< Предыдущая		Оглавление		Следующая >

6.4. Финансовая политика России в современных условиях

Финансовая политика является составной частью экономической политики и представляет собой совокупность методологических принципов, форм организации и инструментов, используемых в финансовых отношениях. Практически она реализуется через систему разработанных на определенный период времени государственных мероприятий и программ по мобилизации части финансовых ресурсов общества в бюджет, внебюджетные и суверенные фонды, их эффективному использованию для выполнения государством своих функций. Для осуществления финансовой политики применяются бюджетно-налоговые и другие финансовые инструменты и институты, наделенные соответствующими законодательными полномочиями по формированию и использованию финансовых ресурсов и регулированию денежных потоков. Как составная часть экономической политики финансовая политика должна быть направлена на обеспечение экономического роста и социального развития, безопасности национальной финансовой системы и ее институтов.

В условиях глобализации финансов в современном мире, относительно свободного движения капитала и других ограниченных ресурсов финансовая политика любого государства не может строиться изолированно, учитывать только внутреннее состояние экономики, она должна ориентироваться и на соответствующие требования и стандарты международного финансового права, международных финансовых институтов.

Содержание финансовой политики определяется:

■ соответствующей теоретической базой и разработанной на ее основе концепцией регулирующей роли государства в области финансов;

■ разработкой основных направлений и стратегических целей для достижения сбалансированности макроэкономических показателей, обеспечивающих пропорциональность роста доходов и расходов государства на текущий период и перспективу;

■ осуществлением практических мер по реализации намеченных целей с помощью всей совокупности финансовых инструментов и государственных институтов.

Новейшая история знает три основных типа финансовой политики: классическую, планово-директивную, регулирующую. В основе каждой из них лежат соответствующие экономические теории (см. 6.3).

Классическая теория, как мы уже указывали выше, отводила государству практически "роль ночного сторожа". Основа финансовой политики, по мнению "классиков", - это достижение полной свободы рыночных отношений. Рынок - главный регулятор, обусловливающий во всех случаях экономический рост и сбалансированность ресурсов общества. Государство должно обеспечивать функционирование рынка определенными правовыми нормами и стремиться к минимизации всех государственных расходов, представляющих собой дополнительные издержки для предпринимателя.

Планово-директивная теория в качестве основополагающей выдвигала систему директивных планово-распределительных функций государства на основе жесткого исполнения плановых показателей развития экономики. Перераспределение денежных ресурсов в системе государственных финансов и государственных предприятий происходило в пропорциях, строго определенных перспективными (5 лет) и текущими планами. Это предусматривало жесткую централизацию и перераспределение через государственный бюджет значительной части финансовых ресурсов, создаваемых в экономике. Система была в основном ориентирована на внутренние финансовые ресурсы страны без участия международного движения капитала.

Регулирующая теория, в основу которой положена экономическая теория Дж. М. Кейнса и его последователей, исходит из того, что государство должно осуществлять вмешательство в циклическое развитие экономики с помощью определенных финансово-кредитных инструментов (бюджета, налогов, процентных ставок и др.)

Монетаристская теория и различные модификации экономического либерализма XX в., сводящие вмешательство государства к минимуму и ориентирующиеся в основном на денежно-кредитное регулирование, стали господствующими в начале XXI в. Однако кризис 2008 г. показал и ее слабые стороны, усилив тенденции во всех странах к усилению регулирующей роли государства, дирижизму и созданию новых институтов, обеспечивающих более эффективный контроль за движением капитала, банковской системой и фондовыми рынками. Очевидно, что уроки кризиса начала XXI в. приведут к разработке новых теорий государственного регулирования, которые и создадут фундамент для формирования современной государственной финансовой политики.

Финансовая политика в ее широком понимании включает бюджетную, налоговую, денежно-кредитную политику. Финансовая политика России начала XXI в. определялась: положениями программ социально-экономического развития на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг. и 2006-2008 гг.), а также перспективных прогнозов социально-экономического развития до 2020 г., утверждаемых Правительством РФ, Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.; концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. и основными направлениями деятельности Правительства РФ на период до 2012 г. ежегодными бюджетными посланиями Президента РФ Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике" и рядом других законодательных и нормативных актов.

Рассмотрим основные направления современной бюджетной политики России. В соответствии с Конституцией РФ и ст. 170 БК РФ приоритет в разработке бюджетной политики принадлежит Президенту РФ, который в ежегодных посланиях Федеральному Собранию РФ в общем плане определяет наиболее значимые направления бюджетной политики на текущий год и среднесрочную перспективу.

Правительство РФ разрабатывает соответствующие проекты законов, необходимых для реализации бюджетной политики, представляет их в Государственную Думу для рассмотрения и принятия. В ходе обсуждения и принятия этих законов их первоначальное содержание может претерпевать значительные изменения. Для выработки окончательного решения проводятся согласительные процедуры. (Например, для периода 1992-1999 гг. было характерно значительное противостояние Государственной Думы законодательным инициативам Правительства РФ в области реализации экономической и финансовой политики.)

Усиление вертикали власти, достижение определенного консенсуса в отношениях между Правительством РФ и Федеральным Собранием РФ, определенные успехи в экономическом развитии в 2000-2007 гг. создали благоприятные условия для выработки стратегических и тактических целей современной финансовой политики России начала XXI в. Общей стратегической задачей развития была объявлена модернизация экономики, направленная на обеспечение устойчивых и более высоких темпов экономического роста. К сожалению, особых успехов в переходе на инновационный путь развития достигнуто не было, и к моменту начала финансового кризиса сырьевая направленность российского экспорта крайне отрицательно повлияла на уровень бюджетных доходов.

Бюджетная политика включает политику в области бюджетных доходов и расходов, управления государственным долгом и государственными активами, реализации принципов бюджетного федерализма, управления государственными финансами в целом.

В соответствии с этими положениями определены стратегические и тактические цели бюджетно-финансовой политики России конца первого двадцатилетия XXI в.:

■ формирование бюджета исходя из долгосрочных приоритетов развития страны, особенно в социальной сфере, обеспечивающих развитие человеческого капитала, повышения эффективности образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения;

■ сокращение дифференциации населения по уровню доходов;

■ обеспечение полного и устойчивого выполнения финансовых обязательств на всех уровнях власти в соответствии с реестром расходных обязательств;

■ устранение дестимулирующих и развитие стимулирующих элементов бюджетной и налоговой политики;

■ оптимизация бюджетной сети, внедрение новых методов бюджетирования в зависимости от результатов, выполняемых функций и эффективности работы;

■ создание эффективной системы межбюджетных отношений на основе четкого разграничения расходов между уровнями бюджетной системы, повышения степени автономности налоговых полномочий, прозрачности и объективности процедур распределения финансовой поддержки регионам;

■ увеличение результативности бюджетных расходов, причем рост последних не должен опережать темп роста ВВП;

■ повышение роли среднесрочного финансового планирования, переход на трехлетний период составления бюджета;

■ приведение обязательств государства в соответствие с его ресурсами путем отмены или приостановления нефинансируемых или частично финансируемых обязательств федерального бюджета;

■ оценка эффективности бюджетных расходов, концентрация ресурсов федерального бюджета на решении ключевых социально-экономических задач;

■ обеспечение макроэкономической сбалансированности, сокращение бюджетного дефицита (с 2010 г.), снижение уровня инфляции и процентных ставок (с 2010 г.), повышение устойчивости рубля, его международной привлекательности; завершение реформирования системы финансовой поддержки регионов;

■ продолжение политики аккумулирования "конъюнктурных" доходов бюджета в Стабилизационном фонде РФ (до 2008 г);

■ обеспечение прозрачности бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, процедур закупок товаров и услуг для государственных нужд.

Важнейшая часть финансовой политики - налоговая политика. Здесь нужно отметить следующие концептуальные положения, которые должны реализоваться в налоговой политике:

■ без налогов государство не может существовать;

■ суммарные налоговые изъятия имеют твердую тенденцию к росту. При переходе оптимального налогового порога нарушается естественный воспроизводственный процесс, т. е. экономика саморазрушается;

■ в период кризиса налоги должны быть установлены на минимально возможном уровне. В этом случае экономический механизм страны восстанавливается за счет мобилизации внутреннего инвестиционного потенциала. Высокий налоговый порог приводит к утечке капитала;

■ налоговая система не должна носить конфискационный характер. Только рост национального богатства, выраженный, в том числе, в повышении индивидуальных доходов, способен обеспечить стабильное увеличение налогооблагаемой базы;

■ суммарная величина налогов имеет устойчивую тенденцию к росту только при такой экономической системе, когда государство гарантирует стабильность законов и правил. Как только оно нарушает свои обязательства гаранта стабильности, капитал начинает уходить в теневую экономику или за рубеж, сужая доходную базу бюджета;

■ налоговая система должна быть простой, открытой и эффективной. Увеличение числа налогов, объектов обложения, введение многоступенчатых налогов приводит к повышению расходов по их сбору, росту недоимок и штрафов, т. е. увеличению налогового бремени;

■ косвенные налоги наиболее удобны с позиции формирования доходов бюджета, однако их бремя падает на конечного потребителя товаров и услуг. Этот парадокс заключается в том, что при разных уровнях доходов граждан уровень их потребления относительно одинаков. Использование косвенных налогов приводит к тому, что у основной части населения изымаются накопления, тем самым разрушаются стимулы к сбережению, сужается база кредитной системы и системы вторичного финансового рынка. Косвенные налоги в принципе желательно вводить для ограничения потребления товаров, вредных для здоровья, на предметы роскоши, иногда на импортные товары и услуги, в ряде других специфических случаев;

■ основной налоговой базой должны служить налоги на доходы и имущество. Их следует строить на принципах пропорционального налогообложения.

К приоритетным задачам современной налоговой политики России начала XXI в. относились:

■ снижение и структурное выравнивание налогового бремени;

■ упрощение налоговой системы;

■ оптимизация налогообложения внешнеторговых операций;

■ создание условий для легализации прибылей и фонда оплаты труда предприятий;

■ сокращение количества налогов и ограничение пресса налоговых и таможенных органов при одновременном повышении ответственности налогоплательщиков, что должно обеспечиваться совершенствованием налогового администрирования;

■ налоговое стимулирование инновационной деятельности.

Частично эти задачи уже решены и будут решаться в дальнейшем. Наиболее существенные меры были приняты по стимулированию предприятий к начислению реальной заработной платы, а не "увода ее в тень". Для этого, например, введена плоская (единая) ставка подоходного налога (13%). Коренные изменения произошли в системе налогообложения прибыли: за счет расширения перечня налоговых вычетов (расходов); уменьшения ставки налога до 24%, а в последующие годы и 20% - при одновременной ликвидации значительной части налоговых льгот. Снижена ставка налога на добавленную стоимость (НДС) до 18%. Введен специальный налоговый режим для малых предприятий, амортизационные премии (с 1 января 2006 г.). С 1 января 2007 г. внесены существенные изменения в часть первую Налогового кодекса РФ, касающиеся налогового администрирования. При реализации финансовой политики России в XXI в. более полно стали учитываться возможности финансового рынка в активации инвестиционной деятельности путем создания дополнительных стимулов к вовлечению свободных средств домохозяйств, международных финансовых институтов и фондов. Финансовая политика России стала более предсказуемой и целенаправленной. Стратегия финансовой политики, намеченная Правительством РФ, потребовала внесения в нее серьезных коррективов, связанных со вступлением экономики России в кризисную стадию под воздействием мирового финансового кризиса. В ноябре 2008 г. был утвержден план первоочередных оперативных, превентивных антикризисных мер, охватывающих, в основном, банковский сектор экономики, как наиболее уязвимое в кризисных условиях звено национальной финансовой системы.

Нельзя не отметить, что в реализации финансовой политики России первого десятилетия XXI в. было много противоречивых моментов. В частности, она была первоначально ориентирована на сравнительно краткосрочный период (три года), предпочтение отдавалось стабилизации макроэкономических показателей и недостаточно обеспечивалось сдерживанием инфляции. Резкой критике подвергалась политика Минфина России по наращиванию профицита бюджета и Стабилизационного фонда при крайне медленном снижении налогового бремени, сохранении минимального уровня оплаты труда ниже прожиточного минимума и обложении подоходным налогом доходов ниже этой границы.

Финансовые ресурсы страны, частично иммобилизованные в суверенных фондах и в ряде госкорпораций в условиях благоприятного развития, не были практически направлены и эффективно использованы на модернизацию экономики и развитие инфраструктуры. Чрезмерная зависимость от движения иностранного капитала привела к фрагментарности и образованию "двухконтурной" модели финансирования экономики: национальный сектор с его текущим финансированием, аккумулированием краткосрочных ресурсов, обслуживающих текущий оборот, и зарубежный финансовый сектор (аккумулирование долгосрочных источников, финансирование вложений в основной капитал и сделок с капитальными активами) за счет привлечения "дешевых кредитов" на международных кредитных рынках.

Сокращение этого источника и доступности трансграничного кредита, по сути дела, прекратило долгосрочное кредитование (доля банковских кредитов в структуре источников финансирования капитальных вложений и до кризиса не превышала 10%, в то время как в странах ЕС она колеблется в пределах 42-45%, в Японии - 65%). Экспансия банков с иностранным капиталом привела к усиленному оттоку капиталов с началом кризиса. Из-за валютной модели денежной эмиссии сохраняется зависимость российской экономики от мировой экономической, ценовой и политической конъюнктуры. Недостатки отчетливо проявились в регулировании и надзоре за банковской системой, поскольку Банк России очевидно не полностью справляется с ролью мегарегулятора банковского сектора и частично фондового рынка. Высока распыленность банковского капитала, имеется значительное количество кредитных организаций с капиталом менее 5 млн евро (приблизительно 1/3 из 1125 банков).

Поэтому первоочередные меры Правительства РФ по преодолению финансового кризиса в России были направлены на "спасение" именно банковской системы, что в целом оправдано. В ноябре - декабре 2008 г. для "спасения банков" (повышения ликвидности, предупреждения банкротств, рефинансирования ипотечных кредитов) в различных формах и из различных государственных источников (федерального бюджета, Фонда национального благосостояния, средств Банка России) было направлено более 4,2 трлн. руб. На рефинансирование внешнего долга компаний и банков через ВЭБ из международных резервов Банка России было направлено 1,35 трлн. руб. Общие финансовые затраты РФ на первоочередные антикризисные меры составили 13,9% ВВП (для сравнения: Великобритания - 37,7%, США - 25%, Германия - 23%, Китай - 13%).

Бюджетная система в первоначальный период оказалась более устойчивой к кризису, параметры бюджета 2008 г. в целом были выполнены за счет определенной "инерции" в поступлении доходов и "взлета" нефтяных цен в середине года. Но уже в начале 2009 г. в связи с принятием дискретных антикризисных мер в налоговом законодательстве (снижением ставки налога на прибыль на 4%, повышением амортизационной премии до 30% и снижением ставки по вмененному налогу с 15 до 5%) произошло снижение доходов на 500-600 млрд руб. или 1,1% ВВП).

Гораздо больше возросли риски бюджетной системы в связи с распространением кризиса на реальный сектор экономики. Риски бюджетной системы имманентно были уже заложены в утвержденных показателях федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации на 2009-2011 гг., поскольку все макроэкономические показатели на эти годы (темпы инфляции, цена барреля нефти, валютный курс и т. д.) должны были быть пересмотрены с внесением соответствующих коренных изменений в Закон о федеральном бюджете на 2009-2011 гг., причем как в области доходов, так и расходов.

В наибольшей уязвимости находится именно сфера финансов реального сектора экономики в связи:

■ с резким падением цен в сырьевом и экспортно-ориентированных отраслях;

■ потерей кредитных источников финансирования оборотных средств;

■ сокращением объемов производства в значительной части ключевых секторов экономики на 20-30%, соответственно, существенному снижению рентабельности собственного капитала и увеличению доли убыточных предприятий, а также сокращению внешних и собственных источников финансирования инвестиций, что привело в 2009 г. к резкому падению налога на прибыль и потере доходов бюджетов субъектов Федерации на 30-50%.

Финансовый кризис будет трансформироваться в кризис технологический, преодолеть который даже ведущие страны мира смогут только на основе интенсификации инновационных и инвестиционных вложений, что в России чрезвычайно затруднительно в условиях почти полного отсутствия долгосрочного кредитования. В этой связи для преодоления кризисных явлений в реальном секторе экономики в дополнение к мерам, уже принятым Правительством РФ в 2008 г., 19 июня 2009 г. была принята Программа антикризисных мер Правительства РФ на 2009 г., которая определила приоритетные задачи по преодолению кризисных явлений в экономике и пути их решения.

Принятию этой Программы предшествовала корректировка основных параметров дефицитного федерального бюджета на 2009 г. *, вследствие чего доходы федерального бюджета сокращаются с 10,9 до 6,7 трлн. руб. Дефицит федерального бюджета составит 7,4% ВВП или ≈30,7% общих расходов бюджета. При этом бюджетные расходы, не отвечающие приоритетам Программы, сокращены на 943,3 млрд руб., а финансирование программных мероприятий увеличено на 1379 млрд руб.

Антикризисная Программа Правительства РФ на 2009 г. содержала широкий спектр антикризисных мер в экономике с выделением соответствующего дополнительного финансирования. Следует отметить, что в этой Программе учтены решения глав государств и правительств, выработанные на саммите "Группы двадцати" 2 апреля 2009 г. В частности, в ней учтены рекомендованные на этом форуме меры по восстановлению темпов экономического роста и расширению числа рабочих мест, укреплению финансовой системы и финансового регулирования, возобновлению полномасштабного кредитования, сдерживанию протекционизма.

Программой антикризисных мер определены семь приоритетов:

1) выполнение в полном объеме социальных обязательств перед населением и развитие человеческого потенциала;

2) сохранение и развитие промышленного и технологического потенциала для будущего роста;

3) активизация внутреннего спроса на российские товары как основы будущего роста;

4) стимулированные инноваций и структурная перестройка экономики;

5) создание благоприятных условий для экономического подъема за счет совершенствования важнейших рыночных институтов, снятия барьеров для предпринимательской деятельности;

6) формирование мощной финансовой системы как надежной основы для развития национальной экономики;

7) обеспечение макроэкономической стабильности, сохранение доверия российских и иностранных инвесторов.

В соответствии с этими приоритетами были намечены основные мероприятия Правительства РФ и Банка России по оздоровлению экономики в 2009 г. (см. табл. 6.4.1).

Таблица 6.1.4. Объемы дополнительного финансирования мероприятий Правительства РФ и Банка России по оздоровлению экономики в 2009 г.

Основные агрегированные мероприятия	Сумма (млрд руб.)
Усиление социальной защиты населения, обеспечение социальной помощи, государственная поддержка сферы занятости	695,8
Сохранение и повышение промышленного и технического потенциала	675,4
Государственная поддержка малого и среднего бизнеса	36,2
Повышение устойчивости национальной финансовой системы	495,0
Поддержка бюджетов субъектов Федерации	300,0

Исходя из названных приоритетов и направлений дополнительного финансирования антикризисных мероприятий Программы, нетрудно заметить, что государственная финансовая политика приобретает форму проциклической бюджетной политики, в свое время рекомендованной Дж. М. Кейнсом. Логика ее такова: для того чтобы противостоять спаду, правительство должно снизить налоги и увеличить расходы, сознательно вызывая дефицит бюджета. В ходе последующего инфляционного подъема необходимо повысить налоги и урезать правительственные расходы. Возникающее в результате положительное сальдо бюджета может быть использовано на покрытие федерального долга, образовавшегося в период спада. Такие действия должны создать позитивную антициклическую силу, правительство сможет сбалансировать бюджет, но уже не на ежегодной основе, а за период в несколько лет.

Очевидно, что в кризисных условиях объективно должна возрастать роль государства в экономической жизни страны. Но эта роль должна постепенно вновь снижаться по мере посткризисного восстановления, а изменения в отношении собственности, произошедшие в этот период, должны в последующем восстановиться.

Рассмотрев основные этапы и особенности формирования современной финансовой политики России, мы можем перейти к изучению институциональных форм ее реализации.

< Предыдущая		Оглавление		Следующая >