< Предыдущая		Оглавление		Следующая >

8.3. Особенности планирования бюджетных расходов

При составлении проектов бюджетов возможно несколько способов осуществления бюджетного планирования. Выделяют сметное планирование и программно-целевое бюджетное планирование.

Сметное планирование представляет собой планирование на основе индексации сложившихся затрат по отдельным позициям классификации расходов. В этом случае определяются цели использования бюджетных средств, а результаты такого использования не учитываются. Сметы составляются ежегодно руководителями учреждений и организаций для включения их в сводную смету министерства, которая затем закладывается в основу составления проектов бюджета Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования.

На основании ст. 161 БК РФ финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и на основании бюджетной сметы.

Бюджетная смета - документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения (ст. 6 БК РФ).

Бюджетная смета казенного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится казенное учреждение, в соответствии с требованиями, установленными Минфином России (ст. 221 БКРФ).

Утвержденные показатели бюджетной сметы казенного учреждения должны соответствовать доведенным до него лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций казенного учреждения.

В настоящее время происходит переход на программно-целевой метод планирования с помощью различных программных инструментов (целевых программ).

Программно-целевой метод бюджетного планирования представляет собой системное планирование выделения бюджетных средств в соответствии с утвержденными целевыми программами, которые предназначены для решения экономических и социальных задач. Данный метод планирования финансовых ресурсов позволяет обеспечить единый подход к формированию и рациональному распределению фондов финансовых ресурсов в рамках конкретных программ и проектов, их концентрацию и целевое использование, способствует улучшению контроля.

Основным инструментом реализации эффективного государственного управления выступают бюджетные целевые программы. Целевые программы являются наиболее гибким инструментом реализации долгосрочной экономической политики государства. Они включают в себя конкретные цели и результаты, которые необходимо достигнуть исходя из сформированных приоритетов программы социально-экономического развития области, а также перечень инвестиционных и инновационных проектов, обеспечивающих достижение целей и обоснованное ресурсное обеспечение за счет средств федерального и областного бюджетов.

Статья 179 БК РФ предусматривает долгосрочные целевые программы, которые реализуются за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета, утверждаются Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования.

Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу.

Бюджетные целевые программы подразделяются на федеральные целевые программы и ведомственные целевые программы. Кроме того, программы делятся в зависимости от развития отраслей (например, Федеральная целевая программа "Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)"1); программы развития регионов (например, Федеральная целевая программа "Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы"2); программы решения социальных задач (например, Федеральная целевая программа "Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007-2012 годы)"3) и др.

С целью раскрытия сущности программно-целевого метода бюджетного планирования проанализируем правовые основы различных программ, включая общие требования к структуре, формированию, рассмотрению, утверждению и финансированию исследуемых программ.

Вопросы в области федеральных целевых программ регулируются постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"" (вместе с "Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация", "Порядком закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд", "Порядком подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд") (далее - постановление № 594).

Согласно ст. 1 постановления № 594 федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики.

Разработка проекта и утверждение целевой программы включают в себя следующие основные этапы: разработка проекта концепции целевой программы; принятие решения о разработке проекта целевой программы Правительством РФ и утверждение концепции целевой программы; разработка проекта целевой программы; согласование проекта целевой программы; экспертиза проекта целевой программы; рассмотрение проекта целевой программы на заседании Правительства РФ; доработка целевой программы в соответствии с замечаниями Правительства РФ; утверждение целевой программы Правительством РФ.

Целевая программа состоит из следующих разделов: характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа; основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также перечень целевых индикаторов и показателей, отражающих ход ее выполнения; мероприятия целевой программы; обоснование ресурсного обеспечения целевой программы; механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления целевой программой, распределение сфер ответственности и механизм взаимодействия государственных заказчиков целевой программы; оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы.

Целевые программы и подпрограммы утверждаются постановлением Правительства РФ.

В соответствии со ст. 23 постановления № 594 подготовка проекта концепции целевой программы, а также проекта целевой программы, разработка которого осуществляется по решению Правительства РФ, финансируется в установленном порядке государственным заказчиком за счет средств федерального бюджета.

Утвержденные целевые программы реализуются за счет средств федерального бюджета, а также привлекаемых для выполнения этих целевых программ средств внебюджетных источников, средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

К средствам внебюджетных источников, привлекаемым для реализации целевых программ, относятся средства частных и иностранных инвесторов.

Статья 179.3 БК РФ закрепляет, что в федеральном бюджете, бюджете субъекта РФ, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ, местной администрацией.

В соответствии со ст. 2 постановления Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239 "Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ" (далее - постановление № 239) ведомственные целевые программы базируются на системе целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования и отражаются в докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, подготавливаемых в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов".

Существует два вида ведомственных целевых программ:

- утверждаемая ведомственная целевая программа (далее - целевая программа ведомства) - утверждаемый субъектом бюджетного планирования комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами;

- аналитическая ведомственная целевая программа (далее - аналитическая программа ведомства) - выделяемая в аналитических целях при подготовке доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования группировка расходов, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой целевыми индикаторами.

Расходы федеральных целевых программ не могут быть включены в проекты целевых программ ведомств.

В отличие от федеральных целевых программ ведомственные целевые программы не подлежат разделению на подпрограммы.

Целевые программы ведомства утверждаются на срок до трех лет приказом руководителя субъекта бюджетного планирования, который устанавливает должностное лицо, ответственное за ее реализацию.

Аналитическая программа ведомства отражается в докладе о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования, утверждаемом субъектом бюджетного планирования.

Утвержденной целевой программе ведомства по согласованию с Минфином России может присваиваться код бюджетной классификации после включения се Минэкономразвития России в реестр целевых программ ведомств.

В соответствии с действующим законодательством федеральные целевые программы являются составной частью Федеральной адресной инвестиционной программы (далее адресная программа).

Статья 179.1 БК РФ определяет, что бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета осуществляются в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой.

Па основании постановления Правительства РФ от 13 сентября 2010 г. № 716 "Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы" адресная программа включает объект капитального строительства, его характеристики, а также определяет объект бюджетных ассигнований, необходимый для осуществления строительных работ.

Следующим видом рассматриваемых программ являются государственные программы Российской Федерации, которые должны быть направлены на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года1, либо обеспечивать реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения.

Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ утвержден постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации". Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности (ст. 2).

Государственная программа может включать в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти.

Разработка государственных программ осуществляется на основании перечня государственных программ, утверждаемого Правительством РФ. В настоящее время распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 1950-р "Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации" утверждена 41 государственная программа.

Финансовое обеспечение реализации государственных программ в части расходных обязательств Российской Федерации осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета. Распределение бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ (подпрограмм) утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Вместе с тем финансирование федеральных целевых программ, включенных в состав государственной программы, а также ведомственных целевых программ, включенных в состав подпрограмм, осуществляется в порядке и за счет средств, которые предусмотрены для федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ соответственно.

Планирование бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ в очередном году и плановом периоде осуществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010 "О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период".

Государственные программы проходят экспертизу на предмет эффективности основных параметров реализации программы. По результатам оценки эффективности государственной программы Правительство РФ может принять решение о сокращении на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований на ее реализацию или о досрочном прекращении реализации отдельных мероприятий или государственной программы в целом начиная с очередного финансового года.

Кроме того, в целях реализации инвестиционных проектов БК РФ предусматривает создание Инвестиционного фонда РФ (ст. 179.2). Постановление Правительства РФ от 1 марта 2008 г. № 134 "Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации" устанавливает этапы и процедуру отбора инвестиционных проектов, основные требования к представленной документации и проведению контроля, мониторинга хода их реализации.

< Предыдущая		Оглавление		Следующая >