ХХI века проблемы дальнейшего освоения Мирового океана, использования его пространств и природных ресурсов, снова приобретают для Евросоюза особую важность.

Видение ориентированной на будущее морской политики Европейского Союза весьма ёмко и образно выразил Ж.М. Баррозо на упомянутой брюссельской конференции: “Прошлое, настоящее и будущее Европы прочно заякорено в океанах и морях. ...Морская политика ЕС может помочь реализовать громадный потенциал роста Европы... океаны и моря могут остаться источником богатства и процветания для каждого в Европе на многие годы”¹.

Действительно, современная социально-экономическая жизнь во многих странах Западной Европы получила мощное развитие прежде всего благодаря удобному побережью, наличию большого количества естественных бухт и гаваней, умеренному климату, да и самой воде – непременному условию и предпосылке развития промышленной и рекреационной деятельности (в плане технологических потребностей, удобства и относительной дешевизны транспортировки, прекрасным возможностям для отдыха). Морехозяйственный комплекс многих государств-членов ЕС охватывает самые разные виды использования Мирового океана и тесно интегрирован в систему их социально-экономической жизни.

Важная особенность мировой морской деятельности в наши дни состоит в том, что темпы развития океанических отраслей экономики во всём мире превышают среднемировые показатели роста других сфер экономики и торговли. В 2006 году федеральное правительство Германии объявило, что обсуждение европейской морской политики станет частью повестки текущего председательства Германии в ЕС. На 5-й Национальной морской конференции, которая состоялась 4 декабря 2006 года в Гамбурге, федеральный канцлер А. Меркель акцентировала внимание на возможностях “ориентированной на море” экономики, в частности на перспективах дальнейшего экономического роста и создания новых рабочих мест².

Для Германии и всей Европы это немаловажно, поскольку среднегодовые темпы роста ВВП в странах-членах ЕС сегодня невысоки (около 2% в год), а безработица является наиболее острой социальной проблемой. Поэтому правительство Германии приветствовало позицию Европейской комиссии в отношении разработки интегрированной морской политики, которая могла бы способствовать развитию ряда важных секторов экономики ЕС, таких как судоходство, портовая индустрия, энергетика, рыболовство, марикультура, морская рекреация. В настоящее время морской сектор самой Германии – одной из ведущих европейских морских держав – аккумулирует почти 36 млрд евро и обеспечивает занятость примерно 280 тыс. человек. Германские суда являются важнейшим компонентом мирового торгового флота, в котором на долю европейских стран приходится около 40 %. Кроме того, незаменимую роль играют для Европы порты Германии и её судостроение. Критически важным остаётся финансирование немецкими банками европейской морской сферы.

Помимо этого, в Европейском Союзе отчетливо осознают, что Мировой океан – это не только место, где сходятся грузовые и пассажирские потоки, что роль его не ограничивается только торговой и коммуникационной составляющими. Морская деятельность приносит ещё и социально-политические результаты. В частности, в ЕС широко признаётся незаменимая роль океанов и морей в социальной и культурной жизни государств и народов, а человеческую деятельность, связанную с морем, считают важным фактором поддержания социальной стабильности общества. Именно это понимание глубинного смысла морской деятельности заложено в формирующуюся единую морскую политику Евросоюза.

Многие европейские политики и учёные считают, что доступность морских сырьевых и энергетических ресурсов является глобальной проблемой сегодняшнего дня и будет ключевой проблемой всего нынешнего столетия. В первую очередь это связано с тем, что многие из этих ресурсов по своему объёму, свойствам и доступности заменят аналогичные природные ресурсы суши и станут основой развития экономики целого ряда стран. Сегодня из всех видов минерального сырья, находящегося в недрах морей и океанов, наибольшее значение имеют нефть и газ. Минерально-сырьевые ресурсы Мирового океана уже сейчас начинают играть всё более важную роль в экономике многих государств. В процесс освоения шельфов включились практически все страны. Прогнозируется, что в первой половине XXI века большая часть нефти и газа будет добываться с надводных и донных нефтедобывающих платформ. Поэтому роль морских нефтегазовых запасов в решении мировой и, конкретно, европейской, энергетической проблемы является чрезвычайно важной и её значение будет неуклонно возрастать.

Несмотря на определённую международную нестабильность и существенное снижение темпов экономического роста в некоторых развитых странах, по прогнозу Международного энергетического агентства, к 2030 году ожидается увеличение мирового потребления нефти по сравнению с 2000 годом более чем в 1,5 раза, а газа – в 2 раза. Мировой спрос на нефть растёт вследствие продолжающегося общего подъёма экономики, а также из-за резкого увеличения спроса на энергоресурсы в Китае. В ближайшие десятилетия будет возрастать доля добычи углеводородов именно из морских месторождений. Уже в 2001 году морская нефтегазодобыча составила 35% и 31,6% всей мировой добычи нефти и газа. Предполагается, что основные открытия и приросты запасов и добычи углеводородов в мире будут происходить в шельфовых и глубоководных участках морских пространств. Именно это в действительности и происходит в последние десятилетия, открываются крупные и уникальные месторождения (шельфы Бразилии, Анголы, Нигерии, Вьетнама и других стран, в России – шельфы морей Баренцева, Карского, о. Сахалин). Во многих крупных проектах, связанных с разведкой и добычей морского углеводородного сырья, страны ЕС имеют значительный экономический интерес.

В последние десятилетия ХХ века человечество столкнулось и с проблемой использования минеральных ресурсов глубоководного морского дна. С экономической точки зрения наибольшая потребность была тогда в железо-марганцевых (полиметаллических) конкрециях (сегодня, кроме того, актуальными являются вопросы поиска и добычи полиметаллических сульфидов и кобальтоносных железомарганцевых корок), точнее, входящих в состав конкреций никеле, меди, кобальте и марганце. Оценки запасов конкреций, доступных для промышленного освоения, колеблются сегодня в весьма широком диапазоне. Но, какой бы ни была окончательная оценка этих запасов, ясно, что они имеют большое международное значение долговременного характера. Многие глубоководные участки морского дна, расположенные в определённых географических широтах, представляют экономический интерес почти для всех развитых европейских стран. А ЕС обладает значительным инновационным и технологическим потенциалом разработки в этой сфере. Это важно, поскольку фактором, существенно влияющим на эффективность морской деятельности, является степень реализации этого потенциала, которая может рассматриваться в качестве одного из критериев оценки морской деятельности в целом.

С другой стороны, с началом нового столетия экономические, политические, научные и технологические задачи морских научных исследований существенно меняются. В “Зелёной книге” по морской политике ЕС, среди прочего, подчёркивается важнейшее значение науки для будущего Европы. В частности, стратегия в области морских научных исследований должна содержать механизмы координирования, гармонизации и взаимодействия между Европейской комиссией и высокопоставленными европейскими политиками, индустрией и научно-техническим сообществом государств-членов ЕС и других стран. Со своей стороны, научные и технические сообщества должны поддержать “решительную и долговременную” морскую политику, способствовать проведению исследований на основе междисциплинарного подхода, чтобы в конечном счёте обеспечить её целостность.

Иными словами, должен существовать интегрированный подход ко всей морехозяйственной сфере ЕС, тот подход, который должен стать “ядром любой будущей морской политики” Европейского Союза, и во многом он смоделирован на основе известной концепции комплексного управления прибрежными зонами. Это означает, что в ЕС намерены заменить “фрагментарный” подход к управлению океанами и морями на “интегрированный”.


* * *


Поиск путей дальнейшего развития европейского экономического и политического союза закономерно привёл к появлению императива выработки единой морской политики ЕС, которая, казалось бы, ещё совсем недавно стояла в одном ряду с другими не менее “утопическими”, но тем не менее ставшими уже зримой реальностью идеями интеграционного развития. Этот процесс идёт и набирает силу.

30 июня 2007 года завершилось инициированное Европейской комиссией годичное обсуждение государствами-членами, всеми заинтересованными сторонами: частными лицами, неправительственными организациями, национальными и региональными органами, научными сообществами – будущей “целостной” морской политики Евросоюза. В итоге были определены сферы, тесно связанные с развитием этого направления экономики ЕС. Это конкретные области промышленности, транспорта, окружающей среды, региональной политики, научных исследований, энергетики.

Последовательная реализация Евросоюзом всего намеченного позволит ему, как и планировалось, существенно укрепить свою экономику и играть в ближайшее десятилетие в международных морских отношениях всё более активную роль.


____________________________________________