Управление развитием образования на муниципальном уровне в условиях социально-экономической модернизации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | доктор экономических наук |
| Автор | Пуденко, Татьяна Ивановна |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2010 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.05 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Управление развитием образования на муниципальном уровне в условиях социально-экономической модернизации"
4854141)
Пуденко Татьяна Ивановна
УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ ОБРАЗОВАНИЯ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ В УСЛОВИЯХ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ
08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами
(сфера услуг)
Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук
1 7 ФЕВ 2011
Москва 2010
4854140
Работа выпонена в Научно-исследовательском центре НОУ ВПО Московский психолого-социальный институт
Научный консультант:
доктор экономических наук, профессор, чл.-корр. Российской академии образования Ерошин Владимир Иванович
Официальные оппоненты:
доктор экономических наук, профессор Казаков Владимир Николаевич
доктор экономических наук, профессор Хоминич Ирина Петровна
доктор экономических наук, профессор Чапнж Владимир Захарович
Ведущая организация:
Институт экономики Российской академии наук
Защита состоится 22.02.2011 г. в 11 часов на заседании диссертационного совета Д 521.027.02 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора экономических наук при Московском психолого-социальном институте по адресу: г. Москва, 4-ый Рощинский проезд, 9а.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке НОУ ВПО Московский психолого-социальный институт.
С авторефератом диссертации .можно ознакомиться на официальном сайте ВАК - Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки РФ flmvJhah ed. gov. rv/ru/announcements 1/Economicl sciences).
Автореферат разослан / января 2011 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета, кандидат экономических наук [.А. Железнов
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИССЛЕДОВАНИЯ
Актуальность исследования.
Проводимое с 90-х годов XX века реформирование российского образования привело к значительным изменениям в системе управления этой сферой, характер которых обусловлен как сменой парадигмальных представлений о роли, целях и содержании образования в современном мире, перестройкой всей конструкции российской системы образования, так и общими социально-экономическими трансформациями.
Процесс модернизации российского образования выступает составной частью социально-экономической модернизации страны, что определило системообразующие принципы новой организационно-экономической модели образования: сокращение государственного присутствия, формирование рынка образовательных услуг и конкурентной среды в сфере образования, максимально возможная в настоящее время либерализация не только сферы профессионального, но и общего образования.
При том, что законодательно выделены и закреплены четыре уровня управления образованием - федеральный, субъектов Федерации, местный (муниципальный) и уровень образовательных учреждений, оформлено базовое разграничение их пономочий, процесс институциализации проводимых преобразований на каждом уровне управления ни юридически, ни фактически не завершен. Не выделена специфика их целей, задач и механизмов управления применительно к целям модернизации образования.
Если региональный уровень, представляя и реализуя, в первую очередь, государственную политику в области образования, юридически закрепляет и методически конкретизирует централизованно внедряемые новации (в частности, определяет нормативы финансирования, разрабатывает региональные модели оплаты труда педагогов и т.д.), то муниципальный уровень управления образованием, выделенный в рамках местного самоуправления, дожен обеспечивать сочетание отраслевых и территориальных интересов в решении вопросов развития муниципальных образовательных учреждений и всей системы образования территории.
В то же время местные (муниципальные) органы управления образованием в большей степени отождествляют себя с ведомственными структурами управления и выступают, прежде всего, звеном в цепочке доведения и испонения федеральных решений по реформированию российского образования. В гораздо меньшей степени развита часть деятельности, которая относится к управлению функционированием и развитием целостной территориальной системы образования.
С учетом процессов регионализации и развития местного
самоуправления, именно на муниципальном уровне можно наиболее успешно обеспечить комплексность мер по модернизации образования за счет максимальной консолидации муниципальных ресурсов, привлечения межмуниципальных ресурсов, повышения отдачи от вложения финансовых средств в развитие образования на условиях софинансирования, направляемых из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Так, в рамках Федеральной целевой программы развития образования на период 2006-2010 гг. было выделено 65 583,35 мн. руб., в том числе, региональное софинансирование составило 8 475,46 мн. руб. Эффективное использование средств федерального и региональных бюджетов, направляемых на развитие образования, существенно зависит от качества управления этими процессами.
Действующие модели муниципального управления образованием в сложившихся условиях не адекватны целям и задачам его развития, во многом тормозят достижение общих целей модернизации в едином образовательном пространстве России, в том числе, поскольку существенно различаются содержанием и формами организации управления. Почти 9 тысяч городских округов и более 1800 муниципальных районов самостоятельно определяют свои цели и задачи, организационные формы и механизмы управления сферой образования. На современном этапе социально-экономической модернизации необходим единый методологический подход, разработка новой концепции муниципального управления, построение теоретически обоснованной модели и механизмов управления, повышающих его эффективность в вопросах обеспечения развития образования. Значимость этой задачи повышается в связи с тем, что на новом этапе модернизации предполагается преимущественное стимулирование региональных инициатив, перенос в регионы центра тяжести инновационной активности. Это обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы.
За сравнительно небольшой период времени (примерно с 80-х годов XX века) российским исследователям в области управления образованием удалось обеспечить переход от общей теории управления социальными организациями, представленной в работах таких авторов, как Р. Акофф, М. Альберт, О.С. Виханский, Г. Кунц, М. Мескон, Б. Мильнер, С. 0'Доннел,Ф. Хедоури и др., к ее конкретизации в виде теории управления образованием, которая в настоящее время представляет собой молодую, динамично развивающуюся отрасль научного знания. В работах В.И. Загвязинского, B.C. Лазарева, Г.Н. Серикова, Т.И. Шамовой и др. исследуется специфика процессов, моделей и механизмов управления образовательными организациями и системами, а также отдельные аспекты совокупной проблематики управления образованием, актуальные для
современной теории и практики: управления качеством образования (M.JI. Агранович, Г.С. Ковалева, А.И. Субетто и др.), программно-целевого и стратегического управления образовательными системами (В.И. Гам, B.C. Лазарев, С.А. Репин и др.), институциональной среды управления (Н.В. Василенко, О.В. Иншаков, В.В. Радаев и др.). Проблемы и направления модернизации отечественного образования исследованы в работах Э.Д. Днепрова, Я.И. Кузьминова, O.E. Лебедева и др.
В работах Г.А. Балыхина, С.А. Белякова, Е.В. Егорова, В.И. Ерошина, E.H. Жильцова, Л.И. Якобсона и др. исследуется экономическая природа образования, представлены различные взгляды на сущность и специфику образовательных услуг, перспективность использования рыночных механизмов регулирования этой сферы, подходы к оценке экономической эффективности образования, мер по его модернизации и т.д. Прикладной интерес представляет подробное освещение таких новаций, как нормативное подушевое финансирование в российском образовании, новая система оплаты труда педагогов, хозрасчетные отношения внутри образовательных учреждений, в публикациях И.В. Абанкиной, А.И. Адамского, Т.И. Клячко, Б.Л. Рудника и др. Критический анализ этих нововведений, их позитивных и негативных последствий содержится в работах В. С. Аванесова, А.Б. Вифлеемского, О.Н. Смолина и др.
Вопросы модернизации муниципального уровня управления образованием представлены в научной литературе не настолько широко, насколько это необходимо в условиях регионализации и муниципализации образования. Если на начальных этапах реформирования системы управления образованием появлялись работы, раскрывающие принципиальные инновации в муниципальном и региональном управлении (В.Н. Аверкин, В.А. Бордовский, В.Ю. Кричевский и др.), то впоследствии авторы в большей степени обращались к специфике управления образованием в малых или крупных городах, сельских территориях (В.Г. Быкова, М.П. Гурьянова, В.Л. Назаров и др.).
В экономической литературе и диссертационных исследованиях проблемы местного самоуправления рассматриваются чаще всего в аспекте развития межбюджетных отношений, оптимизации бюджетного процесса муниципальных образований, поиска возможностей развития ресурсного потенциала территорий, совершенствования организационно-управленческих механизмов и структур для эффективного решения задач местного уровня, а также реализации переданных государственных пономочий (С.Д. Валентей, О.Д. Дементьева, Т.Е. Кузнецова, Л. В. Никифоров и др.). Вместе с тем отсутствуют необходимые в настоящее время работы, в которых анализировались бы состояние и проблемы управления образованием в рамках местного самоуправления. Исключение составляют лишь работы по истории российского земства как формы самоуправления (C.B. Вайровская, А.Ф. Денисов, С.А. Елагин и др.) и работы, посвященные решению
социальных проблем на территориальном уровне (B.C. Андреев,
С.И. Голод, Б.В. Ракитский и др.), где вопросы образования упоминаются среди прочих. Интересные результаты для целей настоящего исследования были получены при выпонении целевых проектов для муниципалитетов в связи с внедрением нормативного финансирования общего образования, новых механизмов управления социальной сферой, которые были реализованы Фондом Институт экономики города.
В то же время сложный и не линейный процесс модернизации российского образования в условиях формирующейся рыночной экономики выдвигает на передний план принципиальные вопросы, связанные с эффективной реализацией управления образованием на муниципальном уровне. К ним относятся, прежде всего: определение муниципальных целей и задач при управлении развитием образования в новых условиях, разработка оптимальных организационных и функциональных моделей управления, новых организационных и экономических механизмов, принципов взаимодействия с самостоятельными образовательными учреждениями и внешней социальной средой и т.д. Недостаточность теоретических работ, отвечающих на эти вопросы, делает необходимым проведение самостоятельного исследования, опирающегося на представленные выше публикации, но допоняющего и развивающего их в аспекте поставленной научной и важной практической народнохозяйственной проблемы.
Объект исследования - муниципальные системы образования как целостные, относительно обособленные территориальные структурные компоненты единой системы образования России.
Предмет исследования - управление муниципальными системами образования, обеспечивающее целостность и устойчивость их развития в условиях социально-экономической модернизации.
Область исследования соответствует паспорту специальностей ВАК (экономические науки) "Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами сферы услуг": п.п. 15.103 Совершенствование организации, управления в сфере услуг в условиях рынка.
Цели исследования: выявить закономерности развития общего образования в условиях инновационного развития экономики и модернизации российского образования; теоретически обосновать и разработать новые методологические подходы к управлению развитием образования на муниципальном уровне, на их основе построить концептуальную модель управления, обеспечивающую устойчивость развития местных систем образования, предложить механизмы ее реализации.
Цели исследования предопределили необходимость решения следующих задач:
Х на основе критического анализа процессов модернизации отечественной системы общего образования в контексте требований социально-экономической модернизации страны выявить основные проблемы развития образования, в том числе, обусловленные недостатками существующей системы управления инновационными процессами;
Х теоретически обосновать стратегически приоритетные цели и задачи управления развитием образования на муниципальном уровне в условиях модернизации образования;
Х разработать методологические подходы и теоретически обосновать новую модель управления муниципальной системой образования, обеспечивающую его устойчивое развитие в современных социально-экономических условиях;
Х разработать концептуальную модель управления развитием муниципальной системы образования и обосновать ее перспективность в решении проблем отраслевой модернизации и социально-экономического развития территорий;
Х определить основные институциональные условия реализации предложенной модели муниципального управления развитием образования;
Х выявить особенности ресурсного обеспечения инновационных процессов в образовании, обосновать необходимость совершенствования подходов к управлению ресурсами применительно к задачам развития образования и разработать предложения по их совершенствованию на муниципальном уровне;
Х обосновать и разработать совокупность организационно-экономических механизмов управления, соответствующих предложенной концептуальной модели и конкретизирующих способы решения наиболее актуальных проблем развития образования на муниципальном уровне.
Гипотеза исследования состоит в предположении о том, что можно повысить эффективность нововведений в образовательных учреждениях, предотвратить или снизить риски и возможные негативные последствия, вытекающие из современной модели модернизации образования как составной части социально-экономической модернизации, обеспечить устойчивость развития путем комплексных изменений в управлении развитием образования на муниципальном уровне, прежде всего, за счет сочетания стратегии модернизации и стратегии опережающего развития, а также перехода к инновационной территориально-межотраслевой модели управления развитием образования. Для этого новая модель дожна обеспечивать: формирование самостоятельной муниципальной образовательной политики; целостность и устойчивость развития образования как важнейшего кластера в структуре стратегически приоритетных зон социально-экономического развития территории; усиление социальной
функции образования; компенсацию и допонение федеральной политики модернизации; изменение вертикально интегрированной схемы управления на горизонтально интегрированную; опору на совокупные ресурсы местного социума и территориальной экономики; использование инновационных механизмов управления.
Теоретическая и методологическая основа исследования.
Теоретической основой исследования выступили фундаментальные положения экономической науки, результаты исследований отечественных и зарубежных ученых в области управления социально-экономическими системами вообще и, в частности, сферой образования, социального управления на муниципальном уровне, регулирования инновационных процессов в социально-экономических системах. Методологическую основу проведенного исследования составили принципы диалектической логики, позволяющие рассматривать муниципальные системы образования в развитии и во взаимосвязи с процессами отраслевого и территориального развития, принципы системного подхода к изучению социальных объектов. Важное значение в методологическом плане имели концепции общественного блага, социально-значимых услуг, раскрывающие социальную функцию и природу образования.
В ходе исследования использовались методы системного, структурно-функционального, проблемного и статистического анализа, сравнения, группировок, ранжирования, теоретического обобщения, нормативного моделирования.
Информационную базу исследования составили нормативно-правовые акты, определяющие государственную (РФ, субъектов РФ), муниципальную политику и основы управления в сфере образования, регламентирующие экономические отношения в народном хозяйстве; материалы Федеральной службы государственной статистики России; информационные федеральные, региональные и муниципальные сборники; открытые доклады о состоянии и результатах деятельности школ и муниципальных органов управления образованием; открытые публикации результатов научных исследований, итогов реализации Федеральной целевой программы развития образования, Приоритетного национального Проекта Образование, программ развития образования субъектов РФ, отдельных инновационных проектов в сфере образования федерального и регионального уровней; материалы периодической печати; специализированные сайты и информационные порталы в глобальной сети Интернет; диссертации по экономической проблематике и авторефераты по ним, а также материалы симпозиумов, научных конференций, семинаров по вопросам управления образованием, модернизации образования, государственного и муниципального управления; программные и прогнозные разработки научных
колективов, органов государственной и местной власти; статистические и аналитические материалы.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в выявлении основных тенденций и факторов, определяющих современное развитие общего образования, в решении методологических и теоретических проблем создания эффективных моделей и механизмов управления развитием образования на муниципальном уровне с целью согласованного достижения стратегических целей отраслевой модернизации и социально-экономической модернизации территорий. На основе системного анализа хода и результатов процессов модернизации разработаны концептуальная модель и комплекс организационно-экономических инструментов управления развитием образованием на муниципальном уровне в новых социально-экономических условиях, базирующиеся на концепции устойчивого развития, теоретических положениях системно-целевого, стратегического, ресурсного управления, и развивающие эти теории применительно к отрасли образования.
Наиболее существенные результаты диссертационного исследования, полученные лично автором и выносимые на защиту:
Х С позиций системного подхода и на основе целенаправленного отбора надежной и достоверной информации, ее группировки и обобщения, сравнительной оценки достижения целевых индикаторов по важнейшим направлениям модернизации, в работе впервые комплексно проанализированы процессы и результаты современного этапа модернизации общего образования, выявлены основные проблемы развития систем общего образования на данном этапе, обусловленные, прежде всего, несовершенством действующих в этой сфере механизмов управления. В частности, к наиболее значимым проблемам относятся: хроническая нестабильность функционирования образовательных учреждений, препятствующая достижению высокого качества образования; концептуальная противоречивость и экономическая неравноценность реализуемых инноваций; селективность ресурсной поддержки, приводящая к расслоению по уровню развития отдельных образовательных учреждений и территорий, к снижению доступности качественных образовательных услуг; отсутствие широкой социальной базы для проводимых реформ в сфере образования из-за рассогласования ценностных ориентиров реформаторов и общества; несформированность единой системы управления процессами развития российского образования; недостаточная эффективность государственных мер по снижению и предотвращению социальных рисков при формировании рынка образовательных услуг; не согласованность отраслевых и территориальных интересов на муниципальном уровне управления и др.
Х Выдвинут и обоснован тезис о том, что на современном этапе модернизации общего образования с учетом складывающихся тенденций и уже проявившихся проблем стратегически приоритетными задачами управления являются обеспечение целостности, системности и устойчивости развития образования как альтернатива реализуемым в настоящее время задачам селективной поддержки точек роста.
Х С учетом особой значимости устойчивости развития для современных экономических процессов, неразработанности этого понятия применительно к системам образования, была предложена соответствующая авторская трактовка, базирующаяся на теоретическом анализе и обобщении концепций устойчивого развития в странах с рыночной и переходной экономикой. Устойчивое развитие системы образования определяется как продожающееся во времени качественное приращение социальной эффективности образования, обеспеченное ростом внутреннего потенциала этой системы. Предложено также сопряженное понятие луправление устойчивым развитием систем образования как процесс выработки и принятия решений, направленных на создание и поддержание неубывающей ресурсной базы, гармонизацию морфологических, структурных и функциональных характеристик системы образования для повышения ее социальной эффективности.
Х На основе анализа современных тенденций в управлении процессами отраслевого и территориального развития, с учетом особой роли муниципального уровня в достижении целей модернизации образования, определены методологические подходы и теоретические основания для разработки новой модели управления развитием муниципальной системы образования в современных социально-экономических условиях: ориентация на развитие образования как важнейшего кластера в структуре стратегически приоритетных зон социально-экономического развития территории; сочетание стратегии модернизации и стратегии опережающего развития муниципальных систем образования; развитие образования как общественного блага за счет повышения его социальной результативности, снижения социальных рисков, компенсации и допонения государственной политики модернизации; признание социальной ответственности хозяйствующих субъектов как важнейшего фактора развития территориальных систем образования; кооперация и интеграция как приоритетная стратегия организационного поведения для целей социально-экономического развития и средство формирования ресурсной базы развития образования; опора на горизонтально интегрированные схемы муниципального управления взамен вертикально интегрированных.
Х Разработана концептуальная модель управления развитием образования на муниципальном уровне как территориально-межотраслевая модель,
ориентированная на достижение баланса интересов развития муниципальной территории и сферы образования за счет согласованной реализации стратегий модернизации и опережающего развития систем образования, привлечения консолидированных ресурсов всех субъектов экономической деятельности разных отраслей и форм собственности. Модель представлена как совокупность управленческой концепции, миссии, принципов управления, целей, задач, функций, организационных структур и механизмов управления.
Х Обоснована совокупность организационно-экономических механизмов управления, соответствующих предложенной концептуальной модели, включающая: новые инструменты стратегического и программно-целевого управления как организационной основы опережающего развития образования; механизмы кластеризации образовательного пространства для достижения ценностного единства субъектов социально-экономического развития муниципальных территории, эффективного ресурсного управления; новые модели проектного финансирования развития образования для обеспечения его целостности, баланса территориальных и отраслевых интересов; механизмы финансово-экономической стабилизации и снижения социальных рисков для усиления социальной функции образования.
Х В качестве новых инструментов стратегического и программно-целевого управления на муниципальном уровне автором разработаны базовая модель муниципальной программы поддержки образовательных учреждений в условиях модернизации и концепция интегрированной территориальной программы развития образования, конкретизирующие направления и структуру действий по двум мега-стратегиям: модернизации и опережающего развития образования.
Х Обоснованы и предложены модельные схемы территориальных образовательных кластеров (дошкольного образования, общеобразовательного и профессионального образования) как организационно-экономической формы реализации муниципальной стратегии развития образования, интеграции ресурсов развития.
Х Автором обоснованы новые концептуальные подходы к проектному финансированию развития образования, которые направлены не на поддержку точек роста, а на целевую дифференцированную поддержку инноваций с охватом всех групп образовательных учреждений для минимизации их расслоения по условиям деятельности и ресурсному потенциалу, для обеспечения целостности развития территориальной системы образования.
Х Предложены механизмы финансово-экономической стабилизации условий деятельности образовательных учреждений, снижения социальных рисков в новых экономических условиях (аутсорсинг; централизация финансовых
ресурсов в муниципальных стабилизационных фондах образования; общественные аудит и экспертиза выпонения государственного (муниципального) задания и инновационных проектов; оптимизация структуры нормативов финансирования общего образования).
Х Выявлены особенности ресурсного обеспечения инновационных процессов в образовании, обусловленные спецификой отрасли, структурой ресурсного потенциала и способами его формирования для реализации инновационных проектов. Обоснована необходимость совершенствования подходов к управлению ресурсами применительно к задачам развития образования и разработаны предложения по их совершенствованию на муниципальном уровне. Предложен авторский подход к классификации ресурсов по циклу возобновления. Доказана целесообразность использования в комплексе трех классификаций, значимых с позиций управленческого обеспечения базовых характеристик процессов развития образования (системности, целостности, устойчивости), а именно: классификации по экономической сущности ресурсов, по источнику, по циклу возобновления, которые в совокупности обеспечивают основу для планирования и контроля поноты всех видов ресурсов при проектировании и реализации инноваций; многоканальности их поступления, обоснования расчетных сроков реализации инновационных проектов с учетом группы критических по циклу возобновления ресурсов,
Х Выявлены и обоснованы институциональные условия реализации предложенной авторской модели управления развитием муниципальных систем образования: местное самоуправление как заказчик стратегии развития образования, правовые условия взаимодействия субъектов разных форм собственности и отраслевой принадлежности в интересах развития образования; механизмы колегиального управления развитием муниципальной системы образования, экономически и организационно обеспечивающие целостность и результативность инновационных процессов; распределение и закрепление властных пономочий по принятию решений в области развития образования; демократические институты, обеспечивающие гражданские права участников образовательного процесса; идеология и социокультурные механизмы регулирования инновационной деятельности; соответствие формальной и неформальной институциональной среды развития образования.
Теоретическая значимость результатов исследования определяется тем, что обеспечено приращение теоретических знаний, как на методологическом уровне, так и в рамках экономической теории управления образованием как сферой услуг. На уровне конкретно-научной методологии обеспечено расширение понятийного аппарата за счет введения в научный оборот и раскрытия понятий лустойчивое развитие систем образования, луправление устойчивым развитием
систем образования, что задает новый подход и открывает новые
возможности для реализации фундаментальных и прикладных исследований в области управления процессами развития в сфере образования. Теория управления образованием как отраслью народного хозяйства обогащена новыми научными знаниями о закономерностях трансформации муниципальных систем образования в период социально-экономической модернизации, перехода к рыночной экономике; концептуальной моделью управления развитием образования на муниципальном уровне, обеспечивающей сопряжение территориальных и отраслевых целей развития, реализацию целостной муниципальной стратегии социально-экономического развития, снижение рисков и негативных социальных последствий при использовании рыночных механизмов регулирования сферы образования, что создает научную основу для исследования аналогичных проблем применительно к более высоким уровням образовательных систем - региональному и федеральному. Полученные новые научные знания могут служить также теоретической базой для развития смежных отраслей научно го знания, в частности, в области государственного и муниципального управления при создании моделей решения социальных задач в условиях рыночной экономики.
Практическая значимость исследования. Результаты и выводы проведенного исследования могут быть использованы органами местного самоуправления и муниципальными органами управления образованием при регулировании процессов развития общего, дошкольного и допонительного образования на своей территории в условиях высокой нестабильности внешней среды и формирования рыночных отношений в сфере образования за счет рекомендованных изменений в системе целей и задач муниципального управления, разработки стратегий развития образования, формирования образовательных кластеров и колегиальных межотраслевых органов управления развитием, разработки пакета целевых программ и кластерных проектов на основе предложенных методик, использования подходов к оценке результатов и процессов развития образования.
Основные положения, выводы и их обоснования могут быть использованы в рамках научных и проектных работ как информационная и теоретическая основа для новых исследований и разработок. Материалы исследования в целом и отдельные теоретические и методологические положения могут быть приняты за основу при разработке учебного курса по управлению сферой образования и использованы в рамках учебного курса по муниципальному управлению в вузах, в системе повышения квалификации работников образования.
Апробация теоретических положений и результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования нашли свое
отражение в 45 публикациях автора, общий объем которых составил более 60 печатных листов.
Ведущие теоретические идеи, методологические принципы и подходы к исследованию проблематики управления развитием систем образования, изложенные в диссертации, были апробированы автором в процессе научного руководства темами НИР и непосредственного выпонения научно-исследовательских работ в рамках плана фундаментальных исследований Института управления образованием Российской академии образования. В частности, были выпонены следующие темы НИР: Развитие инновационного потенциала управления образовательными системами разного уровня (2008-2010г.г.); Теоретические основы и механизмы активизации общественного участия в управлении общим образованием (2008-20 Юг.г.); Стратегическое управление муниципальными образовательными системами (2005-2007 г.г.); Теоретическое и методическое обеспечение инновационных оргмеханизмов управления муниципальными образовательными системами (2002-2004 г.г.); Теоретические основания и методическое обеспечение программно-целевого управления образовательными системами (2001г.).
Научные идеи в области эффективного управления, построения оптимальных структур управления, методические подходы к разработке программ развития и иных целевых программ, подходы к развитию кадрового потенциала для повышения качества управления, представленные в диссертационном исследовании, были использовалы при выпонении ряда прикладных проектов, в том числе: Разработка Кодекса Российской Федерации об образовании (2003 г.), Исследование форм и методов участия общественных структур, общественности в модернизации российского образования (2004 г.), Научно-методическое сопровождение и мониторинг реализации Приоритетного Национального Проекта Образование (2006-2008 гг.), ФЦП Научные и научно-педагогические кадры инновационной России проект Управление устойчивым развитием общеобразовательных систем (2009-2011 гг.).
Апробацию подходов к оценке качества программ развития образования, управления инновационными процессами в образовательных учреждениях, муниципальных и региональных органах управления образованием, методики осуществления контроля и мониторинга в сфере образования автор осуществил в процессе научно-методического и организационного сопровождения реализации ПНПО по направлению поддержки общеобразовательных учреждений в период с 2006 по 2008 годы в составе экспертной группы федерального оператора ПНПО -Академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования.
Основные положения диссертационной работы докладывались на 17 российских и международных конференциях и семинарах, в том числе: Новые
механизмы управления муниципальной системой образования (Нижний Новгород, 2004); Проблемы и перспективы ПНПО в развитии региональных Хсистем образования (Москва, АПКи ППРО, 2008), Управление большими системами. Секция; Управление образовательными системами (Москва, Институт проблем управления РАН, 2009); Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации (Москва, МГУ, 2010).
Научные результаты, теоретико-методологические положения и практические рекомендации, разработанные автором, стали основой для проводимых им лекций, семинаров по проблемам эффективного управления образованием и реализации отдельных нововведений в рамках повышения квалификации руководителей образования в Университете РАО и Академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, 5 глав, включающих 17 параграфов, заключения, списка литературы и приложений. Объем диссертации составляет 284 страницы. Работа содержит 9 таблиц, 23 илюстрации, 9 приложений. Библиография включает 234 наименования.
Содержание работы:
Введение
Глава 1 Модернизация образования как часть социально-экономической модернизации России
1.1. Общая характеристика инновационных процессов в сфере общего образования
1.2. Экономические и правовые доминанты современного этапа модернизации общего образования в России
1.3. Тенденции и проблемы управления развитием муниципальных систем образования в условиях социально-экономической модернизации
Глава 2. Теоретико-методологические основания управления развитием систем образования
2.1. Современное состояние исследований в области управления развитием образования в российской науке
2.2. Проблемы управления образованием и подходы к их решению в зарубежных исследованиях
2.3. Методологические и теоретические основания управления устойчивым развитием муниципальных систем образования
Глава 3. Модель управления развитием муниципальных систем образования в условиях социально-экономической модернизации
3.1. Концептуальная модель управления развитием образования на муниципальном уровне
3.2. Институциональные условия развития образования
3.3, Критерии и механизмы оценки развития как условие эффективного управления образованием
Глава 4. Управление ресурсами образования на муниципальном уровне в контексте устойчивого развития
4.1. Классификация и характеристика ресурсов развития муниципальных систем образования
4.2. Интеграционные ресурсы развития образования
4.3. Управление ресурсами развития
Глава 5. Организационно-экономические механизмы поддержки развития образования и снижения рисков его деструктивных трансформаций в процессе социально-экономической модернизации
5.1. Программы поддержки и развития образования как организационная основа управления и компонент стратегического планирования развития муниципальной территории
5.2. Территориальные образовательные кластеры как организационно-экономическая форма реализации муниципальной стратегии развития образования
5.3. Механизмы проектного менеджмента для целевой дифференцированной поддержки развития образования
5.4. Аутсорсинг в муниципальном управлении образованием как средство оптимизации ресурсов развития
5.5. Финансово-экономические механизмы, повышающие устойчивость развития муниципальных систем образования
Заключение
Список литературы
II. ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ
Проведенный в диссертационном исследовании анализ ситуации в сфере образования показал, что за период реализации концепции его модернизации удалось добиться роста финансовых вложений в развитие российского образования, сформировать опыт проектной деятельности, стимулировать инновационную активность образовательных учреждений, обеспечить продвижение в вопросах информатизации образования, модернизации его материальной базы, повышения профессиональной компетентности педагогов. В то же время ход и результаты модернизации образования демонстрируют появление тенденций и комплекса проблем, свидетельствующих о деструктивных процессах в системе и торможении ее развития.
Прежде всего, перешла в хроническую форму нестабильность функционирования образовательных учреждений, обусловленная
беспрецедентной длительностью, радикальностью, масштабностью и интенсивностью реформирования образования в России. Эта нестабильность препятствует достижению высокого качества образования, провозглашенного одной из главных целей модернизации. В процессе перманентных изменений с начала 90-х годов прошлого века находятся все компоненты системы общего образования - цели обучения и воспитания, требования к результатам, содержание образования и формы его организации, учебные планы и программы, учебники и методическое обеспечение, формы итоговой аттестации выпускников, сеть учреждений образования, их организационно-правовые формы и учредители, нормативная правовая база, финансовые механизмы, процедуры аттестации учителей и руководителей, аккредитации образовательных учреждений, организационные схемы управления и пономочия в области образования и т.д. Общая нестабильность усиливается в связи с рисками финансово-экономической нестабильности в деятельности школ, поскольку, в соответствии с новыми экономическими механизмами в сфере общего образования, доходы школы и оплата труда учителей не являются стабильно гарантированными, а зависят от количества учащихся. Общеизвестньм итогом стало падение качества школьного образования, о котором свидетельствует официальная статистика. Наиболее заметным оказалось ухудшение знаний по базовым предметам: русскому языку, литературе, математике, физике и химии. Так, в 2008 году число неудовлетворительных оценок по математике составило 23,5%, по литературе -25,3%, а по русскому языку -11,2%. Средней отметкой по большинству предметов стала "тройка". В 2009-2010 году почти 20 тысяч выпускников не смогли сдать ЕГЭ.
Фактический переход от концепции публичного образования (имеющего приоритетом социальную функцию) к концепции образования как сферы услуг, в соответствии с общим курсом построения рыночной экономики, привел к тому, что из трех заявленных целей модернизации (повышение доступности, качества и эффективности образования) приоритетной стала эффективность, которая свелась к узко экономической трактовке, а на практике трансформировалась в сокращение не эффективных бюджетных расходов. В итоге сложилась концептуальная противоречивость и экономическая неравноценность проводимых инноваций. Предложенные экономические нововведения (нормативное подушевое финансирование, новая система оплаты труда и др.) не были подкреплены обоснованиями их значимости с позиций повышения качества образования и оказались оторванными от группы нововведений педагогического характера (новых стандартов образования, индивидуализации и дифференциации образовательных программ, профильного обучения, исследовательской и проектной деятельности учащихся, преподавателей и др.).
Общий курс реформирования образования, направленный на построение рынка образовательных услуг, и конкретные нововведения с неочевидной пользой для качества образования, сопровождаются негативным общественным и экспертным мнением, приводят к отсутствию широкой социальной базы модернизации. По данным ГУ-ВШЭ, в 2008 году только 42% опрошенных считали, что российская система образования соответствует их представлениям о том, какой она необходима современной России, и лишь 6% считали, что меры правительства по модернизации приближают систему образования России к необходимой. При оценке удовлетворенности положением дел в образовании по 10-бальной шкале 64% респондентов поставили оценки от 1 до 5 балов.
Растущее расслоение школ, увеличение доли школ, не способных обеспечить образование дожного качества, признано Министерством образования и науки РФ в качестве проблемы, требующей безотлагательного решения. Основная причина расслоения - концептуальная установка федерального центра на выявление и поддержку лидеров, финансирование точек роста, ставка на конкуренцию как главный механизм развития, а также неравные возможности регионов. Даже среди сильных регионов - участников комплексного проекта модернизации образования (КПМО) разрыв в средней оплате труда педагогов, в нормативах финансирования на одного учащегося достигает 3-4 кратного уровня. Так, норматив подушевого финансирования в городской школе в Республике Саха (Якутия) - 36487 рублей, а в Тамбовской области - 9593 рубля. По данным Института региональной информации, который проанализировал качество жизни в регионах РФ в 2009 году, лишь 17 регионов были включены в группу успешных, в то время как 23 вошли в группу риска, где качество жизни и динамика его изменения ниже общероссийских. Еще 6 регионов пока сохраняют качество жизни выше общероссийских, но имеют затухающую динамику его изменения. Вопреки провозглашаемым целям модернизации доступность качественного образования становится все более зависимой от социального и экономического статуса семьи, места проживания.
Нельзя не отметить и того факта, что процессами развития охвачена лишь часть российского общего образования, и это приводит к дифференциации регионов, муниципальных образований и образовательных учреждений по фактической готовности к инновациям. Так, по данным мониторинга ПНПО, финансовую поддержку на инновационные образовательные программы получили около 15% от имеющейся численности общеобразовательных учреждений. В комплексном проекте модернизации образования в 2007-2009 годах участвовал лишь 31 субъект Федерации, а модели предшкольного образования апробировали примерно 25% регионов.
Таким образом, в стадию массового внедрения новых финансовых механизмов, изменения правового статуса школ как бюджетных учреждений, новой системы аттестации, новых стандартов образования не только образовательные учреждения, но и муниципальные, региональные системы образования вступают с разным стартовым потенциалом, обладая разл1гчным инновационным опытом, уровнем подготовленности педагогических и руководящих кадров, нормативным правовым и методическим оснащением, инфраструктурой, финансовой обеспеченностью, что не может не привести к диспропорциям в развитии отечественного образования.
В диссертационном исследовании показано, что перечисленные проблемы -в значительной степени следствие того, что процесс развития российского образования не является в поной мере управляемым, поскольку:
- не реализуются в поном объеме и качественно базовые функции управления. Цели развития всей системы субъективны и фрагментарны. Отсутствуют обоснованные прогнозы состояния и тенденций в системе общего образования. Отсутствует внятная и обоснованная стратегия, которая исходила бы из целостной нормативной модели образования, соответствующей его социальной функции. Предлагаемые инновации не спроектированы как система взаимоувязанных изменений. Организация процессов развития сфокусирована на разработке и реализации инновационных проектов, реализуемых в пилотных территориях, на инновационных площадках. Отсутствует контроль и мониторинг процессов развития всей системы общего образования, нет достоверных данных о динамике и тренде изменений в конечных, социальных, результатах образования по итогам инновационных проектов. Нет концепции и системы управления обеспечивающими процессами, фактически отсутствует функция ресурсного обеспечения процессов развития всех образовательных учреждений;
- не создана целостная система управления развитием всей системы российского общего образования, в рамках которой были бы четко закреплены пономочия каждого уровня управления (федерального, субъекта федерации, муниципалитета, ОУ), аналогично тому, как это сделано в отношении функционирования системы общего образования;
- объектами управления не выступают все этапы инновационного цикла, то есть, не обеспечена целостность инновационного процесса. Соответственно, используется ограниченный набор механизмов управления развитием общего образования. Основные механизмы - это выработка государственной политики в области образования, разработка и реализация федеральных целевых программ развития образования и проектное финансирование. Не предусмотрена финансовая поддержка инновационной деятельности образовательных учреждений на этапе массового внедрения инноваций, способная обеспечить их успешный переход к работе в новых условиях.
Отсутствуют государственные концепции и специальные программы снижения и предотвращения социальных рисков в процессе модернизации образования. Принимаемые в этом отношении меры разрознены и недостаточно эффективны, несмотря на то, что внедрение в сферу образования рыночных регуляторов - это стратегия высоких социальных рисков. Они провоцируются процессами нарастающей сегментации образовательных учреждений по потребителю, негативной структурной динамикой в виде увеличивающегося разрыва между ресурсообеспеченными и слабыми образовательными учреждениями; усилением автономизации в системе образования, развитием конкурентных отношений, создающих угрозы для общесистемных связей.
В управлении образованием на территориальном уровне в настоящее время нарушен баланс отраслевых (государственных) и территориальных интересов, имеющих в основном социальный характер. Стратегия и механизмы этого управления не соответствуют задачам укрепления социальной функции образования, компенсации негативных последствий и снижения социальных рисков в связи с инновациями для населения своей территории.
На основе проведенного анализа в диссертации формулируется вывод о том, что стратегическими приоритетами управления развитием системы общего образования на данном этапе социально-экономической модернизации выступают обеспечение целостности, системности и устойчивости развития образования.
Конституционное право детей нашей страны на получение обязательного общего образования, провозглашение качества и доступности образования главными целями его модернизации означают, что процессы модернизации дожны протекать на всем образовательном пространстве, а необходимый уровень качества дожен быть обеспечен во всех, без исключения, образовательных учреждениях. Стратегической угрозой для достижения целей модернизации можно считать высокий уровень расслоения школ и высокую долю образовательных учреждений, не обеспечивающих образовательные услуги необходимого качества. Даже в регионах-участниках КПМО доля учащихся в оснащенных по современным требованиям школах составила лишь 55% (к началу реализации ПНПО - 15%). Выбор целостности развития системы образования в качестве приоритета позволит остановить нарастающее расслоение образовательных учреждений, снижение качества и доступности образования.
Необходимость стратегической ориентации на системность развития обусловлена разнородностью и отчасти противоречивостью предлагаемых в рамках модернизации нововведений. Известно, что конфликтуют между собой проекты введения профильного обучения в старших классах школы и итоговая аттестация в виде ЕГЭ, не учитывающая профилизацию; профильное обучение, индивидуализация образовательных программ и нормативное подушевое
финансирование, новые стандарты общего образования и новая система оплаты труда и т.д. Системность, взаимосвязанность инноваций необходима для повышения их качества.
Устойчивость развития как стратегический приоритет является, на наш взгляд, необходимым для изменения сложившегося отношения к ресурсному обеспечению инновационных процессов в образования. Достижение стабильных положительных изменений в результатах образования и в качестве образовательного процесса невозможно без укрепления ресурсного потенциала развития. Целевое проектное финансирование обеспечивает незначительную часть существующих потребностей в различных ресурсах для инноваций. В связи с этим необходима разработка новых механизмов ресурсной поддержки развития, охватывающей все образовательные учреждения страны с учетом существования разных зон ближайшего развития, и исходного ресурсного потенциала.
В работе предложено авторское определение и выявлены сущностные характеристики понятия лустойчивое развитие системы образования как продожающегося во времени качественного приращения социальной эффективности образования, обеспеченного ростом внутреннего потенциала этой системы. В научных исследованиях по проблемам управления образованием термин лустойчивое развитие отождествляется лишь с положительным трендом в результатах деятельности на определенном временном интервале. Предложенная авторская трактовка устойчивого развития образования базируется на основных положениях активно формирующейся в настоящее время теории устойчивого развития, для которой принципиально важно положение о взаимосвязи результатов, ресурсов и внешней среды, в которой любая система выпоняет определенную функцию.
Как известно, в социальных системах устойчивость автоматически не обеспечивается и дожна выступать в качестве самостоятельного предмета анализа, сопровождаться постановкой и решением специфических управленческих задач, выбором адекватных средств управления, организационных форм и механизмов. Это предопределило необходимость содержательного определения в исследовании понятия луправление устойчивым развитием систем образования, которое предложено понимать как процесс выработки и принятия решений, направленных на создание и поддержание неубывающей ресурсной базы, гармонизацию морфологических, структурных и функциональных характеристик системы образования для повышения ее социальной эффективности.
Определены методологические подходы и теоретические основания для разработки повой модели управления развитием образования на муниципальном уровне в современных социально-экономических условиях. В работе доказано, что для достижения системности, целостности и устойчивости развития образования необходимы и целесообразны изменения на муниципальном
уровне управления. Прежде всего, потому, что муниципальные системы образования включают в настоящее время всю сферу общего среднего образования, дошкольное и допонительное образование детей. По данным Росстата, в подчинении местных органов самоуправления в 2009 году находились 101481 учреждение образования, которые в той или иной степени включены в процесс модернизации и дожны обеспечить ее результативность.
Кроме того, муниципальный уровень обладает совокупностью условий, необходимой и достаточной для преодоления сложившихся к настоящему времени проблем: правом на выработку собственной стратегии развития в интересах жителей муниципальной территории, пономочиями в сфере образования, статусом учредителей общеобразовательных учреждений, дошкольного и допонительного образования детей, собственным бюджетом и иными территориальными ресурсами, включенностью в местную социокультурную среду, значимую для успешности социальных нововведений.
В качестве методологически важного подхода нами принимается ориентация управления на обеспечение двух векторов поступательного движения - модернизации элементов существующей системы и опережающего развития, переводящего образование на новую траекторию развития. При такой позиции, стратегически и технологически управление развитием дожно обеспечивать поддерживающие и прорывные инновации как два равноценных сопряженных направления.
Исходя из ценностного подхода к управлению, концепций общественного блага, социально-значимых услуг, раскрывающих социальную функцию и природу образования, в основу построения муниципальной модели управления автором закладывается понимание образования как общественного блага, а его развитие предлагается определять через повышение социальной результативности, снижение социальных рисков, что предъявляет особые требования к конструкции всей системы управления развитием на муниципальном уровне, выбору целей, задач и механизмов управления.
По нашему мнению, усиление социальной функции образования на муниципальном уровне можно обеспечить, в первую очередь, за счет отказа от преимущественно отраслевой модели управления в пользу территориальных целей, механизмов и ресурсов развития. Включение образования в территориальную стратегию развития, рассмотрение его как важнейшего кластера в структуре стратегически приоритетных зон социально-экономического развития территории позволит ему развиваться в соответствии с собственными возможностями, стадией жизненного цикла и потребностями социума.
В исследовании доказано, что системность, целостность и устойчивость развития образования не могут быть достигнуты за счет стимулирования автономности и конкуренции, на которую, в конечном итоге, направлено
большинство новаций современного этапа модернизации. Практика показывает, что конкурентоспособность сама по себе (даже в системе общего образования крупных городов) не гарантирует высокого качества образования, и не формирует стимулов и потенциала для дальнейшего развития. В работе утверждается, что интересы целостного и устойчивого развития муниципальных образовательных систем требуют поддержки всех прогрссов, укрепляющих внутрисистемные связи, в частности процессов кооперации и интеграции деятельности. Обоснована необходимость социальной ответственности хозяйствующих субъектов как важнейшего фактора развития территориальных систем образования, что требует разработки специальных стимулирующих механизмов управления.
В процессе диссертационного исследования разработана концептуальная модель управления развитием образования на муниципальном уровне, как территориально-межотраслевая модель, способная обеспечить цели модернизации и опережающего развития муниципальной системы образования. Выбор этого типа модели обусловлен представленными выше методологическими подходами, а также тем, что фактически действующая отраслевая модель управления развитием реализует модернизацию образования как жестко централизованный ведомственный проект, в ней отсутствуют механизмы учета общественных и личностных интересов, социокультурных и экономических условий территорий. Вместе с тем, очевидно, что за счет отраслевых механизмов конкурсной поддержки может быть обеспечена лишь часть целей модернизации и отдельные сегменты образования. Основным ресурсом развития, с нашей точки зрения, дожен стать совокупный ресурс территории (экономический, организационный, социокультурный и т.д.), для чего необходимы формы горизонтально интегрированного управления, обеспечивающего внутриотраслевую и межотраслевую кооперацию ресурсов. Основные смысловые и структурные элементы концептуальной модели управления образованием на муниципальном уровне представлены на рис. 1.
Исходя из основных положений системного подхода и общей теории социального управления, в модель включено все то, что характеризует деятельность управления - ее цели, задачи, объекты, содержание в виде функций управления, организационная структура, а также механизмы, которые раскрывают способы выпонения отдельных функций управления.
Предложенная управленческая концепция базируется на ключевых положениях нескольких теорий, которые в совокупности задают ценностные ориентиры, основания для оценки и принятия решений, представление о факторах эффективности и подходах к оптимальной организации управления, выбора конкретных управленческих инноваций. Это - управление по целям, ценностное, ресурсное и стратегическое управление, концепция устойчивого развития.
Проведенный в диссертационном исследовании анализ показал, что концепция управления по результатам в том виде, в котором она приобрела популярность и официальное признание, является непродуктивной, а зачастую даже тормозит процессы развития отечественного образования. Основные причины этого явления - отрыв планируемых результатов от целей развития; вероятностный характер образовательных результатов вообще и особенно в условиях инновационных перемен; непонота и недостоверность информационной базы оценки; объективная отсроченность многих результатов в сфере образования; отсутствие надежных методов оценки результатов развития системы образования. В качестве альтернативы в работе предлагается использование классической концепции луправления по целям. При этом, на первый план выходит проблема обеспечения качества принимаемых целей, которая дожна решаться на концептуальном и технологическом уровнях. В работе обосновано, что в современных условиях необходим определенный отход от технологической концепции целеобразования, которая господствует в настоящее время в теории управления образовательными системами и в российской практике управления, и утверждение ценностного подхода к целеобразованию. Цель как образ желаемого результата - конкретного и операционально заданного - может и дожна появляться только на основе ценностно-смысловой обоснованности будущих изменений. Выбор концепций устойчивого развития и ресурсного управления связан с тем, что они дают четкие ориентиры для управления совокупными ресурсами развития, обеспечения их мобильности в достижении принятых целей. Сочетание двух ключевых факторов - признание систем образования в качестве открытых социальных систем и высокая изменчивость условий их деятельности в период социально-экономической модернизации - обусловили принятие стратегического управления в качестве еще одного из концептуальных оснований управления развитием муниципальных систем образования.
Перечисленные теоретические концепции не являются альтернативными, а взаимно допоняют друг друга, выделяя существенные акценты при управлении развитием и предоставляя более широкий набор инструментов для согласованного решения проблем в этой области.
В качестве миссии управления автором предлагается создание условий для целостного и устойчивого развития муниципальной системы образования как части территориального социально-экономического комплекса, усиления социальной функции образования на основе сочетания стратегий модернизации и лопережающего развития.
В соответствии с этими двумя мега-стратегиями был разработан целевой блок модели муниципального управления развитием образования (рис. 2).
Рис. 1. Концептуальная модель управления развитием образования на муниципальном уровне
Рис. 2. Фрагмент дерева целей управления развитием муниципальной системы образования
Так, на схеме отражены основные из федеральных приоритетов на данном этапе модернизации: развитие дошкольного образования (ДО); переход к новым федеральным государственным образовательным стандартам (ФГОС), переход к нормативному подушевому финансированию (НПФ), переход к новой системе оплаты труда в образовании (НСОТ), изменение правового статуса образовательных учреждений - переход к бюджетным (БУ) и автономным
учреждениям (ЛУ), оптимизация сети образовательных учреждений, которые дожны быть поддержаны во всех муницип&чьных образованиях путем создания необходимых условий (правовых, организационных и др.).
В модели заложено самостоятельное определение комплекса условий для опережающего развития, который целиком зависит от муниципальной стратегии развития образования и обусловлен результатами стратегического анализа, осознанием своих стратегических преимуществ, накопленным ресурсным потенциалом.
Модель предлагает существенное изменение организационных структур управления развитием образования в муниципалитетах. На наш взгляд, с учетом выбранных целевых ориентиров, объема и сложности вытекающих задач, необходимо перераспределить функциональную нагрузку по управлению развитием образования, чтобы это управление стало действительно межотраслевым. При этом, в компетенции муниципальных органов управления образованием целесообразно оставить те виды работ, которые необходимы для реализации стратегии модернизации: взаимодействие с образовательными учреждениями и региональными органами управления по всем вопросам централизованно осуществляемых нововведений, создание комплекса необходимых условий для успешного внедрения этих новаций. Это соответствует сложившемуся функционалу органов управления, квалификации персонала, устоявшимся информационным каналам и схемам вертикальной координации. Деятельность же, которая связана с разработкой и реализацией стратегии опережающего развития, разработкой целевых программ развития образования следует передать колегиальным межведомственным структурам в рамках местных администраций, а также специальным депутатским комиссиям, которые пономочны принимать решения, затрагивающие интересы развития всей муниципальной территории. В диссертации показано, что необходимо максимальное разнообразие колегиальных органов управления, горизонтально интегрированных организационных форм деятельности (рис. 3).
Предложенный подход к построению организационной структуры управления развитием образования на муниципальном уровне позволит эффективнее распределить ответственность за разработку и реализацию обеих стратегий развития образования; повысить качество управления развитием сферы образования (обоснованность, согласованность, скорость подготовки и принятия решений) за счет вовлечения в стратегическое планирование более широкого круга руководителей и специалистов, горизонтальных механизмов их взаимодействия; оптимизировать ресурсную базу развития; обеспечить достаточную общественную и профессиональную поддержку планируемых нововведений.
на муниципальном уровне Представленная концептуальная модель управления конкретизирована в работе через описание рекомендуемых механизмов принятия и реализации управленческих решений. Обоснована совокупность новых организационно-экономических механизмов управления, соответствующих предложенной концептуальной модели и раскрывающих конкретные способы деятельности по реализации предложенных целей, задач и функций. Так как массовая практика муниципального управления образованием не опирается пока на стратегическое планирование, а программы развития образования города/района не включают, как правило, обоснование и выбор стратегии, предложены адаптированные для муниципального уровня инструменты стратегического и программно-целевого управления, способные выступить организационной основой реализации обеих стратегий развития образования. Кластеризация образовательного пространства рекомендована как механизм координации и кооперации совместной деятельности, достижения ценностного единства субъектов социально-экономического развития муниципальных территорий, консолидации ресурсов развития. Обеспечение целостности развития системы
образования предполагается за счет новых подходов к проектному финансированию, при которых финансовую поддержку дожно получить каждое образовательное учреждение. Отдельную группу составляют механизмы финансово-экономической стабилизации и снижения социальных рисков для усиления социальной функции образования и реализации стратегии модернизации. В работе раскрыты и детально представлены все перечисленные механизмы.
В качестве новых инструментов стратегического и программно-целевого управления на муниципальном уровне автором разработаны базовая модель муниципальной программы поддержки образовательных учреждений в условиях модернизации и концепция интегрированной территориальной программы развития образования, конкретизирующие направления и структуру действий по двум мега-стратегиям: модернизации и опережающего развития образования. Первая программа направлена на создание общих условий (правовых, экономических, организационных) для всех образовательных учреждений по освоению ключевых новаций, предусмотренных концепцией модернизации, а также на целевую поддержку отдельных образовательных учреждений, находящихся в наиболее неблагоприятной ситуации, для предотвращения опасной дифференциации в муниципальном образовательном пространстве.
Вторая программа призвана стать организационной основой территориальной политики в области развития образования, фактически заменить традиционные, узко ведомственные программы развития новым форматом, в котором представлены стратегически значимые для территории цели и задачи развития, совместные и согласованные мероприятия учреждений образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, бизнеса и т.п.
В работе показывается, что пространство совместной деятельности, в котором происходит развитие образования, нужно специально формировать, поскольку оно не совпадает с пространством функционирования образовательных учреждений. С этой целью впервые обоснованы и представлены муниципальные образовательные кластеры как организационно-экономическая форма реализации муниципальной стратегии развития образования, база для реализации межотраслевой модели управления развитием.
Поскольку в экономике процесс создания кластеров является более отработанным, принципы и механизмы кластеризации были взяты в качестве модельных образцов и адаптированы к сфере образования. С учетом основных положений кластерного подхода, предложенного М. Портером как способ системного рассмотрения взаимосвязанных секторов экономической активности, а также с учетом накопленного и обобщенного опыта кластеризации в различных отраслях экономики и территориях, в работе предложена организационная схема
образовательных кластеров, создающих новые возможности для развития образования на основе кооперации.
В основу формирования образовательных кластеров положены технологические цепочки создания трех основных конечных продуктов в системе непрерывного образования - профессионально подготовленных специалистов; выпускников общеобразовательной школы; дошкольников, готовых к обучению в общеобразовательном учреждении. Соответственно, выделяются кластер профессионального образования, кластер общего образования и кластер дошкольного образования. В работе представлена примерная структура каждого кластера (рис. 4), дана характеристика его основных элементов, состава потенциальных участников, а также видов их взаимодействия.
Рис. 4. Структура общеобразовательного кнастера Цели и результаты взаимодействия партнеров в процессе разработки и реализации важнейших для территории инновационных проектов фиксируются в интегрированной муниципальной программе развития образования. Обязательное включение в число партнеров органов местной власти (или органов власти субъектов РФ) позволяет предложить действенные стимулы к участию в развитии
образования, порождает новые модели правового закрепления взаимной ответственности.
В диссертации обоснован новый концептуальный подход к проектному финансированию развития образования на муниципальном уровне. Конкурсный отбор и финансовая поддержка участников пилотной апробации различных инноваций, а также софинансирование реализации инновационных проектов в точках роста, которые осуществляются в настоящее время на федеральном и региональном уровнях, дожны быть допонены и компенсированы на муниципальном уровне с помощью проектных механизмов целевой поддержки всех групп образовательных учреждений.
Этот подход предполагает, что каждый финансируемый инновационный проект в муниципальной системе образования дожен определяться не логикой самого нововведения, разворачиваясь по стадиям его внедрения, либо по составным элементам, а продвигать это новшество во все образовательные учреждения с учетом их уровня развития. При этом меняется структура проектов, поскольку в них включаются мероприятия и ресурсы, дифференцированные по признаку соответствия целевым задачам в разных группах образовательных учреждений.
С учетом дифференцированного подхода предлагается также использовать финансовые средства разных источников по целевым группам учреждений-потребителей. В частности, школы - лидеры способны получать допонительное финансирование на конкурсной основе по федеральным и региональным инновационным проектам, а муниципальные средства дожны использоваться для развития более слабых образовательных учреждений. При этом стабильно работающие школы, имеющие опыт успешной инновационной деятельности, могут получать допонительное финансирование на конкурсной основе по муниципальным проектам, а кризисные, проблемные - поддерживаться за счет целевых муниципальных проектов. Предложенный подход к проектному финансированию позволяет обеспечить охват всех образовательных учреждений территории, выравнивание их инновационного потенциала, преодоление существующих барьеров доступа к ресурсам развития, уменьшение разрыва в качестве образовательных услуг за счет целевой поддержки более слабых.
В диссертации разработана и предложена совокупность механизмов организационной и экономической поддержки образовательных учреждений: аутсорсинг; централизация финансовых ресурсов в муниципальных стабилизационных фондах образования; общественные аудит и экспертиза выпонения государственного (муниципального) задания и инновационных проектов; оптимизация структуры нормативов финансирования общего образования.
Использование аутсорсинга в муниципальных системах образования, с нашей точки зрения, позволит снизить вероятность рисков в экономической деятельности образовательных учреждений в условиях их академической и хозяйственной самостоятельности, неизбежного расширения функционала экономических служб этих учреждений, не обеспеченного необходимыми (прежде всего, кадровыми) ресурсами.
Механизм аутсорсинга даст возможность за счет эффектов от разделения труда и специализации оптимизировать совокупные затраты муниципалитета на административные расходы учреждений образования, сократить долю административно-управленческого персонала в общем фонде заработной платы каждой школы, в конечном итоге повысить качество образовательной и обеспечивающей деятельности.
Для минимизации возможных рисков в муниципальных системах образования может быть использована также централизация определенной части финансовых ресурсов в муниципальных стабилизационных фондах. Аккумулируемые в них средства, в первую очередь, могут направляться на материальную поддержку учителей при плавающей стоимости образовательного часа в зависимости от напоняемости школы, на сохранение малочисленных общеобразовательных учреждений в сельских поселениях и т.д.
Механизмы общественного аудита и экспертизы соответствуют общей тенденции развития государственно-общественного управления образованием в рамках его модернизации. Предлагается их использовать при оценке программ развития образования, инновационных проектов, образовательных программ школы, при формировании государственного и муниципального заданий для повышения их обоснованности, адекватного отражения социального заказа образованию на этапе финансового планирования, а также с целью промежуточного контроля испонения для предупреждения рисков приостановки бюджетного финансирования.
Предложения по оптимизации структуры нормативов финансирования общего образования направлены на формирование муниципальных нормативов в пределах законодательно установленных для этого уровня финансовых пономочий, а также на включение в структуру нормативов финансирования стандартной бюджетной образовательной услуги определенной доли, позволяющей образовательному учреждению накапливать средства на модернизацию учебной базы, информатизацию и т.д.
В работе обоснована необходимость совершенствования подходов к управлению ресурсами применительно к задачам развития образования и разработаны предложения по их совершенствованию на муниципальном уровне.
В частности, предлагается сделать обязательными расчеты ресурсного обеспечения инновационных проектов в аспекте трех классификаций: по экономической сущности ресурсов, по источнику, по циклу возобновления. Формирование и управление ресурсами развития, основанные на комплексном учете всех видов ресурсов, обеспечивают основу для планирования и контроля необходимой поноты ресурсов при проектировании и реализации инноваций; многоканалъность источников их формирования, повышение надежности и обоснованности расчетных сроков реализации инновационных проектов с учетом группы критических по циклу возобновления ресурсов, реализуемость инноваций.
Предложенная автором классификация ресурсов по циклу возобновления позволяет выделить и учитывать группу ресурсов, которые являются лимитирующими в процессах развития образовательных систем. Эффективное управление временем как невозобновляемым ресурсом предполагает специальные процедуры его учета: проведение расчетов в рамках программ и проектов по принципу жизненного цикла, то есть, по критерию необходимого (а не директивного) времени, согласование по срокам всех этапов одновременно реализуемых новаций, расчет необходимых трудозатрат работников при последовательном или паралельном выпонении всех действий и работ, расчет критического пути в определении длительности проекта.
Автором введен термин критические ресурсы (по аналогии с критическим путем в сетевом планировании) для обозначения группы ресурсов, имеющих максимальную длительность работ по их формированию, аккумулированию, подготовке к инновационному процессу. К таким ресурсам относятся кадровый потенциал (в разрезе необходимой критической массы, квалификации, мотивации всех субъектов инновационной деятельности) и инновационная культура как совокупность формальных и не формальных норм и правил деятельности - то есть, то, что требует выращивания под определенные нововведения. Предложенный подход предполагает, что сроки и темпы различных нововведений в системах образования станут соразмерными темпам и срокам формирования поноценной ресурсной базы, будут не менее сроков создания кадрового ресурса, принимаемого как критическая по длительности цепочка работ.
При изменении подхода к управлению ресурсами достигаются стратегически важные цели - системность проводимых изменений (в основном и в обеспечивающих процессах), целостность развития муниципальных систем образования за счет общего увеличения ресурсного потенциала при многоканальности источников, а также устойчивость развития при учете невозобновляемых и критических ресурсов.
В рамках настоящего исследования выявлены институциональные условия реализации модели управления развитием муниципальных систем
образования, снижающие риск ее отторжения, обеспечивающие
встраивание в существующую практику и необходимое изменение действующих норм и правил жизнедеятельности.
К числу основных условий отнесены: местное самоуправление как заказчик стратегии развития образования, правовые условия взаимодействия субъектов разных форм собственности и отраслевой принадлежности в интересах развития образования; механизмы колегиального управления развитием муниципальной системы образования, функционально и организационно обеспечивающие целостность и результативность инновационных процессов; распределение и закрепление властных пономочий по принятию решений в области развития образования; демократические институты, обеспечивающие гражданские права участников образовательного процесса; идеология и социокультурные механизмы регулирования инновационной деятельности в образовании; соответствие формальной и неформальной институциональной среды.
Перечисленные условия выделены автором как минимально необходимая совокупность норм, которые дожны целенаправленно и постепенно вводиться в практику муниципального управления, формируя новую инновационную среду местного самоуправления, обеспечивая в итоге возможность успешной модернизации и опережающего развития.
Дальнейшее исследование проблем управления развитием образования, как представляется, позволит обеспечить научное и методическое развитие предлагаемой в диссертации модели управления, предложить более совершенные подходы и механизмы развития образования в условиях социально-экономической модернизации страны.
СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ АВТОРА, В КОТОРЫХ ОТРАЖЕНЫ ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ
Монографии
1. Пуденко Т.И. Программно-целевой подход в управлении муниципальными системами образования: монография. - М.: Институт управления образованием РАО. - 2001. - 8 пл.
2. Пуденко Т.И. Проблемы и механизмы совершенствования контроля в муниципальных системах общего образования: монография. - М.: Институт управления образованием РАО. - 2004. -10 пл.
3. Пуденко Т.И. Управление устойчивым развитием муниципальной системы образования в условиях социально-экономических трансформаций: монография. - М.: РВалент. - 2010. - 10 пл.
Статьи в периодических научных изданиях, рекомендованных ВАК
4. Пуденко Т.И. Оценка спроса в области обучения менеджменту //Вопросы статистики. - 1997. - № 6 (в соавторстве, авт. 2,5 пл.).
5. Пуденко Т.И. Инновационные процессы в малом предпринимательстве: аспект управления //Вопросы статистики. - 1999. - № 8 (в соавторстве, авт. 2 п.л.).
6. Пуденко Т.И. Правовые проблемы модернизации управления муниципальными системами образования // Известия Российской академии образования. - 2004. - № 1 (0,4 пл.).
7. Пуденко Т.И. Тьюторство как технология индивидуального сопровождения учащегося в системе предпрофильной подготовки и профильного обучения // Профильная школа. - 2007. - №2 (23) (в соавторстве, авт.0,3 пл.).
8. Пуденко Т.И. Государственная поддержка общеобразовательных учреждений в рамках ПНПО как ресурс развития региональных образовательных систем // Образование и общество. - 2009. - № 3 (1,1 п.л.).
9. Пуденко Т.И. Интеграционные ресурсы развития образования в России // Вестник экономической интеграции. - 2010. - № 5 (0,5 пл.).
10.Пуденко Т.И. Принципы и подходы к оценке развития систем образования// Среднее профессиональное образование. - 2010. -№3 (0,4 пл.).
11 .Пуденко Т.И. Стратегическое управление муниципальными системами образования в условиях модернизации // Вестник экономической интеграции. -2010.-№6 (0,6 пл.).
12 .Пуденко Т.И. Участие общества в управлении образованием: современные акценты // Образование и общество. - 2010. - № 2 (0,94 п.л.).
13.Пуденко Т.И. Новые экономические механизмы в общем образовании как средство формирования рынка образовательных услуг// Экономика сегодня и завтра. - 2010. - № 37 (0, 5 пл.).
14.Пуденко Т.И. Проблемный анализ устойчивости развития школы// Образование и общество. - 2010. - № 6 (в соавторстве, авт. 0,4 пл.).
15. Пуденко Т.И. Муниципальная образовательная политика в контексте становления рыночных отношений в образовании // Экономика сегодня и завтра. - 2010. - № 38 (0, 6 пл.).
Научные статьи, материалы научно-практических конференций и прикладных разработок:
.Пуденко Т.И., Ерошин В.И., Афанасьева Т.П. Управление системой образования // в кн.: Основные положения Концепции Кодекса РФ об образовании (Общая часть) /Под общей и научной редакцией В.М.Сырых, Ю.А.Кудрявцева. - М.: МО РФ, ИЦПКПС. - 2001. - 5 п.л. /авт. 0,3 пл.
П.Пуденко Т.И., Ерошин В.И., Афанасьева Т.П. Финансовые, налоговые и иные комплексные институты образовательного законодательства /У в кн.: Основные положения Концепции Кодекса РФ об образовании (Общая часть)
/Под общей и научной редакцией В.М.Сырых, Ю.А.Кудрявцева. - М.: МО РФ, ИЦПКПС. - 2001. - 5 пл. /авт. 0,3 пл.
18.Пуденко Т.И. Программно-целевое управление образованием: новые старые проблемы // Менеджмент в образовании. - 2002. - № 1. - 0,4 п.л.
19. Пуденко Т.И. Инновационные оргмеханизмы управления качеством общего образования на муниципальном уровне // Совершенствование организационно-экономического механизма управления общеобразовательным комплексом. Материалы Всероссийской науч.-практ. конференции. КГУ, 22-23 марта 2002 г. - Набережные Чены: Камский издательский дом. - 2002. - 0,9 п.л.
20.Пуденко Т.И. Управление разработкой и реализацией целевых программ в региональных и муниципальных образовательных системах // Сборник материалов науч.-практ. семинара Методологические проблемы управления реформированием образования, Самара, 23-24 марта 2002 г. - Самара. - 2002,- 0,6 п.л.
21. Пуденко Т.И. Механизмы управления качеством общего образования на муниципальном уровне // Менеджмент в образовании. - 2002. - № 2. - 0,7 п.л.
22.Пуденко Т.Н., Пафова М.Ф. Эффективность использования ресурсов при реализации целевых программ в образовании // Сб. науч. трудов Экономические проблемы модернизации российского образования. - М.: ИУО РАО. - 2002. - 0,8 п.л./авт. 0,6 п.л.
23.Пуденко Т.И. Социальный заказ муниципальной системе общего образования// Менеджмент в образовании. - 2003. - № 3. -1,0 п.л.
2А.Пуденко Т.И. Модернизация муниципальных систем управления образованием: проблемы и направления преобразований// Сб. науч. трудов Модернизация российского образования: проблемы управления и экономики. -М.: ИУО РАО. - 2003. - 0,9 п.л.
25.Пуденко Т.И. Проблемы управления муниципальными образовательными системами // Новые механизмы управления муниципальной системой образования. Материалы окружной конференции 27-28 апреля 2004г. в г. Нижнем Новгороде. - Н. Новгород: Департамент образования и социально-правовой защиты детства администрации г. Нижнего Новгорода. - 2004. - 0,5 п.л.
26.Пуденко Т.И. Участие общественности в модернизации управления образованием на муниципальном уровне//Демократизация управления образовательными учреждениями и системами: проблемы и перспективы Материалы междун. науч.-практ. конференции (Москва, 24-26 марта 2004 года). Москва: И-т общего образования МО России. - 2004. - 0,4 п.л.
21.Пуденко Т.И. Интеграционные процессы в образовании как фактор повышения его качества// Управление качеством образования в условиях инновационного развития экономики. - Казань: КГУ. - 2005. - 0,5 пл.
2&.Пуденка Т.И. Нормативно- правовое обеспечение введения профильного обучения на третьей ступени общего образования//в кн.: Профильное обучение в школе: модели, методы, технологии. - М.: Классике Стиль. - 2006. - 3,5 п.л.
29.Пуденко Т.И. Ерошин В.И. Финансово-экономические аспекты введения профильного обучения //в кн.: Профильное обучение в школе: модели, методы, технологии. - М.: Классике Стиль. - 2006. - 2,0 п.л./авт. 1 п.л.
30.Пуденко Т.И. Введение профильного обучения: правовые условия и проблемы // Менеджмент в образовании. - 2006. - № 1. - 0,9 п.л.
31. Пуденко Т.И. Немова Н.В. Оценка программ развития школы // Приоритетные национальные проекты. Образование. - 2007. - № 2. - 0,7 п.л./авт. 0,4 п.л.
32.Пуденко Т.И. Калина И.И., Немова Н.В. и др. Результаты мониторинга конкурса образовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы. - М.: АПКи ППРО. - 2007. - 14,25 п.л./авг. 3,4 п.л.
33.Пуденко Т.И. Приоритетный Национальный Проект Образование: опыт и итоги двухлетней реализации конкурса общеобразовательных учреждений // Сибирский учитель. - 2008. - №2 (56) - 1,2 п.л.
34.Пуденко Т.И. Образовательная программа современной школы // Методическая работа в школе. - 2009. - № 2. - 0,8 ил.
35.Пуденко Т.И. Проблема устойчивости развития образовательных систем и подходы к ее решению// Теория активных систем - 2009/ Труды международной научно-практической конференции (17-19 ноября 2009г., Москва). Том II. - М.: ИПУ РАН, 2009.-0,4 п.л.
Пуденко Т.И. Принципы и подходы к оценке развития муниципальных систем образования// В мире научных открытий. - 2010. - № 3 (09). Часть 4. - 0,64 п.л.
Ъ1.Пуденко Т.И. Ценностное управление как условие устойчивого развития систем образования// В мире научных открытий. - 2010. - № 5. Часть 3. - 0,3 п.л.
38.Пуденко Т.И. Социальный заказ общему образованию: понятие и технологии// Актуальные проблемы современной науки и образования. - Сибай.: изд-во СИ БГУ. - 2010. - 0,3 п.л.
Ъ9.Пуденко Т.И. Опыт оценки эффективности государственной поддержки школ, реализующих инновационные образовательные программы // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации Материалы 8-й международной конференции факультета гос. управления МГУ 26-28 мая 2010 г. - М.: Изд-во Московского университета, 2010. - 0,5 п.л.
40.Пуденко Т.И. Идеологические установки как деструктивный фактор в исследовании процессов управления образованием // Идеологические аспекты
методологического обеспечения научных исследований: материалы
Всерос. методологического семинара (апрель 2010 г., Москва). - М.: МГУП, 2010.0,8 п.л.
41 Луденко Т.И., Казакова Ю.В. Модернизация образования: новая система координат // Материалы Международной конференции Наука и образование: архитектура, градостроительство и строительство (6 - 10 сентября 2010, Вогоград). - Вогоград: ВогГАСУ. - 2010. - 0,63 п.л./авт.0,45 пл.
Методические пособия и рекомендации
А2.Пуденко Т.И. , Афанасьева Т.П., Лазарев B.C. Методические рекомендации по формированию организационных структур региональных органов управления образованием. - М: МСП "Лицом к лицу", 1991. - 2,2 п.л./авт. 0,4 пл.
43Луденко Т.И. , Афанасьева Т.П., Лазарев B.C. Базовая модель региональной и муниципальной программ поддержки малого бизнеса: пособие для руководителей. - М.: ЦСиЭИ, 1998. - 4,2 п.л. /авт. 0,5 п.л.
44Луденко Т.И., Лазарев B.C. Как мотивировать продуктивную работу персонала: пособие для руководителей. - М.: ИУО, 2001. - 2,0 п.л./авт. 1,2 п.л.
ЬЬ.Пуденко Т.И., Буслов Е.В. и др. Рекомендации по нормативно-правовому обеспечению сетевого взаимодействия образовательных учреждений. - М.: СпортАкадемПресс, 2005. - 5,9 пл./авт. 3,7 пл.
Подписано в печать: 20.01.2011
Заказ X 4870 Тираж -100 экз. Печать трафаретная. Типография л11-й ФОРМАТ ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www.autoreferat.ru
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктор экономических наук , Пуденко, Татьяна Ивановна
Введение.
Глава 1 Модернизация образования как часть социально-экономической модернизации России.
1.1. Общая характеристика инновационных процессов в сфере общего образования
1.2. Экономические и правовые доминанты современного этапа модернизации общего образования в России.
1.3. Тенденции и проблемы управления развишем муниципальных систем образования в условиях социально-экономической модернизации.
Глава 2 Теоретико-методологические основания управления развитием систем образования.
2.1. Современное состояние исследований в области управления развитием образования в российской науке.
2.2. Проблемы управления образованием и подходы к их решению в зарубежных исследованиях.
2.3. Методологические и теоретические основания управления устойчивым развитием муниципальных систем образования.
Глава 3 Модель управления развитием муниципальных систем образования в условиях социально-экономической модернизации.
3.1. Концептуальная модель управления развитием образования на муниципальном уровне .'.
3.2. Институциональные условия развития образования.
3.3. Критерии и механизмы оценки развития как условие эффективного управления образованием.
Глава 4 Управление ресурсами образования на муниципальном уровне в контексте устойчивого развития.
4.1. Классификация и характеристика ресурсов развития муниципальных систем образования.
4.2. Интеграционные ресурсы развития образования.
4.3. Управление ресурсами развития образования.
Глава 5 Организационно-экономические механизмы поддержки развития образования и снижения рисков его деструктивных трансформаций в процессе социально-экономической модернизации.
5.1. Программы поддержки и развития образования как организационная основа управления и компонент стратегического планирования развития муниципальной территории.
5.2. Территориальные образовательные кластеры как организационно-экономическая форма реализации муниципальной стратегии развития образования
5.3. Механизмы проектного менеджмента для целевой дифференцированной поддержки развития образования
5.4. Аутсорсинг в муниципальном управлении образованием как средство оптимизации ресурсов развития.
5.5. Финансово-экономические механизмы, повышающие устойчивость развития муниципальных систем образования.
Диссертация: введение по экономике, на тему "Управление развитием образования на муниципальном уровне в условиях социально-экономической модернизации"
Актуальность исследования.
Проводимое с 90-х годов XX века реформирование российского образования привело к значительным изменениям в системе управления этой сферой, характер которых обусловлен как сменой парадигмальных представлений о роли, целях и содержании образования в современном мире, перестройкой всей конструкции российской системы образования, так и общими социально-экономическими трансформациями.
Процесс модернизации российского образования выступает составной частью социально-экономической модернизации страны, что определило системообразующие принципы новой организационно-экономической модели образования: сокращение государственного присутствия, формирование рынка образовательных услуг и конкурентной:среды в сфере образования, максимально возможная в настоящее время либерализация не только сферы профессионального, но и общего образования.
При том, что законодательно выделены и закреплены четыре уровня управления образованием - федеральный; субъектов Федерации, местный (муниципальный) и уровень образовательных учреждений; оформлено базовое разграничение их пономочий, процесс институциализации проводимых преобразований на каждом уровне управления ни юридически, ни фактически не завершен. Не выделена специфика их целей, задач и механизмов управления применительно к целям модернизации образования.
Если региональный уровень, представляя и реализуя, в первую очередь, государственную политику в области образования, юридически закрепляет и методически конкретизирует централизованно внедряемые новации (в частности, определяет нормативы финансирования, разрабатывает региональные модели оплаты труда педагогов и т.д.), то муниципальный уровень управления образованием, выделенный в рамках местного самоуправления, дожен обеспечивать сочетание отраслевых и территориальных интересов в решении вопросов развития муниципальных образовательных учреждений и всей системы образования территории.
В то же время, местные (муниципальные) органы управления образованием в большей степени отождествляют себя с ведомственными структурами управления и выступают, прежде всего, звеном в цепочке доведения и испонения федеральных решений по реформированию российского образования. В гораздо меньшей степени развита часть деятельности, которая относится к управлению функционированием и развитием целостной территориальной системы образования.
С учетом процессов регионализации и развития местного самоуправления, именно на муниципальном уровне можно наиболее успешно обеспечить комплексность мер по модернизации образования за счет максимальной консолидации муниципальных ресурсов, привлечения межмуниципальных ресурсов, повышения отдачи от вложения финансовых средств в развитие образования на условиях софинансирования, направляемых из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Так, в рамках Федеральной целевой программы развития образования на период 2006-2010 гг. было выделено 65 583,35 мн. руб., в том числе, региональное софинансирование составило 8 475,46 мн. руб. Эффективное использование средств федерального и региональных бюджетов, направляемых на развитие образования, существенно зависит от качества управления этими процессами.
Действующие модели муниципального управления образованием в сложившихся условиях не адекватны целям и задачам его развития, во многом тормозят достижение общих целей модернизации в едином образовательном пространстве России, в том числе, поскольку существенно различаются содержанием и формами организации управления. Почти 9 тысяч городских округов и более 1800 муниципальных районов самостоятельно определяют свои цели и задачи, организационные формы и механизмы управления сферой образования. На современном этапе социально-экономической модернизации необходим единый методологический подход, разработка новой концепции муниципального управления, построение теоретически обоснованной модели и механизмов управления, повышающих его эффективность в вопросах обеспечения развития образования. Значимость этой задачи повышается в связи с тем, что на новом этапе модернизации предполагается преимущественное стимулирование региональных инициатив, перенос в регионы центра тяжести инновационной активности. Это обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы.
За сравнительно небольшой период времени (примерно с 80-х годов XX века) российским исследователям в области управления образованием удалось обеспечить переход от общей теории управления социальными организациями, представленной в работах таких авторов, как Р. Акофф, М. Альберт, О.С. Ви-ханский, Г. Кунц, М. Мескон, Б. Мильнер, С. О'Доннел Ф. Хедоури и др., к ее конкретизации в виде теории управления образованием, которая в настоящее время представляет собой молодую, динамично развивающуюся отрасль научного знания. В работах В.И. Загвязинского, B.C. Лазарева, Г.Н. Серикова, Т.И. Шамовой и др. исследуется специфика процессов, моделей и механизмов управления образовательными организациями и системами, а также отдельные аспекты совокупной проблематики управления образованием, актуальные для современной теории и практики: управления качеством образования (M.JI. Агранович, Г.С. Ковалева, А.И. Субетто и др.), программно-целевого и стратегического управления образовательными системами (В.И. Гам, B.C. Лазарев, С.А. Репин и др.), институциональной среды управления (Н.В. Василенко, О.В. Ин-шаков, В.В. Радаев и др.). Проблемы и направления модернизации отечественного образования исследованы в работах Э.Д. Днепрова, Я.И. Кузьминова, O.E. Лебедева и др.
В работах Г.А. Балыхина, С.А. Белякова, Е.В. Егорова, В.И. Ерошина, E.H. Жильцова, Л.И. Якобсона и др. исследуется экономическая природа образования, представлены различные взгляды на сущность и специфику образовательных услуг, перспективность использования рыночных механизмов регулирования этой сферы, подходы к оценке экономической эффективности образования, мер по его модернизации и т.д. Прикладной интерес представляет подробное освещение таких новаций, как нормативное подушевое финансирование в российском образовании, новая система оплаты труда педагогов, хозрасчетные отношения внутри образовательных учреждений; в публикациях И.В. Абанкиной, А.И. Адамского, Т.И. Клячко, Б.Л. Рудника и др. Критический анализ этих нововведений, их позитивных и негативных последствий содержится в работах В. С. Аванесова, А.Б. Вифлеемского, О.Н. Смолина и др.
Вопросы модернизации муниципального уровня управления образованием представлены в научной литературе не настолько широко, насколько это необходимо в условиях регионализации и муниципализации образования: Если на начальных этапах реформирования системы управления образованием появлялись работы, раскрывающие принципиальные инновации в муниципальном и региональном управлении (В.Н. Аверкин, В.А. Бордовский, В.Ю. Кричевский и др.), то впоследствии авторы в большей степени обращались к специфике управления образованием в малых или крупных городах, сельских территориях (В.Г. Быкова, М.П. Гурьянова, B.J1. Назаров и др.).
В экономической литературе и диссертационных исследованиях проблемы; местного самоуправления рассматриваются чаще всего в аспекте развития межбюджетных отношений, оптимизации бюджетного процесса муниципальных образований, поиска возможностей развития ресурсноготпотенциала территорий, совершенствования организационно-управленческих механизмов; и структур для эффективного решения задач местного уровня, а также реализации переданных государственных пономочий (С.Д. Валентей, О.Д. Дементьева, Т.Е. Кузнецова, Л. В. Никифоров и др.). Вместе с тем отсутствуют необходимые в настоящее время работы, в которых анализировались бы состояние и проблемы управления образованием в рамках местного самоуправления. Исключение составляют лишь работы по истории российского земства как формы самоуправления (C.B. Вайровская, А.Ф. Денисов, С.А. Елагин и др.) и работы, посвященные решению социальных проблем на территориальном уровне (B.C. Андреев, С.И. Голод, Б.В. Ракитский и др.), где вопросы образования упоминаются среди прочих. Интересные результаты для целей настоящего исследования были получены при выпонении целевых проектов для муниципалитетов в связи с внедрением нормативного финансирования общего образования, новых механизмов управления социальной сферой, которые были реализованы Фондом Институт экономики города.
В то же время сложный и не линейный процесс модернизации российского образования в условиях формирующейся рыночной экономики выдвигает на передний план принципиальные вопросы, связанные с эффективной реализацией управления образованием на муниципальном уровне. К ним относятся, прежде всего: определение муниципальных целей и задач при управлении развитием образования в новых условиях, разработка оптимальных организационных и функциональных моделей управления, новых организационных и экономических механизмов, принципов взаимодействия с самостоятельными образовательными учреждениями и внешней социальной средой и т.д. Недостаточность теоретических работ, отвечающих на эти вопросы, делает необходимым проведение самостоятельного исследования, опирающегося на представленные выше публикации, но допоняющего и развивающего их в аспекте поставленной научной и важной практической народнохозяйственной проблемы.
Объект исследования - муниципальные системы образования как целостные, относительно обособленные территориальные структурные компоненты единой системы образования России.
Предмет исследования - управление муниципальными системами образования, обеспечивающее целостность и устойчивость их развития в условиях социально-экономической модернизации.
Область исследования соответствует паспорту специальностей ВАК (экономические науки) "Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами сферы услуг": п.п. 15.103 Совершенствование организации, управления в сфере услуг в условиях рынка.
Цели исследования: выявить закономерности развития общего образования в условиях инновационного развития экономики и модернизации российского образования; теоретически обосновать и разработать новые методологические подходы к управлению развитием образования на муниципальном уровне, на их основе построить концептуальную модель управления, обеспечивающую устойчивость развития местных систем образования, предложить механизмы ее реализации.
Цели исследования предопределили необходимость решения следующих задач:
Х на основе критического анализа процессов модернизации отечественной системы общего образования в контексте требований социально-экономической модернизации страны выявить основные проблемы развития образования, в том числе, обусловленные недостатками существующей системы управления инновационными процессами;
Х теоретически обосновать стратегически приоритетные цели и задачи управления развитием образования на муниципальном уровне в условиях модернизации образования;
Х разработать методологические подходы и теоретически обосновать новую модель управления муниципальной системой образования, обеспечивающую его устойчивое развитие в современных социально-экономических условиях;
Х разработать концептуальную модель управления развитием муниципальной системы образования и обосновать ее перспективность в решении проблем отраслевой модернизации и социально-экономического развития территорий;
Х определить основные институциональные условия реализации предложенной модели муниципального управления развитием образования;
Х выявить особенности ресурсного обеспечения инновационных процессов в образовании, обосновать необходимость совершенствования подходов к управлению ресурсами применительно к задачам развития образования и разработать предложения по их совершенствованию на муниципальном уровне;
Х обосновать и разработать совокупность организационно-экономических механизмов управления, соответствующих предложенной концептуальной модели и конкретизирующих способы решения наиболее актуальных проблем развития образования на муниципальном уровне.
Гипотеза исследования состоит в предположении о том, что можно повысить эффективность нововведений в образовательных учреждениях, предотвратить или снизить риски и возможные негативные последствия, вытекающие из современной модели модернизации образования как составной части социально-экономической модернизации, обеспечить устойчивость развития путем комплексных изменений в управлении развитием образования на муниципальном уровне, прежде всего, за счет сочетания стратегии модернизации и стратегии опережающего развития, а также перехода к инновационной территориально-межотраслевой модели управления развитием образования. Для этого новая модель дожна обеспечивать: формирование самостоятельной муниципальной образовательной политики; целостность и устойчивость развития образования как важнейшего кластера в структуре стратегически приоритетных зон социально-экономического развития территории; усиление социальной функции образования; компенсацию и допонение федеральной политики модернизации; изменение вертикально интегрированной схемы управления на горизонтально интегрированную; опору на совокупные ресурсы местного социума и территориальной экономики; использование инновационных механизмов управления. Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основой исследования выступили фундаментальные положения экономической науки, результаты исследований отечественных и зарубежных ученых в области управления социально-экономическими системами вообще и, в частности, сферой образования, социального управления на муниципальном уровне, регулирования инновационных процессов в социально-экономических системах. Методологическую основу проведенного исследования составили принципы диалектической логики, позволяющие рассматривать муниципальные системы образования в развитии и во взаимосвязи с процессами отраслевого и территориального развития, принципы системного подхода к изучению социальных объектов. Важное значение в методологическом плане имели концепции общественного блага, социально-значимых услуг, раскрывающие социальную функцию и природу образования.
В ходе исследования использовались методы системного, структурно-функционального, проблемного и статистического анализа, сравнения, группировок, ранжирования, теоретического обобщения, нормативного моделирования.
Информационную базу исследования составили нормативно-правовые акты, определяющие государственную (РФ, субъектов РФ), муниципальную политику и основы управления в сфере образования, регламентирующие экономические отношения в народном хозяйстве; материалы Федеральной службы государственной статистики России; информационные федеральные, региональные и муниципальные сборники; открытые доклады о состоянии и результатах деятельности школ и муниципальных органов управления образованием; открытые публикации результатов научных исследований, итогов реализации Федеральной целевой программы развития образования, Приоритетного национального Проекта Образование, программ развития образования субъектов РФ, отдельных инновационных проектов в сфере образования федерального и регионального уровней; материалы периодической печати; специализированные сайты и информационные порталы в глобальной сети Интернет; диссертации по экономической проблематике и авторефераты по ним, а также материалы симпозиумов, научных конференций, семинаров по вопросам управления образованием, модернизации образования, государственного и муниципального управления; программные и прогнозные разработки научных колективов, органов государственной и местной власти; статистические и аналитические материалы.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в выявлении основных тенденций и факторов, определяющих современное развитие общего образования, в решении методологических и теоретических проблем создания эффективных моделей и механизмов управления развитием образования на муниципальном уровне с целью согласованного достижения стратегических целей отраслевой модернизации и социально-экономической модернизации территорий. На основе системного анализа хода и результатов процессов модернизации разработаны концептуальная модель и комплекс организационно-экономических инструментов управления развитием образованием на муниципальном уровне в новых социально-экономических условиях, базирующиеся на концепции устойчивого развития, теоретических положениях системно-целевого, стратегического,' ресурсного управления, и развивающие эти теории применительно к отрасли образования.
Наиболее существенные результаты диссертационного исследования, полученные лично автором и выносимые на защиту:
Х С позиций системного подхода и на основе целенаправленного отбора надежной и достоверной информации, ее группировки и обобщения, сравнительной оценки достижения целевых индикаторов по важнейшим направлениям модернизации, в работе впервые комплексно проанализированы процессы и результаты современного этапа модернизации общего образования, выявлены основные проблемы развития систем общего образования на данном этапе, обусловленные, прежде всего, несовершенством действующих в этой сфере механизмов управления. В частности, к наиболее значимым проблемам относятся: хроническая нестабильность функционирования образовательных учреждений, препятствующая достижению высокого качества образования; концептуальная противоречивость и экономическая неравноценность реализуемых инноваций; селективность ресурсной поддержки, приводящая к расслоению по уровню развития отдельных образовательных учреждений и территорий, к снижению доступности качественных образовательных услуг; отсутствие широкой социальной базы для проводимых реформ в сфере образования из-за рассогласования ценностных ориентиров реформаторов и общества; не-сформированность единой системы управления процессами развития российского образования; недостаточная эффективность государственных мер по снижению и предотвращению социальных рисков при формировании рынка образовательных услуг; не согласованность отраслевых и территориальных интересов на муниципальном уровне управления и др.
Х Выдвинут и обоснован тезис о том, что на современном этапе модернизации общего образования с учетом складывающихся тенденций и уже проявившихся проблем стратегически приоритетными задачами управления являются обеспечение целостности, системности и устойчивости развития образования как альтернатива реализуемым в настоящее время задачам селективной поддержки точек роста.
Х С учетом особой значимости устойчивости развития для современных экономических процессов, неразработанности этого понятия применительно к системам образования, была предложена соответствующая авторская трактовка, базирующаяся на теоретическом анализе и обобщении концепций устойчивого развития в странах с рыночной и переходной экономикой. Устойчивое развитие системы образования определяется как продожающееся во времени качественное приращение социальной эффективности образования, обеспеченное ростом внутреннего потенциала этой системы. Предложено также сопряженное понятие луправление устойчивым развитиель систем образования как процесс выработки и принятия решений, направленных на создание и поддержание неубывающей ресурсной базы, гармонизацию морфологических, структурных и функциональных характеристик системы образования для повышения ее социальной эффективности.
Х На основе анализа современных тенденций в управлении процессами отраслевого и территориального развития, с учетом особой роли муниципального уровня в достижении целей модернизации образования, определены методологические подходы и теоретические основания для разработки новой модели управления развитием муниципальной системы образования в современных социально-экономических условиях: ориентация на развитие образования как важнейшего кластера в структуре стратегически приоритетных зон социально-экономического развития территории; сочетание стратегии модернизации и стратегии опережающего развития муниципальных систем образования; развитие образования как общественного блага за счет повышения его социальной результативности, снижения социальных рисков, компенсации и допонения государственной политики модернизации; признание социальной ответственности хозяйствующих субъектов как важнейшего фактора развития территориальных систем образования; кооперация и интеграция как приоритетная стратегия организационного поведения для целей социально-экономического развития и средство формирования ресурсной базы развития образования; опора на горизонтально интегрированные схемы муниципального управления взамен вертикально интегрированных.
Х Разработана концептуальная модель управления развитием образования на муниципальном уровне как территориально-межотраслевая модель, ориентированная на достижение баланса интересов развития муниципальной территории и сферы образования за счет согласованной реализации стратегий модернизации и опережающего развития систем образования, привлечения консолидированных ресурсов всех субъектов экономической деятельности разных отраслей и форм собственности. Модель представлена как совокупность управленческой концепции, миссии, принципов управления, целей, задач, .функций, организационных структур и механизмов управления.
Х Обоснована совокупность организационно-экономических механизмов управления, соответствующих предложенной концептуальной модели, включающая: новые инструменты стратегического и программно-целевого управления как организационной основы опережающего развития образования; механизмы кластеризации образовательного пространства для достижения ценностного единства субъектов социально-экономического развития муниципальных территории, эффективного ресурсного управления; новые модели проектного финансирования развития образования для обеспечения его целостности, баланса территориальных и отраслевых интересов; механизмы финансово-экономической стабилизации и снижения социальных рисков для усиления социальной функции образования.
Х В качестве новых инструментов стратегического и программно-целевого управления на муниципальном уровне автором разработаны базовая модель муниципальной программы поддержки образовательных учреждений в условиях модернизации и концепция интегрированной территориальной программы развития образования, конкретизирующие направления и структуру действий по двум мега-стратегиям: модернизации и опережающего развития образования.
Х Обоснованы и предложены модельные схемы территориальных образовательных кластеров (дошкольного образования, общеобразовательного и профессионального образования) как организационно-экономической формы реализации муниципальной стратегии развития образования, интеграции ресурсов развития.
Х Автором обоснованы новые концептуальные подходы к проектному финансированию развития образования, которые направлены не на поддержку точек роста, а на целевую дифференцированную поддержку инноваций с охватом всех групп образовательных учреждений для минимизации их расслоения по условиям деятельности и ресурсному потенциалу, для обеспечения целостности развития территориальной системы образования.
Х Предложены механизмы финансово-экономической стабилизации условий деятельности образовательных учреждений, снижения социальных рисков в новых экономических условиях (аутсорсинг; централизация финансовых ресурсов в муниципальных стабилизационных фондах образования; общественные аудит и экспертиза выпонения государственного (муниципального) задания и инновационных проектов; оптимизация структуры нормативов финансирования общего образования).
Х Выявлены особенности ресурсного обеспечения инновационных процессов в образовании, обусловленные спецификой отрасли, структурой ресурсного потенциала и способами его формирования для реализации инновационных проектов. Обоснована необходимость совершенствования подходов к управлению ресурсами применительно к задачам развития образования и разработаны предложения по их совершенствованию на муниципальном уровне. Предложен авторский подход к классификации ресурсов по циклу возобновления. Доказана целесообразность использования в комплексе трех классификаций, значимых с позиций управленческого обеспечения базовых характеристик процессов развития образования (системности, целостности, устойчивости), а именно: классификации по экономической сущности ресурсов, по источнику, по циклу возобновления, которые в совокупности обеспечивают основу для планирования и контроля поноты всех видов ресурсов при проектировании и реализации инноваций; многоканальности их поступления, обоснования расчетных сроков реализации инновационных проектов с учетом группы критических по циклу возобновления ресурсов.
Х Выявлены и обоснованы институциональные условия реализации предложенной авторской модели управления развитием муниципальных систем образования: местное самоуправление как заказчик стратегии развития образования, правовые условия взаимодействия субъектов разных форм собственности и отраслевой принадлежности в интересах развития образования; механизмы колегиального управления развитием муниципальной системы образования, экономически и организационно обеспечивающие целостность и результативность инновационных процессов; распределение и закрепление властных пономочий по принятию решений в области развития образования; демократические институты, обеспечивающие гражданские права участников образовательного процесса; идеология и социокультурные механизмы регулирования инновационной деятельности; соответствие формальной и неформальной институциональной среды развития образования.
Теоретическая значимость результатов исследования определяется тем, что обеспечено приращение теоретических знаний, как на методологическом уровне, так и в рамках экономической теории управления образованием как сферой услуг. На уровне конкретно-научной методологии обеспечено расширение понятийного аппарата за счет введения в научный оборот и раскрытия понятий лустойчивое развитие систем образования, луправление устойчивым развитием систем образования, что задает новый подход и открывает новые возможности для реализации фундаментальных и прикладных исследований в области управления процессами развития в сфере образования. Теория управч.Ч' ** ления образованием как отраслью народного хозяйства обогащена новыми-научными знаниями о закономерностях трансформации муниципальных систем образования в период социально-экономической модернизации, перехода к рыночной экономике; концептуальной моделью управления развитием образования на муниципальном уровне, обеспечивающей сопряжение территориальных и отраслевых целей развития, реализацию целостной муниципальной стратегии социально-экономического развития, снижение рисков и негативных социальных последствий при использовании рыночных механизмов регулирования сферы, образования, что создает научную основу для исследования аналогичных проблем применительно к более высоким уровням образовательных систем - региональному и федеральному. Полученные новые научные знания-могут служить также теоретической базой для развития смежных отраслей научного знания, в частности, в области государственного и муниципального управления при создании моделей решения социальных задач в условиях рыночной экономики.
Практическая значимость исследования. Результаты и выводы проведенного исследования могут быть использованы органами местного самоуправления и муниципальными органами управления образованием при регулировании процессов развития общего, дошкольного и допонительного образования на своей территории в условиях высокой нестабильности внешней среды и формирования рыночных отношений в сфере образования за счет рекомендованных изменений в системе целей и задач муниципального-управления, разработки стратегий развития образования, формирования образовательных кластеров и колегиальных межотраслевых органов управления развитием, разработки пакета целевых программ и кластерных проектов на основе предложенных методик, использования подходов к оценке результатов и процессов развития образования.
Основные положения, выводы и их обоснования могут быть использованы в рамках научных и проектных работ как информационная и теоретическая основа для новых исследований и разработок. Материалы исследования^ в целом и отдельные теоретические и методологические положения могут быть приняты за основу при разработке учебного курса по управлению сферой*образования и использованы в рамках учебного курса по муниципальному управлению в вузах, в системе повышения квалификации работников образования.
Апробация теоретических положений и результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования нашли свое отражение в 45 публикациях автора, общий объем которых составил более 60 печатных листов.
Ведущие теоретические идеи, методологические принципы и подходы к исследованию проблематики управления развитием систем образования, изложенные в диссертации, были апробированы автором в процессе научного руководства темами НИР и непосредственного выпонения научно-исследовательских работ в рамках плана фундаментальных исследований Института управления образованием Российской академии образования. Властности, были выпонены следующие темы НИР: Развитие инновационного потенциала управления образовательными системами разного уровня (2008-2010г.г.); Теоретические основы и механизмы активизации общественного участия в управлении" общим образованием (2008-20 Юг.г.); Стратегическое управление муниципальными образовательными системами (2005-2007 г.г.); Теоретическое и методическое обеспечение инновационных оргмеханизмов управления муниципальными образовательными системами (2002-2004 г.г.); Теоретические основания и методическое обеспечение программно-целевого управления образовательными системами (2001г.).
Научные идеи в области эффективного управления, построения оптимальных структур управления, методические подходы к разработке программ развития и иных целевых программ, подходы к развитию кадрового потенциала для повышения качества управления, представленные в диссертационном исследовании, были использованы при выпонении ряда прикладных проектов, в том числе: Разработка Кодекса Российской Федерации об образовании (2003 г.), Исследование форм и методов участия общественных структур, общественности в модернизации российского образования (2004 г.), Научно-методическое сопровождение и мониторинг реализации Приоритетного Национального Проекта Образование (2006-2008 гг.), ФЦП Научные и научно-педагогические кадры инновационной России проект Управление устойчивым развитием общеобразовательных систем (2009-2011 гг.).
Апробацию подходов к оценке качества программ развития образования, управления инновационными процессами в образовательных учреждениях, муниципальных и региональных органах управления образованием, методики осуществления контроля и мониторинга в сфере образования автор осуществил в процессе научно-методического и организационного сопровождения реализации ПНПО по направлению поддержки общеобразовательных учреждений в период с 2006 по 2008 годы в составе экспертной группы федерального оператора ПНПО - Академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования.
Основные положения диссертационной работы докладывались на 17 российских и. международных конференциях и семинарах, в том числе: Новые механизмы управления муниципальной системой образования. (Нижний Новгород, 2004); Проблемы и перспективы ПНПО в развитии региональных систем образования (Москва, АПКи ППРО, 2008), Управление* большими системами. Секция: Управление образовательными системами (Москва, Институт проблем управления РАН, 2009); Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации (Москва, МГУ, 2010).
Научные результаты, теоретико-методологические положения и практические рекомендации, разработанные автором, стали основой, для-проводимых им лекций, семинаров по проблемам эффективного управления образованием и реализации отдельных нововведений в рамках повышения квалификации руководителей образования в Университете РАО и Академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования.
Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Пуденко, Татьяна Ивановна
Заключение
Проведенное исследование позволило сделать и обосновать определенные выводы относительно управления развитием образования на муниципальном уровне в условиях осуществляемых в России процессов модернизации.
1. Модернизация образования выступает составной частью процесса социально-экономической модернизации России и с учетом отраслевой специфики воспроизводит ее основные цели и приоритеты. Наиболее значимые изменения в сфере образования происходят под влиянием сокращения государственного присутствия в образовании, внедрения рыночных механизмов регулирования, в том числе в сфере общего образования, повышения академической и хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений.
2. К завершению срока действия Концепции модернизации российского образования до 2010 года не удалось обеспечить достижение ее основных целевых ориентиров: повышение качества, доступности и эффективности образования. Проявились проблемы, свидетельствующие о деструктивных процессах в системе общего образования в виде снижения качества общего образования; низкого уровня доступности дошкольного образования; растущего расслоения образовательных учреждений и территориальных систем образования по уровню условий и качества образовательного процесса; усиления зависимости доступности качественных образовательных услуг от места проживания и социально-экономического статуса семьи.
Инновационные процессы в современном российском общем образовании характеризуются фрагментарностью и несогласованностью нововведений, а также регулирующих их планов и программ; сужением пространства модернизации образования до масштабов пилотных и экспериментальных площадок, создания отдельных точек роста; недостаточным ресурсным обеспечением. Исследование выявило, что основные причины проблем модернизации образования находятся в сфере управления этими процессами, поскольку не сформирована целостная система управления процессами развития образования с распределением пономочий и ответственности между всеми уровнями управления.
3. Объективными стратегическими приоритетами управления развитием системы общего образования на данном этапе социально-экономической модернизации являются: обеспечение целостности, системности и устойчивости развития образования как альтернатива реализуемой в настоящее время селективной поддержке точек роста. Целостность развития систем образования позволит добиться изменений во всех образовательных учреждениях, остановить нарастающее их расслоение, снижение качества и доступности образования. Системность обеспечит взаимосвязанность инноваций. Ориентация на устойчивость развития позволит закрепить в качестве стратегического приоритета ресурсное обеспечение инновационных процессов в образовании.
4. Перспективы дальнейшей модернизации российского образования в значительной степени определяются тем, в какой степени удастся включить в этот процесс потенциал регионов, муниципалитетов, всех образовательных учреждений. Муниципальный уровень управления способен играть особую роль в решении задач развития образования за счет уникального сочетания ряда факторов: близости к образовательным учреждениям и потребителям образовательных услуг; наличия пономочий в области образования; разнообразия ресурсов развития (экономических, социокультурных, организационных и т.д.); поддержки местного сообщества. В то же время на муниципальном уровне отмечается не согласованность в сфере образования отраслевых и территориальных интересов, с преобладанием последних.
5. Проведенный анализ показал, что ресурс внутреннего совершенствования муниципальных органов управления образованием (изменение организационных структур, функций, методов управления) применительно к задачам устойчивого развития образования практически исчерпан. Устойчивое развитие рассматривается как продожающееся во времени качественное приращение социальной эффективности образования, обеспеченное ростом внутреннего потенциала этой системы, для чего требуется более гибкая и эффективная модель управления.
6. В качестве методологических подходов и теоретических оснований новой модели управления развитием муниципальной системы образования может быть принята совокупность принципиальных положений концепций луправления по целям, ценностного управления, стратегического управления, лустойчивого развития, ресурсного управления, которые являются взаимодопоняющими и конкретизируются в концептуальной модели при определении управленческой концепции, миссии, принципов управления, целей, задач, функций, организационных структур и механизмов управления.
7. В процессе исследования разработана и обоснована территориально-межотраслевая модель управления, с помощью которой обеспечивается: баланс интересов муниципальной территории и сферы образования за счет ориентации ' на развитие образования как важнейшего кластера в структуре стратегически приоритетных зон социально-экономического развития территории; согласованная реализация стратегий модернизации и опережающего развития; привлечение консолидированных ресурсов всех субъектов экономической деятельности разных отраслей и форм собственности; опора на горизонтально интегрированные схемы муниципального управления взамен вертикально интегрированных; повышение социальной результативности образования, снижение социальных рисков, компенсация и допонение государственной политики модернизации.
8. Новая модель управления развитием образования на муниципальном уровне будет эффективна при соблюдении комплекса принципов: баланс образовательной политики и общей стратегии развития муниципалитета; обеспечение целостного развития муниципальных систем образования; стратегическая обоснованность нововведений; компенсаторность по отношению к государственным мерам по реформированию образования; социальная ориентированность процессов развития; необходимая и достаточная понота ресурсов для нововведений; институализация нововведений; информационная открытость.
9. Территориально-межотраслевая модель управления приводит к перераспределению функциональной нагрузки по управлению развитием образования. В компетенции муниципальных органов управления образованием целесообразно оставить те виды работ, которые необходимы для реализации стратегии модернизации: взаимодействие с образовательными учреждениями и региональными органами управления по всем вопросам централизованно осуществляемых нововведений, создание комплекса необходимых условий для успешного внедрения этих новаций. Для решения вопросов стратегического развития образования, разработки целевых программ развития необходимо создание колегиальных межведомственных структур в рамках местных администраций, муниципальных стратегических команд, координационных советов по развитию социальной сферы, кластерных проектных групп и управляющих, координационных советов, межмуниципальных программных органов управления, иных форм колегиальной выработки решений.
10. Анализ специфики ресурсного управления процессами развития образования на муниципальном уровне показал, что для оптимизации совокупных ресурсов и их рационального потребления целесообразно использовать комплексную классификацию по экономической сущности ресурсов, по источнику формирования, по циклу возобновления. Это обеспечивает основу для планирования и контроля необходимой поноты ресурсов при проектировании и реализации инноваций; многоканальность источников их формирования, повышение надежности и обоснованности расчетных сроков реализации инновационных проектов с учетом группы критических по циклу возобновления ресурсов. Выделение и учет группы не возобновляемых и критических ресурсов повышает обоснованность и реализуемость инновационных проектов.
11. Важным источником развития при территориально-межотраслевом управлении становятся интеграционные ресурсы, формируемые за счет максимально возможного спектра взаимодействий хозяйствующих субъектов и в рамках межмуниципального сотрудничества.
12. Поддержка процессов развития образования и снижение рисков деструктивных трансформаций при осуществлении многочисленных нововведений обеспечивается также за счет использования конкретных организационных и экономических механизмов, способных точечно воздействовать на сферу образования в зонах наиболее высоких рисков, и представляющих собой образцы более эффективных способов- достижения целей развития. В частности, доказана целесообразность:
Х разработки и реализации двух новых для муниципального уровня целевых программ - поддержки образовательных учреждений в новых экономических условиях деятельности и интегрированной муниципальной программы развития социальной сферы. Первая из, них направлена на максимально возможное снижение рисков от изменения финансово-экономических условий деятельности в сфере образования, а вторая - на консолидацию ресурсов всей социальной сферы для решения общих социальных задач, преодоление узко ведомственных целей в интересах населения;
Х нового концептуального подхода к проектному финансированию развития образования, который направлен не на поддержку точек роста, а на целевую дифференцированную поддержку всех групп образовательных учреждений для минимизации- их расслоения и обеспечения целостности развития территориальной системы образования. Изменение целевой ориентации проекта с продвижения инновационного продукта на достижение социально-экономического эффекта в масштабах муниципальной территории сопровождается изменениями проектного планирования, критериев отбора отдельных проектов и формирования проектного портфеля, а также подходов к ресурсному обеспечению;
Х создания образовательных кластеров, которые, как относительно устойчивые организационно-экономические формы, способны по-новому представить образовательное пространство, в поной мере выявить и реализовать преимущества интеграции целей и ресурсов разных субъектов хозяйственной деятельности, создать реальный эффективный межотраслевой механизм управления. Оправдано создание кластеров дошкольного, общего и профессионального образования, ядром которых являются относительно обособленные основные процессы, инфраструктура и партнерские связи;
Х использования в муниципальной системе образования механизма аутсорсинга путем создания или поддержки специализированных структур, которым можно передать все возрастающий объем непрофильных для школы функций на договорной основе. Исследование показало, что аутсорсинг наиболее актуален в отношении финансово-экономической деятельности образовательных учреждений (через создание централизованных муниципальных экономических служб) и в сфере создания и эксплуатации информационных систем (1Т-аутсорсинг);
Х централизации и концентрации определенной части финансовых ресурсов в муниципальных стабилизационных фондах, которые можно использовать на цели сохранения и поддержки сети образовательных учреждений, на финансовую поддержку учителей при плавающей стоимости образовательного часа и т.д. Поддержка сети и кадрового потенциала может рассматриваться как одна из стратегических задач управления на муниципальном уровне, допоняющих федеральную стратегию целевой поддержки отдельных категорий учащихся и воспитанников;
Х введения в процесс проектирования и планирования инноваций, а также финансово-экономического планирования и контроля, механизмов общественного аудита и экспертизы с целью выявления зон социального риска, возникающего от принятия профессиональных решений, оценки этого риска и выработки предложений по его снижению;
Х оптимизации и введения единой структуры нормативов финансирования стандартной государственной бюджетной услуги в образовании с закреплением в качестве обязательной части доли расходов, направляемых на развитие. Использование двухуровневого норматива финансирования, в котором разделены текущие затраты и затраты на обеспечение развития, в сочетании с введением муниципальных нормативов, позволит образовательным учреждениям иметь гарантированные финансовые источники развития.
Использование этих механизмов способно обеспечить финансово-экономическую стабилизацию деятельности образовательных учреждений, снижение социальных рисков в новых экономических условиях.
13. Для реализации предложенной модели управления развитием муниципальных систем образования необходимо создание формальных и неформальных институциональных условий. Важнейшими правовыми регуляторами дожны стать: местное самоуправление как заказчик стратегии развития образования; нормативная база, определяющая правовые условия взаимодействия субъектов разных форм собственности и отраслевой принадлежности в интересах развития образования, распределение и закрепление властных пономочий по принятию решений в области развития образования, механизмы колегиального управления; демократические институты, обеспечивающие гражданские права участников образовательного процесса; идеология и социокультурные механизмы регулирования инновационной деятельности в образовании с учетом местной специфики.
Диссертация: библиография по экономике, доктор экономических наук , Пуденко, Татьяна Ивановна, Москва
1. Абанкина, И.В. Экономика школы: модели финансирования, автономия, развитие сети / И.В. Абанкина. М.: Сентябрь, 2008. - 192 с.
2. Абанкина, И.В. Оплата труда учителей / И.В. Абанкина, А. Вавилов // Народное образование. 2007. - № 10. - с. 199-206
3. Абанкина, Т.В. Развитие сети общеобразовательных учреждений в регионах: результаты реализации приоритетного национального проекта Образование в 2007-2008 гг. / Т.В. Абанкина //Вопросы образования. 2009. - № 2. - с.5-18
4. Абрамов, Р.Н. Менеджериализм: экономическая идеология и управленческая практика / Р.Н. Абрамов//Экономическая социология. 2007. - Т.8, № 2. - с.92-101. Мрр^/есзос.тззеБ.ги
5. Аванесов, В. Стратегия развития образования в Российской Федерации. Докл. на IX межд. науч. конф. 'Россия: ключевые проблемы и решения / В. Аванесов/ М.: ИНИОН РАН, 11-12 дек. 2008г
6. Агранович, М.Л. Индикаторы в управлении образованием: что показывают и куда ведут / М.Л. Абрамов//Вопросы образования. 2008. - № 1. - с. 120-145
7. Агранович, М.Л., О. Состояние и развитие системы общего среднего образования в Российской Федерации: Национальный доклад / М.Л. Агранович, О. Кожевникова. -М.: Аспект Пресс, 2006
8. Адукова, А.Н. Местное самоуправление на селе: организационно-экономические аспекты. М.: НИПКЦ Восход-А, 2008. - 289с.
9. Андреев, А.Л. Общество и образование: социокультурный профиль России// Педагогика. № 3, 2002. - с.20-25
10. Ансофф, И. Стратегическое управление / И.Ансофф. М.: Экономика, 1989.520с.
11. Атрашенко, А.Н. Управление в открытых системах / А.Н. Атрашенко // Развитие региональной системы образования/Под ред. JI.B. Весниной, Т.В. Якубовской. Томск: ТГПУ, 2005. - 173 с.
12. Ъ.Баязитов, С. Б. Управление развитием трехуровневой системы муниципального образования крупного города: Дисс. канд. пед. наук. / С.Б. Баязитов. Уфа, 2000. - 156 с.
13. Беляков, С.А. Модернизация образования в России: совершенствование управления / С.А. Беляков. М.: МАКС Пресс, 2009. - 440с.
14. Бир, С. Мозг фирмы / С. Бир. М.: Радио и связь, 1993. - 297с.
15. Блинов, В. Экономика и образование: сближение необходимо /В. Блинов // Народное образование. 2007. - № 10. - с. 37-41
16. Ботенко, H.H. Муниципальная система образования как ресурс развития города Новосибирска / H.H. Ботенко // Управление развитием образования. 2010. - № 1. - с. 11-13
17. Бондаревская, Е.В. Стратегические направления развития современного образования / Е.В. Бондаревская // Инновационная школа. 2002. - №1(12). - с. 7-13
18. Братченко, C.JL Введение в гуманитарную экспертизу образования / С.Л. Брат-ченко. М.: Смысл, 1999. - 117 с
19. Вавилов, А. Закон о целевом капитале: реально ли финансировать школу за счет частных пожертвований / А. Вавилов// Народное образование. 2007. - № 10. - с. 104-112
20. Василенко, Н.В. Управление образованием: институциональный подход / Н.В. Василенко. СПб.: ГОУ ИПК СПО, 2009. - 300 с.
21. Василенко, Н.В. Институциональные изменения: факторы, виды, формы / Н.В. Василенко// Экономика и управление. 2008. - № 3(35). - с. 114-116
22. Василенко, Н.В. Институциональные ловушки в сфере российского образования / Н.В. Василенко // Экономика образования. 2008. - №6. - с.16-32
23. ЪЪ.Васильев, С.В. Эффективность работы организаций государственного и муниципального управления /С.В. Васильев, А.И. Жуковский, К. Цуркер. Великий Новгород: 2002. - 70 с.
24. Ващекин, Н.П. Цивилизация и Россия на пути к устойчивому развитию: проблемы и перспективы / Н.П. Ващекин, В.А. Лось, А.Д. Урсул. М. 1999.
25. Вежевич, Т.Е. Государственно-общественное управление как условие эффективной модернизации образования / Т.Е. Вежевич // Народное образование. 2010, № 2. - с. 9699
26. Ъв.Винер, Н. Кибернетика и общество / Н. Винер. М.,1958. С.58.
27. Вихорева, В.Д. Стоимость образовательной услуги в новой системе оплаты труда / В.Д. Вихорева// Управление развитием образования. 2010. -№ 1. - c.l 11-113
28. Вифлеемский, А.Б. Экономика и/или образование / А.Б. Вифлеемский // Народное образование. -2010. -№2. -с. 53-61
29. Вифлеемский, А.Б. Автономные учреждения: новые возможности и новые опасности / А.Б. Вифлеемский // Народное образование. 2007. - № 8. - с. 21-36
30. Гохберг, Л.М., Стратегия интеграционных процессов в сфере науки и образования / Л.М. Гохберг, Г. А. Китова, Т.Е. Кузнецова //Вопросы экономики. 2008. - № 7. - с.274-278
31. Гохберг, Л.М. Статистика образования: принципы модернизации / Л.М. Гохберг, Н.В. Ковалева //Высшее образование в России. 2002. - № 2. - с.21-27
32. Громыко, Ю.В. Проектное сознание: Руководство по программированию и проектированию в образовании для систем стратегического управления / Ю.В. Грмыко. М.: Институт учебника Пайдейя, 1998. Ч 560 с.
33. Давыдова, Е.А. Система образования: некоторые цифры и факты / Е.А. Давыдова// Народное образование. Ч 2010. Ч № 1.-е. 59-61
34. Дегусарова, B.C. Развитие образования в России: региональный контекст /B.C. Де-гусарова, Н.П. Литвинова, В.В. Строев / Ленинградский обл. ин-т экономики и финансов. РОО Дом Европы в Санкт-Петербурге. Гатчина: ЛОИЭФ, 2006. - 117 с.
35. Дим, Р. Новый менеджериализм и высшее образование: управление качеством и продуктивностью работы в университетах Великобритании / Р. Дим// Вопросы образования.- 2004.-№3.-с. 44-56
36. Доступность качественного высшего образования: возможности и ограничения / Д. Константиновский, В. Вахштайн, Д. Куракин и др. М.: Университетская книга, 2006. -205 с.
37. Драго, Р. Административная наука: пер. с фр. B.JI. Энтина / Р. Драго. М.: ПРОГРЕСС, 1982.-246с.
38. Друкер, П. Эффективное управление. Экономические задачи и оптимальные решения / Пер. с англ. М.Котельниковой / П. Друкер. М.: ФАИР-ПРЕСС, 2001. - 288с.
39. Ерошин, В.И. Развитие системы профессиональной подготовки руководителей образования. Сб. науч. трудов / В.И. Ерошин. -М.: Институт управления образованием РАО, 2002.-с. 16-31
40. Иванова, М.И. Статистическое исследование системы образования/ М.И. Иванова.
41. M.: Финансы и статистика, 2008. Ч 144 с.
42. Игошин, И.Н. Институциональные искажения в российском обществе / И.Н. Иго-шин. М.: Директмедиа Паблишинг, 2003. - 151с.
43. Искорцева, Н.В. Менеджериализация социальных сервисов: основные принципы и проблемы / Н.В. Искорцева//Журнал исследований социальной политики. 2005 . - Т.З, №4. - с. 479-496. Ссыка на домен более не работаетpdfs/JSPS%20vol3num4.pdf.
44. Исследовательские университеты США: механизм интеграции науки и образования./ Под редакцией В.Б. Супяна. Ч М.: Магистр, 2009. Ч 339 с.
45. Калина, И.И. Результаты мониторинга конкурса образовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы / И.И. Калина, Н.В. Немова, Т.И. Пуденко. М.: АПКиППРО, 2007. - 284с.
46. Капелюшнаков, Р.И. Современные буржуазные концепции формирования рабочей силы: критический анализ. М.: Наука, 1981
47. Клименко, A.B. Модернизация функционала испонительной власти и ее результаты / A.B. Клименко // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование Серия: Политология, экономика, право. - 2009. Ч № 5. - с. 80-100.
48. Ключевые проблемы региональных образовательных систем: опыт анализа/ Под ред. A.M. Моисеева. М.: РОССПЭН, 2002. - 218 с.
49. Клячко, Т.Л. Социальная политика и финансирование образования / Т.Л. Клячко // Народное образование. 2007. - № 10. - с. 26-37
50. Ковалева, Н.В. Школа в фокусе мониторинга экономики образования / Н.В. Ковалева // Народное образование. 2007. - № 10. - с. 41-48
51. Ковалева, Н.В. Общее образование в России: результаты мониторинга / Н.В. Ковалева, O.K. Озерова // Народное образование. 2009. - № 6. - с. 16
52. Комков, С. Реформа образования: снова о деструктивном потенциале легэизации / С. Комков // Рос.экон.журнал. 2007. - № 7-8. - с. 67-74.
53. Концепция догосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Распоряжение правительства РФ от 17 ноября 2008 г. №1662-р / Официальный сайт Правительства РФ. Ссыка на домен более не работаетgov/results/l 181/
54. Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года / Официальный сайт Президента России. Ссыка на домен более не работаетtext/docs/2002/04/57884.shtml
55. Краевский, В.В. Миссия педагогического сообщества в демократическом государстве / В.В. Краевский // Инновации в образовании: человекосообразный ракурс: сб. науч. тр. / под ред. А.В.Хуторского. М.: ЦДО Эйдос, 2009. - С.21-24.
56. Кузьминов, Я.И. Вероятное воздействие экономического кризиса па систему образования и качество человеческих ресурсов России / Я.И. Кузьминов //Вопросы образования. № 2. - 2009. - с. 139-172
57. Куприянова, Т.В. Оплата труда педагогов / Т.В. Куприянова // Народное образование.-2010,- №2.-с. И 19
58. Курганский, С. Что мешает повышать эффективность школы / С. Курганский //Народное образование. 2007. - № 9. - с. 32-39
59. Куркин, Е.Б. Управление образованием в условиях рынка / Е.Б. Куркин. М.: Новая школа, 1997. - 144 с.
60. Лаврикова, Ю.Г. Кластеры: стратегия формирования и развития в экономическом пространстве региона / Ю.Г. Лаврикова. Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2008. - 232 с.
61. Лазарев, B.C. Системное развитие школы / B.C. Лазарев. М.: Педагогическое общество, 2002.-351 с.
62. Лазарев, B.C. Управление инновациями в школе. Учебное пособие/ B.C. Лазарев. М.: Центр педагогического образования, 2008. - 352 с.
63. Лазарев, B.C., Как разработать программу развития школы: метод, пособие для руководителей образоват.учреждений /B.C. Лазарев, М.М. Поташник./ Ин-т управления образованием. М: Новая школа, 1993. - 47 с.
64. Ларина, С.Е., Финансовое обеспечение образования: модели, формы и проблемы в российской Федерации: учебн.-метод. пособие / С.Е. Ларина, В.Ф. Новиков / Рос.акад.гос.службы при Президенте Российской Федерации. М.: Изд-во РАГС, 2007. - 63 с.
65. Левитес, Д.Г. Российская школа вчера, сегодня и завтра: Документы и комментарии / Д.Г. Левитес. М.: Издательство Московского психолого-социального института; Воронеж: Издательство НПО МОДЭК, 2008. - 112с.
66. Лексгт, В.Н. Качество государственного управления: возможность объективных оценок / В.Н. Лексин // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование Серия: Политология, экономика, право. - 2009. - № 5. - с. 100-110.
67. Лексин, В.Н. Общая теория реформ. Контуры проблемы и система исследований / В.Н. Лексин, А.Ii. Швецов // Теория и практика организации проведения реформ. М.: ИСАРАН, 1995.-с, 100-110.
68. Лексин, В.Н. Технология реформ (разработка и применение из общей организационной теории) / В.Н. Лексин, А.Н. Швецов // Российский экономический журнал, 1996. -№3-4. -с. 18-22
69. Ломтев, С.П. Административно-правовое регулирование управления образованием / С.П. Ломтев / Моск.юридич.ин-т. М.: МЮИ, 1998. - 32 с.
70. Лукашенко, М. Рыночная трансформация системы образования в России / М. Лукашенко // Общество и экономика. 2002. - № 1.-е. 147.
71. Луховская, О. К. Совершенствование системы муниципального управления культурой / O.K. Луховская // Культура: управление, экономика, право. М.: Издательская группа юристов, 2004. - № 2 - с.
72. Майоров, А.Н. Проблемы координации при стратегическом планировании в образовании / А.Н. Майоров // Журнал руководителя управления образованием. 2010. - № 4.- Ссыка на домен более не работаетp>
73. Макущенко, Л.В. Задачи муниципального уровня современной России / Л.В. Макущенко // Экономические науки, Москва. 2008. - № 2 (39). - с. 23-37
74. Макущенко, Л.В. Муниципальные отношения и их особенности в современной России: Монография / Л.В. Макущенко. М.: Наука, 2008. - 283 с.
75. Маслов, A.B. Управление инновациями / A.B. Маслов // Теория и практика управления: новые подходы. Выпуск шестой М.: Университетский гуманитарный лицей, 2006.-с. 14-20
76. Мелихов, В.Ю. Система образования на современном этапе: вопросы трансформации экономических отношений / В.Ю. Мелихов, Г.А. Соседов. Тамбов: изд-во ТГУ им. Г.Р. Державина, 2008. - 186с.
77. Меркулова, Г. Регионы не готовы к введению новой системы оплаты труда / Г. Меркулов // Народное образование. 2007, № 8. - с. 67-69
78. Мескон, М. Основы менеджмента: Пер. с англ. / М. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоури. М.: Дело ТД, 1999. - 702 с.
79. Миролюбова, Т.В. Кластеры в региональной экономике // Экономика и управление собственностью. 2007. - №4. - с. 29-35
80. Миронов, Н.М. Инвестиции для устойчивого развития территорий / Н.М. Миронов // Практика муниципального управления. 2010. - №5. - с. 17-36
81. Михайлов, В.О. Муниципальное управление: критерии эффективности / В.О. Михайлов // Теория и практика управления: новые подходы. Выпуск шестой М.: Университетский гуманитарный лицей, 2006. - с.8-14
82. Модернизация российского образования / Гос.ун-т Высш.шк.экон., Ин-т развития образования/ сост. Э.Д. Днепров. М.: ГУ ВШЭ, 2002. - 330 с.
83. Моисеев, H.H. Современный антропогенез и цивилизационные разломы. Эко-лого-политологический анализ / H.H. Моисеев // Вопросы философии. 1995. -№ 1. - с.5.
84. Моисеев, A.M. Основы стратегического управления школой: Учебное пособие / A.M. Моисеев, О.М. Моисеева. М.: Центр педагогического образования, 2008. - 256 с.
85. Муниципальный менеджмент: Учебн. пособие для вузов/Т.Г. Морозова, М.П. Победина, Г.Б. Поляк и др.; Под ред. проф. Т.Г. Морозовой. М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1997.-263с.
86. Мысляева, Е.С. Совершенствование налоговой системы и реформа местного самоуправления в России / Е.С. Мысляева // Теория и практика управления: новые подходы. Выпуск шестой М.: Университетский гуманитарный лицей, 2006. - с.3-8
87. Назаров, В.Л. Модернизация муниципальной системы образования: монография/ В.Л. Назаров. М.: Издат. центр АПО, 2002. - 256 с.
88. Никитин, М. Образовательный аутсорсинг инновационная модель управления / М. Никитин, Г. Ярочкина.// Народное образование. - 2007. - № 9. - с. 122-129
89. Новиков, A.M. Развитие отечественного образования / Полемические размышления / A.M. Новиков. М.: Издательство Эгвес, 2005. - 176 с.
90. Новиков, A.M. К проблеме инновационного управления школой / A.M. Новиков // Управление образованием. 2008. - № 3. - с.13-18
91. Норт, Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Д. Норт. -М.: Фонд экономической книги Начала, 1997. 190 с.
92. Норт, Д. Пять тезисов об институциональных изменениях / Д. Норт // Квартальный бюлетень клуба экономистов. Минск: Пропилен, 2000.' Вып.4.
93. Образование в Российской Федерации:2010: стат. Сб. Ч М.: Государственный университет Высшая школа экономики, 2010 492 с.
94. Образование в условиях кризиса. Заседание Российского общественного совета по развитию образования, 16 марта 2009 г., ГУ-ВШЭ//Вопросы образования. 2009. - № 2. -с.139-172
95. Олейник, А.Н. Институциональная экономика: учеб. пособие для вузов / А.Н. Олейник. М.: Инфра-М, 2004. - 414 с.
96. Осипцова, Ж. От приватизации к автономии / Ж. Осипцова // Народное образование. - 2007. - № 8. - с. 76-79
97. Островский, Н.В. Критерии устойчивого развития: муниципальные аспекты / Н.В. Островский // Наука и Техника. 2002. - № 2
98. Павлюткин, И.В. Управление университетом в условиях новой рыночной ситуации (к концепции нового менеджериализма) / И.В. Павлюткин// Вопросы образования. 2004. - №3. - С.57-65
99. Пак, Х.С. Методические подходы к оценке качества государственного.и муниципального управления/ Х.С. Пак // Экономика и управление. 2009. - № 3/6. - с. 57-66
100. Пак, Х.С. Муниципальные ресурсы: новые подходы к формированию и управлению / Х.С. Пак // Экономика и управление. 2009. - № 7. - с. 38-45
101. Панкова, Н.В. Государственная политика в сфере образования: Монография / Н.В. Панкова. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2008. - 183 с.
102. Панкова, Н.В. Институциональные основы повышения роли государства в развитии отечественной системы образования / Н.В. Панкова // Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. 2008. - №2. - с.37-45
103. Пашкус, H.A. Инновационность реформ образования в России: методология исследования, оценка эффективности и рисков / H.A. Пашкус. СПб.: ТЕСА, 2007. - 390 с.
104. Перегудов, Ф.И. Введение в системный анализ / Ф.И. Перегудов, Ф.П. Тара-сенко. М.: Высшая школа, 1989. - 320 с.
105. Петров, А.Н. Региональная система образования: социально-экономическое управление / А.Н. Петров. М.: Вуз и школа, 2004. - 289 с.
106. Пирогова, Л.И. Социальные и гуманистические основания российской системы образования: Монография / Л.И. Пирогова. М.: МГОУ, 2009. - 110 с.
107. Платонов, В.М. Актуальные проблемы устойчивого развития России / В.М. Платонов // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. -2001.-№3,-с. 5-9.
108. Политическое измерение российской модернизации /Материалы семинара Фонда Либеральная миссия 22.03.2010г.//Сайт Фонда Либеральная миссия Ссыка на домен более не работаетarticles/4636
109. Потерович, В.М. Институциональные ловушки: есть ли выход? / В.М. Поте-рович/Юбщественные науки и современность. 2003. - № 4. Ч с. 5-16.
110. Потерович, В.М. Элементы теории реформ / В.М. Потерович. М.: Экономика, 2007.-445с.
111. Портер, М. Конкурентное преимущество: Как достичь высокого результата и обеспечить его устойчивость / пер. с англ. Е. Калининой. / М. Портер. М.: Альпина Бизнес Букс, 2008.-715с.
112. Портер, М. Конкурентная стратегия: Методика анализа отраслей и конкурентов / пер. с англ. И. Минервина; 2-е изд./ М.Портер. М.: Альпина Бизнес Букс, 2006. - 452 с.
113. Поташник, М.М. Комплексный характер и внутренняя взаимосвязь целостной оценки качества образования на различных этапах управления / М.М. Поташник // Народное образование. 1999. -№ 7-8. - С. 172-175
114. Прахов, И.А. Обзор основных моделей перехода школа-вуз в западноевропейских странах и США / И.А. Прахов //Вопросы образования. 2009. - № 2,- с. 108-121//Вопросы образования. - № 2, 2009. - с. 108-121
115. Пригода, Л.В. Организационно-управленческий механизм обеспечения финансовой устойчивости муниципальных образований/ Л.В.Пригода //Экономический вестник РГУ. 2008. - №3, ч. 2, т. 6. - с.27-35
116. Пригода, Л.В. Механизм функционирования муниципальных образований: структура, экономические функции, финансовые инструменты / Л.В.Пригода. Научное издание. - Майкоп: изд-во ГОУ ВПО МГТУ, 2009. - 211 с.
117. Проект Стратегия развития Российской Федерации до 2010 года / Фонд Центр стратегических разработок, 2000.-Ссыка на домен более не работаетdocuments/Stratl .htm
118. Радаев, B.B. Новый институциональный подход: построение исследовательской схемы / В.В. Радаев // Журнал социологии и социальной антропологии. Т. IV. 2001. -№3. - с. 113
119. Рекомендации парламентских слушаний: о концепции реформирования системы образования Российской Федерации // Педагогика. 1998. - №4. - с. 9-11
120. Ресурсы развития школы: Учебно-методическое пособие / Под ред. O.E. Лебедева. Ч СПб.: СПбАППО, 2008. Ч 150 с.
121. Российское образование 2020: модель образования для экономики, основной на знаниях / под ред. Я.И. Кузьминова, И. Фрумина/ Гос. ун-т Высш.шк.экон. М.: ГУ ВШЭ, 2008. Ч39 с.
122. Рудник, Б.Л. и др. Формы государственных и муниципальных учебных заведений: причины и последствия предполагаемых нововведений / Б.Л. Рудник / Гос. ун-т Высш.шк.экон. М.: ГУ ВШЭ, 2006. Ч 30 с.
123. Рыжаков, Е.Д. Кластерные стратегии развития экономики региона /Е.Д. Рыжа-ков, Е.И. Царегородцев// Региональная экономика: теория и практика.- № 9, 2008.- С. 23-25
124. Садовничий, В.А. Роль науки и образования в обеспечении устойчивого развития мира / В.А. Садовничий И В кн.: Образование для устойчивого развития. М. - Смоленск, 2004. - с.47-74.
125. Садовский, В.Н. Общая теория систем как категория/ В,Н. Садовский. М.: Наука, 1971.-211 с.
126. Санталайнен, Т. Управление по результатам /Т. Санталайнен, У. Воутилай-нен и др. М.: Прогресс Универс, 1988. - 227 с.
127. Скорее, М.М. Модернизация институциональной структуры российской системы образования / М.М. Скорев. Ч Ростов-на-Дону: Изд-во Рост.ун-та, 2004. Ч 191 с.
128. Смит, У. Связь между равенством и качеством в образовании. Пер. с англ. Е Фруминой. / У. Смит, Ч. Лустхаус // Вопросы образования. 2006. - №2. - с. 74-89
129. Смолин, О.Н. Излом: иное было дано? Проблемы революции, демократии и образовательной политики в социально-политическом процессе 90-х годов / О.Н. Смолин.- М.: ООО ИПТК Логос ВОС, 2001.-261 с.
130. Стратегическое планирование системных изменений в образовании: опыт разработки региональных проектов/Под ред. A.M. Моисеева. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2003. - 176с.
131. Стратегический анализ социально-экономического развития региона: принципы, основные направления, проблемы/Под ред. В.А. Гневко, В.Е. Рохчина. СПб.: ИРЭ РАН, ИУЭ, 2004. - 288 с.
132. Тарасова, И.Б. Экономическое стимулирование инновационного развития муниципальной системы образования / И.Б. Тарасова // Народное образование. 2007, № 10. -с. 146-151
133. Татаркин, А.И., Кластерная политика региона / А.И. Татаркин, Ю.Г. Лаври-кова // Промышленная политика в Российской Федерации. 2008. - № 8. - с. 11-19
134. Тейхейра, Д. Рынки в сфере высшего образования: можем ли мы по-прежнему учиться у классиков? / Д. Тейхейра // Экономика образования. 2008. - № 2. - с. 74-87.
135. Тенденции, формирующие систехму образования. Доклад Центра исследований и инноваций в области образования. ОЭСР (пер. с англ.) // Вопросы образования. 2009. - № 2.-с. 18-40.
136. Тестов, В.Л. Стратегические цели и ценности образования/ В. Л. Тестов// Образовательная политика. № 11. Ч 2007. - с. 3-8
137. Типенко, Н.Г. Развитие экономических механизмов в образовании в условиях разграничения бюджетных пономочий / Н.Г. Типенко // Народное образование. 2007. - № 10.-с. 141-146
138. Тодосийчук, A.B. Теоретико-методологические проблемы развития инновационных процессов в образовании. М.: ОРГСЕРВИС -2000, 2005. - 196 с.
139. Третьяков, П.И. Управление школой по результатам: практика педагогического менеджмента /П.И. Третьяков. М.: Новая^ школа, 1997. - 283 с.
140. Третьяков, П.И. Дошкольное образовательное учреждение. Управление по результатам /П.И. Третьяков, К.Ю. Белая. М.: ТЦ Сфера, 2007. - 240 с.
141. Уваров, H.H. Экономика образования. Учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп H.H. Уваров. М.: РИЦ МГГУ им. М.А. Шолохова, 2009. - 153с.
142. Уемов, А.И. Системный подход и общая теория систем / А.И. Уемов. М. : Мысль, 1978.-272 с.
143. Управление развитием школы: пособие для руководителей образоват. учреждений / под ред. Лазарева B.C., Поташника М.М.; РАО, Ин-т упр. образованием. М.: Новая школа, 1995.-462 с.
144. Управление модернизацией образования в Российской Федерации: тенденции, перспективы: сб. аналитических материалов- М.: Изд. Института общего образования, 2003. 62 с.
145. Урсул, А.Д. Переход России к устойчивому развитию. Ноосферная стратегия / А.Д. Урсул. М.: Издательский дом Ноосфера, 1998. - 500 с.
146. Ушаков, K.M. Селекция как условие и результат успеха / K.M. Ушаков// Журнал руководителя управления образованием. № 4, 2010. - Ссыка на домен более не работаетp>
147. Фурсепко, A.A. О состоянии и основных направлениях развития законодательства в области образования и науки / A.A. Фурсенко //Вопросы образования. № 1, 2004. -с.31-48
148. Ханс де Брюйп. Управление по результатам в государственном секторе. М.: Издательство: Институт комплексных стратегических исследований, 2005. - 192 с.
149. Хараш, А.У. Гуманитарная экспертиза в экстремальных ситуациях: идеология, методология, процедура / А.У. Хараш //Введение в практическую социальную психологию / Под ред. Ю.М. Жукова, Л.А. Петровской, О.В. Соловьевой. М., 1996. - с. 87-129
150. Харченко, К.В. Муниципальное стратегическое планирование: от теории к технологии: Учеб. пособие / К.В. Харченко. Бегород: Обл. типография, 2009. - 304 с.
151. Худил, А.Н. Вуз и устойчивое развитие / А.Н. Худин //Aima mater (Вестник высшей школы). № 11. - 2004. - С. 12-17
152. Худин, А.Н. Инновационное управление устойчивым развитием образовательного процесса в университете: монография / А.Н. Худин. Курск: Изд-во Курск, гос. ун-та, 2008.-217 с.
153. Цирульников, A.M. Социокультурные основания развития системы образования. Метод социокультурной ситуации / A.M. Цирульников //Вопросы образования. 2009. -№ 2. - с.40-66
154. Цирульников, A.M. Инновационные комплексы в сфере образования: Рекомендации по созданию и управлению/ A.M. Цирульников, A.C. Русаков, М.М. Эпштейн. -Санкт-Петербург: Агентство Образовательного Сотрудничества, 2009. 224 с.
155. Чалая, Ю.Ю. Особенности формирования и испонения муниципальных заданий / Ю.Ю. Чалая // Руководитель бюджетной организации. 2010. - № 5. Ч С. 19-27
156. Черняк, Ю.И. Системный анализ в управлении экономикой / Ю.И. Черняк. Ч М.: Экономика, 1975. 191 с.
157. Шабров, О.Ф. Стандарты качества в государственном управлении и политике / О.Ф. Шабров // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование -Серия: Политология, экономика, право. 2009. - № 5. - с. 106-118.
158. Шамова, Т.И. Управление образовательными системами: учеб.пособие для вузов / Т.И. Шамова. М.: Академия, 2005. - 382 с.
159. Шаститко, А.Е. Экономическая теория институтов / А.Е. Шаститко / МГУ им. М.В. Ломоносова, экон. фак. М.: ТЕИС, 1997. - 104 с.
160. Шевченко, Т. Аудит финансово-хозяйственной деятельности школы / Т. Шевченко//Народное образование. 2007. - № 10.-с. 188-191
161. Шеремет, В.В. Управление инвестициями / В.В. Шеремет. М.: Высшая школа, 1998. - 513 с.
162. Шмидхейни, С. Финансирование перемен. Финансовое сообщество, экоэффек-тивность и устойчивое развитие / С. Шмидхейни. М.: Издательский дом Ноосфера, 1998. -201 с.
163. Щедровицкий, Г.П. Система педагогических исследований (методологический анализ) / Г.П. Щедровицкий // В кн. Педагогика и логика. М., 1995
164. Щетинин, В.П. Рынок образовательных услуг в России / В.П. Щетинин// Экономика образования. 1999. - № 2. - с. 53-60.
165. Щетинин, В.П., Экономика образования: учеб. пособие для вузов / В.П. Щетинин, H.A. Хроменков, Б.С. Рябушкин / Рос. пед. агентство. Ч М.: РПА, 1998. Ч 305с.
166. Экономическая информатика: учебное пособие / Под ред. П. В. Конюховского, Д. Н. Колесова. СПб.: Издательство Питер, 2000. - 312 с.
167. Юдин, Э.Г. Методология науки. Системность. Деятельность / Э.Г.Юдин. М.: Эдиториал УРСС, 1997. - 445 с.
168. Якобсон, Л.И. Государственное управление и представительство интересов /Л.И. Якобсон //Проблемы современного государственного управления в России. Труды научного семинара. Выпуск 7 (28). М.: Научный эксперт, 2009. - с.71-75
169. Ямбург, Е.А. Управление развитием адаптивной школы /Е.А. Ямбург/ РАО, Ин-т упр. образованием. М.: ПЕР СЭ, 2004. - 366с.
170. Ямбург, Е.А. Гармонизация социальной и обучающей функции школы в условиях всеобщего обязательного поного среднего образования / Е.А. Ямбург // Народное образование. 2007. - № 8. - с. 36-47
171. Ярулов, A.A. Интегративное управление средой образования в школе. / A.A. Ярулов. М.: Народное образование, 2008. - 368 с.
172. Яруяов, А. А. Программа как ключевой способ организации системы интегра-тивного управления средой образования в школе. / А.А. Ярулов. Управление образованием.- 2008. № 3. - с.30-39
173. Ясвин, В.А. Экспертиза школьной образовательной среды./В.А. Ясвин.- М.: Сентябрь, 2000. 128 с.
174. Ясин, Е. Г. Модернизация и общество / Е.Г. Ясин// Вопросы экономики. -2007, № 5.
175. Ясин, Е.Г. Модернизация российской экономики: что в повестке дня / Е.Г. Ясин // Экономический журнал ВШЭ. 2001. -Т. 5. № 2. С. 157-178.
176. Яхонтова, Е.С. Управление ценностями как элемент управления человеческими ресурсами компании / Е.С. Яхонтова // Менеджмент в России и за рубежом. 2003. - № 4.- с.73-81
177. Denison, Edward F. The sources of economic growth in the United States and the alternatives before us. N.Y. 1962
178. Blaug, Mark. The empirical status of human capital theory: a slightly jaundiced survey. "Journal of Economic Literature", 1976, vol. 14, N 3
179. Burton, C.C.The Higher Education System. Academic Organization in GrossNational Perspective./ C.C. Burton. Berkeley, С A: University of California Press, 1983
180. Glasser, W. The guality school: Managing students without coercion (2nd ed.). New York: Harper Collins, 1992
181. Lezotte, L.W. Greating the total effective. Okemos, Ml: Effective Schools Products,1992
182. Valverde L.A. The coexistence of excellence and egualiti //Education and Urban Sosiety. 1988. N20. 315-318