Доклад об основах политики Международного центра по торговле и устойчивому развитию (мцтур)

Вид материала

Доклад

Содержание Торговля услугами и государственное регулирование Государственные услуги Торговля услугами и политики по защите конкуренции Торговля услугами и региональные соглашения

Подобный материал:

• Управление по развитию международного финансового центра Основной задачей, 17.36kb.
• На пути к устойчивому развитию Беларуси, 134.69kb.
• Доклад содействие устойчивому развитию сельского хозяйства и развитию сельских регионов, 279.64kb.
• Концепция перехода республики таджикистан к устойчивому развитию содержание, 1967.21kb.
• Мусора, загрязнение водоемов нефтепродуктами актуальными остаются проблемы выявления, 118.21kb.
• 2. Стратегические цели и задачи, этапы перехода Республики Беларусь к устойчивому развитию, 43.18kb.
• Руководящие принципы представления национальных докладов Комиссии по устойчивому развитию, 241.13kb.
• 3 Место и роль России в мировой торговле Удельный вес СССР в мировой торговле достиг, 58.02kb.
• Центральная азиатская инициатива устойчивому развитию: прогресс и перспективы подготовлено, 120.49kb.
• ) создана решением Межгосударственного Совета по проблемам бассейна Аральского моря, 906.95kb.

Торговля услугами и устойчивое развитие


Доклад об основах политики Международного центра по торговле и устойчивому развитию (МЦТУР)


Краткий обзор

Общие соображения


Развитие торговли услугами и привлечение инвестиций в этот сектор могут быть наиболее существенными и эффективными факторами, способствующими устойчивому развитию в развивающихся странах. Действительно, в условиях современности для всех стран важнейшим является развитие процветающей сферы услуг, особенно для тех стран, которые поставили перед собой задачу преодоления отставания в развитии. В мировой экономике экспорт услуг относится к наиболее динамично развивающимся секторам экономики, превышая при этом темпы роста экспорта товаров. И в области инвестирования в сферу услуг наблюдается опережающий, по сравнению с инвестированием в товарное производство, рост этого показателя. Развитие торговли услугами способствует увеличению рабочих мест такими темпами, которые никогда не наблюдались ранее, способствуя, таким образом, снижению уровня бедности и развитию человеческого потенциала более активно, чем развитие торговли товарами.


Вместе с тем, было бы, наверное, не совсем обоснованно допускать (как это делают отдельные аналитики), что сама по себе либерализация торговли приведет к тому, что расширение торговли услугами и привлечение инвестиций в эту сферу будут непосредственно способствовать устойчивому развитию. Во многих случаях либерализация торговли является непременным условием, но для того, чтобы торговля способствовала устойчивому развитию, определенно нужны и другие, не менее важные составляющие. К числу непременных предпосылок обеспечения целей развития относятся: меры, направленные на формирование приоритетов и темпа реформ; развитие внутреннего потенциала стран и повышение уровня конкурентоспособности; обеспечение доступа к услугам всех слоев населения, особенно наиболее нуждающихся. Кроме того, в развивающихся странах необходима соответствующая институциональная база, задача которой – обеспечение увязки между расширением торговли и устойчивым развитием. Во многих отношениях, наличие различных режимов либерализации торговли услугами еще не дает гарантии того, что развивающиеся страны могут решить свои более широкие задачи развития по созданию своей конкурентоспособной системы поставок услуг и торговли ими. Автоматически выгоды не формируются, при этом развитие торговли услугами может сопровождаться определенными издержками, которые, в основном, вызваны сбоями рыночных механизмов. В качестве средства обеспечения того, чтобы директивные органы учитывали не только экономический эффект от развития торговли услугами, но и культурные, социальные факторы, и эффект распределения, можно рассматривать меры дополнительного характера. Для обеспечения целей устойчивого развития меры либерализации торговли должны сопровождаться дополнительными мерами регулирования.


Далее, наличие лишь одних международных соглашений о торговле не приведет к тому, что расширение торговли услугами и привлечение инвестиций в эту сферу будут непосредственно способствовать устойчивому развитию. Для того, чтобы это произошло, при заключении таких соглашений странам необходимо добиться баланса государственных интересов и рыночной политики, что порой бывает довольно трудной задачей. Крайне важно, чтобы в рамках различных международных торговых соглашений, государство имело все возможности для проведения своей государственной политики. В этом смысле, основное рамочное соглашение по торговле услугами (Генеральное соглашение по торговле услугами – ГАТС), а также другие многочисленные соглашения по торговле услугами, заключаемые на региональной и двусторонней основе, должны обеспечивать наличие для развивающихся стран политического пространства. Это позволило бы сформировать соответствующие институциональные механизмы, задача которых – обеспечение увязки между развитием торговли услугами и устойчивым развитием. Опыт свидетельствует о том, что при отсутствии таких институциональных механизмов, экономическое развитие становится гораздо более трудной задачей.


Более того, эти международные соглашения должны поддерживать интеграцию развивающихся стран в глобальную экономику услуг путем создания новых возможностей для экспорта в тех секторах и направлениях, которые их интересуют. Не менее важным для обеспечения максимальной роли указанных мер в области развития представляется увязка и согласование торговой политики и других мер государственного регулирования, реализуемых на национальном, двустороннем, региональном и международном уровнях.


Для обеспечения последовательности мер регулирования, всем странам, и прежде всего, развивающимся государствам, рекомендуется руководствоваться при выработке политики и соответствующих механизмов нормативно-правового регулирования многосторонним подходом с участием переговорщиков, представителей государственных органов, законодателей, профессиональных ассоциаций, гражданского общества. Такой подход позволит учесть потребности указанных заинтересованных сторон, включая вопросы открытия рынка для иностранной конкуренции. Следует помнить, что реформирование нормативно-правовой базы влечет за собой издержки реструктуризации, требуя, в свою очередь, формирование институциональной и нормативной базы, системы оказания технической помощи и создания соответствующего потенциала.


Оценка эффективности торговли услугами и реформирования проводимой политики является ключевым фактором, который позволит развивающимся странам усовершенствовать основы своей национальной политики и проводить более эффективные переговоры на международном уровне. Знания, полученные в ходе проведения такой оценки, позволят правительству соответствующей страны осуществлять меры по интеграции своей экономики в мировую экономику с учетом уровня экономического развития страны, а также уровнем развития своих институтов и предприятий. Опыт развивающихся стран свидетельствует о том, что для получения положительных результатов, темпы либерализации торговли должны устраивать хозяйствующие субъекты в стране. Необходим достаточный уровень нормативно-правового обеспечения и системы социального обеспечения. Необходимо наличие конкурентной предпринимательской среды и соответствующие меры поддержки, направленные на то, чтобы страны могли успешно интегрироваться в мировую экономику.


Учитывая, что вопросы развития находятся в центре внимания Рабочей программы раунда Доха, а также в целях достижения Целей развития тысячелетия, участники переговоров в рамках ГАТС должны стремиться к тому, чтобы обеспечить более благоприятные перспективы для развивающихся стран с точки зрения более сбалансированного и справедливого распределения выгод от либерализации торговли. Лакмусовой бумажкой будет либерализации в рамках так называемого «способа поставки 4», или передвижение или временное пребывание физических лиц, поставляющих услугу, а также секторы, представляющие особый интерес для развивающихся стран. Анализ и оценка переговоров по вопросу торговли услугами, цель которых – определение уровня реального участия развивающихся стран в международной торговле в рамках Статьи IV ГАТС, будет не менее важным фактором обеспечения целей развития.


Вместе с тем, для претворения в жизни ориентации программы торговых переговоров в рамках раунда Доха на цели развития, следует учитывать возможности, имеющиеся в тех отдельных секторах экономики и способах поставки услуг, которые представляют интерес для развивающихся стран. Собственно говоря, пассивный подход к проведению переговоров приведет к тому, что многие развивающиеся страны не получат ожидаемых выгод. В случае правильной организации процесса, постепенная либерализация торговли в определенном секторе может способствовать развитию экономики страны в целом. И хотя странам следует приступить к самостоятельной оценке сферы услуг в своей стране, отдельные секторы, например, туризм, услуги в области энергетики, экологические услуги, которые были предметом исследований со стороны международных организаций в области развития, могут стать неплохими отправными точками для проведения оценок отдельными странами.


Большинство развивающихся стран, особенно слабо развитые страны, также определили «способ поставки 4» в качестве основного компонента развития, который бы они смогли использовать как результат раунда Доха. Этот вопрос был предметом многочисленных работ и дискуссий. Вместе с тем, принимая во внимание динамику переговорного процесса и последние события, нужны новые подходы и нестандартное мышление в изучении способов усиления и организации торговли в рамках указанного способа, что позволило бы увязать торговлю и устойчивое развитие.


Торговля услугами и государственное регулирование


В преамбуле к ГАТС однозначно говорится о том, что государства-члены ВТО имеет право осуществлять государственное регулирование и вводить новые меры регулирования поставки услуг на своей территории в целях реализации задач своей государственной политики, а также, учитывая неравномерный уровень государственного регулирования сферы услуг в разных странах, особую потребность развивающихся стран в реализации этого права. Несмотря на формулировку этого положения преамбулы, возможные последствия ГАТС на возможность стран-членов ВТО осуществлять государственное регулирование сферы услуг стало одним из вопросов, который привел к усилению озабоченности среди участников переговоров, государственных деятелей, а также институтов гражданского общества.


Прежде всего, у представителей разных сторон вызывает озабоченность возможные результаты текущих переговоров по вопросам государственного регулирования, которые ведутся в настоящее время в рамках Рабочей группы по вопросам государственного регулирования по Статье VI:4 ГАТС. В этой статье участники переговоров призываются к выработке в рамках соглашения любых необходимых положений, задача которых не допустить создания барьеров в торговле услугами при выработке мер в части, касающейся квалификационных требований и процедур, технических стандартов и требований к лицензированию. В соответствии с договоренностью, достигнутой министрами на Конференции министров ВТО в Гонконге, переговоры по статье VI:4 должны завершиться до окончания раунда Доха.


Поскольку правила международной торговли предназначены, в основном, для обеспечения доступа на рынки, а не обеспечения эффективности или социального благосостояния, нарастает озабоченность тем, что в случае принятия положений, оказывающих прямое влияние на вопросы государственного регулирования и требующих, чтобы вопросы развития торговли превалировали над другими правомерными задачами государственного регулирования. Такое развитие событий могло бы привести к серьёзному ограничению возможности отдельных стран эффективно регулировать деятельность в сфере услуг при реализации мероприятий по достижению указанных целей. Собственного говоря, ГАТС и без этого мог бы оказывать серьезное влияние на сферу государственного регулирования, ограничивая независимость стран в этом вопросе. Отсутствие четкого понимания по вопросу влияния будущих положений соглашения на сферу государственного регулирования требует быть очень осторожным при принятии обязательств, которые могли снизить уровень независимости сферы государственного регулирования по этому вопросу. Уровень вмешательства положений ГАТС на сферу государственного регулирования стран-членов ВТО будет зависеть от окончательного варианта сферы действия положений ГАТС, переговоры по которым ведутся в рамках Рабочей группы по вопросам государственного регулирования. На данный момент неясно, каким будет окончательный результат данных переговоров. Во избежание неправомерного вторжения в сферу государственного регулирования отдельных стран, указанные положения должны быть сформулированы таким образом, чтобы только способствовать реализации цели Статьи VI:4. Кроме того, необходимо обеспечить совершенно ясные формулировки положений, что позволит предсказать возможные последствия на процесс принятия решений в области государственного регулирования и избежать в будущем формирования норм через судебные процедуры. В положения международных соглашений по вопросу государственного регулирования необходимо включить обоснованные положения об особом и дифференцированном режиме для развивающихся стран с учетом потребностей в развитии, а также институционального и нормативно-правового потенциала этих стран.


Государственные услуги


Устойчивость социально-экономического развития в значительной степени зависит от наличия эффективных и доступных государственных услуг. Безусловно, прочность общества зависит от базы, обеспечивающей предоставление целого спектра качественных государственных услуг всем нуждающимся, независимо от способности того или иного человека оплатить оказание таких услуг. Поэтому может вызвать удивление тот факт, что предоставление государственных услуг, даже тех, которые относятся к категории базовых, во все большей степени оказывается в руках частных компаний, что ведет к коммерциализации государственных услуг, снижению уровня доступности для наиболее нуждающихся в таких услугах граждан. Кроме того, такое положение может привести к снижению устойчивости предоставления таких услуг с социальной и экологической точки зрения.


С другой стороны, ясно, что во многих странах сфера предоставления государственных услуг нуждается в реформировании. Вместе с тем, не подлежит сомнению тот факт, что приватизация этой сферы не обязательно является той панацеей, на которую рассчитывают экономисты неолибералы. Процесс приватизации нередко ведет к ослаблению, а не к укреплению связи между сферой государственных услуг и устойчивым развитием.


С экономической точки зрения, реформирование сферы услуг, направленное на укрепление их конкурентоспособности, хорошо в теории, однако процесс либерализации сферы услуг имеет довольно большое число критиков, которые обеспокоены тем, что основное средство либерализации сферы услуг – ГАТС – может открыть дверь другим волнам приватизации в сфере государственных услуг. Существует большие сомнения в отношении Статьи I:3 ГАТС, в которой рассматриваются исключения из сферы действия Соглашения государственных услуг. При наличии этой неопределенности в понимании основных фраз указанной статьи, правительства стран будут с крайней осторожностью открывать сферу базовых услуг для международных компаний, независимо от того, будут ли они приватизировать эти услуги или нет. Пока указанные неясности не будут урегулированы, критики вряд ли будут рассматривать ГАТС, как нечто отдаленно напоминающее «вспомогательное средство» в реформировании сферы государственных услуг.


Торговля услугами и политики по защите конкуренции


Сложилось единое понимание того, что политика защиты конкуренции является неотъемлемой частью эффективной системы государственного управления. Особенно большое значение политика по защите конкуренции приобретает в случае иностранных инвестиций и появления международных конкурентов. При отсутствии четкой базы по защите конкуренции, фирмы, доминирующие на рынке, могут воспользоваться всеми выгодами, лишив более широкие круги общества таких преимуществ либерализации торговли, как повышение благосостояния населения и качества услуг для потребителей.


Законы по защите конкуренции могут содействовать либерализации торговли услугами. С точки зрения правильной расстановки приоритетов, необходимо наличие антимонопольного государственного органа при либерализации основных секторов в сфере инфраструктуры, при этом действия такого органа следует координировать с действиями органов государственного регулирования. В том случае, когда монополия (или небольшая олигополия) просто заменяет государственную монополию, и при этом специально уполномоченных орган не осуществляет контроль ее деятельности, возможно возникновение серьезных проблем.


Для развивающихся стран, особенно наименее развитых стран, главной проблемой является высокий уровень издержек, связанных с созданием соответствующей законодательной базы, центрального антимонопольного органа, отраслевых органов государственного регулирования, с укомплектованием их квалифицированными и опытными сотрудниками, с обеспечением их подлинной независимости и наделения их достаточными полномочиями и ресурсами для обеспечения исполнения закона. Нередко на первый план выходя другие приоритеты социального характера. На этом этапе развития, требуется оказание финансовой и технической помощи.


Торговля услугами и региональные соглашения


Так же, как и в торговле товарами, налицо наличие дилеммы, связанной с отношением к многосторонним и региональным соглашениями по торговле услугами. Так же, как и при торговле товарами, с экономической точки зрения отдельной страны главный вопрос, связанный с торговлей услугами, заключается в том, насколько более значительные выгоды можно получить в рамках регионального (наличие преференций) или многостороннего (отсутствие преференций) подхода к либерализации сферы услуг. Так же, как и при торговле товарами, с экономической точки зрения отдельной страны главный вопрос, связанный с торговлей услугами, заключается в том, насколько эффективней страна может способствовать реализации своих собственных приоритетов – развития и других – на основе региональных, многосторонних соглашений, или одновременно на основе тех и других, или не заключая ни тех ни других.


С точки зрения системности подхода, дилемма эта в сфере услуг требует скорейшего разрешения как в экономическом, так и в политическом плане. Будет ли мировая экономика более эффективной, если страны будут объединены в небольшие группы, проводя дискриминационную политику в интересах этой группы в области международной торговли услугами? Будут ли методы управления на глобальном уровне более эффективными, если вопросы торговли и инвестирования в сферу услуг будут во все большей степени решаться в ходе переговоров между блоками стран, а не между странами? Выбор предстоит сделать нелегкий, но факт в том, что мир продолжает размышлять над этими вопросами. Наблюдается движение по обоим фронтам, хотя и несколько неразборчиво.


Дело в том, все довольны сосуществованием двух систем по торговле услугами, при этом число региональных соглашений с охватом сферы торговли услугами стремительно множится. Складывается впечатление, что страны соревнуются друг с другом в заключении соглашений о торговле услугами, просто потому, что все делают это. Однако из анализа региональных соглашений по торговле услугами не следует, что речь здесь идет о либерализации сферы услуг, как таковой. Если бы страны были действительно заинтересованы в значении региональных соглашений о торговле услугами, их отношение к таким соглашениям было бы более прямым и последовательным. Из многих двусторонних соглашений, например, между Китаем и Канадой, исключены полностью важнейшие разделы целых направлений (финансовые услуги, учреждения культуры и т.д.). В других соглашениях отсутствуют положения о мерах государственного регулирования. Во многих соглашениях отсутствуют конечные сроки обеспечения полной либерализации. В некоторых соглашениях включен график будут ограничительных мер. Формулировки, связанные с вопросами развития, будь то концепция или инструмент, содержанием не отличаются, даже если такие формулировки в тексте соглашений присутствуют.


Во многих случаях, объединение нескольких стран по вопросам торговли услугами и инвестирования в них, также рассматривается как форма снижения уровня притязаний более мощных торговых держав. Если Меркосур заключает соглашение о торговле услугами (и не совсем по инвестициям в сферу услуг), например, предполагается, что он будет менее уязвим к давлению со стороны стран Севера при переговорах в рамках Соглашения о свободной торговле, даже если правило происхождения очень либерально и на практике нет существенной дискриминации по отношению к третьим странам.


Дело в том, что в настоящее время, несмотря на все усилия по заключению региональных торговых соглашений, страны, которые прошли по пути заключения региональных и двусторонних соглашений, не только не обеспечили реальной либерализации торговли услугами, но и из-за ограниченного контекста соглашений оказались не в состоянии в полной мере учесть потребности устойчивого развития своих партнеров.