«О состоянии законности и практике прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства»
| Вид материала | Закон |
- Методика и тактика прокурорского надзора за исполнением законов. Акты прокурорского, 42.15kb.
- Задачи прокурорского надзора в Российской Федерации. Понятие направлений и отраслей, 32.17kb.
- Ции научно-исследовательский институт актуальные проблемы ювенального права и прокурорского, 1498.1kb.
- Прокурорский надзор за исполнением законодательства при приеме, регистрации, проверке, 31.99kb.
- Из доклада начальника отдела по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики, 29.89kb.
- Планирование, отчетность и проверка исполнения в органах прокуратуры. Организация работы, 56.76kb.
- Вопросы к экзамену по курсу «прокурорский надзор», 29.12kb.
- Сборник статей Часть II москва 2011 удк 347. 963+342. 7 Ббк 67. 721-91+67. 400., 1903.81kb.
- Тематика домашних работ по дисциплине «Прокурорский надзор» (зфо) 10 семестр, 28.16kb.
- «Об итогах работы за 1 полугодие 2011 года и задачах по совершенствованию прокурорского, 246.42kb.
Доклад на расширенном заседании коллегии
прокуратуры Воронежской области
«О состоянии законности и практике прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства»
23.04.2009
Соблюдение бюджетного законодательства является краеугольным камнем последовательного развития экономики, выполнения государством взятых на себя обязательств в социальной сфере, реализации различных государственных программ.
На протяжении последних лет прокуратурой области системно принимаются меры по наведению порядка в этой сфере.
Результаты имеются. Исчезла практика утверждения решений о бюджете после начала финансового года. Не допускаются нарушения, связанные с определением размеров и видов доходов. Достигнут относительный порядок в межбюджетных отношениях.
Однако, говорить о благополучии, к сожалению, нельзя.
Важность рассматриваемого сегодня вопроса можно подтвердить, приведя всего две пары цифр.
В прошедшем году в нашей области только прокурорами выявлено более двух тысяч нарушений бюджетного законодательства, в целях устранения которых внесено около 700 актов реагирования, возбуждено более 60 уголовных дел.
По результатам рассмотрения судами более 130 наших исковых заявлений уже возмещен причиненный бюджетам ущерб на сумму более полутора миллионов рублей. Предотвращено растаскивание бюджетных средств на десятки миллионов рублей.
Особую значимость соблюдение бюджетной дисциплины приобретает в современных экономических условиях. Сейчас как никогда требуется консолидация усилий органов власти, местного самоуправления, правоохранительных и контролирующих органов для обеспечения целевого расходования средств секвестрированных бюджетов.
Однако, по-прежнему, прокурорами вскрываются факты нарушений на всех стадиях бюджетного процесса.
В регионе на всех уровнях проведена масштабная правотворческая работа. Постоянно повышается ее качество. Вместе с тем, необходимо отметить ряд существенных недостатков.
Во-первых, это отсутствие системности принятых законодательных актов, наличие в них большого количества отсылочных норм, а также внесение «изменений в изменения», которое осложняет применение норм закона.
Во-вторых, издание на различном уровне правовых актов, прямо противоречащих закону: предоставляющих незаконные преференции, вводящих незаконные налоги и сборы, нарушающих сроки принятия бюджетов, покрывающих нецелевое расходование бюджетных средств, их хищение, не зачисление в бюджет обязательных платежей, сумм штрафов и другие.
При выявлении таких нарушений позиция прокуратуры однозначна. Только за прошедший год мерами прокурорского реагирования приведено в соответствие с федеральным законодательством 345 правовых актов органов государственной власти области и местного самоуправления.
Так, после прокурорского вмешательства Главным финансовым управлением Воронежской области отменен приказ, изданный с превышением предоставленных полномочий, которым утверждены методика и распределение дотаций бюджетам муниципальных районов и городских округов области.
Кроме того, во исполнение представления прокуратуры администрацией области приняты меры по разработке нормативного правового акта, регламентирующего передачу органам местного самоуправления полномочий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, внесены соответствующие изменения в Закон «Об областном бюджете на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов», составлен план-график освоения средств областного бюджета по обеспечению на конкурсной основе жилыми помещениями лиц, указанной категории.
Из множества нарушений допускаемых на этой стадии на муниципальном уровне, отмечу наиболее типичные.
Несмотря на принципиальную позицию прокуратуры из года в год нарушаются положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о принятии нормативных правовых актов, определяющих порядок составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, их утверждения и исполнения, а также осуществления контроля и утверждения отчета об их исполнении. Так, например, в прошлом году Острогожским межрайпрокурором принесены протесты на ряд положений Порядка ведения реестров расходных обязательств сельских поселений, которые противоречили ст.87 Бюджетного кодекса РФ, регламентирующей такого рода процедуру.
При составлении бюджета не всегда выполняются требования законодательства о представлении одновременно с его проектом прогноза социально-экономического развития территории и перспективного финансового плана. В проектах решений о бюджетах зачастую не определяются все необходимые характеристики данного финансового документа. Например, в Бутурлиновском районе выявлены факты несвоевременного внесения проектов решений о бюджете на рассмотрение представительного органа местного самоуправления.
Принцип прозрачности бюджета игнорируется в Рамонском, Поворинском, Верхнехавском и Петропавловском районах.
Нарушения требований законодательства, регламентирующих бюджетный процесс, выявлены и после прокурорского вмешательства устранены также в Подгоренском, Семилукском, Аннинском, Грибановском, Панинском, Россошанском и некоторых других районах области.
В связи с этим, в очередной раз обращаю внимание прокуроров на то, что надзор за соблюдением бюджетного законодательства должен быть не только системным, но и опережающим. И начинаться не с выявления нарушений исполнения принятого бюджета, а на стадии его подготовки. При этом вынужден констатировать крайне низкую активность прокуроров по использованию такой меры прокурорского реагирования, как предостережение.
В целях активизации этой работы, управлению по надзору за соблюдением федерального законодательства необходимо до 1 мая текущего года проанализировать своевременность внесения актов прокурорского реагирования.
Говоря о нарушениях при формировании доходной части бюджета, необходимо отметить следующее.
Непонятна позиция ряда глав районных администраций, которые в условиях дотационности и постоянного дефицита бюджета не принимали никаких мер по взысканию значительных сумм задолженности по арендной плате за использование муниципального имущества. В Новоусманском, Грибановском, Ольховатском и Таловском районах эту работу инициировали прокуроры.
Не соблюдается установленный ст. 216 Бюджетного кодекса – принцип единства кассы.
Из года в год прокуроры вынуждены реагировать на незаконное зачисление административных штрафов на счета государственных учреждений, минуя счета соответствующего бюджета. В этом году такого рода нарушения выявлены на территории Петропавловского и некоторых других районов, где административные штрафы уплачивались в кассу РОВД.
В Грибановском и Новоусманском районах пресечены факты зачисления доходов от платных услуг, оказываемых учреждениями здравоохранения на счета этих учреждений, минуя бюджетный счет, а в Кантемировском районе – перечисления платы за помещения, используемые по договору социального найма, на счет муниципального унитарного предприятия «Комбинат благоустройства».
Различного рода нарушения допускаются работниками государственных и муниципальных предприятий (учреждений).
Так, в ходе проверки деятельности государственных образовательных учреждений «Профессиональный лицей № 53» и «Профессиональное училище № 1» выявлены факты предоставления помещений для образовательного процесса без заключения договоров аренды недвижимого имущества. Соответствующие финансовые расчеты по возмещению затрат за использование данных помещений, оборудования и коммунальных услуг вообще не осуществлялись.
Прокуратурой области по указанным фактам в адрес руководителя департамента образования, спорта и молодежной политики области внесено представление, в котором поставлен вопрос о дисциплинарной ответственности руководителей этих учреждений.
Особую озабоченность вызывают попытки нормативного обоснования нарушений.
На региональном уровне такие факты выявлены в положениях Закона Воронежской области «О порядке предоставления в аренду нежилых помещений, зданий, сооружений и движимого имущества, находящихся в собственности Воронежской области» и постановлении администрации Воронежской области «Об утверждении положения о сдаче в аренду нежилых помещений.
На местном уровне – в Верхнемамонском, Бутулиновском, Острогожском, Павловском, Панинском, Рамонском, Грибановском, Калачеевском и некоторых других районах области.
После прокурорского вмешательства нарушения устранены.
Теснейшим образом с рассматриваемым вопросом связана сфера налоговых правоотношений. В минувшем году прокурорами выявлено более 2,5 тыс. нарушений налогового законодательства. Предъявлено почти 2 тысячи исков, по которым только лишь по земельному и транспортному налогу в бюджеты разных уровней взыскано свыше 6 млн. рублей.
Удивляет, что руководители органов исполнительной власти не принимают должных и своевременных мер по исправлению сложившейся ситуации, а нередко сами способствуют нарушениям налоговой дисциплины, хотя при этом постоянно «кивают» на скудность налоговых потоков пополняющих их бюджеты.
В этом году в ходе осуществления текущего надзора прокурорам необходимо уделить особое внимание выявлению и реальному устранению нарушений препятствующих наполнению бюджетов.
Наиболее широкий спектр нарушений допускается при расходовании средств, когда расширяется круг нечистоплотных чиновников и «чиновничков», имеющих возможность «погреть руки» за счет бюджета.
С чем только не приходится сталкиваться…
Здесь: и оказание спонсорской помощи учреждениям, не финансируемым из соответствующего бюджета – Рамонский и Нижнедевицкий районы (оказание помощи учреждениям образования из бюджетов сельских поселений), и оказание помощи небюджетным учреждениям.
И, необоснованное субсидирование муниципальных учреждений, что категорически запрещено нормами Бюджетного кодекса - Эртильский район.
И, незаконные выплаты главам и служащим сельских поселений - Хохольский район (ежемесячные выплаты надбавок за квалификационный разряд и за работу с секретными сведениями).
И, оплата банкетов, хотя представительские расходы в решении о бюджете вообще не предусматривались – Павловский район (питание должностных лиц органов местного самоуправления на сумму – 53 565 руб.)
Прокурорами вскрыты и устранены также факты неправомерного возмещения недополученных доходов муниципальными унитарными предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, оказания не предусмотренной бюджетом адресной помощи на газификацию и многое, многое другое.
Диапазон злоупотреблений наглядно характеризуют два примера из прошлогодней практики.
В Борисоглебском районе начальник управления капитального строительства умудрился передать полномочия муниципального заказчика коммерческой фирме «Блок», которую сам и учредил.
А специалист-финансист администрации Девицкого сельского поселения Острогожского района, не обладая возможностями чиновника районного масштаба, составила фиктивный договор об оказании услуг по составлению бухгалтерского отчета и совершила хищение средств сельского бюджета (похитила 300 рублей).
В обоих случаях преступники уже осуждены. Но это – лишь видимая часть айсберга…
Особо хочу остановиться на нарушениях законодательства, регламентирующего порядок осуществления закупок, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд.
В прошлом году в нашей области хотя бы раз была нарушена почти каждая законодательная норма. Приведу лишь некоторые.
Во-первых, это заключение контрактов без проведения конкурсов такие факты выявлены в Каширском, Новоусманском, Павловском и Левобережном районах. По результатам проверки проведенной прокуратурой г.Воронежа к административной ответственности привлечен директор муниципального учреждения «Городская дирекция единого заказчика ЖКХ», также заключавший муниципальные контракты без проведения торгов.
Во-вторых, нарушение сроков рассмотрения котировочных заявок, отсутствия обязательных сведений в запросе котировок, принятия к рассмотрению заявок, не соответствующих требованиям закона (Подгоренский район).
В-третьих, нарушения установленного порядка ведения реестров контрактов и закупок товаров, работ и услуг для муниципальных нужд, которые выявлены в Аннинском, Борисоглебском, Бутурлиновском, Верхнехавском, Поворинском, Новоусманском, Рамонском районах.
В-четвертых, заключение муниципальных контрактов, не содержащих условий об ответственности поставщика за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств (Лискинский, Бутурлиновский, Верхнехавский, Рамонский, Павловский районы), либо, непринятие к недобросовестным исполнителям предусмотренных мер (Ленинский, Центральный, Железнодорожный, Коминтерновский, Грибановский районы).
Такие нарушения прокуратурой пресекаются жестко.
Прокурором Каменского района выявлен факт признания победителем аукциона на строительство полигона твердых бытовых отходов предприятия, которое представило поддельное платежное поручение о перечислении денежных средств в качестве заявки на участие в аукционе. По данному факту возбуждено и расследуется уголовное дело.
В завершение основной части доклада приведу еще один пример. Прокуратурой области подготовлено 15 исков об оспаривании договоров на выполнение работ по землеустройству, заключенных в марте 2008 года главой администрации Каширского сельского поселения Коротких с фирмой «Базис» на общую сумму 1,5 миллиона рублей. Бюджетные деньги на счет данной фирмы перечислены еще год назад, а работы не выполнены до настоящего времени. Сейчас рассмотрение исков затрудняется тем, что чиновник, подписавший договоры уклоняется еще и от инициированного нами уголовного преследования, но уверен, что, в конце концов, и гражданское и уголовное правосудие свершится.
С учетом ограниченного регламента у меня нет возможности даже перечислить все виды выявленных нарушений. Но формат сегодняшнего совещания этого и не требует.
Главная цель моего выступления – вскрыть, чтобы в последующем устранить причины, по которым эти нарушения стали возможны.
Таких причин - несколько.
Во-первых, это недостаточный финансовый контроль. На всех уровнях.
До сих пор, в нарушение требований ст. 157 Бюджетного кодекса РФ, органы муниципального финансового контроля не созданы представительными органами местного самоуправления Новохоперского района. В Острогожском районе ревизионные комиссии есть только на бумаге. Никакой работы ими не ведется. Отсутствие работы комиссий или серьезные нарушения в их деятельности выявлены еще в десятке районов области.
При столь широкой распространенности нарушений требует активизации работа Контрольно-счетной палаты области, проверками которой в 2008 году были охвачены лишь 30% получателей средств областного бюджета. Вызывает нарекания и эффективность проделанной работы. Так, по результатам проверок руководителям организаций направлено 84 представления, из которых меньше половины исполнены в полном объеме. На основании 15-и материалов, переданных в правоохранительные органы, возбуждено лишь 1 уголовное дело.
Нельзя признать эффективной и работу территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, которым в 2008 году охвачено только 26% от общего количества получателей средств бюджета. Правоохранительным органам передан 21 материал ревизий, из которых также возбуждено только одно уголовное дело.
Столь мизерное количество возбужденных из материалов проверок уголовных дел свидетельствует о незначительности выявленных нарушений, отсутствии глубоких целенаправленных проверочных мероприятий, дающих соответствующий результат.
Во втором полугодии областной прокуратурой будет проведена проверка полноты и законности мер, принимаемых теруправлением Росфиннадзора и КСП области в сфере финансово-бюджетного контроля.
В завершение темы об отсутствии контроля не могу не сказать несколько слов о работе контрольного управления администрации области. В последние годы этим управлением в прокуратуру не было представлено ни одного стоящего материала.
Считаю необходимым предложить руководству Правительства области критически оценить работу этого структурного подразделения.
Вторая причина – отсутствие в областном законодательстве оснований для привлечения виновных лиц к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств.
Еще 8 апреля 2004 года Конституционный Суд Российской Федерации признал за субъектами право наделения региональных органов исполнительной власти юрисдикционными полномочиями в этой сфере.
Попытки прокуратуры области инициировать внесение в региональное законодательство соответствующих норм не нашли понимания в областной Думе, в которой считают, что это - компетенция Федерального центра.
Пошли с законопроектом в Госдуму и, спустя полтора года, получили отказ.
При этом сегодня такие законы успешно работают в 36-и субъектах Федерации.
Мы считаем необходимым в кратчайшие сроки вернуться к рассмотрению этого вопроса.
Третье. В ответах на акты прокурорского реагирования органами местного самоуправления основными причинами нарушений бюджетного законодательства называются: низкий уровень правовой грамотности сотрудников финансовых подразделений исполнительных органов и нехватка сил органов финансового контроля. Не буду это отрицать.
Однако, очевидно и другое. У многих должностных лиц просто не хватает добросовестности, честности, ответственности и обыкновенной порядочности.
Хотелось бы верить, что сегодняшний разговор заставит каждого из нас задуматься о правильности проводимой кадровой политики и личной ответственности за сохранность бюджетных средств.
В свою очередь активизирует работу и прокуратура области. Резервы для этого есть. Комплекс мер разработан и реализуется.
Пока не все районные прокуроры одинаково ответственно подходят к осуществлению надзора на данном направлении. Мы видим и напряженный, системный труд одних (таких как, прокуроры г.Воронежа, Новоусманского, Борисоглебского, Рамонского районов), и довольно прохладное отношение к работе других (прокуроров Репьевского, Верхнемамонского и Эртильского районов). В ближайшее время планируется заслушивание в прокуратуре области ряда районных прокуроров, будут организованы выезды на места для проверок в порядке контроля и оказания практической помощи.
Уже даны указания о необходимости постоянного надзора за соблюдением законности в бюджетной сфере, в том числе при реализации приоритетных национальных проектов, при расходовании средств, выделяемых на целевые программы, поддержку малого и среднего предпринимательства, минимизацию последствий финансового кризиса и оздоровление экономики, осуществление государственных и муниципальных закупок.
А в первом квартале следующего года, в порядке контроля, с участием всех горрайпрокуроров будет проведена сплошная проверка исполнения бюджетного законодательства и соблюдения законности при расходовании бюджетных средств, выделенных на поддержку малого и среднего предпринимательства, целевые программы и государственные закупки, органами государственной власти и местного самоуправления.
Решение сегодняшнего заседания также должно способствовать наведению порядка в бюджетной сфере.
Уважаемые участники коллегии!
И руководство страны, и руководство Генеральной прокуратуры поставили перед органами власти, правоохранительными органами задачу активизации надзора и контроля за исполнением законодательства в сфере экономики, принятию дополнительных мер по выявлению и пресечению нарушений законодательства при использовании бюджетных средств.
Задача поставлена – ее необходимо выполнить.
Благодарю за внимание.