Geum.ru

Людвиг фон Мизес. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность

Вид материалаЛитература
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   25
.


Существуют и другие различия. Если в ходе производственного процесса изделие портится или пропадает, это приводит к точно определяемому увеличению издержек производства. Если в бюро пропадает заявка на выдачу лицензии, гражданину может быть нанесен весьма серьезный ущерб. Закон может не позволять пострадавшему подать на учреждение в суд и требовать компенсации, но политическая и моральная обязанность государства обращаться с этими заявками самым внимательным образом остается в любом случае.


Ведение государственных дел так же отличается от промышленного производства, как обвинение и осуждение убийцы от выращивания хлеба или изготовления обуви.


Эффективность государственного управления и эффективность промышленности - это совершенно разные вещи. Нельзя улучшить управление фабрикой, взяв в качестве модели департамент полиции, а учреждение, занимающееся сбором налогов, не может увеличить свою эффективность, приняв на вооружение методы, применяемые на автомобилестроительном заводе. Ленин ошибся, выдвинув государственные учреждения в качестве образца для промышленных предприятий. [Л. Мизес имеет в виду ленинские высказывания в "Государстве и революции" (1917 г.) о том, что государственная почта является "образом социалистического хозяйства" и "все народное хозяйство, организованное как почта... - вот наша ближайшая цель" (Ленин В. И., Полн. собр. соч., т. 33, с. 50)] Но тот, кто хочет, чтобы бюрократические учреждения управлялись так же, как фабрики, делает не меньшую ошибку.


Многое в государственном управлении нуждается в реформировании. Конечно же, все общественные институты должны вновь и вновь приспосабливаться к изменяющимся условиям. Но никакая реформа не может превратить государственное учреждение в нечто подобное частному предприятию. Правительство - это не предприятие, ориентирующееся на получение прибыли. Его деятельность невозможно контролировать при помощи баланса прибылей и убытков. Его достижения невозможно оценить в денежных единицах. Это принципиально важно для любого рассмотрения проблем бюрократии.


Бюрократическое управление кадрами


БЮРОКРАТ отличается от небюрократа именно тем, что он работает в области, где результат человеческих усилий невозможно оценить в денежном выражении. Страна расходует деньги на содержание бюрократических учреждений, на выплату жалованья и заработной платы, на покупку всего необходимого оборудования и канцелярских принадлежностей. Но то, что она получает в обмен на свои затраты - оказанные услуги - невозможно оценить в денежном выражении, каким бы важным и ценным ни был этот "продукт". Его оценка зависит от произвольного решения государства.


Это верно, что оценка различных товаров, продаваемых и покупаемых на рынке, в неменьшей степени зависит от произвольных решений, а именно, от произвольных решений потребителей. Но поскольку потребители представляют собой многочисленную группу самых разных людей, анонимную и аморфную массу, суждения, которые они выносят, кристаллизуются в безличное явление, рыночную цену, и, таким образом, лишаются своей произвольной природы. Более того, они относятся к товарам и услугам как таковым, а не к тем, кто их предоставляет. Взаимосвязь "продавец-покупатель", так же как и взаимоотношение "работодатель-наемный работник" в бизнесе, ориентированном на получение прибыли, носят чисто практический и безличный характер. Это сделки, из которых обе стороны извлекают выгоду. Они помогают друг другу зарабатывать средства к жизни. Но в бюрократической организации дело обстоит иначе. Там взаимосвязь между начальником и подчиненным носит личный характер. Подчиненный зависит от того, как начальник оценивает его самого, а не его работу.


До тех пор, пока конторский служащий может рассчитывать на получение работы в частном бизнесе, эта зависимость не может стать настолько гнетущей, чтобы определять весь характер поведения служащего. Но современная тенденция к общей бюрократизации меняет дело.


До последних лет бюрократ как особый тип человеческого существа не был известен в Америке. Различные бюрократические учреждения существовали всегда и по необходимости они управлялись бюрократическими методами. Однако не существовало многочисленного класса людей, считающих работу в государственных учреждениях своим исключительным призванием. Шел постоянный обмен кадрами между государственными и частными заведениями. С появлением законов о гражданской, службе государственная служба стала профессиональной карьерой. [В США, как и в некоторых других англоязычных странах, работа в государственном аппарате именуется гражданской службой (civil service)] Назначение на должность стало основываться на экзаменах и перестало зависеть от политической принадлежности претендентов. Многие оставались в государственных учреждениях на протяжении всей жизни.


Но они сохраняли свою личную независимость, поскольку всегда могли рассчитывать на возвращение в частный бизнес.


В континентальной Европе дело обстояло по-другому. Там бюрократы давно оформились в единую группу. Только для немногих выдающихся людей был практически возможен возврат к частной деятельности. Большинство из них оказывалось на всю жизнь связанными со своими учреждениями. В их среде сформировался характер, типичный для человека, который навсегда ушел из мира бизнеса, ориентированного на получение прибыли. Их интеллектуальным горизонтом была иерархия с ее правилами и предписаниями. Их судьба полностью зависела от милости вышестоящих должностных лиц, от чьих капризов они были во власти не только на службе:


подразумевалось, что их частная жизнь и даже занятия жен также должны соответствовать их положению и особому - неписанному - кодексу поведения, приличествующего Staatsbeamter или fonctionnaire [Staatsbeamter (нем.), fonctionnaire (фр.) - государственный служащий]. Ожидалось, что они будут одобрять политическую линию того кабинета министров, который в этот момент окажется у власти. Как бы то ни было, их возможности поддерживать партию оппозиции были существенно ограничены.


Возникновение многочисленного класса таких людей, зависевших от государства, создало серьезную угрозу сохранению конституционных институтов. Были предприняты попытки защитить отдельного служащего от произвола его начальников. Но единственным результатом, которого удалось достичь, стало ослабление дисциплины и все большая небрежность при исполнении служебных обязанностей.


Америка - новичок в области бюрократии. В этом деле она накопила гораздо меньше опыта, чем страны классической бюрократии - Франция, Германия, Австрия и Россия. В Соединенных Штатах все еще склонны переоценивать пользу от правил, регулирующих гражданскую службу. Такие правила требуют, чтобы желающие работать в ней достигли определенного возраста, закончили определенные учебные заведения и сдали определенные экзамены. Для получения более высоких должностей и более высоких окладов необходимо в течение определенного времени занимать более низкие должности и сдавать новые экзамены. Очевидно, что все эти требования касаются вещей более или менее поверхностных. Нет необходимости указывать на то, что посещение определенных учебных заведений, экзамены и годы, проведенные на младших должностях, совершенно необязательно подготавливают человека к работе на более высоких должностях. Этот механизм отбора иногда не позволяет получить место наиболее компетентным людям и не всегда предотвращает назначение абсолютно некомпетентного человека. Но самым неблагоприятным последствием является то, что основной заботой служащего становится соблюдение этих и других формальностей. Они забывают, что их работа заключается в том, чтобы как можно лучше выполнять порученные им обязанности.


В надлежащим образом организованной системе государственной гражданской службы получение более высоких должностей зависит, главным образом, от выслуги лет. Руководители государственных учреждений - это, в основном, пожилые люди, которые знают, что через несколько лет их уволят на пенсию. Проведя большую часть жизни в положении подчиненных, они лишились энергии и инициативы. Они избегают нововведений и улучшений и на любой проект преобразований смотрят как на нарушение своего спокойствия. Их непреклонный консерватизм сводит на нет все попытки правительства приспособить данную службу к изменившимся условиям. На министра они глядят свысока как на непрофессионала, не имеющего никакого опыта. Во всех странах с прочно утвердившейся бюрократией люди обычно говорили: "Правительства приходят и уходят, а учреждения остаются".


Было бы ошибкой объяснять несостоятельность европейской бюрократии интеллектуальными и нравственными недостатками служащих. Во всех этих странах было немало добропорядочных семей, отпрыски которых выбирали бюрократическую карьеру потому, что искренне желали служить своему народу. Поступление на государственную службу 6ыло пределом мечтаний для одаренного бедного юноши, стремившегося улучшить свое положение в жизни. Многие из самых талантливых и благородных представителей интеллигенции служили в государственных учреждениях. По престижу и социальному положению государственные служащие были значительно выше всех других слоев населения, за исключением армейских офицеров и представителей старейших и богатейших аристократических семей.


Многие государственные служащие написали превосходные труды по проблемам административного права и статистики. Некоторые из них были блестящими писателями или музыкантами. Другие вступали в сферу политики и становились выдающимися партийными деятелями. В своем большинстве бюрократы были, конечно, достаточно посредственными людьми. Но нет сомнений, что в рядах государственных служащих находилось немало людей одаренных.


Несостоятельность европейской бюрократии, безусловно, нельзя объяснить неспособностью служащих. Она предопределена неизбежными недостатками любого руководства государственными делами. Отсутствие критериев, которые могли бы безусловным образом подтвердить успех или неудачу при исполнении служебных обязанностей, создает неразрешимые проблемы. Это убивает амбиции, уничтожает инициативу и стимулы делать больше необходимого минимума. Это заставляет бюрократа следить за инструкциями, а не за материальным и реальным успехом.


Бюрократическое управление государственными предприятиями


Неосуществимость всестороннего государственного контроля


СОЦИАЛИЗМ, т. е. полный государственный контроль над всеми видами экономической деятельности, неосуществим, потому что социалистическое общество не будет обладать необходимым интеллектуальным инструментом экономического планирования и проектирования - экономическим расчетом. Сама идея централизованного государственного планирования содержит внутреннее противоречие. В социалистическом обществе центральный орган управления производством окажется беспомощным перед лицом тех проблем, которые он должен решать. Он никогда не будет знать, выгодны ли рассматриваемые проекты, не станет ли их реализация напрасной тратой имеющихся средств. Социализм должен привести к полному хаосу. Осознанию этой истины долгое время препятствовали табу марксизма. Основной вклад, внесенный марксизмом в просоциалистическую пропаганду, состоял в том, что он объявил вне закона исследование экономических проблем социалистического общества.


Такие исследования, по мнению Карла Маркса и его секты, были признаком иллюзорного "утопизма". "Научный социализм", как Маркс и Энгельс называли придуманную ими разновидность науки, не должен заниматься подобными бесполезными изысканиями. [К. Маркс и, особенно, Ф. Энгельс неоднократно высказывались против попыток построения сколь нибудь конкретизированной модели функционирования грядущего социалистического общества. "Мудрствования о том, как станет будущее общество регулировать распределение пищи и жилья, ведут прямо в область утопии - писал Энгельс. - Самое большее, что мы можем утверждать ... это то, что с падением капиталистического производства известные формы присвоения, характерные для старого общества, станут невозможны" (К. Маркс, Ф. Энгельс, Соч., изд. 2, т.18, с. 282)] "Научные" социалисты довольствуются прозрением, что социализм непременно наступит и превратит всю землю в рай. Они не должны впадать в такой абсурд, чтобы спрашивать, как будет работать социалистическая система.


Одним из примечательных фактов интеллектуальной истории девятнадцатого и начала двадцатого веков было то, что это марксово "Verboten" строго соблюдалось [Verboten (нем.) - запрещено]. На тех немногих экономистов, которые осмеливались его нарушать, не обращали внимания, и вскоре они были преданы забвению.


Только около двадцати пяти лет назад чары рассеялись.


Невозможность экономического расчета при социализме была доказана неопровержимым образом. [В 1920 г. была опубликована статья Л. Мизeса "Хозяйственный расчет в социалистическом обществе". Ее основная идея нашла свое развитие в вышедшей через два года книге Мизеса "Социализм", впоследствии многократно переиздававшейся]


Некоторые упрямые марксисты, конечно, пытались возражать. Они не могли не признать, что проблема экономического расчета - один из наиболее серьезных вопросов социализма, и то, что социалисты на протяжении восьмидесяти лет фанатичной пропаганды тратили время на всякие пустяки, не догадываясь, в чем заключается главная проблема, было настоящим скандалом. Но они заверили своих встревоженных сторонников, что удовлетворительное решение найти будет совсем не трудно. И действительно, многие социалистические профессора и писатели как в России, так и в западных странах предложили различные системы экономического расчета при социализме. Эти системы оказались совершенно несостоятельными. Для экономистов не представило никакого труда вскрыть их недостатки и противоречия. Социалисты полностью провалились в своих отчаянных попытках опровергнуть доказательства того, что никакой экономический расчет невозможен ни в какой социалистической системе. <Более глубокое исследование этой основополагающей проблемы см.: L. Mises, Socialism, an Economic and Sociological Analysis, translated by Kahane, New York, 1936, pp. 113-122, 131-142, 516-521; L. Mises, Nationaloekonomie, Geneva, 1940, pp. 188-223, 634-645; F. A. Hayek, Collectivist Economic Planning, London, 1935; F. A. Hayek, Socialist Calculation: The Competitive Solution, - Economica, VII, pp. 125-149>


Очевидно, что целью социалистического управления также будет обеспечение общества наибольшим количеством наилучших благ, которые могут быть произведены при данном уровне технических знаний и при существующей обеспеченности факторами производства.


Социалистическое государство также будет стремиться использовать наличные ресурсы для производства тех благ, которые, по его мнению, более всего необходимы, и отказываться от производства тех благ, которые оно сочтет менее необходимыми. Но невозможность экономического расчета не позволит выяснить, какие методы производства будут наиболее экономичными.


Социалистические правительства России и Германии действуют в мире, большая часть которого все еще привержена рыночной экономике. Они поэтому имеют возможность использовать для своих экономических расчетов цены, устанавливающиеся за границей. Только потому, что они могут обращаться к этим ценам, они в состоянии производить расчеты, вести бухгалтерский учет и разрабатывать планы. Дело обстояло бы совершенно иначе, если бы все страны ввели у себя социализм. Тогда уже больше не существовало бы цен, и экономической расчет стал бы невозможным .


Государственное предприятие при рыночной экономике


ТАК же обстоит дело и с предприятиями, находящимися в собственности и под управлением центрального правительства или муниципалитетов страны, в которой большая часть экономической деятельности осуществляется на основе свободного предпринимательства. Для них экономический расчет также не представляет трудностей.


Нам нет необходимости задаваться вопросом, возможно или нет управлять подобными предприятиями, принадлежащими центральному правительству, штатам и муниципалитетам, так же как и частными предприятиями.


Практика показывает, что власти, как правило, склонны отступать от системы, ориентированной на получение прибыли. Они не хотят вести дела на своих предприятиях, руководствуясь принципом получения как можно большей прибыли. Они считают более важным решение других задач. Они готовы отказаться от прибыли или, по крайней мере, от части прибыли, или даже понести убытки ради достижения других целей.


Какими бы ни были эти другие преследуемые властями цели, конечным результатом такой политики всегда является субсидирование одних людей за счет других.


Если государственное предприятие убыточно или приносит только часть той прибыли, которую оно могло бы получить, если бы руководствовалось исключительно мотивом прибыли, то сокращение его доходов оказывает воздействие на бюджет и, следовательно, на налогоплательщика. Если, например, в принадлежащей городу транспортной системе с пассажиров взимается низкая плата за проезд, невозмещающая эксплуатационные издержки, значит налогоплательщики фактически субсидируют тех, кто ездит в поездах.


Однако в книге, касающейся проблем бюрократии, нет необходимости беспокоиться об этих финансовых аспектах. С нашей точки зрения важно рассмотреть другое следствие.


Как только предприятие перестает управляться в соответствии с мотивом прибыли, появляется необходимость принять другие принципы ведения его дел.


Городские власти не могут просто сказать управляющему. "Не беспокойся о прибыли". Они должны дать ему более определенные и точные распоряжения.


Какими могут быть эти распоряжения?


Сторонники национализированных и муниципализированных предприятий обычно отвечают на этот вопрос достаточно наивно: "Задачей государственного предприятия является предоставление обществу полезных услуг". Но проблема не так проста. Предоставление полезных услуг является единственной задачей любого предприятия. Но что означает этот термин? Кто, применительно к государственному предприятию, должен решать, является ли услуга полезной? И что еще важнее, как мы узнаем, не слишком ли много заплачено за предоставленные услуги, т.е. не отвлечены ли факторы производства, израсходованные при выполнении этих услуг, из других сфер, где их использование могло бы обеспечить предоставление более ценных услуг?


Для частного предприятия, стремящегося к получению прибыли, критерием является отношение людей.


Полезность предоставляемых услуг доказана тем, что достаточно большое число граждан готово платить запрашиваемую за них цену. Не может быть никакого сомнения в том, что покупатели считают полезными услуги, предоставляемые булочниками. Они готовы платить цену, запрашиваемую за хлеб. При этой цене производство хлеба обычно расширяется до тех пор, пока не наступит насыщение, т.е. до тех пор, пока дальнейшее расширение не станет отвлекать факторы производства из отраслей промышленности, на продукцию которых существует более интенсивный спрос потребителей. Взяв в качестве ориентира мотив получения прибыли, свободное предпринимательство приспосабливает свою деятельность к пожеланиям людей.


Мотив получения прибыли заставляет каждого предпринимателя оказывать те услуги, которые потребители считают наиболее необходимыми. Ценовая структура рынка говорит предпринимателям, насколько они свободны в выборе той или иной отрасли для своих капиталовложений.


Но если государственным предприятием станут управлять, не обращая внимания на прибыль, поведение людей перестанет служить критерием его полезности. Если центральные или муниципальные власти полны решимости продолжать производство, независимо от того, что эксплуатационные затраты не окупаются денежными поступлениями от покупателей, то где может быть найден критерий полезности оказываемых услуг? Как мы можем узнать, не слишком ли велик дефицит, связанный с этими услугами? И как выяснить, нельзя ли сократить дефицит, не снижая ценности услуг?


Частный бизнес обречен, если его деятельность приносит одни убытки и нет способов исправить ситуацию. Его нерентабельность является доказательством ненужности.


Частное предприятие не может пренебречь этим приговором и продолжать дело. Управляющий убыточным заводом, может объяснить свою неудачу и попросить за нее прощения. Но такие извинения бесполезны; они не могут предотвратить того, что от неудачного проекта, в конце концов, откажутся.


С государственным предприятием дело иное. Здесь появление дефицита не считается доказательством несостоятельности. Управляющий не несет за это ответственности. Его хозяин, государство, поставило себе целью продавать по такой низкой цене, что убытки стали неизбежными. Но если государство ограничивает свое вмешательство установлением фиксированной продажной цены, а все остальное предоставляет управляющему, то это дает ему полную свободу доступа к фондам казначейства.


Важно понимать, что наша проблема не имеет никакого отношения к предотвращению преступных злоупотреблений властью со стороны управляющего. Мы исходим из того, что центральное правительство и муниципалитет назначили честного и способного управляющего, и что моральный климат в стране или городе и организация интересующего нас заведения обеспечивают удовлетворительную защиту от каких-либо преступных действий. Перед нами совершенно иная проблема. Она возникает в связи с тем, что любая услуга может быть усовершенствована путем увеличения затрат. Какими бы отличными ни были больница, метро или система водоснабжения, управляющий всегда знает, как он мог бы усовершенствовать услуги при доступе к необходимым фондам. Ни одна из человеческих потребностей не может быть удовлетворена столь полно, что какое-либо дальнейшее усовершенствование станет невозможным.


Каждый специалист стремится обеспечить более полное удовлетворение потребностей только в своей особой сфере деятельности. Он не должен и не может думать об ограничениях, которые расширение его предприятия наложит на удовлетворение других видов потребностей.