Влияние районирования северных регионов России на формирование и реализацию социальной политики

Пивненко, Валентина Николаевна

Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Влияние районирования северных регионов России на формирование и реализацию социальной политики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Пивненко, Валентина Николаевна
Место защиты	Москва
Год	2011
Шифр ВАК РФ	08.00.05

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Влияние районирования северных регионов России на формирование и реализацию социальной политики"

На правах рукописи

ПИВНЕНКО ВАЛЕНТИНА НИКОЛАЕВНА

ВЛИЯНИЕ РАЙОНИРОВАНИЯ СЕВЕРНЫХ РЕГИОНОВ РОССИИ НА ФОРМИРОВАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЮ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Специальность: 08.00.05 - экономика и управление народным

хозяйством (экономика труда; региональная экономика)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени . М1Ц 7П11 кандидата экономических наук У 111и П

Москва 2011

4849675

Работа выпонена на кафедре труда и социальной политики Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

Вогип Николай Алексеевич,

доктор экономических наук, профессор

Акимов Александр Константинович,

доктор экономических наук, профессор Локтюхина Наталья Викторовна,

кандидат экономических наук

НИИ труда и социального страхования Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации

Защита диссертации состоится 21 июня 2011 года в 14-00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.03 при Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84,2 уч. корп., ауд. 2004 .

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (1 уч. корп.).

Автореферат разослан 20 мая 2011 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, д.э.н., профессор

Пиддэ АЛ.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Северные регионы Российской Федерации относятся к территориям с экстремальными природными условиями, с повышенными риском и издержками хозяйственной деятельности, но одновременно это территория с уникальными возможностями. Формирование рыночных отношений, коренные преобразования в формах собственности и хозяйствования, обусловленные этими и другими факторами изменения в российском обществе, создали новую ситуацию в формировании и реализации социальной политики в северных регионах. Социальная политика в регионах России в настоящее время является предметом пристального внимания исследователей. Это связано с пониманием того, что целостность и независимость государства зависят не только от характера политико-административных отношений между центром и регионами, но и от качества жизни населения в каждом субъекте Федерации, городе или посеке.

Субъекты Российской Федерации, относящиеся к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям, имеют ярко выраженную специфику социально-экономического развития, характеризуются неблагоприятными условиями для жизнедеятельности населения на большинстве северных территорий.

Сложившаяся система государственной поддержки северных территорий и проводимая социальная политика вошли в противоречие с развивающимися экономическими и федеративными отношениями. Данная система недостаточно учитывает произошедшие изменения в экономике России, продожает сохранять многие черты старой административно - командной модели. Действующая система районирования Севера Российской Федерации не отражает всего разнообразия особенностей природно-климатических условий на территории северных регионов.

Несмотря на сложные природные и социально-экономические условия, роль северных регионов в развитии страны постоянно возрастает. Очевидно, что северное пространство страны, включая Северный морской путь, имеет весьма существенное стратегическое значение, что обусловлено колоссальными запасами топливно-энергетических, биологических и минерально-сырьевых ресурсов. На современном этапе развития северных регионов большое значение приобретает совершенствование всех видов социальной и экономической деятельности, включая обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности, развитие транспорта, рациональное использование природных ресурсов, обеспечение экологической и энергетической безопасности, развитие сферы услуг и др.

Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, утвержденная в марте 2000 года Постановлением Правительства Российской Федерации1, была принята в целях повышения эффективности государственной поддержки социально - экономического развития районов Севера. В указанной Концепции Север определяется как высокоширотная часть территории России, характеризующаяся суровыми природно-климатическими условиями, обусловливающими повышенные затраты на производство продукции и жизнеобеспечение населения. Целью Концепции является совершенствование системы северных гарантий и компенсаций, как основной части социальной политики, при этом предусматривается их сохранение для проживающего в районах Севера населения, а также возмещение лицам, работающим и проживающим в регионе, удорожания стоимости жизни по сравнению со среднероссийскими показателями. Исходной базой для осуществления предоставления социально-трудовых гарантий, компенсаций и мер социальной под-

1 Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера / Постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 2000 года №198 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, №12, ст. 1286.

держки населению, как установлено Концепцией, дожно стать новое районирование северных территорий. За десять лет реализации данной Концепции новое районирование Севера России на государственном уровне так и не было проведено.

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью нового концептуального взгляда на социальную политику в условиях интенсификации развития Севера в современной России, потребностью формирования и реализации социальной политики на основе районирования Севера. Такое районирование дожно быть ориентировано на вызовы настоящего и будущего времени, для чего надо совершенствовать его теоретические и практические аспекты, увязав их с устойчивым развитием экономики и социальной сферы России в целом и, в частности, Севера. Научно обоснованная система районирования северных территорий России может, а, по мнению автора, и дожна стать рабочим механизмом трансформации системы государственных гарантий с целью их адаптации к изменившимся условиям хозяйствования на современном этапе развития российской экономики и преобразованиям в сфере государственных социальных обязательств.

Степень научной разработанности проблемы. Районирование Севера рассматривается во множестве ракурсов и на разных уровнях изучения, является объектом договременных отечественных и зарубежных исследований, что обусловлено важностью данной проблемы для социально-экономического развития северных территорий.

На сегодняшний день можно найти достаточно большое количество трудов, имеющих то или иное отношение к теме диссертационного исследования, среди их авторов многие ведущие российские ученые: А.Н.Аверин, Г.А.Агранат, А.К.Акимов, Ю.П.Алексеев, В.Н.Бобков, Н.А.Вогин, А.Г.Гранберг, Г.В.Жукевич, А.В.Кашепов, Ю.П.Кокин, Ф.Д.Ларичкин, В.Н.Лаженцев, Г.П.Лузин, А.Л.Максимов, А.М.Матвеев,

A.Н.Пилясов, В.С.Селин, С.В.Славин, В.И.Сморчкова, А.В.Ткачев,

B.И.Чалов, Л.Н.Широкова, В.В.Фаузер, В.В.Филиппов, Р.А.Яковлев и др.

Целью диссертационного исследования является научное обоснование концептуальных подходов к районированию Севера России, выявление особенностей формирования социальной политики и выработке предложений по совершенствованию её инструментов для управления устойчивым социально-экономическим развитием северных территорий.

Реализация поставленной цели определила следующие задачи исследования:

- изучить, проанализировать и обобщить теоретические подходы к определению Севера и его границ, а также исследовать методологические аспекты районирования территории Севера Российской Федерации на современном этапе;

- выделить и систематизировать основные принципы экономического районирования и дать им оценку;

- выявить особенности государственного регулирования социально-экономического развития регионов Севера и проанализировать основные факторы, влияющие на формирование и реализацию социальной политики на Севере;

- определить основные тенденции социально-экономического развития северных регионов в современной России и в догосрочной перспективе;

- выявить приоритетные направления социальной политики в области повышения эффективности формирования и использования трудового потенциала;

- разработать рекомендации по совершенствованию путей реализации социальной политики в северных регионах Российской Федерации.

Объектом исследования являются северные регионы Российской Федерации.

Предмет исследования - экономические, организационные, социальные отношения, складывающиеся в процессе формирования и реализации социальной политики в северных регионах на основе научно обоснованного районирования Севера России.

Теоретико-методологическую основу исследования составили разработки российских и зарубежных ученых по экономике, социальному и демографическому развитию, специалистов в области экономического районирования территорий, воспроизводства, занятости и миграции населения на региональном рынке труда.

Методология исследования базируется на принципах системного, структурно-функционального и сравнительного анализов.

При обосновании теоретических и методологических положений использовались абстрактно-логические и экспертные методы. При оценке факторов, влияющих на формирование системы районирования Севера -экономико-статистический, при обобщении мирового опыта - монографический методы исследования.

Информационной основой исследования послужили данные российской государственной статистики федерального и регионального уровней, материалы научных конференций и совещаний, аналитические материалы Комитета Государственной Думы по проблемам Севера и Дальнего Востока, Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов, периодических изданий, сети Интернет.

Основные результаты, полученные соискателем, их научная новизна состоят в следующем:

по специальности лэкономика труда:

- выявлены основные факторы, влияющие на формирование и реализацию социальной политики в северных регионах России, в том числе неблагоприятные природно-климатические условия, отдаленность терри-

тории, неразвитость социальной сферы, особенности трудовой деятельности;

- доказано, что действующая система государственной поддержки регионов Севера вошла в противоречие с реальными социально-экономическими условиями, потребностями в преобразовании государственного подхода к реализации социальной политики в указанных регионах, необходимости усиления роли государства в проведении целенаправленной социальной политики в северных регионах;

- на основании анализа реализации социальной политики на Севере выявлены особенности её трансформации в течение последних двадцати лет (уменьшение государственных социальных гарантий и компенсаций населению, снижение уровня контроля за их испонением, расширение рыночных отношений в социальной сфере, снижение доступности для населения ряда социальных услуг). Разработаны, обоснованы и предложены приоритетные направления по совершенствованию социальной политики: принятие на федеральном уровне нормативных правовых актов по районированию Севера России, изменение нормативного правового регулирования закрепления населения, а также переселения высококвалифицированных кадров из других субъектов Российской Федерации, рост государственных расходов и привлечение внебюджетных средств на развитие социальной сферы, стимулирование негосударственных инвестиций и создание механизмов их эффективного использования при реализации целевых программ любого уровня;

- аргументирована необходимость совершенствования системы государственных гарантий и компенсаций населению на базе дифференциации дискомфортных условий трудовой деятельности и проживания на Севере России по степени влияния на человека неблагоприятных природно-климатических, социально-экономических и медико-биологических фак-

торов. Данный подход предлагается рассматривать как методологическую основу районирования Севера России.

по специальности региональная экономика:

- на основе анализа зарубежного и отечественного опыта районирования уточнено понятие Север России в части его качественных характеристик, определяемых географическими условиями, природно-климатическими, социально-экономическими и медико-биологическими факторами. Север Ч это высокоширотная часть территории Российской Федерации и прилегающие к ней с юга отдаленные и недостаточно заселенные территории, характеризующиеся суровыми природно-климатическими условиями и повышенными затратами на производство продукции и обеспечение жизнедеятельности населения;

- доказано, что при районировании северных территорий для оценки дискомфортности жизнедеятельности населения необходимо учитывать не только показатели природно-климатического фактора, но и социально-экономические и медико-биологические показатели: плотность населения, степень сельскохозяйственной освоенности территорий, транспортная доступность, продожительность отопительного периода, воздействие на организм человека отдельных отрицательных природных факторов, природные предпосыки болезней, влияющих на здоровье и работоспособность человека;

- в целях совершенствования формирования и реализации социальной политики в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях обоснована необходимость выработки приоритетных направлений осуществления социальной политики с учетом специфики северных регионов, обусловленной низкой плотностью населения, особенностями функционирования социальной инфраструктуры, трудовым потенциалом, развитием транспортной доступности, повышением роли крупных админист-

ративных центров в обеспечении социальными услугами населения, сохранением и развитием культуры и искусств коренных народов Севера.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что на основе полученных автором теоретических результатов разработаны рекомендации по развитию приоритетных направлений совершенствования социальной политики в северных регионах России.

Материалы исследования могут быть использованы в решении теоретических и практических задач при подготовке законодательных и нормативных правовых актов в области реализации государственного регулирования оплаты труда и пенсионного обеспечения северян, миграционных процессов в части переселения граждан с северных территорий, предоставления доступных социальных услуг для лиц, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Апробация результатов исследования осуществлялась в ходе выступлений автора с докладами и сообщениями по различным проблемам социально-экономической политики в северных регионах на научно-практических конференциях и семинарах в Москве, Петрозаводске, Мурманске и др., на круглых столах в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Результаты исследования докладывались на научно-практической конференции Российский Север: траектория и перспективы социального развития (РАГС, 2006); парламентских слушаниях Модернизация и повышение конкурентоспособности секторов экономики и социальной сферы северных и арктических регионов России: законодательный аспект (Государственная Дума, 2011), Районирование Севера Российской Федерации (Государственная Дума, 2006), Проблемы районирования Севера России (Государственная Дума, 2007), круглом столе Особенности экономического развития районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (Государственная Дума, 2006).

Положения и выводы работы использовались при разработке проекта федерального закона О районировании Севера Российской Федерации, концепции федеральной целевой программы Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока, Забайкалья и Иркутской области до 2018 года, а также автором подготовлен ряд предложений и рекомендаций по проекту Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2010 года, подготовлена новая редакция федерального закона О государственных гарантиях и компенсациях лицам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, предложены рекомендации по изменению подходов к распределению жилищных субсидий северянам, выезжающим с территорий Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.

Отдельные положения исследования использованы в учебном процессе при подготовке специалистов в РАГС по специализации Управление социальным развитием Севера.

По проблематике диссертации соискателем опубликовано 20 статей в научных журналах, объемом 7,3 п.л., колективная монография объемом 11,0/2,0 п.л. (в соавторстве). Три статьи опубликованы в журналах, входящих в список печатных изданий, рекомендованных ВАК Российской Федерации.

Структура работы определена ее целью, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих по 3 параграфа, заключения, библиографического списка использованных законодательных, нормативных документов и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении диссертации обосновывается актуальность темы исследования, раскрыта степень ее научной разработанности, сформулированы цели, задачи, объект и предмет диссертационной работы, изложены теоретико-методологические основы и эмпирическая база, обоснованы её научная новизна и практическая значимость.

В первой главе Теоретико-методологические аспекты районирования северных территорий на основе теоретического анализа раскрываются теоретико-методологические подходы к определению понятия Север, изучены подходы, а также уточняются факторы, которые могут быть использованы для районирования Севера России и определения его границ.

Во многих исследовательских работах российских и зарубежных ученых достаточно детально рассмотрены подходы к районированию северных территорий и предлагаются различные критерии для выделения и отнесения их к определенным зонам дискомфортности по условиям проживания населения. Необходимо отметить, что на законодательном уровне до сих пор нет четкого определения, что такое Север. Таким образом, это географическое название однозначно не утверждено нормативными правовыми актами, а необходимость в этом проявляется при принятии управленческих решений: где, в каких границах, могут развиваться компактные поселения людей, нужно и можно проводить определенную экологическую, социально-экономическую, хозяйственную и научно-техническую политику. Без четкой идентификации, сложно определить какие территории следует отнести к северным. Объясняется это, в значительной степени, неопределенностью самого понятия Север, а также различным подходом исследователей к определению цели выделения региона, отсутствием общепринятых критериев и аргументированного подхода к проведению его границ. При этом наиболее сложной, многоаспект-

ной и междисциплинарной, как отмечают многие исследователи2, оказалась проблема научного обоснования южной границы территории Севера, так как западная и восточная границы Севера России совпадают с Государственной границей Российской Федерации.

В диссертационном исследовании под районированием Севера понимается деление территории Севера на зоны с различной степенью дискомфортности. Автор считает, что районирование дожно осуществляться в целях дифференцированного подхода к установлению государственных гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в этих регионах, проведения дифференцированной социально-экономической политики, обеспечивающей сохранение здоровья и работоспособности населения. При этом автором всесторонне обосновано, что при районировании северных территорий необходимо учитывать кроме природно-климатического и социально-экономический факторов, существенное влияние медико-биологического фактора на здоровье, и работоспособность людей, проживающих в северных регионах страны. При этом неоспоримым является то, что природно-климатический фактор не изменяется или изменяется очень медленно, тогда как обусловленные социально-экономическими и медико-биологическими факторами процессы достаточно динамичны.

В диссертационном исследовании доказано, что специфика Севера состоит в том, что его показатели по природно-климатическому, социально-экономическому и медико-биологическому факторам выражаются сильнее с ростом широты.

В целях создания условий для социально - экономического развития, разработки единых подходов к районированию северных территорий России по зонам с разной степенью дискомфортности условий проживания

2 Лузин Г.П., Лазарева Е.Е., Мосина Л.Л., Широкова Л.Н., Кренке А.Г., Золотокрылин А.Н., Прохоров Б.Б. и др.

населения и, как результат, формирования на объективной основе гарантий и компенсаций населению Севера в новых экономических условиях, необходима разработка ряда взаимосвязанных федеральных законов и нормативных правовых актов: федеральный закон о районировании Севера Российской Федерации, методика районирования Севера России, перечень территорий, относящихся к северным.

Неоднородность Севера России отмечается многими исследователями как значительная по таким факторам, как природно-климатические, социально-экономические, медико-биологические, а также постепенность перехода от северных территорий к несеверным, что значительно осложняет проведение южной границы Севера Российской Федерации.

Отсутствие научно обоснованных критериев определения северно-сти позволяет правительству луравнивать обширные территории Севера, расположенных в резко неоднородных по экстремальности природно-климатических условиях хозяйствования.

По мнению автора, при определении Севера как области хозяйственной деятельности и проживания человека принципиальными моментами являются качественная и количественная оценка совокупности взаимосвязанных природно-климатических, социально-экономических, медико-биологических, а также национально-этнических факторов. При этом в современных условиях главным в научном объяснении северной проблематики является переход от освоения северных территорий к их обжива-нию. Таким образом, ключевым становится понятие лобживание территории. Кроме арктических районов, все остальные районы Севера могут развиваться на основе постоянного местожительства людей, разнообразных внутренних источников жизнеобеспечения. Основными факторами становятся интересы и потребности самих северян, допонительными Ч внешние условия формирования рынков. Для углубленной оценки дискомфортности необходим учет как собственно особенности территории,

так и особенностей, связанных с человеком, проживающим на конкретной территории. При этом концептуальный подход к оценке дискомфортности предполагает интеграцию этих особенностей, их взаимосвязанное рассмотрение.

Территория Севера может быть определена как дискомфортная по природно-климатическому, социально-экономическому и медико-биологическому факторам для жизнедеятельности населения. Критерием для определения пороговых показателей Севера, с которых собственно начинается Север с юга, служит южная граница территории дискомфортной зоны. При определении южной границы Севера важнейшее значение имеют малая плотность населения и суровые природно-климатические условия. Плотность населения служит обобщающим показателем, отражающим действие многих других факторов, в частности, природных и экономических условий. Необходимо отметить, что неблагоприятные регионы всегда заселены меньше, чем комфортные.

На взгляд автора, концептуальная постановка проблемы районирования Севера России дожна основываться на следующих основных теоретико-методологических положениях:

переход к новой модели определения Севера, в основе которой находится человек и его потребности, удовлетворяемые на основе социально ориентированной экономики и развитой социальной инфраструктуры;

- дифференцированная оценка различных экстремальных для жизнедеятельности людей климатических зон на территории Севера;

- учет повышенной стоимости материального обеспечения жизни, складывающаяся под воздействием природно-климатических, социально-экономических и медико-биологических факторов;

- принятие целенаправленных мер по сохранению и улучшению среды обитания и охраны здоровья населения.

В диссертационном исследовании доказано, что из-за отсутствия законодательных и нормативных правовых актов о районировании не в поной мере испоняются федеральные законы, устанавливающие конкретные меры социально-экономической поддержки северян. Только четкое законодательное определение южных границ Севера и зон дискомфортности позволит сконцентрировать ресурсы на поддержку населения наиболее проблемных территорий, дифференцировать государственные механизмы регулирования по районам (зонам) Севера. Выработанная на основе именно такого закона правовая база создаст условия для упорядочения социально-трудовых отношений, налоговой, инвестиционной и социальной политики, позволит компенсировать затраты, связанные с удорожанием стоимости жизни северян, обеспечить равнодоступность реализации конституционных прав граждан на образование, медицинское обслуживание, социальное и пенсионное обеспечение.

Во второй главе Совершенствование социальной политики в северных регионах на основе районирования на основании изучения социально-экономического развития субъектов выявлены основные проблемы формирования и особенности реализации социальной политики в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Общепризнанно, что переход к рыночным отношениям, сопровождавшийся резким ослаблением государственного регулирования, болезненно отразися на социальной ситуации в северных районах. Несмотря на то, что на северных территориях формируется значительная доля доходов федерального бюджета, состояние бюджетов субъектов Российской Федерации, имеющих в своем составе районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, постоянно ухудшается. Хотя спад в промышленности за годы реформ здесь был меньше, чем в среднем по России, однако снижение реальных доходов северян и уровень безработицы значительно выше,

чем у россиян в целом. Особенно резко снизися уровень жизни коренных малочисленных народов Севера.

Одна из главных задач любого государства - социальное развитие общества в целом, каждого его отдельного гражданина и человеческого потенциала, а развитие экономики, рост доходов дожен служить лишь инструментом для достижения генеральной цели. Несмотря на то, что в последние годы реализуется ряд программ, направленных на социальное развитие как страны в целом, так и её регионов, многие из проблем регионов Севера заметно обострились. Это обусловлено, в том числе, наличием следующих моментов.

Во-первых, основным принципом формирования адресных программ (реализуемых в рамках национальных проектов и большинства федеральных целевых программ) - паритетным софинансированием со стороны региона. Это приводит к парадоксальной ситуации: реципиентами помощи из федерального бюджета становятся регионы с уже приемлемыми финансовыми ресурсами и, как правило, с развитой социальной инфраструктурой. Однако большинство северных регионов собственными достаточными ресурсами не обладают, таким образом лишены поддержки за счет средств федерального бюджета.

Во-вторых, значительная часть собственных средств субъектов Российской Федерации и средств, получаемых из федерального бюджета, направляется на развитие объектов социальной инфраструктуры, находящихся в административных центрах, хотя в небольших населенных пунктах низкий уровень развития социальной инфраструктуры ощущается наиболее остро.

Таким образом, для значительной части северных субъектов Российской Федерации в настоящее время характерен низкий уровень доступности отраслей социальной сферы, усугубляемый некомплексным характером и недостаточным уровнем развития социальной инфраструктуры.

Проблема развития социальной инфраструктуры остро стоит в поселениях с малой численностью населения. Услуги, в том числе гарантированные, здравоохранения, образования, социального обеспечения, культуры, физической культуры и спорта в большинстве муниципальных образований малодоступны, поскольку объекты социальной инфраструктуры сосредоточены, в основном, в административных центрах, которые значительно удалены от них и уровень транспортной доступности крайне низок. Из северных регионов, только в Республике Карелия густота автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием соответствует среднероссийскому показателю (37,8 км дорог общего пользования на 1000 кв. км территории)3, тогда как в остальных северных регионах данный показатель значительно ниже - в Мурманской области в 2 раза, в Чукотском автономном округе в 46 раз.

К особенностям и проблемам реализации социальной политики в северных регионах России относится и предоставление государственных гарантий и компенсаций лицам, проживающим и работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Автор считает, что в настоящее время при существующих тенденциях развития экономики и социально-трудовой сферы необходимы новые подходы к организации заработной платы и ее составной части - районному регулированию, соответствующие новым экономическим условиям.

При появлении предприятий различных форм собственности государство уже не может и не дожно жестко диктовать подходы к организации оплаты труда работающих, но в то же время обязано гарантировать условия для обеспечения нормального воспроизводства и развития трудовых ресурсов во всех регионах России, в т.ч. северных.

'Российский статистический ежегодник. 2010: Стат.сб./Росстат. -МД 2010, с.495.

Длительный период районное регулирование заработной платы использовалось государством как средство заселения отдаленных и необжитых северных и восточных районов и привлечения трудовых ресурсов на новостройки, поэтому население этих районов росло быстрыми темпами и преимущественно за счет молодежи. После экономических реформ 90-х годов прошлого столетия ситуация резко изменилась, начася неуправляемый отток населения и, прежде всего, в активном трудовом возрасте.

Численность населения России на начало 2010 г. по сравнению с данными переписи населения 1989 года уменьшилась на 3,7% (таблица 1).

Таблица 1.

Изменение численности населения северных регионов

_тыс. человек на начало года

Наименование субъектов 1989 2002 2010 Изменение численности населения

2010 г. в%к 1989 г. 2010 г. в%к 2002 г.

Субъекты РФ, отнесенные к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям 9773,5 8399,7 8243,7 84,3 98,1

Отдельные районы в субъектах РФ, отнесенные к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям 2462,0 2458,8 2428,4 98,6 98,8

Всего по районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям 12235,5 10858,5 10672,1 87,2 98,3

в процентах к Российской Федерации 8,3 7,5 7,5 X X

Источник: Численность населения РСФСР, Госкомстат, - М., 1990; Численность населения Российской Федерации по городам и посекам городского типа и районам на 1 января 2003 г. Росстат, - М., 2003, Численность населения Российской Федерации по городам н посекам городского типа н районам па 1 января 2010 г. Росстат, - М., 2010.

При этом в субъектах РФ, отнесенных к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям, население за двадцать лет сократилось на 15,6%, в том числе на Европейском Севере - на 21,4%, на Азиатском Севере - на 10%. Наиболее высокий отток населения среди северных регионов произошел в Чукотском округе (на 69,8%) и в Магаданской области (на 58,4%). Даже в дальневосточных субъектах РФ, имеющих более благоприятные условия для проживания населения, численность населения сократилось. Например, в Приморском крае она уменьшилась на 11,9%, в Амурской области - на 17,7% и т.д. Численность населения возросла только в нефтегазодобывающих автономных округах: Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком.

Значительно сократилась численность населения в ранее перспективных и наиболее благоустроенных городах Севера: в Мурманске - на 33,5%, в Воркуте и подчиненных его администрации населенных пунктах Ч на 52,5%, в г. Норильске и подчиненных его администрации населенных пунктах - на 23,4 %, в г. Комсомольске - на - Амуре - на 11,0% и т.д.

При этом в субъектах РФ, отнесенных к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям, население за двадцать лет сократилось на 15,6%, в том числе на Европейском Севере - на 21,4%, на Азиатском Севере Ч на 10%. Наиболее высокий отток населения среди северных регионов произошел в Чукотском округе (на 69,8%) и в Магаданской области (на 58,4%). Даже в дальневосточных субъектах РФ, имеющих более благоприятные условия для проживания населения, численность населения сократилось. Например, в Приморском крае она уменьшилась на 11,9%, в Амурской области - на 17,7% и т.д. Численность населения возросла только в нефтегазодобывающих автономных округах: Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком.

Значительно сократилась численность населения в ранее перспективных и наиболее благоустроенных городах Севера: в Мурманске - на

33,5%, в Воркуте и подчиненных его администрации населенных пунктах -на 52,5%, в г. Норильске и подчиненных его администрации населенных пунктах - на 23,4 %, в г. Комсомольске - на - Амуре - на 11,0% и т.д.А.

Обстановка, сложившаяся в районах Севера России, перспективы страны на догосрочный период, интересы населения и экономики высокоширотных регионов, масштабный характер их проблем требуют активного воздействия государства на протекающие здесь процессы.

Следует констатировать, что нормативная правовая база государственной поддержки социально-экономического развития районов Севера пока не представляет собой целостную систему взаимосвязанных и взаимодопоняющих законов и подзаконных актов. В настоящее время она включает в себя несколько федеральных законов, отдельные статьи федеральных законов по общегосударственной тематике, регулирующие проблемы Севера, ряд указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации.

В действующих законах не в поной мере учитываются произошедшие в стране и мире изменения в сфере экономики, накопившиеся проблемы в социальной сфере. Указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации решаются в основном частные вопросы социально-экономического развития Севера. По ряду направлений государственной поддержки нормативные правовые акты часто изменяются.

Автором предложены пути совершенствования северного законодательства, исходя из следующих принципов:

- государственный протекционизм в вопросах регулирования экономики и социальной сферы северных регионов;

4 Численность населения РСФСР, Госкомстат, - М., 1990; Численность населения Российской Федерации по городам и посекам городского типа и районам на 1 января 2010 г. Росстат, -МД 2010.

- оптимизация миграционной политики государства с применением рыночных механизмов регулирования численности населения регионов, в том числе привлечения трудоспособного населения из трудоизбыточных регионов России в регионы с высоким ресурсным потенциалом с учетом геополитических интересов страны;

- обеспечение дифференцированного подхода к каждой северной территории с учетом природно-климатических условий, транспортной обеспеченности и уровня социально-экономического развития.

Районирование территории Севера России по всем значимым факторам могло бы послужить научной основой для формирования социальной политики и определения уровней минимальной зарплаты, прожиточного минимума, для обоснования гарантий и компенсаций населению по оплате труда, различным видам пенсий, социальных пособий и других видов социальной поддержки населения.

С кардинальными преобразованиями российской экономики обострились проблемы функционирования социально-экономических комплексов северных территорий. Соответственно, это выдвинуло на первый план исследование общих и специфических особенностей структурных изменений в региональной экономике, а также механизма взаимодействия федерального и территориального уровней государственного управления.

В заключении диссертации сформулированы общие выводы, вытекающие из диссертационного исследования, в частности то, что основой для осуществления предоставления социально-трудовых гарантий, компенсаций и мер социальной поддержки населению северных регионов дожно стать новое районирование Севера с учетом унифицированных и формализованных показателей природно-климатического, социально-экономического и медико-биологического факторов. Реформирование системы социальных гарантий северянам в Российской Федерации не может быть поноценно осуществлено без разработки общей концепции развития

Севера Российской Федерации, а также утверждения перечня районов, которые отнесены к Северу по зонам различной степени дискомфортности. В соответствии с этим перечнем следует определять региональные коэффициенты дискомфортности, а также устанавливать социальные гарантии и размеры компенсаций, что позволит определить объем средств, направляемый на реальное финансовое обеспечение гарантий и компенсаций, предоставляемых в зависимости от степени дискомфортности проживания населения на конкретной территории.

При выработке мер государственного протекционизма развития северных территорий практически не используется зарубежный опыт и до настоящего времени не выработан четкий стратегический курс развития зоны Севера и Арктики. Особенно остро стоит проблема нерешенности на законодательном уровне ключевого вопроса районирования территорий Севера для определения уровня и объемов государственной поддержки.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:

1. Пнвпенко В.Н. О необходимости совершенствования законодательства развития Севера России в условиях модернизации экономики // Социальная политика и социальное партнерство. Ч 2011, №5. - 0,5 п.л.

2. Пнвпенко В.Н. Российский Север: современные проблемы, направления развития // Социальная политика и социальное партнерство. - 2010, №12. - 0,5 п.л.

3. Пивненко В.Н. К вопросу о районировании Севера России // Социальная политика и социальное партнерство. - 2007, №10. - 0,3 п.л.

4. Районирование Севера России: новые подходы (колективная монография) - М.: Изд-во РАГС, 2010. Ч 11,0/2,0 п.л. (в соавторстве).

5. Пивненко В.Н. Модернизация Дальнего Востока: первоочередные задачи // Федеральный справочник: [информационно-аналитическое издание]; Т25 / Центр стратегического партнерства. - М: Центр стратегического партнерства. 2011. - 0,4 п.л.

6. Пивненко В.Н. Этапы развития и направления совершенствования северного законодательства // Федеральный справочник: [информационно-аналитическое издание]; Т23 / Центр стратегического партнерства. Ч М: Центр стратегического партнерства. 2010. - 0,5 п.л.

7. Пивненко В.Н. Северяне нуждаются в государственных гарантиях и компенсациях // Национальные проекты. - 2009, № 1-2. - 0,2 п.л.

8. Пивненко В.Н. Новая методика районирования: от административной системы к научному определению степени дискомфортности // Вопросы Севера. 2007, №4. - 0,3 п.л.

9. Пивненко В.Н. Проблемы законодательного обеспечения социального развития регионов российского Севера // Российский Север: траектория и перспективы социального развития - М.: КНОРУС. 2006. - 0,5 п.л.

10. Пивненко В.Н. Особенности экономического развития районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей // Вопросы Севера. 2006, №1.-0,5 п.л.

11. Пивненко В.Н. Во имя чего стоим? / Выступление на конф. Реформирование и модернизация федер. системы в Германии и России, июнь, 2005 г. // Стратегия России. 2005, № 8. - 0,2 пл.

12. Пивненко В.Н. Край, доведенный до крайности: Север России // Российская Федерация сегодня. 2004, № 20. - 0,3 п.л.

13. Пивненко В.Н. Через пень - колоду далеко не уедешь...: [Дороги России] // Российская Федерация сегодня. 2003, № 15. - 0,2 п.л.

14. Пивненко В.Н. Если Север пуст, он все равно кем-то занят // Федеральный справочник. - М., 2002, Вып. 10. - 0,2 п.л.

15. Пивненко В.Н. На Севере нужно развивать собственное производство продуктов детского питания / Выступление на парламент, слушаниях в Гос. Думе России 19 февр. 2001 г. на тему: Нац. стратегия охраны здоровья детей в России и ее правовое обеспечение // Права ребенка. 2001, № 2. - 0,3 п.л.

16. Пивненко В.Н. Не делайте Север крайним! И Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации. Практика. Мнения. Проблемы. 2001, -Вып. 1.-0,3 п.л.

17. Пивненко В.Н. Полярное измерение: [соц. обстановка в регионах Севера] // Социальная защита. 2001. № 11. - 0,3 п.л.

18. Пивненко В.Н. Новая модель пенсионного обеспечения // Человек и труд. 2001, № 5. - 0,4 п.л.

19. Пивненко В.Н. Проблемы надо решать // Политика. 2000, №1. -0,2 п.л.

20. Пивненко В.Н. То, что сегодня кажется обузой, завтра превратится в ведущий фактор развития экономики // Сегодня New East. 2000, № 5-6.-0,1 п.л.

21. Пивненко В.Н. Программа Дети России: реалии, приоритеты, опыт региона // Аналитический вестник Совета Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации. 1999, №11. - 0,4 п.л.

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

ПИВНЕНКО ВАЛЕНТИНЫ НИКОЛАЕВНЫ

ВЛИЯНИЕ РАЙОНИРОВАНИЯ СЕВЕРНЫХ РЕГИОНОВ РОССИИ НА ФОРМИРОВАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЮ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор Вогин Николай Алексеевич

Изготовление оригинал-макета Пивненко Валентина Николаевна

Подписано в печать 17 мая 2011 г. Тираж 80 экз. Усл. п.л. 1,3

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 169 119606 г. Москва, пр-т Вернадского, д.84

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Пивненко, Валентина Николаевна

ВВЕДЕНИЕ

Глава I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

РАЙОНИРОВАНИЯ СЕВЕРНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

1.1. Основные принципы экономического районирования

1.2. Север как объект районирования

1.3. Методологические подходы к районированию территории

Севера России на современном этапе развития

Глава Н. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В СЕВЕРНЫХ РЕГИОНАХ НА ОСНОВЕ РАЙОНИРОВАНИЯ

2.1. Анализ социально-экономического развития северных регионов России

2.2. Особенности районирования и реализации социальной политики в северных регионах России

2.3. Совершенствование государственного регулирования 125 социального развития Севера России в условиях модернизации экономики

Диссертация: введение по экономике, на тему "Влияние районирования северных регионов России на формирование и реализацию социальной политики"

Актуальность темы исследования. Северные регионы Российской Федерации относятся к территориям с экстремальными природными условиями, с повышенными риском и издержками хозяйственной деятельности, но одновременно это территория с уникальными возможностями. Формирование рыночных отношений, коренные преобразования в формах собственности и хозяйствования, обусловленные этими и другими факторами изменения в российском обществе, создали новую ситуацию в формировании и реализации социальной политики в северных регионах. Социальная политика в регионах России в настоящее время является предметом пристального внимания исследователей. Это связано с пониманием того, что целостность и независимость государства зависят не только от характера политико-административных отношений между центром и регионами, но и от качества жизни населения в каждом субъекте Федерации, городе или посеке.

Субъекты Российской Федерации, относящиеся к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям, имеют ярко выраженную специфику социально-экономического развития, характеризуются неблагоприятными условиями для жизнедеятельности населения на большинстве северных территорий.

Сложившаяся система государственной поддержки северных территорий и проводимая социальная политика вошли в противоречие с развивающимися экономическими и федеративными отношениями. Данная система недостаточно учитывает произошедшие изменения в экономике России, продожает сохранять многие черты старой административно -командной модели. Действующая система районирования Севера Российской Федерации не отражает всего разнообразия особенностей природно-климатических условий на территории северных регионов.

Несмотря на сложные природные и социально-экономические условия, роль северных регионов в развитии страны постоянно возрастает.

Очевидно, что северное пространство страны, включая Северный морской путь, имеет весьма существенное стратегическое значение, что обусловлено колоссальными запасами топливно-энергетических, биологических и минерально-сырьевых ресурсов. На современном этапе развития северных регионов большое значение приобретает совершенствование всех видов социальной и экономической деятельности, включая обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности, развитие транспорта, рациональное использование природных ресурсов, обеспечение экологической и энергетической безопасности, развитие сферы услуг и др.

Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, утвержденная в марте 2000 года Постановлением Правительства Российской Федерации1, была принята в целях повышения эффективности государственной поддержки социально -экономического развития районов Севера. В указанной Концепции Север определяется как высокоширотная часть территории России, характеризующаяся суровыми природно-климатическими условиями, обусловливающими повышенные затраты на производство продукции и жизнеобесI печение населения. Целью Концепции является совершенствование системы северных гарантий и компенсаций, как основной части социальной политики, при этом предусматривается их сохранение для проживающего в районах Севера населения, а также возмещение лицам, работающим и проживающим в регионе, удорожания стоимости жизни по сравнению со среднероссийскими показателями. Исходной базой для осуществления предоставления социально-трудовых гарантий, компенсаций и мер социальной поддержки населению, как установлено Концепцией, дожно стать новое районирование северных территорий. За десять лет реализации данной Концепции новое районирование Севера России на государственном уровне так и не было проведено.

1 Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера / Постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 2000 года №198 // Собрание законодательства Российской Федерации , 2000, №12, ст. 1286.