Участие нко в процессе лоббирования

Вид материала

Содержание

Еще немного о лоббизме
База для лоббизма в России
Лоббистские группы и личности
С кем работать лоббисту
Первые шаги в лоббизме
Принципы лоббирования (схема предложена А.С.Автономовым)
Роль документов в процессе лоббирования
Некоторые уроки лоббизма, преподанные общественным активистам во время кампании «За справедливое налогообложение НКО»
Доступ НКО к принятию законодательных актов
Основные формы общественного участия в законотворческом процессе
Некоторые используемые форматы
Некоторые особенности регламента Госдумы

Подобный материал:

УЧАСТИЕ НКО В ПРОЦЕССЕ ЛОББИРОВАНИЯ

Лоббирование до сих пор ассоциируется у многих НКО с коррупцией или вызывает суеверный ужас: это же политика! Эти два предрассудка мы попытаемся опровергнуть в данной лекции. Взяв за постулат то, что лоббирование – это одна из форм участия в принятии более социально справедливых решений, отстаивания интересов, участия общественности в нормотворческом процессе. К тому же лоббировать не намного сложнее функций, которые НКО уже выполняют. В основе его также лежит разумное планирование и минимизация рисков.

Еще немного о лоббизме

Лоббизм вечен - с тех пор, как человек осознал себя существом индивидуальным и в мире возникла иерархия. «Проводниками» его на протяжении столетий были, например, священнослужители и фавориты. Название явлению дал lobby – холл, вестибюль в британской нижней палате, где простой человек единственно и мог передать свои чаянья парламентариям. Однако родиной институционализированного, легального лоббизма считается другая страна – Соединенные Штаты.

Под лоббизмом обычно понимают особый вид деятельности во властных институтах, нацеленный на отстаивание и проведение в жизнь интересов отдельных социальных групп. Лоббисты – выразители таких интересов - стремятся, чтобы представляемые ими интересы были в максимальной степени учтены в решениях официальных органов.

Добиваясь этого, лоббисты могут либо способствовать скорейшему принятию тех или иных решений, либо же, напротив, стараются воспрепятствовать их принятию или хотя бы замедлить их вступление в действие. Таким образом, лобби - это процесс влияния на власть с целью установления правил игры в интересах той или иной группы. Поскольку общество по природе своей разнородно и социально фрагментировано, появление лоббизма как отдельного осознаваемого публичного процесса вполне закономерно.

Его даже можно рассматривать как своеобразную «обратную связь», так как лоббисты не просто несут представительские функции, но и являются значимыми носителями информации о своей социальной группе. То есть, по сути, лоббизм - элемент демократического механизма управления.

Однако многие люди почитают лоббизм чем-то предосудительным, недостойным, граничащим или связанным с коррупцией. Возможно, такой имидж сформировался под влиянием нескольких выплывших в прессу скандалов, где главными действующими лицами были лоббисты, использовавшие в своей работе незаконные методы. По этой части, конечно же, не следует судить о целом.

Тем более, повседневный труд лоббистов невидим, обычен, кропотлив и почти всегда остается за пределами журналистского фокуса. Нередко это труд бесплатный и, с точки зрения граждан, благородный. НКО также могут заниматься лоббизмом, и иные преуспели в продвижении таким образом интересов детей-сирот, льгот инвалидам и пр. В целом же в «лоббистском цеху», как и у журналистов, пиарщиков, действует жесткое правило: все только в рамках закона, каковы бы ни были цели.

База для лоббизма в России

Как мы уже говорили во введении к этому курсу в России формально лоббизма пока нет, поскольку отсутствует закон, его регулирующий. Но традиция подачи челобитных, традиция дворцовых политических интриг и купеческих «посольств» – древняя. В советский период появились производственники-"толкачи"... «Кулуарные» технологии использовались и используются активным образом. Сейчас на слуху лоббисты энергической отрасли, алкогольной промышленности, рыбных квот...

Можно говорить о том, что лоббистская деятельность в России во многом в тени (хотя в РФ при желании легко выделимы социально-политическое, отраслевое, корпоративное, региональное и даже индивидуальное лобби), однако не по своей вине. Как уже говорилось, закон о лоббизме обсуждается в думе в первом чтении уже несколько лет из-за неприоритетности и спорных концепций. А без соответствующей юридической базы и регламентации провести грань между нормальным и «девиантным» лоббизмом, коррупцией сложно.

В Конституции РФ в общем виде закреплены нормы, согласно которым носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ. При этом народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, граждане обладают полным правом заниматься лоббизмом. Это часть их права участвовать в руководстве страной.

В некоторых субъектах Российской Федерации имеются законодательные акты, непосредственно регулирующие лоббистскую деятельность. Так, в Иркутской области в 1992 году принят Закон «О правотворчестве и нормативных правовых актах в Иркутской области», в который включена глава «Лоббизм в правотворчестве области». В 1995 грду в Краснодарском крае вступил в силу Закон «О правотворчестве и нормативных правовых актах», содержащий главу с аналогичным названием. По оценке экспертов, в упомянутых законах справедливо отражены многие особенности лоббистской деятельности, хотя ряд формулировок нуждается в совершенствовании.

Как главную проблему отечественного лоббизма те же аналитики называют его однобокий характер, нишевой принцип. Те, кто получил доступ в ГД, активно лоббирует свои интересы, преграждая путь кому-либо еще. Поскольку нередко эти инициативы направлены на укрепление и защиту узкого частного интереса. Зато контакты избирателей со своим депутатом остаются, хотя и одним из наиболее ярких, но весьма немногочисленных образцов российского политического лоббизма.

Лоббистские группы и личности

При планировании лоббистской деятельности (перепоручении представления интересов вашей группы кому-либо или самостоятельном выходе в эту сферу) следует учитывать несколько объективных факторов. Так, «авторитет» лоббистской группы имеет большое значение для исхода предприятия. В отечественной праатике самый авторитеный лоббист - правительство или Президент... Перед ними, естественно, открываются все двери, в том числе «увешанная замками» дверь думского регламента.

Соперники могут быть и послабее, но столкновение интересы разных лоббистских групп в процессе работы над законом – еще одна важная примета. По идее, из противоборства этих групп должен рождаться компромисс, но так получается далеко не всегда. Возможно, в силу «серости» (пребывания в тени) и доморощенности нашего лоббизма.

В США устоявшейся группой лоббистов помимо политиков считаются целые профессиональные сословия: юристы, адвокаты, финансисты, журналисты, специалисты по рекламе и PR. Если возникает необходимость в принятии нужного решения - можно обратиться к услугам официальных лоббистов напрямую, хотя это весьма непросто, либо через специализированные PR агентства.

Хотя нельзя отрицать некоего успеха промышленного лоббизма в России (на фоне общественности, муниципальных образований, науки и пр.), о профессионализации этой области заводить речь рано. Впрочем, это открывает немалые возможности для некоммерческого сектора занять свободные ниши и попытаться встроиться в процесс принятия властных решений.

Ведь, как говорят практики, лоббисты – фактически те же служащие, специалисты в «устных и письменных жанрах». Осведомленные, политически гибкие, подчиненные начальству, поставленным перед ними задачам… Сам же процесс профессионального лоббизма вовсе лишен романтики. Рутина, работа полностью за кадром. Тяжелые, закрытые переговорные дни… О этом стоит размышлять, когда вы решаете назначить в организации «общественного лоббиста».

С кем работать лоббисту

Главная цель всех лоббистов – люди, принимающие решения, депутаты. Лоббисту нужно отказаться от обезличенных формулировок (вроде «представителей фракций и комитетов»), он работает с личностями, персонально. К каждому нужно пискать подход… На сей счет в американской практике рассказывают анекдот о студенте-практиканте, который сделал очень успешную карьеру, буквально с первой встречи установив прекрасные отношения со старым брюзгой-сенатором, который уже много десятилетий выпроваживал лоббистов и подобный люд восвояси.

Секрет этой победы не давал покоя коллегам юноши несколько лет, пока тот не признался. Оказалось, что сенатор был туг на ухо и не слышал большей части того, что ему говорили. Сообразительный молодой лоббист понял ситуацию и всегда очень громко разговаривал с сенатором – и получал искомые одобрения и подписи. Так что лоббирование – не только «прошибание стен», но и нормальное человеческое общение, обмен.

Для лоббиста очень важно сразу точно определить ключевого человека, от которого зависит решение проблемы. Теоретики иногда говорят, что чтобы решить какую-то государственную проблему, нужно «выйти» всего на одного человека. И это не Президент, а уго статс-секретарь, человек, составляющий его расписание. Таким образом, лоббисты давно выделяют сотрудников аппарата как отдельную категорию «клиентов», с которыми нужно говорить и сделаться им полезным.

Фигурально выражаясь, при организации процесса лоббирования важно, чтобы секретарь вовремя подал бумагу на подпись и ручку. А достичь взаимопонимания с секретарем часто проще, чем с начальником. Не сложно предугадать, что персонал федеральной Думы и местных законодательных собраний почти постоянно работает в режиме перегрузки, поэтому старайтесь изначально строить наши отношения как взаимополезные.

Еще одно важное звено, которое не должно выпасть из думской плановой «цепочки» – это Правовое управление Госдумы (или соответствующего законодательного органа). Любая инициатива проходит это «сито» по нескольку раз, поэтому важны найти подход к специалистам этого подразделения. Кроме этого, отыщите солидарных с вами думских экспертов и работайте с ними. Они познакомят вас с думской практикой и помогут при лоббировании.

Не забывайте, что лоббизм имеет смысл только в общем контексте происходящего. Лоббисту важно отслеживать не только то, что имеет непосредственное отношение к занимающему его вопросу, но и ко всему, что вообще происходит в думе и на политической арене. К тому же лоббировать можно не только в здании на Охотном ряду, а везде – в лифте, столовой, в раздевалке, на мероприятиях, куда пришел важный для вас человек.

Для большего эффекта лучше иметь своих лоббистов на местах, в округах, в местах, где нужный вам человек бывает периодически, к которым он по тем или иным соображениям «привязан».

Первые шаги в лоббизме

Лоббизм – это профессиональная деятельность, и заниматься ей требуется постоянно и качественно, а не в авральном порядке. Контакты с властями лоббисту стоит налаживать задолго до того, как он приступит к работе по продвижению конкретных предложений. Убедившись, что работа с законодателями - действительно наиболее эффективный способ решения вашей проблемы, необходимо детально изучить особенности законодательного процесса, выделить доступные вам механизмы влияния и смоделировать.

Лоббирование должно быть не беспорядочным, а четко «направленным» на достижение цели. Требуется определить приоритетные подразделения во власти, начать поиск союзников и выявление противников среди депутатов и работников исполнительных органов. Отыскать единомышленников можно, анализируя предвыборные программы бывших кандидатов и нынешних депутатов, выясняя, насколько их программные заявления и предвыборные обещания совпадают с идеями, заложенными в лоббируемый проект. Возможны и другие пути обеспечения поддержки - личное знакомство, например, через прессу, рекомендации, обращения.

В то же время с противниками надо работать не меньше, а может быть, и больше, чем с союзниками. В процессе такой работы может выясниться, что кто-то из скептически настроенных депутатов или муниципальных служащих вовсе не является принципиальным врагом вашего проекта, а выступает «против» прежде всего по неведению. В силу недостаточной осведомленности народные избранники могут вообще не знать о волнующей НКО и граждан проблеме или недооценивать ее.

Сторонников же следует постоянно поддерживать, снабжая необходимыми данными и сведениями, помогая формировать рабочую группу, обеспечивая связь с общественностью. По возможности даже рекламируя деятельность этих депутатов и муниципальных служащих по продвижению важного для решения местных проблем проекта в органах местного самоуправления.

«Деятельность лоббиста в процессе подготовки и принятия решений в определенной мере сходна с деятельностью адвоката в судебном процессе, - делится признанный эксперт в сфере парламентаризма и лоббирования Алексей Автономов. - Правда, адвокат работает в условиях, когда право уже существует, но его нормы нарушаются, а лоббист действует, когда нормативные акты еще только формируются. Но и адвокат, и лоббист отстаивают вполне конкретные интересы ограниченного круга лиц или даже одного лица (в отношении лоббистов речь идет о юридическом лице-организации) в конкретном деле всеми допускаемыми законом средствами (совершенно ясно, что такими средствами не могут быть подкуп или шантаж)».

Лоббист не обязан заботиться о всеобщем интересе, это — дело органов местного самоуправления; задача же лоббиста - защита частного интереса. Но любой всеобщий интерес — это, в конце концов, равнодействующая частных. Вот почему так важен плюрализм в лоббировании. Соревнуясь, лоббисты будут снабжать властные структуры самой разнообразной информацией, высвечивать проблему с различных, в том числе неожиданных сторон.

Подобный порядок позволит принимающим решения институтам видеть все разнообразие переплетающихся и конфликтующих интересов, объективно оценить ситуацию, находить баланс для обеспечения именно всеобщего интереса. Хотя, конечно же, спектр и формы взаимодействия институтов гражданского общества и органов местного самоуправления отнюдь не ограничиваются исчерпываются одним только лоббизмом.

Принципы лоббирования (схема предложена А.С.Автономовым)

Определите вашу программу и цели
- Знайте хорошо тему, которую вы собираетесь обсуждать. Не перегружайте ее излишней проблематикой и деталями.
- Решите, чего вы хотите достигнуть в результате вашей встречи с законодателем. Вы хотите:
  1. получить согласие голосовать за ваш вопрос;
  2. возглавить работу над этой проблемой;
  3. обменяться информацией
- Можно поговорить на отвлеченную тему в начале встречи, но недолго. Помните, что это - ваша встреча и она нужна вам.
- Если это групповая встреча, решите, кто будет вести разговор от лица вашей группы. Иными словами, назначьте выступающего от вашей группы.
Внимательно слушайте собеседника
- Делайте записи.
- Многое в искусстве лоббирования состоит в умении слушать, понять взгляды избранного должностного лица и воспользоваться возможностью предоставить информацию.
- Если вы встречаетесь с «молчаливым лицом», втяните его/ее в дискуссию, задавая вопросы.
- Если вы встречаетесь с «говоруном», ищите возможность вернуть его/ее к теме.
Будьте подготовлены
- Большинство избранных должностных лиц, как и многие из нас, любят говорить на общие темы. Знайте ваш вопрос хорошо с различных сторон.
- В подходящий момент расскажите о вашем личном мнении и мнениях электората.
- Расскажите о том, что волнует жителей вашего округа.
- Будьте готовы признать, что не знаете ответа на какой-либо вопрос, выразите готовность найти ответ и передать информацию. Обязательно впоследствии сделайте это.
- Знайте контраргументы вашей точке зрения и будьте готовы защищать вашу позицию без спора и без излишней конфронтации.
- Имейте при себе по возможности статистические данные и необходимые документы для поддержки вашей позиции, ее большей аргументации.

Переговоры

Диалог с государством, лоббирование предполагает постоянно идущие переговоры, с той лишь разницей, что главная ставка здесь не конкретные частные решения, а установление "рамочных" правил игры. Переговоры – вещь одновременно чрезвычайно сложная и элементарная. Тем более элементарная, чем больше сил вы вложили в подготовку, изучение темы, вашего собеседника, выработку убедительный аргументов и примеров. Подготовка – первая стадия переговорного процесса.

Готовясь к переговорам, вы прорабатываете тактику, обдумываете динамику своих реплик, предложений, общий подох – в общем, делаете массу «домашних заготовок», чтобы обезопасить тылы и оставить пространство для интеллектуального маневра. На второй стадии процесса, собственно, происходят сами переговоры – встреч двух сторон, чьи интересы в большей степени разнятся или не определены, нежели идентичны.

В переговорах обычно присутствуют две стороны, однако число участников может разниться. В любом случае, для паритетных переговоров существенного численного перевеса ни в ту, ни в другую сторону не следует допускать (даже если сидящие рядом будут молчать). Это затрудняет контроль и делает атмосферу более напряженной (она может быть и без того вполне нервной). Обычно цель переговоров – достичь такого решения, которое в целом было бы оптимальнее, чем статус кво. Это подразумевает взаимное уточнение позиций или претензий, обсуждение, выработку договоренностей. На третьей стадии, по окончании переговоров анализируется, насколько они были успешны и насколько удалось выполнить договоренности.

Фонд «Нет алкоголизму и наркомании», несколько лет работавший в публичной лоббизме, продвигая федеральные законы о ювенальной юстиции и соцзаказе, выработал 4 блока вопросов, которые требуется проработать для адекватной оценки ситуации:

Степень различия целей с партнером,
Параметры действий партнера (сроки, средства, человеческий ресурс),
Наличие дополнительной информации по сравнению с партнером,
Организационное обеспечение исполнения договоренностей.

Переговорщики НАН отмечают, что при планировании и самой беседе значительным плюсом для НКО будет умение определить и противостоять некорректным методам ведения переговоров. В частности, выдвижение требование по возрастающей, в последнюю минуту или их ультимативность ни в коей мере не способствуют успеху.

Дача же заведомо ложной информации, постановка партнера в безвыходную ситуацию или отказ от собственных предложений тоже относятся к грязным уловкам. Тогда как расстановка ложных акцентов в собственной позиции или расхождение в толковании достигнутых договоренностей являются более изящными приемами, что создает трудности при попытке поймать нечестного на руку партнера.

Как наиболее продуктивные тактики ведения переговоров специалисты обычно указывают на пакетный способ принятия решений, постепенное повышение сложности обсуждаемых вопросов и разделение проблемы на отдельные составляющие. Эти способы позволяют поэтапно рассматривать общий комплекс проблем, для разрешения которых ведутся переговоры, и методом взаимных уступок добиваться их устранения.

Кроме того, возьмите за правило в лоббистской деятельности (да и вообще адковатировании) фиксировать критику в ваш адрес и подбирать факты и аргументы, которые смогут ее нейтрализовать. Особо прорабатывайте экономические аспекты. Если вы лишены возможности узнать, за что критикуют вашу позицию, стройте тактику, исходя из самых худших предположений.

Разрабатывайте запасные варианты воздействия на целевую аудиторию научитесь относиться критично к полученным вами ответам «да» и «нет». В политике – как на Востоке. Вас будут уважать и говорить лестные и обнадеживающие вас вещи, но в устах политиков они могут означать абсолютно обратное. Старайтесь соблюдать межфракционный подход и добиться поддержки от различных фракций. Но, главное, помните, что вы общаетесь и убеждаете не «депутатов» или «помощников», а живых людей!

Готовьте разные, персонально ориентированные аргументы для разных групп. Например, инспектору ГАИ потребуются абсолютно иные слова и истории вашей правоты, нежели министру. Используйте весь арсенал письменных документов, продумайте нестандартную аргументацию – часто именно она работает лучше всего. Цель всех ваших переговоров - заставить оппонентов уважать вас как специалистов.

Роль документов в процессе лоббирования

Если обстоятельства не требуют иного, работа с представителями законодательной власти и продвижение идей начинается с оформления предложений в виде законопроекта. Подготовку текстов проекта лучше всего поручить профессионалам-юристам, желательно, с опытом работы с этой сфере. Ведь текст должен соответствовать требованиям законодательства, регламентов и других нормативных актов, которые регулируют данную сферу, и, более того, «вписываться» в текущий законотворческий процесс.

Кроме законопроектов, которые напишут профессионалы-юристы, понадобятся еще и пояснительные записки. Одна из них, официальная - неотъемлемое приложение к законопроекту. Без нее проект не будет даже принят к вниманию. Другие записки – «внутренние», они создаются с учетом специфики конкретных адресатов (депутаты разных комитетов, регионов, партийной принадлежности, возраста, пола). Краткость и внятность этих документов играют большую роль.

Еще одно обязательное приложение к законопроекту – финансово-экономическое обоснование. Государство чуть ли не в первую очередь интересуется, каких затрат или налоговых потерь потребует от него введение той или иной нормы. Обоснование может быть и мощным лоббистским орудием. Не забывайте о преимуществе более экономных бюджетов.

По свидетельствам думских источников, государство сильно тревожит вопрос возможных «покушений» на национальное бюджетное добро. Поэтому 90% законодательных инициатив, предполагающих дополнительные затраты, отправляются прямиком в корзину.

Некоторые уроки лоббизма, преподанные общественным активистам во время кампании «За справедливое налогообложение НКО»

Прежде всего, контакты с властями лоббисту стоит налаживать задолго до того, как он приступит к работе по продвижению конкретных предложений. Приступая к этому, необходимо изучить особенности работы власти, определить верный департамент
До действий следует тщательно изучить регламент и процедуры законодательного органа и помнить, что лоббирование предполагает использование разнообразных технологий и учет «персонального фактора»
Найти общий язык с функционерами правительства сложнее, чем с законодателями. Однако искать его нужно: исполнительная власть играет ключевую роль в законодательном процессе. Поэтому готовьтесь к длительной «осаде», отслеживая события в думе и на политической арене
Не начинайте лоббировать, если у вас в запасе только один вариант. Идеальных ситуаций в этом процессе не бывает. Готовясь к переговорам, предусмотрите компромиссы и альтернативы, свои принципиальные и непринципиальные позиции
Не делайте ставку на яркие фигуры во фракциях, иначе окажетесь «приклеенными» к их политическому имиджу. В целом всегда лучше иметь сторонников в разных фракциях – это говорит о вашей независимости
Время может быть очень мощным союзником для лоббистов. Во время выборной кампании власть больше склонна к контактам и более обязательна
Используйте весь арсенал письменных документов, продумайте «эпатажную», нестандартную аргументацию – часто именно она работает лучше всего. Используйте письма от граждан, экспертный потенциал
Если вы лишены возможности узнать, за что критикуют вашу позицию, стройте тактику, исходя из самых худших предположений. Следите за критикой
Всегда говорите на языке оппонентов и играйте по цивилизованным правилам

Доступ НКО к принятию законодательных актов

Возможность третьего сектора влиять на принятие или изменение законов сейчас используются не в полной мере. Впрочем, для общественного лоббизма очевидно существует «потолок» – планка, на которой возможность НКО направлять социальные процессы в какое-либо русло иссякает или нивелируется иными внешними факторами и более значительными силами. Тем не менее, и гарантированные законами механизмы нельзя назвать эксплуатируемыми в полную мощь.

Право и возможность реализовать собственную инициативу в сфере законотворчества через депутатов и некоторые государственные даны россиянам как на федеральном, так и на местном уровне. В Санкт-Петербурге же (уникальная норма. Не встречающаяся более нигде из 89 субъектов РФ) правом законодательной инициативы обладает каждый из почетных граждан города. То есть петербургским НКО достаточно снискать доверие и поддержку почетных граждан города на Неве и инициировать законопроект.

Наряду с этим, в некоторых субъектах РФ законодательство позволяет гражданам коллективно, сообща осуществлять законодательную инициативу. В частности, уставы Свердловской области и города Москвы закрепляют право внесения законопроектов за группами избирателей численностью не менее 10 тысяч человек. В Ханты-Мансийском автономном округе для этого нужно будет «пописать» как минимум 20 тысяч избирателей.

«Собрать подписи» на деле трудоемкий процесс. Если бы нужно было всего-то обнести подписные листы по домам и предприятиям… До того, как все сведется к этому вроде бы техническому этапу, необходимо разъяснить содержание законопроекта, убедить людей в важности его выдвижения и одобрения. Сборщикам подписей понадобится специальный тренинг с разъяснением юридических требований к заполнению подписных листов.

В противном случае листы будут забракованы избирательной комиссией – никаких помарок и недозаполнений ею не допускается. При сборе подписей за проведение экологического референдума ЦИК забраковал 600 тысяч бюллетеней из 2 млн 400 тыс. (притом, что со сборщиками работали очень интенсивно). В итоге референдум так и не состоялся…

Кстати, референдумы – еще одна возможность граждан влиять на принятие решений. Для этого на федеральном уровне потребуется заручиться поддержкой не менее 2 млн совершеннолетних. На региональном уровне ценз – меньше, и через референдум уже несколько раз смогли отстоять права территорий экологи. Так, референдум в Костромской области в 1996 году прекратил строительство атомной электростанции, а референдум в городе Геленджике (Краснодарский край) в 1999 году застаил власти отказаться от проекта строительства морского порта.

Кроме того, значение НКО может быть весьма высоким на этапе внесения в думы новых законопроектов и их подготовки к первому чтению. Ведь активисты не только ведут содержательную работу над текстами, но и провоцируют более широкое, некулуарное обсуждение. В российской практике несколько довольно ярких примеров подобного «инициативного вмешательства». Так, на федеральном уровне можно упомянуть законы «Об общественных объединениях» и «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» за 1995 год, а также несколько федеральных законов в сфере экологии, социальной политики и т.п. А в Москве усилиями ряда НКО в 2001 году принят Закон «Об уполномоченном по правам ребенка».

Основные формы общественного участия в законотворческом процессе

Некоммерческая организация или инициативная группа могут прибегнуть к одной из приведенных форм в рамках законотворческого процесса:

Реализовать свою инициативу в сфере законотворчества, работая через индивидуальных депутатов, комитеты, фракции и некоторые государственные органы
Непосредственно выступить с законодательной инициативой на региональном уровне, если законодательство субъекта РФ это позволяет
Инициировать федеральный закон, работая через местное законодательное собрание
Инициировать референдум
Участвовать в подготовке законопроекта к первому чтению (выдвижение конкретных предложений, начать обсуждение)
Провести общественные слушания законопроекта (или даже его концепции)
Добиваться проведения парламентских слушаний
Участвовать, выступать на парламентских слушаниях
Добиться блокирования, следовательно, отклонения какого-то законопроекта в первом чтении, если тот будет представляться вредным для общественных интересов (работает при хорошей общественной поддержке)
Разработать и внести через депутатов альтернативный законопроект по одной и той же тематике (возможно до первого чтения)
Включить представителей НКО-единомышленников в состав рабочих групп по подготовке законопроектов, работать в экспертных группах
Наладить диалог с правовым управлением законодательного уровня
Подготовить независимую экспертизу (возможно не только перед первым чтением, но и между первым и вторым чтениями)
Лоббировать отклонение законопроекта в третьем чтении и на последующих стадиях (после того, как все остальные методы не подействовали и законопроект имеет шансы проскочить второе чтение)
На всех этапах умело использовать имеющиеся контакты для формального и неформального воздействия на интересующих вас людей

Некоторые используемые форматы

Общественность не обязательно должна высказываться «за». Подчас НКО нужно добиваться блокирования и отклонения какого-то законопроекта. Как, к примеру, было с т.н. «репрессивными» версиями закона об альтернативной гражданской службе, подготовленными Минобороны. Впрочем, блокирование возможно лишь в случае, когда граждане осведомлены о планах законодательных работ Государственной Думы. Таким образом, своевременное получение полной и достоверной информации служит одним из основных условий лоббирования.

Другой использованный в случае с АГС и также потенциально доступный общественности прием – внесение альтернативных законопроектов по одной и той же тематике перед первым чтением. Естественно, подобное «контрпредложение» стратегически выгоднее, чем просто блокирование неугодного проекта. Даже если тот уже был готов к чтению, появление «тематического дублера» автоматически откладывает рассмотрение. Эта временная форма может много значить для лоббистов.

Пожалуй, один из популярных способов влиять на властные решения - включение представителей НКО в состав рабочих групп по подготовке законопроектов. Однако цель здесь вовсе не быть «записанным», а способность внесения конструктивных идей. Для чего, естественно, понадобятся профессиональные кадры, юристы, экономисты. Кроме того, важно чтобы сам экспертный совет или рабочая группа занимали активную и одновременно конструктивную позицию. Иначе движение вперед будет просто парализовано внутренними выяснениями отношений.

Кроме того, не стоит сбрасывать со счетов участие в парламентских слушаниях и вообще публичных дебатах. В обоих случаях (а в первом – даже с официальными рекомендательными заключениями) при значительной аудитории идет заинтересованный разговор и обмен мнениями, уточняются позиции, вносятся конкретные предложения. Это ситуация и информационного обмена, и переговоров одновременно, и их роль не стоит умалять, во всяком случае, как первой апробации законопроекта, уточнения позиций оппонентов.

Есть и другой способ повлиять на разработку законопроекта – подготовить независимые экспертизы. Причем аргументированное мнение, высказанное в письменной форме, лишенной излишней эмоциональности (чем порой грешат слушания), имеет все основания сыграть важную роль в ходе работы над законопроектом. Разработчики в большинстве своем с благодарностью принимают независимые экспертные заключения, которые могут помочь под другим углом зрения взглянуть на собственный труд, усовершенствовать текст и т.д.

Даже в случае существенных расхождений мнений экспертов и разработчиков на один и тот же вопрос, последние все же заинтересованы в таких экспертизах (если те квалифицированно подготовлены), поскольку позволяют им познакомиться с иными мнениями и подходами, дополнительными аргументами. Иногда ознакомившиеся с представленными в экспертизах мнениями разработчики корректируют свою прежнюю позицию. Так, Фонд развития парламентаризма в России за семь лет своей работы сумел подготовить и направить в соответствующие государственные органы около 1000 различных экспертиз.

Отметим также, что экспертизы готовятся не только перед первым чтением, но и между первым и вторым чтениями, когда особенно энергично ведется работа над текстами законопроектов. Именно на данных этапах общественные объединения и иные НКО имеют наибольшую возможность повлиять на букву и содержание конкретного разрабатываемого законопроекта. Согласно Регламенту Государственной Думы, после второго чтения вносить поправки в текст законопроекта не разрешается. В этой связи объединения, борющиеся с каким-то законопроектом, имеют после второго чтения единственную возможность – лоббировать его отклонение в третьем чтении и на последующих стадиях.

Некоторые особенности регламента Госдумы

выступать с законодательной инициативой может строго определенный круг людей и учреждений – субъектов законодательной инициативы. К ним относятся: депутаты ГД, объединения депутатов, думские комитеты и фракции, сенаторы, правительство, Президент, законодательные собрания регионов;
Все они имеют право вносить законопроекты по всем вопросам, отнесенным Конституцией к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Федерации и ее субъектов.
Кроме того, право законодательной инициативы предоставлено Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду, но указанные судебные органы могут использовать свое право законодательной инициативы только по вопросам своей компетенции. Вспомним, что субъектами Российской Федерации являются республики, края, области, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область и автономные округа.
законопроекты в думе закрепляются за профильными комитетами, которые и занимаются их дальнейшим рассмотрением и продвижением;
в первом чтении законопроект принимается за основу, то есть утверждаются его концептуальные положения;
вносить содержательные поправки в законопроект можно лишь между первым и вторым чтением, на внесение поправок регламентом предусмотрен один месяц;
во втором чтении утверждаются содержательные формулировки, между вторым и третьим - вносится только стилистическая и юридическая правка;
после третьего чтения, когда дума принимает проект в качестве закона, он, проект, называется «законом» и поступает в верхнюю палату парламента, которая его одобряет или не одобряет; в последнем случае дума может преодолеть вето верхней палаты квалифицированным большинством; иногда создается совместная согласительная комиссия с целью найти согласие между двумя палатами;
после подписания Президентом и официального опубликования в «Российской газете» закон вступает в силу. Президент также может отклонить закон, а парламент – попробовать преодолеть его вето.

Контрольные вопросы:

Какой эффект для развития российского НКО-сектора может дать появление законодательства о лоббизме?
Существует ли в современной России цивилизованный лоббизм? Обоснуйте свое мнение.
Достаточен ли на сегодняшний день доступ НКО к участию в законотворческом процессе (де-юре и де-факто)? Объясните свой ответ.

Blog

Участие нко в процессе лоббирования

Содержание