< Предыдущая		Оглавление		Следующая >

7.2. Нормативно-правовое регулирование отношений в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций

Одним из главных приоритетных направлений государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, предупреждения и ликвидации этих ситуаций является создание и развитие соответствующей нормативно-правовой и методической базы.

Любая деятельность в этой области, как показывает опыт, если она не регламентирована законами государства, обречена на низкую эффективность, либо даже на угасание. Более того, признавая полезность такой деятельности и ее необходимость, органы государственной власти и управления, общественные организации, отдельные граждане не станут, как правило, относиться к ней по-настоящему ответственно и заинтересованно, если отсутствуют соответствующие законы и другие нормативные правовые акты.

Вместе с тем было бы ошибкой эту работу сводить только к разработке и принятию нормативных правовых документов.

Законодательный акт позволяет подвести под решение вопроса прочную юридическую основу, но, как правило, недостаточную для решения проблем регулирования всех возникающих в этой связи отношений. Чтобы соответствующие законы или иные нормативные правовые акты "заработали", необходимо организовать и провести большую, многоплановую работу, осуществить целый комплекс мероприятий, составляющих в обобщенном виде понятие правового обеспечения деятельности в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Правовое обеспечение охватывает широкий круг мероприятий нормотворческого, организационного, воспитательного и правоохранительного характера.

Его важнейшим звеном является нормотворческая деятельность. Нормотворческая деятельность федеральных и региональных органов государственной власти регламентируется Программой развития законодательной и нормативной базы функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденной Межведомственной комиссией по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Нормотворчество включает подготовку и внесение в представительные органы проектов федеральных и региональных законов. На федеральном уровне нормативную правовую основу в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций составляют Конституция Российской Федерации, более 60 федеральных законов, свыше 120 постановлений Правительства Российской Федерации, а также около 300 ведомственных приказов, положений и инструкций, регулирующих деятельность органов государственной власти в этой области. В частности, в настоящее время в России принят целый ряд федеральных законов, определяющих вопросы обеспечения природной и техногенной безопасности, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Нормативную правовую базу в области безопасности в новой России заложил Закон Российской Федерации "О безопасности" от 5 марта 1992 г. № 2446-1.

Первым законодательным актом в Российской Федерации, регламентирующим вопросы социальных гарантий пострадавшим от катастрофы на Чернобыльской АЭС, явился Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" от 18 июня 1992 г. № 3060-1 с последующими изменениями и дополнениями.

В числе наиболее важных для рассматриваемой области надо назвать следующие федеральные законы:

"О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ;

"Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" от 22 августа 1995 г., 151-ФЗ;

"О безопасности дорожного движения" от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ;

"О радиационной безопасности населения" от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ;

"О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ;

"О безопасности гидротехнических сооружений" от 21 июля

1997 г. № 117-ФЗ;

"О гражданской обороне" от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ;

"О борьбе с терроризмом" от 25 июня 1998 г. № 130-Φ3;

"О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча" от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ;

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ с изменениями и дополнениями в федеральные законы "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "О гражданской обороне" и "О пожарной безопасности".

Важное значение для решения вопросов ликвидации чрезвычайных ситуаций имеют также нормы Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ. Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. Так, чрезвычайное положение может быть введено в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, чрезвычайных экологических ситуациях, в том числе эпидемиях и эпизоотиях, возникших в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекших (могущих повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушении условий жизнедеятельности населения и требующих проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

На практике, непосредственное применение норм федеральных законов иногда бывает затруднительным. Поэтому для их полноценной реализации дополнительно разрабатываются подзаконные акты - нормативно-правовые, нормативно-технические и иные документы, детализирующие нормы закона, а также регламентирующие самостоятельные вопросы. На государственном уровне такие документы вводятся в действие постановлениями Правительства. Некоторые постановления Правительства Российской Федерации, касающиеся вопросов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, их предупреждения и ликвидации, приведены в таблице 7.1.

Однако законы и другие нормативные правовые акты, принятые на федеральном уровне, не могут эффективно действовать без создания соответствующей законодательной базы на уровне субъектов Российской Федерации, так как в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации в соответствии с Конституцией и закрепленными за ними полномочиями в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций провели большую работу по созданию своих законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в данной сфере. При этом свои усилия они сосредоточили на закреплении в них правовых норм, отражающих специфику правового регулирования рассматриваемых отношений на своей собственной территории, продиктованную существующими особенностями географического, экономического, социального, национального и иного характера. Как свидетельствуют данные о состоянии этой работы субъектов Российской Федерации ими принято больше тысячи различных нормативных документов, касающихся данной проблемы. Среди них более 60 законов и более тысячи иных нормативных правовых актов. Нормативные правовые документы в этой области принимались также в муниципальных образованиях и в организациях.

Таблица 7.1

Постановления Правительства Российской Федерации по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

Наименования постановлений	Даты и номера постановлений
О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов	от 1 марта 1993 г. № 178
О декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации	от 1 июля 1995 г. № 675
О порядке подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций	от 24 июля 1995 г. № 738
О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций	от 5 ноября 1995 г. № 1113
О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций	от 3 августа 1996 г. № 924
О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера	от 13 сентября 1996 г. № 1094
О порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера	от 10 ноября 1996 г. № 1340
О порядке сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера	от 24 марта 1997 г. № 334
О порядке отнесения организаций к категориям по гражданской обороне	от 19 сентября 1998 г. № 1115
О порядке отнесения территорий к группам по гражданской обороне	от 3 октября 1998 г. № 1149
О мерах по противодействию терроризму	от 15 сентября 1999 г. № 1040
О Федеральной целевой программе "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года"	от 29 сентября 1999 г. № 1098
О федеральных службах гражданской оборон ы	от 18 ноября 1999 г. № 1266
О порядке создания убежищ и иных объектов гражданской обороны	от 29 ноября 1999 г. № 1309
О накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств	от 27 апреля 2000 г. № 379
Об утверждении Положения об обучении населения в области гражданской зашиты	от 2 ноября 2000 г. № 841
О совершенствовании деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на подводных потенциально опасных объектах	от 29 июня 2001 г. № 486
О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций	от 27 мая 2005 г. № 335
"Об утверждении Положения о государственном надзоре в области зашиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом МЧС России"	от 1 декабря 2005 г. № 712

При проведении работы по созданию нормативной правовой базы на уровне субъектов Российской Федерации соблюдались и соблюдаются следующие основные принципы:

- соответствие положений законодательных актов и нормативных документов субъектов Российской Федерации требованиям соответствующих документов Российской Федерации и нормам международного права;

- охват нормотворческой деятельностью всех основных направлений проблемы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- учет в нормативных документах особенностей субъекта Российской Федерации.

Для того чтобы правовые нормы воплощались в жизнь и оказывали регулирующее воздействие решение вопросов природной и техногенной безопасности, необходима большая просветительская и воспитательная работа среди различных слоев и групп населения, воспитание у них высокого уровня правосознания в данной области. Важная роль в этом принадлежит средствам массовой информации.

В итоге всесторонних законотворческих усилий в стране сформировалась единая нормативная правовая база в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Анализ федерального законодательства и вообще всей нормативной правовой базы в этой области показывает, что в них прослеживаются названные ранее основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Прежде всего, государство гарантирует защиту граждан от чрезвычайных ситуаций, закрепляя в Конституции Российской Федерации права граждан на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическими правонарушениями. Эти конституционные положения развиваются в целом ряде федеральных законов, постановлениях Правительства Российской Федерации и нормативных документах соответствующих федеральных министерств и ведомств. Так, в Законе Российской Федерации "О безопасности" дается определение безопасности как состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Закон определяет субъекты безопасности и пути ее достижения.

Определение общих для Российской Федерации организационно-правовых норм в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, всего земельного, водного и воздушного пространства в пределах территории страны или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера дано в Федеральном законе "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Этот закон является и юридической базой функционирования РСЧС, поскольку в нем дано определение единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, изложены основные задачи этой системы.

Ряд принципиальных положений, определяющих порядок и организацию охраны жизни и здоровья людей, содержится в федеральных законах "О радиационной безопасности населения", "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", законах Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" и других законах, связанных с радиационными катастрофами, "О санитарно-эпидемическом благополучии населения", "О защите прав потребителей", в Основах законодательства Российской Федерации об охране жизни и здоровья граждан, Трудовом кодексе Российской Федерации и ряде других документов.

Набор правовых норм, регулирующих отношения, связанные с защитой материальных и культурных ценностей, объектов хозяйственного и иного назначения содержится в законе Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации", Федеральном законе "О пожарной безопасности" и некоторых других.

Особое место в системе законодательства по обеспечению безопасности и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций занимают Федеральные законы "Об обороне" и "О гражданской обороне". В них содержится ряд принципиальных положений, касающихся планирования и осуществления мероприятий гражданской обороны, излагаются полномочия федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в этой области.

Порядок деятельности органов управления, сил и средств РСЧС, обеспечения их готовности к действиям в чрезвычайных ситуациях определяется Федеральным законом "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей", постановлениями Правительства Российской Федерации "О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", "Об аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований и спасателей", приказом МЧС России "О дальнейшем совершенствовании управления поисково-спасательными формированиями МЧС России" и других.

Организация связи, оповещения и информирования в области защиты от чрезвычайных ситуаций опирается на правовые нормы, изложенные в федеральных законах "О связи" и "Об информации, информатизации и защите информации", в постановлениях Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о порядке использования радиовещательных и телевизионных станций для оповещения и информирования населения Российской Федерации в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени", "О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов", в правилах предоставления услуг телеграфной и телефонной связи в чрезвычайных ситуациях и др. В ряде нормативных документов МЧС России определены порядок приоритетного использования междугородных телефонных переговоров для передачи информации о чрезвычайных ситуациях, состав этой информации, методические рекомендации по разработке обобщенных докладов о чрезвычайных ситуациях и их ликвидации.

К их числу следует отнести также Административный регламент МЧС России по исполнению государственной функции по организации информирования населения через средства массовой информации и по иным каналам о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях и пожарах, о мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты, а также прогнозе в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах (приказ МЧС России от 29.06.2006 г. №386, зарегистрирован в Минюсте Российской Федерации, регистрационный № 8074 от 17 июля 2006 г.).

Ряд нормативных правовых актов посвящен вопросам правового регулирования отношений, связанных с подготовкой населения к действиям в чрезвычайных ситуациях. Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" определяет принципы организации подготовки населения к защите от чрезвычайных ситуаций, пропаганды знаний в этой области. Закон обязывает граждан Российской Федерации "изучать основные способы зашиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, приемы оказания первой медицинской помощи пострадавшим, правила пользования коллективными и индивидуальными средствами защиты, постоянно совершенствовать свои знания и практические навыки в указанной области, выполнять установленные правила и нормы поведения при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций ...".

Подготовка населения строится в соответствии с порядком, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации "О порядке подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций". Этот нормативный акт устанавливает, что подготовка населения Российской Федерации в области зашиты от чрезвычайных ситуаций ведется по соответствующим возрастным или социальным группам и осуществляется на предприятиях, в учреждениях и организациях (в том числе в учебных заведениях) независимо от их организационно-правовой формы, а также по месту жительства. Методическое руководство, координация и контроль за подготовкой возлагаются на МЧС России.

Прогнозирование и оценка социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций является одной из важных задач РСЧС. Это положение закреплено в Федеральном законе "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", в "Положении о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", в постановлении Правительства Российской Федерации "О подготовке ежегодного государственного доклада о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и ряде других нормативных актов.

Порядок материально-технического и финансового обеспечения деятельности РСЧС, создания и использования резервов материально-технических средств определен многими нормативными правовыми документами. В частности, этой проблеме посвящена глава Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", определяющая правовые основы финансирования целевых программ по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, финансирования органов управления, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций, создания и использования резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В Федеральном законе "О государственном материальном резерве" определены полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации в отношении государственного резерва, часть которого предназначена для обеспечения первоочередных работ при ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Ряд норм, касающихся вопросов финансирования РСЧС, ее подсистем и звеньев, содержатся в "Положении о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций". Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 1994 г. определен порядок финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на промышленных предприятиях, строительстве и на транспорте. Совместным приказом Минтранса России, М ПС России, Минобороны России от 25 августа 1992 г. утверждено "Положение о порядке обеспечения перевозок сил, средств и материально-технических ресурсов, необходимых для проведения работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Российской Федерации".

Порядок осуществления государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определен Федеральными законами "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "О пожарной безопасности", "Об экологической экспертизе", Указом Президента Российской Федерации "О государственных надзорных органах" и положениями о федеральных надзорах.

Постановлениями Правительства Российской Федерации установлены правила проведения государственной экологической экспертизы в области промышленной деятельности и осуществления лицензирования отдельных видов работ, стандартизации, обеспечения единства измерений, сертификации продукции и услуг. Порядок проведения государственной экспертизы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, согласования градостроительной документации и проектов строительства в системе МЧС России, привлечения специалистов для осуществления экспертиз определен рядом нормативных актов министерства.

Нормативно-правовую базу деятельности по организации ликвидации чрезвычайных ситуаций и ответственности за проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ составляют федеральные законы, соответствующие постановления Правительства Российской Федерации и нормативные акты МЧС России.

В системе законодательства большое место занимают нормативные правовые акты, регулирующие вопросы социальной защиты населения, пострадавшего от стихийных бедствий, и лиц, принимавших участие в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Упомянутые ранее Федеральные законы "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", Законы Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча", "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на Чернобыльской АЭС" вводят нормативные положения:

- о правах граждан на защиту жизни, здоровья и личного имущества, возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций;

- о медицинском обслуживании, компенсациях и льготах за проживание и работу в зонах чрезвычайных ситуаций;

- о бесплатном государственном страховании, получении компенсаций и льгот за ущерб, причиненный их здоровью при выполнении обязанностей в ходе ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- о пенсионном обеспечении в случае потери трудоспособности в связи с увечьем или заболеванием, полученным при выполнении обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

- о пенсионном обеспечении по случаю потери кормильца, погибшего или умершего от увечья или заболевания, полученного при выполнении обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В нормативных актах Правительства Российской Федерации и соответствующих министерств и ведомств определены порядок и условия реализации установленных льгот по социальной защите, в частности: виды и размеры компенсаций и льгот; порядок выплаты дополнительного вознаграждения за выслугу лет лицам, работавшим в зонах чрезвычайных ситуаций и принимавшим участие в их ликвидации; правила выдачи документов, подтверждающих пребывание в зонах с льготным социально-экономическим статусом; меры по обеспечению жильем и другие.

Порядок выполнения обязательств, вытекающих из международных соглашений по вопросам предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий, а также оказания гуманитарной помощи, определен в ряде указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства, а также нормативных актов МЧС России по вопросам, входящим в его компетенцию.

Рассмотрение вопросов нормативного правового обеспечения, регулирующего отношения, связанные с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, позволяет сделать вывод о том, что сложившаяся система правового регулирования в основном обеспечивает решение необходимых задач.

< Предыдущая		Оглавление		Следующая >