Административное право / Арбитражный процесс / Земельное право / История государства и права / История политических и правовых учений / Конституции стран / Международное право / Налоги и налогообложение / Право / Прокурорский надзор / Следствие / Судопроизводство / Теория государства и права / Уголовное право / Уголовный процесс Главная
Юриспруденция
История государства и права
| Исаев И.А. . История государства и права России: Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ,2004. - 797 с., 2004 | |
48. ИЗМЕНЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКЕ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА И МНОГОУКЛАДНОЙ ЭКОНОМИКИ (1921-1927 гг.) |
|
|
Реорганизация советской системы привела к уточнению функций всех государственных органов. Директивные указания вырабатывались партийными органами и съездами Советов. Уточнялась (в связи с районированием) компетенция местных Советов, регулировались имущественные и финансовые права центра и мест, продолжалась борьба с бюрократизацией Советов. В 1924Ч1925 гг. были проведены перевыборы местных Советов. ВЦИК изменил свой характер представительного органа и сосредоточился на более конкретных вопросах. В самом начале 20-х гг. его состав был значительно увеличен за счет включения представителей новых автономных и союзных республик. Усилилась роль Президиума ВЦИК, утверждавшего проекты декретов СНК. В январе 1922 г. были разграничены компетенции СНК и СТО. В ведении последнего оставались экономические функции: утверждение хозяйственных планов, отчетов экономических наркоматов, руководство отдельными отраслями промышленности. В 1923 г. СТО РСФСР преобразовался в Экономическое совещание (ЭКОСО) РСФСР, во всех исполкомах Советов создавались экономические совещания для координации работы местных хозяйственных органов. Малый СНК готовил дела и проекты для обсуждения в СНК и СТО, выступая в роли подготовительной комиссии СНК. По особому постановлению СНК или распоряжению председателя СНК малый СНК мог рассматривать вопросы иностранной политики, обороны и бюджета. Состав малого СНК назначался СНК. Наркомат РКИ был реорганизован из Народного комиссариата го-сударственного контроля в 1920 г. В условиях мирного строительства РКИ сосредоточила свою деятельность на отдельных наиболее важных проблемах, отказавшись от политики полного охвата. РКИ обладала правом приостанавливать незаконные действия. В 1923 г. НК РКИ объединился с Центральной контрольной комиссией ЦК РКП(б), к контрольной работе наряду с комиссиями содействия РКИ стали подключаться партийные и комсомольские организации. В феврале 1921 г. была создана Государственная общеплановая комиссия при СТО - Госплан. Организационной основой для нее стала комиссия ГОЭЛРО, действовавшая с 1920 г. В 1921 г. Госплан составлял отраслевые планы, в 1923 г. был составлен первый план по промышленности в целом. К 1925 г. были подготовлены контрольные цифры народного хозяйства за год, затем Госплан перешел к разработке перспективного планирования народного хозяйства и составлению пятилетних планов. При переходе к нэпу центры и главки ВСНХ были преобразованы в органы планирования и контроля. Главки были сведены в главные управления ВСНХ, организованные по функциональному принципу. Основная масса предприятий, ранее подчиненных непосредственно ВСНХ, передавалась территориальным (губернским) совнархозам, находившимся в ведении ВСНХ. В 1923 г. все отраслевые главки ликвидировались, вместо них в струк-туре ВСНХ создавались Главное экономическое управление и Центральное управление государственной промышленности (внутри него - отраслевые отделы). Главное экономическое управление осуществляло регулирование промышленности в целом, Центральное управление государственной промышленности осуществляло руководство отраслевыми трестами. Первые тресты стали возникать еще летом 1921 г. Введение хозрасчета на основе самоокупаемости сделало тресты самостоятельными субъектами оборота. Внутри самих трестовых объединений существовал лвнутренний хозрасчет предприятий. Мелкие и кустарные предприятия входили в сферу регулирования Главного управления по делам мелкой и кустарной промышленности (Кустпром), являвшегося подразделением ВСНХ. шг Распределительный механизм, созданный Кооперация Д государством еще в годы Гражданской войны, широко использовал работу потребительской кооперации. В августе 1918 г. был принят Декрет об обязательном обмене, в котором кооперация рассматривалась как инструмент распределения продуктов. В ноябре 1918 г., когда все торговые предприятия были национализированы, склады и лавки кооперативов остались в их управлении, но под контролем Наркомпрода. Последний назначал своих представителей в правление областных и губернских объединений кооперативов. (Эта мера совпала с временным возвращением меньшевиков и эсеров в Советы.) Национализация московского Народного банка покончила с финансовой независимостью кооперативов. В декабре 1918 г. Съезд рабочих кооперативов усилил представительство в Центросоюзе для этой категории объединений. В марте 1919 г. все типы кооперативов (рабочие и общегражданские) объединялись в единый распределительный орган - Потребительскую коммуну, в которую лвключалось все население. Потребительские коммуны объединялись в губернские союзы, избиравшие своих делегатов в Центросоюз (система кооперативов повторяла систему Советов); кооперативный отдел ВСНХ был закрыт, и контроль за системой возлагался на Наркомпрод. В январе 1920 г. имущество производственных и кредитных кооперативов было передано потребительской кооперации, создана единая сеть кооперации во главе с бюрократизировавшимся Центросоюзом. Завершилось огосударствление кооперации. Наркомат продовольствия, которому в самом начале нэпа были поручены товарообменные операции (с использованием кооперативного распределительного аппарата), вскоре утратил эту функцию. В мае 1922 г. при СТО была создана Комиссия по внутренней торговле (Комвнуторг), преобразованная в 1924 г. в Наркомат внутренней торговли. Нарком- прод при этом был ликвидирован. В 1925 г. Наркомторг объединился с Наркомвнешторгом. В марте 1921 г. X съезд РКП(б) принял резолюцию О замене продовольственной разверстки продовольственным налогом. Разверстка как способ государственных заготовок заменялась натуральным налогом, не стесняющим лправильного и спокойного ведения хозяйства на основе свободного распоряжения земледельцем своими хозяйственными ресурсами. После сдачи налога производители получали право обменивать оставшиеся у них лизлишки на нужные им товары. Обмен предполагалось проводить как через кооперативные организации, так и на рынках и базарах. Закон допускал обменные операции только в пределах лместного хозяйственного оборота. В общегосударственном масштабе товарообмен планировался вначале как система дополнительных заготовок сельхозпродукции, осуществляемых после уплаты населением налога. Проведение товарообмена должно было сдерживать развитие частной торговли и подготовить условия для последующей замены торговли натуральным продуктообменом. По Генеральному договору, заключенному Наркомпродом с Центросоюзом, товарообменные операции сосредоточивались в руках потребительской кооперации. Контрольные функции и право устанавливать обменные эквиваленты Наркомпрод оставлял за собой. Нередко продорга- ны на местах своими действиями стесняли операции потребкооперации. Развитие свободного обмена весной 1921 г. вызвало новое оживление лмешочничества, в производящие губернии хлынула огромная масса индивидуальных заготовителей. Кооперации, не располагавшей большими средствами, приходилось конкурировать с частными торговцами; монополии, предоставленные кооперации, не соответствовали ее реальным возможностям. Уже в июне 1921 г. Центросоюз предложил перейти от натурального обмена к купле-продаже. 1Т В июле 1921 г. ВСНХ принял постановле- Нэп в промышленности ние, разрешавшее промышленным предприятиям переносить свои товарообменные операции за пределы лместного оборота и переходить к купле-продаже. В августе 1921 г. эти принципы были подтверждены Наказом СНК О новой экономической политике, новый договор между Наркомпродом и Центросоюзом был заключен уже на денежной основе. Правовое оформление торгового оборота шло по двум направлениям: по пути легализации тех или иных конкретных форм торговой деятельности и включения в оборот все новых предметов. В июле 1921 г. был установлен разрешительный порядок открытия торговых заведений. Постепенно отменялись государственные монополии на различные виды про-дукции и товаров. С мая 1921 г. законодатель рекомендовал местным органам власти избегать излишней регламентации частнохозяйственной деятельности. Для мелких промышленных предприятий был установлен упрощенный (явочный) порядок регистрации, пересмотрены допустимые размеры использования наемного труда (с десяти рабочих в 1920 г. до двадцати на одно предприятие по июльскому декрету 1921 г.). Законом была предусмотрена денационализация мелких и кустарных предприятий. Более крупные предприятия передавались в аренду и концессии частным лицам (собственником при этом оставалось государство). В 1922 г., когда рынок, торговый оборот, коммерческий метод ведения дел приобрели большое значение в организации всего народного хозяйства в целом, возникла нужда в общей кодификации частных имущественных прав и закреплении их в едином документе. Таким документом стало майское постановление ВЦИК 1922 г. Об основных частных имущественных правах, в котором был провозглашен принцип лвсе, что не запрещено, - дозволено. (Декларированные в постановлении имущественные права детально развернуты в статьях принятого четвертой сессией ВЦИК девятого созыва Гражданского кодекса РСФСР.) В 1923 г. была проведена денежная реформа, в обращение вводилась новая денежная единица с золотым обеспечением и проводился обмен старых денег на новые. В ходе реформы сформировалась финансовая лортодоксальная политика (сбалансированный бюджет, твердые налоговые поступления, активный внешнеторговый баланс), противопоставленная идее лдиктатуры промышленности. Политика Наркомфина столкнулась с политикой ВСНХ. Тресты и синдикаты На теоретическом уровне противоречие выразилось в борьбе концепции Преображенского о превалировании промышленности над другими отраслями хозяйства (и эксплуатации социалистической индустрией до-социалистических форм производства) и концепции Бухарина, основанной на идее союза индустрии с крестьянским рынком, ее питающим. Первая установка предполагала централизованное планирование и высокие темпы реализации, вторая настаивала на эволюционном и постепенном развитии, важную роль отводила кооперации. До августа 1921 г. государственные промышленные предприятия снабжались сы- рьем и сбывали свою продукцию исключительно через заготовительные центры главков. Наказ СНК (август 1921 г.) О новой экономической политике заложил основы для перевода госпредприятий на начала хозяйственного расчета. Предприятиям предоставлялось право приобретать и сбывать товары на свободном рынке. Для пополнения оборотных средств предприятия часто прибегали к убыточной распродаже сырья и продукции. Стремление ряда предприятий выступать самостоятельными субъектами оборота выразилось в усилении процесса образования хозрасчетных трестов, свободно оперирующих на рынке. Законодательного оформления тресты не получали с осени 1921 до апреля 1923 г., когда был принят специальный Декрет о трестах. В целях упорядочения сбыто-снабженческой деятельности трестов с 1922 г. начали создаваться торговые объединения - синдикаты. На первых порах сами синдикаты поддались увлечению чисто торговой деятельностью, что привело к участию в их операциях большого числа частных посредников. Усилению частного торгового посредничества способствовали также неразборчивость трестов в выборе клиентуры и слабость сбытового аппарата трестов и синдикатов. С проблемой частного посредничества государственная промышленность столкнулась уже в начале нэпа. В августе 1921 г. госпредприятия получили право привлекать частных лиц в качестве поставщиков необходимой продукции. Позднее законодатель легализовал запрещенную в 1920 г. подрядную деятельность частных лиц по заказам госорганов. Затем частное посредничество начало использоваться в сфере товарообменных и торговых операций. В октябре 1921 г. СНК установил трехступенчатую очередность выбора госорганами посредников на рынке: предприятия сначала обращаются к кооперативной организации, затем - к кустарю и лишь в случае неудовлетворительного ответа этих контрагентов - к лчастным лицам вообще. С 1923 г. началось вытеснение частных посредников. В феврале 1923 г. было запрещено частное посредничество в сделках между госорганами, и частный посредник мог участвовать лишь в заключении сделок между госорганом и частным лицом. Этим Декретом было положено начало размежеванию двух рыночных секторов - обобществленного и частного. Лица, состоящие на государственной службе, не имели права действовать в качестве комиссионеров, торговых агентов или частных представителей госорганов. Законом О торговых агентах (октябрь Х 1925 г.) этот институт в государственном секторе упразднялся. г, Усиление государственного регулирования Ьиржи _ торгового оборота активизировало деятельность товарных бирж - организаций, в деятельности которых сочетались хозяйственно-оперативные и контрольно-регулирующие функции: История советской биржи началась летом 1921 г. Инициатором их создания была кооперация. Несколько позже к их организации приступил ВСНХ. Первые биржи действовали на основе своих уставов, ориентированных на уставы центральных бирж Москвы, Петрограда и Киева. В августе 1922 г. СТО принял постановление О товарных биржах, подводившее общую правовую базу под все фактически существовавшие биржи и определившее структуру и порядок работы вновь возникавших организаций. Законодатель видел задачи бирж в выявлении отношений спроса и предложения, облегчении и упорядочении товарообмена. В июне 1922 г. ВСНХ обратился к биржам с предложением усилить привлечение частных лиц и капиталов в целях борьбы с лчерными биржами. Августовское постановление О товарных и фондовых биржах снизило ценз для частных предприятий, желающих участвовать в работе бирж. В сентябре 1922 г. СТО принял постановление О регистрации внебиржевых сделок госпредприятий, предписывавшее госорганам обязательное оформление на бирже сделок, совершенных вне биржи. Тем самым биржевая регистрация должна была усилить контроль государства за сделками частных лиц. Преимущество госорганов на бирже обеспечивалось рядом организационных мер: биржевые комитеты (руководящие органы биржи) полностью или частично назначались губернскими экономическими совещаниями. План и рынок По определению НК Внуторга, биржи представляли собой лсамоорганизацию торгующих, что позволяло экономическими мерами решать задачи по регулированию товарооборота, которые не могли быть разре-шены административным путем. Юридическая природа биржевой организации раскрывалась в циркуляре Комиссии по внутренней торговле при СТО в марте 1924 г. Там определялось, что биржи не осуществляют функций государственной власти, но действуют на началах самоуправления, они не являлись ни государственными учреждениями, ни частными организациями, это общественные организации. В составе бирж создавались секции частной торговли. Для координации работы бирж учрежда-лось Бюро съездов биржевой торговли. Переход к новой экономической политике и интенсивное развитие товарного оборота определили специфику всех организационно-правовых форм хозяйствования и соответствующих им правовых институтов. Имущественный оборот в условиях многоукладности по своей структуре состоял из государственного планового оборота (где преобладали методы централизо-ванного регулирования); государственного товарного оборота (где взаимоотношения между государственными предприятиями строились на договорной основе); частного товарно-потребительского (мелкие товаропроизводители и потребители); частного капиталистического оборота. В условиях переходного периода плановые и товарные элементы тесно переплетались. С этим была связана двойственность правового положения хозяйственных субъектов. Имущественный фонд предприятия, его деятельность, связи с другими предприятиями оказывались подчиненными действию двух правовых режимов - автономного {частноправового), поскольку предприятие участвовало в товарном обороте и находилось под воздействием товарно-хозяйственных регуляторов, и регулируемого (публично-правового), поскольку оно входило в систему планового хозяйства и подчинялось воздействию плановых органов. С переходом к нэпу вновь стал актуальным вопрос о правовой форме хозяйственных предприятий. Перед законодателем встали проблемы, ранее ему не известные: определить четкие правовые рамки деятельности частных предприятий, установить правовые нормы взаимодействия государственной, кооперативной и частной промышленности; разработать правовую базу для государственных предприятий, которая позволила бы им наиболее эффективно действовать в условиях рыночной конъюнктуры. Сторонники рыночной системы заявляли: Нэп требует решительного, единого, централизованного законодательства, направленного ценой уступок интересам частных лиц и буржуазной идеологии на развитие производительных сил страны. В отношении гражданского права это означает восстановление основных положений гражданского законодательства, действующего в западноевропейских государствах. Организационные формы государственной промышленности должны были строиться в соответствии с двумя основными функциями государства в сфере хозяйствования: регулированием торговой деятельности и ее организацией. Приспосабливаясь к законам рынка, государственная промышленность была вынуждена использовать принцип конкуренции как инструмент для удержания рынка в собственных руках. С правовой точки зрения главной задачей овладения рынком являлось создание норм торгового законодательства. Сочетание свободного рынка с системой основных государственных монополий в экономике для правовой лнадстройки должно было вы-звать (с точки зрения рыночной концепции хозяйственного права) развитие коммерческого оборота на основе гражданского и торгового права, с одной стороны, и появление особой правовой формы для построения всей массы государственных предприятий - с другой. Деятельность как государственных, так и частных предприятий регулировалась промышленным законодательством, разделенным на две сферы. Критерии разграничения основывались на разном подходе законодателя к тем или иным социальным группам предприятий. Товарно-денежное хозяйство обусловило сосуществование частноправовых элементов с новыми формами планирования и регулирования. Главной задачей было установление наиболее эффективных организационных форм и отношений, в которые включались госпредприятия, участвуя в товарном обороте. В свою очередь рыночная деятельность гос- ридические лица предприятий потребовала их выделения в качестве субъектов права, т. е. наделения их правами юридического лица. Обособление предприятия в коммерческом обороте шло по трем направо лениям: счетно-бухгалтерскому, имущественному и хозяйственно-административному (управленческому). С организационной точки зрения юридические лица делились на корпорации и учреждения. Характерными чертами юридического лица являлись: субъективность (самостоятельность в обороте), производность и инструментальность его органов, единство (целостность), бессрочность (срок его существования не оговаривался) и единообразие этого институ-та (юридического лица) при различном его содержании. Оно могло возникнуть как объединение физических или юридических лиц. В последнем случае имело место появление сложного юридического лица, отличающегося особым способом образования, процедурой участия его членов в управлении делами и порядком использования результатов совместной деятельности. Сложные юридические лица различались по степени связи целого с частями. Практика дала три основные разновидности такой связи: акционерное общество с входящими в него достаточно автономными юридическими лицами; трест - эта связь достаточно жесткая (усиленное единство, сниженная субъективность составных частей); синдикатские и кооперативные объединения (промежуточный тип). По соображениям хозяйственной целесообразности юридическими лицами закон признавал самые различные формирования и не предоставлял прав юридического лица тем объединениям, которые существовали вне его прямых велений. Тресты С точки зрения гражданского оборота важным представлялось деление юридических лиц на преследующие чисто хозяйственные цели или цели публично-правовые, социальные, культурные. Это деление не совпадало с делением юридических лиц на публично-правовые и частнопра-вовые. Хозяйственная ситуация 1921Ч1922 гг. (максимальная автономия, отсутствие регу- лирующих центров и планов, стихийность рынка) выдвинула на первый план хозяйственную и юридическую самостоятельность трестов, когда лих юридическая природа превалировала над социально-экономической. Механизм товарного хозяйства позволял в сфере гражданско-правовых отношений противопоставлять трест как юридическое лицо другим государственным, хозяйствующим организациям. Вне рынка, в отношениях с вышестоящими органами, трест раскрывал свою другую сторону. Его отношения с ними приобретали внутренний функциональный, а не гражданско-правовой характер. Трест был одновременно хозяйствующим субъектом и хозяйственным органом. Первое Положение о трестах было утверждено декретом ВЦИК и СНК в начале 1923 г. Подчеркивалось, что трест есть выделенное из общего состава государственного достояния имущество, которое находится в управлении лособых доверенных органов, действующих на правах юридических лиц. Руководящие органы (наркоматы, ВСНХ) явля лись органами регулирования по отношению к тресту и одновременно включались вместе с ним в единую хозяйственную организацию. Это усложняло правовой статус треста как организации. Структура треста включала его внешнюю и внутреннюю стороны. Внешняя (рыночная) сторона треста мыслилась как лзаимствованные из частного хозяйства техника и прием работы, а внутренняя сторона - как лпублично-хозяйственное содержание. В связи с этим процессы трестирования сопровождались двумя тенденциями: централизаторской и децентрализаторской. Первая вела к созданию системы концернов, т.е. расширению сферы деятельности треста за счет присоединения к нему предприятий, производящих сырье и готовые изделия. Такие концерны должны были служить центрами планового руководства экономикой. По Декрету о трестах 1923 г. имущество треста распадалось на основной и оборотный капиталы. Формально весь основной капитал был изъят из гражданского оборота, и имущественная ответственность по долгам на него не распространялась. Однако на практике наметилась тенденция к выделению из состава основного капитала некоторого имущества, вовлекаемого в оборот. Непосредственно это было связано с кредитоспособностью треста. Были поставлены вопросы о возможности перераспределять основной капитал между государственными предприятиями и дополнительной ответственности трестов перед госорганами в полном объеме уставного капитала. Предполагалось при этом, что передача имущества одним государственным предприятием другому не будет означать его окончательного отчуждения (купли-продажи) и не окажет негативного воздействия на единство государственного имущественного фонда. Декрет о трестах 1923 г. предусматривал передачу трестам не совокупности имущественных прав, а совокупности вещей. Поэтому уставный капитал треста делился не по принципу оборачиваемости, а по производственному принципу: основной - оборотный капитал. На первом совещании юрисконсультов государственной промышленности в 1925 г. Декрет о трестах был подвергнут развернутой критике, в том числе и по вопросу о правовом режиме имущества трестов. По заданию правительства специально созданная комиссия ВСНХ начала работу по пересмотру Положения о трестах. Главные задачи были сфор-мулированы следующим образом: Особо отразить в проекте нового Декрета о трестах плановый характер их работы, урегулировать вопросы правового режима имущества треста и разграничения управления этим имуществом между СТО, ВСНХ и трестом. В проекте нового Закона о трестах перечислялись все основные орга-низационные формы промышленности (не только тресты). Из текста была исключена прежняя мотивировка хозяйственной деятельности трестов - с целью извлечения лприбыли - и оставлена только ссылка лна коммерческий расчет. Наиболее важное нововведение - ликвидация ранее существовавшего деления уставного капитала треста на основной и оборотный. Вместо этого предусматривалось деление имущества на изъ-ятое и не изъятое из оборота. Вместе с тем торговая сфера треста ограничивалась реализацией предметов только собственного производства. Акционерные общества Если основными направлениями в деятельности треста по Декрету 1923 г. были лизвлечение прибыли (автономия) и лобщественные задачи (плановость), то проект нового Декрета пытался синтезировать их, усилив плановые аспекты в деятельности треста. Сложность и особенность хозяйственной ситуации заключались в том, что следовало учитывать одновременно две противоборствующие силы - стихию и план - и вести дело таким образом, лчтобы хозяйственный расчет и извлечение прибыли вместе с плановым началом стимулировали хозяйственный интерес, направленный на построение социализма. Возникновение акционерных обществ как особых организационных форм хозяйство- вания поставило два вопроса: являются ли они юридическими лицами и можно ли их расценивать в качестве государственных предприятий. Плановое начало, вторгаясь разными способами в сферу акционирования (издание привилегированных акций, обеспечение определенного числа мест в правлении за госорганами, введение режима лбезответственности по долгам для определенной части имущества акционерного общества и т.п.), деформировало существенный признак акционирования - мобильность акций. Вначале акционирование в значительной мере было рассчитано на привлечение частного капитала. В связи с этим в условиях многоуклад- ности экономики возникла необходимость упростить порядок открытия акционерных обществ, облегчить положение акционеров, не оплативших акции, и проч. Вместе с тем на акционерную форму все больше стали обращать внимание в процессе поиска организационно-правовых форм для государственной промышленности, большое число ее предприятий приняло эту форму. Возникал вопрос об определении юридической природы акционерных обществ: являются они публично-правовыми или частноправовыми обра-зованиями? Поскольку их правовую основу составляли ст. 322Ч366 ГК. РСФСР, акционерные общества могли быть отнесены к частноправо вым организациям, но уже в 1925 г. появились требования более определенного юридического оформления той специфики, которую в процесс акционирования вносило участие государственного капитала. В проекте Закона О государственных паевых товариществах ука-зывалось, что на эти организации распространяются все акты и правила, регулирующие деятельность государственных предприятий. Сочетание государственного и частного капиталов в рамках одной организационно- правовой формы было сложной задачей. Закон различал два типа товарищеских объединений: товарищество лиц - простое, полное товарищество и товарищество капиталов - акционерное общество. Участие государственных предприятий в товарищеских объединениях различного типа должно было нормироваться в каждом отдельном случае. Постановлением СТО в феврале 1926 г. государственным предприятиям было разрешено участие в простых товариществах, если это лне противоречит уставным целям предприятия. В связи с этим открывалась возможность передавать простым товариществам бездействующие предприятия и государственное имущество. Постановление, однако, не урегулировало вопрос об ответственности государственных предприятий - членов товарищества за долги частных лиц (членов того же товарищества). Но попытка создать более емкую организационно-правовую форму хозяйствования была налицо. Не менее сложным был процесс внедрения в практику товариществ с ограниченной ответственностью и полных товариществ. Участие в них государственных предприятий и юридических лиц вообще регламентировалось по аналогии с участием физических лиц, что угрожало лобщим началам социалистического хозяйствования. Поэтому наиболее приемлемой в этих условиях оказалась акционерная форма. Если вначале процесс акционирования предполагал создать лавтономные внеплановые хозорганы, то с 1925 г. он протекал под более жестким воздействием плановых регуляторов. Это потребовало пересмотра акционерного законодательства. В середине 1926 г. комиссия законодательных предположений при правительстве обсуждала проект Положения об акционерных обществах, в котором много места отводилось статусу смешанных акционерных обществ с участием государственного и частного капиталов. На практике возникло несколько типов смешанного акционерного объединения: общества, где доля участия государственного капитала вовсе не фиксировалась либо не превышала 25 %; общества с паритетным участием государственного и частного капиталов (чаще всего это были концессионные предприятия); общества с преобладающим участием государственного капитала; общества с исключительным участием государственного и кооперативного капиталов; общества, где доля государственного и кооперативного капиталов составляла не менее половины всего уставного капитала. Специально образованная в 1924 г. комиссия по пересмотру акционерного законодательства определила, что смешанные акционерные общества по методам работы, организации и составу капитала близки к частноправовым организациям, но к ним можно применять льготы, касающиеся государственных предприятий. Государственное имущество могло поступать в фонд смешанных акционерных обществ либо на правах владения, либо на правах аренды. В 1927 г. было принято специальное Положение об акционерных обществах, в котором определялись цели акционерных обществ: не формирование капитала, а хозяйственная деятельность, для которой наиболее подходила проверенная временем форма паевого товарищества. Принцип безличности акций в таких объединениях заменен определенно личностными отношениями, их акции не котировались на бирже, не переходили из рук в руки в виде товара, а играли роль вкладов, связанных с конкретным вкладчиком. Вполне объективная причина - усиление обобществленного сектора хозяйства - вызвала необходимость пересмотреть основные принципы и практику акционирования и решила его судьбу. Чтобы вписаться в изменившиеся хозяйственные условия, эта форма должна была существенно трансформироваться. Автономные принципы акционирования уже не устраивали ни законодателя, ни практику. Синдикаты В Положении 1927 г. все акционерные общества стали делиться на государственные, смешанные и частные. При этом на государственные акционерные общества распространялись все положения о государственных предприятиях. В целом же акционерная форма вскоре была признана неприемлемой для госпредприятий. Она вытесняется из обобществлен-ного сектора, а затем - и из народного хозяйства вообще. Синдикаты как особая форма организаций государственной промышленности возник- ли почти одновременно с трестами. Образуясь в значительной мере стихийно, по инициативе самих трестов, эти организации в первый период появления воспринимались как частнохозяйственные (по своим методам работы) объединения. О единой синдикатской форме говорить в тот период не приходилось. Невыясненными оставались и формы внутрисин- дикатских отношений (между трестами, входящими в синдикат): здесь применялись аналогии с договором комиссии, торговыми или кредитными соглашениями и проч. Появлявшиеся синдикаты, созданные для координации и организации работы трестов на рынке, стали проявлять лглавкистские тенденции по отношению к трестам. Чтобы ограничить централизаторские устремления синдикатов, ВСНХ попытался сократить их численность, однако с 1924 г. эта политика изменилась. Быстро усиливавшийся товарный оборот стал решающим фактором, который способствовал утверждению синдикатской формы. Ее развитие шло двумя путями: по пути создания в своей отрасли единого треста (супертреста) либо по пути формирования торговых органов, дополнявших структуру треста. С организационной точки зрения в синдикатской форме выделялось три типа объединений, сложившихся на практике: синдикаты с преобладанием торговой функции (текстильный, пшеничный, табачный и проч.); синдикаты с преобладанием регулятивной функции (бюро крахмально-паточной промышленности, совет съездов основной химической промышленности и др.); принудительные синдикатские образования с преобладающей производственно-регулятивной функцией (солесиндикат, нефтяной, угольный и др.). По функциям и способу возникновения синдикатские объединения также носили двойственный характер: с одной стороны, они были соглашениями трестов, направленными на облегчение их коммерческой и производственной деятельности, с другой - монопольными организациями в данной отрасли промышленности, регулирующим аппаратом в руках вышестоящих хозорганов. Новый этап синдикатского движения, начавшийся летом 1925 г., сопровождался в ряде случаев полной ликвидацией торговой деятельности трестов. Вновь усилились лглавкистские устремления синдикатов. С юридической точки зрения синдикатские объединения рассматривались то как паевое товарищество особого типа, то как акционерное общество. В целом правовые формы, в которые облекался синдикат, связывались Непосредственно лс задачами борьбы за овладение рынком коммерческими методами. Со второй половины 20-х гг. реконструкция экономической структуры, постепенное преодоление многоукладности привели к пересмотру отношения законодателя к синдикатеким объединениям. Свертывание рыночных функций и усиление планово-регулирующих начал в деятельности синдикатов изменили их оценку, в которой существенно сместилось соотношение коммерческих, организационно-производственных и плано- во-регулирующих принципов. В первые годы нэпа частные предприниматели, не имевшие других солидных источни- ков кредитования, стремились связаться с государственными кредитными учреждениями. Создание собственной кредитной системы в частном секторе вначале поощрялось государством: законодатель разрешил создавать различные виды кредитной кооперации и обществ взаимного кредита (ОВК). Последние организовывались как лоткрытые кредитные организации, не ограничивающиеся обслуживанием только своих членов. Активное участие государственных хозорганов в О В К могло превратить их в структуры, проводящие хозяйственную политику государства. С 1924 г. ОВК стали привлекать все больше частных клиентов. В их работе возросли удельный вес торговых операций и участие частных торговцев-оптовиков. Все больше они стали превращаться в торгово-кре- дитные организации крупных оптовиков. С весны 1924 г. начался период так называемой новой торговой практики. Госпромышленность производила перестройку своих балансов. Значительная часть ее средств перебрасывалась из сферы оборота в производство. Резко сокращались использование частного торгового посредничества и государственные кредиты частной торговле и ОВК. Сокращались сроки кредитования и учета векселей, возрастали проценты по займам и т.п. С весны 1925 г. эта политика по отношению к мелкой частной торговле несколько смягчилась. Развитие системы кредитования частной розницы стало осуществляться путем усиления процесса акционирования мелких торговцев, однако трудности финансового и организационного порядков тормозили этот процесс. Конец 1925 г. знаменовал новое сокращение кредитов частному сектору (в декабре прекратилось кредитование частной хлеботорговли, затем - частных заготовок). Весной 1926 г. было произведено широкое обследование ОВК, вскрывшее много финансовых злоупотреблений. С начала 1927 г. Наркомфин запретил ОВК проводить товарно-комиссионные операции, а акционерным банкам - их кредитование. В этом году был закрыт ряд ОВК. Частный кредит За первые годы нэпа кредитная политика государства проделала путь становления, прошедший через ряд этапов. Начав с поощрения частного кредита, государство стремилось сделать эту систему контролируемой. Затем государство попыталось направить ее в наиболее приемлемое для себя русло. И наконец, по мере усиления госсектора государство начало наступление на частный капитал, используя кредитную политику как способ регламентации, ограничения и вытеснения частного капитала. С выходом на свободный рынок многие госпредприятия устремились в погоню за при- былью, часто забывая об общехозяйственном интересе. В связи с этим процессы ценообразования часто формировались стихийно. До 1922 г. регулирование цен трестами и синдикатами чаще всего сопровождалось их повышением. В конце 1922 г. была создана специальная комиссия по ценам (из представителей ВСНХ, Наркомфина, Госплана, ВЦСПС и Комвнуторга), в задачи которой входило регулировать цены. После осеннего кризиса 1923 г. политика всех этих органов стала согласовываться с эмиссионной, кредитной и налоговой политикой госорганов. Начали разрабатываться межведомственные торгово-оператив- ные планы, поскольку только при координации усилий различных регулирующих органов ценообразование могло стать регулируемым процессом. Положительную роль в этом деле сыграли денежная реформа и введение в оборот твердого червонца (1924). Налоговая система Законодательное регулирование отпускных цен в промышленности началось с постановления СТО (октябрь 1922 г.), которое наделило Комвнуторг правами по координированию торговой политики ведущих хозяйственных органов. Комвнуторг получил право устанавливать предельные цены на ряд товаров. С весны 1924 г. начался процесс снижения цен на промтовары. Еще в феврале 1924 г. СТО поручил Комвнуторгу устанавливать предельные цены для оптовой и розничной торговли всех секторов (государственный, кооперативный, частный). В перечень были включены наиболее потребляемые товары. Важным рычагом в регулировании производства и оборота стала налоговая полити- ка государства. В 1917Ч1918 гг. налоговое обложение распространялось на сохранившиеся в частном владении объекты. Процессы экспроприации частного капитала привели к сокращению числа различных налогов. Однако в период лвоенного коммунизма при широком обобществлении частных имуществ наметилась тенденция к отмиранию и. этих оставшихся налогов. В феврале 1921 г. подготовлен проект о полной отмене налогов. Проект декрета остался не рассмотренным в комиссии ВЦИК, но сбор налогов был приостановлен. Регулирование цен На первом этапе нэпа система налогообложения характеризовалась множественностью различных сборов. Закон добивался упорядоченности налогообложения, сводя различные сборы в единый натуральный налог, отменяя чрезвычайные сборы, устанавливая единый порядок взимания налогов. Центр тяжести при этом переносился на группу косвенных налогов, что было обусловлено самой структурой налогооблагаемых хозяйств (неразвитостью частного капитала, мелкотоварным характером кустарных производств и т.п.). В июле 1921 г. было принято первое Положение о промысловом налоге. Классификация хозяйств, которая давалась в Положении, отразила тот факт, что в поле зрения налоговых органов находились наиболее простые формы торгово-промышленной деятельности. В феврале 1922 г. принимается новое Положение, в котором законодатель увеличивал число разрядов облагаемых предприятий и их предельный размер (по числу занятых на них рабочих). Перевод госпредприятий на хозрасчет стал основанием для их включения в число облагаемых объектов. В марте 1922 г. были введены новые правила взимания промыслового налога, предусматривавшие многократное обложение (поочередно облагались разные стадии производства, трест, затем синдикат, в который входил трест). Этот порядок устранялся в третьем Положении о промысловом налоге (январь 1923 г.) только в отношении госпредприятий, частные и кооперативные пред-приятия продолжали облагаться по старым правилам. Тем самым частное предпринимательство было поставлено в особые условия (кооперация частично освобождалась от налога в декабре 1923 г.). Налоговые ставки для частных промышленных предприятий стали постепенно подниматься. Одновременно стало возрастать значение другого прямого налога - подоходного. В постановлении X съезда Советов (декабрь 1922 г.) говорилось о необходимости лусилить обложение новой буржуазии и тех буржуазных профессий и промыслов, которое возрождаются при нэпе. Впервые подоходный налог был введен в ноябре 1922 г. В отличие от промыслового он учитывал не величину оборота предприятия, а его доходность. Подоходное обложение имело четкую социальную направленность, которая усиливалась в каждом следующем Положении о подоходном налоге (второе было принято в ноябре 1923 г., третье - в сентябре 1926 г.). Закон упразднял внешние признаки облагаемых объектов (размеры предприятий, источники доходов и т.п.), сохранив разделение по социальному признаку: доходы от личного труда по найму, личного кустарного труда, владения предприятием на правах аренды или частной собственности. Устанавливалась прогрессивная шкала обложения. В июне 1926 г. введено Положение о налоге на сверхприбыль, для ее исчисления устанавливался лнормативный принцип - сами налоговые органы устанавливали норматив обложения, и доля дохода, превышавшая лнорму, считалась сверхприбылью. Важное место в налоговой системе заняли местные налоги. В декабре 1921 и в конце 1922 г. закон дал перечень объектов, облагаемых местными налогами, и установил предельные ставки обложения. Однако местные органы сами дополнительно вводили новые сборы и платежи. К налоговым платежам относились: расходы на имущественное страхование, квартирный налог, налог на торговое помещение, гербовый сбор (на деловые бумаги), сборы в фонд помощи голодающим, принудительное размещение выигрышных займов, надбавки на местные нужды и т. п. Снимая часть налоговой нагрузки с кооперации и кустарей, государство перекладывало ее на частнокапиталистические предприятия. В декабре 1923 г. от уплаты промыслового налога были освобождены низовые звенья кооперации, тогда же льготы по подоходному налогу распространены на все виды кооперативов. Налоговые льготы получили также различные кустарно-промысловые товарищества и артели мелких производителей. В сфере налоговой политики главными объектами становились государственные хозрасчетные и частнокапиталистические предприятия. В отношении первых закон использовал фиксированные ставки налогов, стремясь превратить обложение не только в источник получения средств для народного хозяйства, но и в стимул для интенсификации хозяйственных процессов. В отношении же частнокапиталистических предприятий налог постепенно превращался в пресс, вытеснявший их из экономики. Налоговая система в ходе нэпа изменила свою ориентацию охвата большего Административные формы регулирования экономики особенно широко применялись в первые месяцы нэпа. Стремление ограни- Административное регулирование чить конкурировавший с товарообменом частный торговый оборот потребовало предоставления местным органам значительных административных полномочий. Продовольственные комиссары на местах получили право запрещать торговлю в отдельных районах (если там не выполнялись обязательства по сбору налогов). Исполкомы контролировали проезд торговцев по железным дорогам. В ряде губерний проводилось закрытие рынков милицией. Отдельные районы страны бронировались исключительно под государственные заготовки, и торговля в них запрещалась. числа субъектов к обложению групп с высокой доходностью. Значительную роль при этом играли практика и возрастание доли, приходящейся на местные налоги. При относительно небольшой численности лновой буржуазии налоговая тяжесть, ложившаяся на эту группу, постоянно возрастала. Проводились конфискация и снос рыночных построек. Однако с развитием товарооборота пришлось пересмотреть многие аспекты административного регулирования торговли и предпринимательства. Контрольная деятельность Установка IX съезда Советов, ориентирующая на экономические и правовые факторы регулирования, привела к сокращению чисто административных мер. С переходом к нэпу эти меры начали выполнять не столько запретительно-разрешительные функции, сколько контрольные. Вместе с тем основной сферой применения административного регулиро-вания становился обобществленный (плановый) сектор экономики. Административные акты, с помощью которых государство воздействовало на товарный оборот, по характеру и содержанию делились на: общие акты, устанавливающие основы торгового оборота (круг субъектов и объектов оборота); акты, относящиеся к технической стороне торговой деятельности (о регистрации, порядке ведения операций и т.п.); акты, издававшиеся с целью воздействовать на рынок путем внесения планового начала (например, регулирование цен). Регистрация частных предприятий осуществлялась вначале отделами управления исполкомов, затем (с 1922 г.) - отделами милиции. В октябре 1924 г. контрольно-регистрационные функции были переданы финансовым органам. Быстрое развитие товарооборота потребовало унификации регистрационного порядка. Вместе с тем появление новых организационных форм хозяйствования (акционерные и смешанные общества) потребовало создания и специальных административных органов. В апреле 1922 г. был образован Главный комитет по делам о концессиях и акционерных обществах. В августе 1923 г. дела об акционерных (без участия иностранного капитала) обществах были переданы Экономическому совещанию РСФСР, а Главконцесском сосредоточил свою деятельность в сфере концессий. Единый порядок регистрации предприятий был установлен Положе-нием о торговой регистрации (октябрь 1925 г.). Для частных лиц право владения предприятием признавалось законом лишь в случае его своевременной регистрации. В октябре и декабре 1921 г. были приняты декреты СНК, устанавливавшие ответственность за уклонение от дачи и дачу ложных сведений о деятельности хозяйственного предприятия. В марте 1922 г. СТО принял постановление Об отчетности государственных, кооперативных и частных предприятий перед ВСНХ и ЦСУ. В октябре 1922 г. СТО обязал частные предприятия делать публичные отчеты (в газете Экономичес кая жизнь) о своей деятельности: о балансах, основном капитале, типе товарищества, составе участников, юридическом адресе и т.п. Это же правило распространялось на частные банки, акционерные общества, ОВК и арендованные предприятия. Для контроля за финансовым положением предприятий в августе 1923 г. при СТО было создано Кредит- бюро. В сентябре 1923 г. СНК издал Декрет об обязательном ведении торговых книг. Часть контрольных функций взяла на себя РКИ. В марте 1922 г. ВЦИК поручил РКИ контроль за расходованием денежных и материальных средств частных предприятий, полученных ими от госорганов. Однако органы РКИ не проводили ревизии самих частных предприятий и не вмешивались в их деятельность. Этим занимались финансовые органы. Но в отношении арендных предприятий РКИ осуществляла контроль с точки зрения общего соответствия деятельности частного предприятия советским законам, в дополнение к этому РКИ наблюдала за условиями сохранности и эксплуатации частными лицами государственного имущества. Репрессивные меры административного характера применялись к нарушителям законов и правил, установленных для различных форм предпринимательства. Частник подвергался взысканиям за нарушение правил ведения торговли, налоговой отчетности, охраны труда, соблюдения и публикации цен и т.п. |
|
| << Предыдушая | Следующая >> |
| = К содержанию = | |
Похожие документы: "48. ИЗМЕНЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКЕ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА И МНОГОУКЛАДНОЙ ЭКОНОМИКИ (1921-1927 гг.)" |
|
|