Управление федеральным округом на основе программно-целевого подхода: методологическое, методическое и организационно-экономическое обеспечение тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | доктор экономических наук |
| Автор | Мочанова, Наталья Петровна |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2011 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.05 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Управление федеральным округом на основе программно-целевого подхода: методологическое, методическое и организационно-экономическое обеспечение"
На правах рукописи
005005461
Мочанова Наталья Петровна
УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ОКРУГОМ НА ОСНОВЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПОДХОДА: МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЕ, МЕТОДИЧЕСКОЕ И ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук
- 8 ДЕК 2011
Москва-2011
005005461
Работа выпонена на кафедре экономики и управления на предприятиях малого и среднего бизнеса Московского государственного университета технологий и управления имени К.Г.Разумовского
Научный консультант:
доктор экономических наук, профессор Иванова Валентина Николаевна
Официальные оппоненты:
доктор экономических наук, профессор Восколович Нина Александровна
доктор экономических наук, профессор Кузнецов Юрий Викторович
доктор экономических наук, профессор Третьяк Владимир Петрович
Ведущая организация:
ФГОУ ВПО Уральская академия государственной службы (УрАГС)
Защита состоится 26 декабря 2011 г. в 1500 часов на заседании диссертационного совета Д 212.122.01 при Московском государственном университете технологий и управления имени К.Г.Разумовского: 109004, г. Москва, Земляной вал, 73, МГУТУ, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки МГУТУ.
Автореферат размещен в сети интернет на официальных сайтах ВАК Министерства образования и науки РФ Ссыка на домен более не работает и МГУТУ Ссыка на домен более не работает.
Автореферат разослан 25 ноября 2011 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
С.Н.Сапожникова
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В период модернизации российской экономики создание условий для устойчивого социально ориентированного функционирования хозяйственных комплексов административно-территориальных единиц - федеральных округов, субъектов РФ - требует соответствия между тактическими организационно-экономическими мерами и догосрочными стратегическими целями. Наиболее действенный способ достижения такой координации - планомерное применение разнообразных форм, методов и инструментов государственного регулирования. В их совокупности эффективным средством является программно-целевой подход, который делает возможным обеспечение сбалансированного пространственного социально-экономического развития новых объектов управления -федеральных округов, созданных по Указу Президента Российской Федерации1. Применение программно-целевого подхода опосредованно способствует мобилизации совокупного экономического потенциала федеральных округов. Необходимыми предпосыками его поноценного использования в масштабах макрорегиона выступают перманентное совершенствование методологии программно-целевого управления и планирования, а также взаимосвязанное развитие теории и практики инвестирования.
Регулирование инвестиционного процесса в рамках федерального округа возможно посредством разработки и испонения территориальных и ведомственных, целевых и адресных инвестиционных программ. Инвестиционные проекты и мероприятия, подлежащие реализации в составе таких программ, востребованы для поддержания устойчивых темпов экономического роста, обеспечения занятости, создания достойных условий жизнедеятельности населения, в первую очередь, депрессивных территорий, отстающих в социально-экономическом развитии, имеющих низкую бюджетную обеспеченность, каковыми являются ряд российских регионов.
На заседании Президиума Правительства РФ 21 июля 2011 года В.В.Путин подчеркнул, что в условиях перехода к посткризисной модели роста программно-целевой метод становится наиболее приемлемым для решения приоритетных стратегических задач, а основным инструментом регулирования инвестиционного процесса будут государственные программы. При их разработке, как свидетельствует опыт, накопленный в Северо-Западном федеральном округе, необходима консолидация инвестиционных средств субъектов РФ, для практического осуществления которой предлагается соответствующий экономический механизм. Целевые программы на уровне федерального округа являются системообразующим элементом государственного регулирования территориального развития. Однако, для их реализации нет необходимости формировать общий бюджет, и более предпочтительно ограничиться созданием организационной структуры по выработке согласованной инвестиционной политики и управлению потоками ресурсов.
' Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N
Существенная специфика в подходах к управлению федеральным округом и образующими его субъектами РФ характеризуется неодинаковостью административного воздействия, различной степенью влияния на социально-экономическое положение территории и состояние внутри- и межрегиональных связей, своеобразием применяемых методов и средств регулирования. Основным инструментом управления федеральным округом становятся государственные программы, которые наиболее востребованы для обоснования и испонения комплекса мероприятий, направленных на решение первоочередных народнохозяйственных задач. Масштабность и сложность накопившихся проблем системного характера требуют дальнейшего совершенствования программно-целевой методологии и ее приоритетного применения на региональном уровне (федерального округа).
Работу по экономическому программированию осложняет ряд объективных обстоятельств, важнейшие из которых - организационно-управленческие особенности, обусловленные размерами территории России, ее географическим местоположением и природно-климатическими условиями; социально-экономические проблемы, предопределяемые различиями в обеспеченности факторами производства, ограниченностью перечня источников и объемов финансовых ресурсов; определенное несовершенство нормативной (правовой и методической) базы и ее недостаточная согласованность с мировой практикой. Для выравнивания уровней социально-экономического развития субъектов РФ, объединенных в федеральный округ, необходима активизация программно-целевой деятельности, более поное и последовательное применение зарубежных и российских методических подходов к инвестированию, целенаправленное использование правовых, административных, экономических и организационных инструментов государственного управления.
В трудах российских ученых теоретические основы экономического протраммирования на федеральном и региональном уровнях исследуются достаточно разносторонне и глубоко. Однако научное обоснование современных подходов и комплексное рассмотрение разнообразных социально-экономических проблем, систематизация применяемого прикладного инструментария и вопросы рациональной организации программно-целевой деятельности применительно к федеральным округам нуждаются в дальнейшем изучении и практической апробации.
Недостаточная разработанность методологического обеспечения и информационного сопровождения процесса программно-целевого управления федеральным округом требует междисциплинарного подхода.
Степень разработанности проблемы. Разнообразные направления и различные аспекты государственного регулирования экономики на различных уровнях управления и программно-целевого планирования как его важнейшего метода исследовали в своих трудах отечественные и зарубежные ученые: Л.И. Абакин, Н.Т. Агафонов, A.B. Андреев, Н.Б. Антонова, И.Д. Афанасенко, A.M. Бабашкина, А.М.Бабич, В.В.Борисова, М.К. Бункина, В.И.Видяпин, Н.А.Вогин, H.A. Восколович, В.Д. Гончаров, А.П.Градов, А.Г.Гранберг, В.В.Гусев, А.Г.Грязнова, Л.Н.Добрышина, E.H. Жильцов, Н.С. Зенченко, В.М. Зуев, В.Н. Иванова,
B.B. Ивантер, И.В.Ишина, B.B. Кистанов, Г.Кокинз, В.П. Колесов, Н.В.Копылов, Ю.В.Кузнецов, Б.Н.Кузык, В.И.Кушлин, С.В.Леонтьев, Д.С. Львов, A.C. Мачинов, И.И.Меламед, Б.З.Мильнер, Г.Минцберг, P.A. Мусаев, В.П. Орешин, В.А. Похвощев, В.А. Рыльский, В.К. Савельев, Н.И. Синдяшкин, М.В. Степанов, Ф.Ф. Стерликов, С.Г. Струмилин, В.П. Третьяк, Э.А.Уткин, Г.Г.Фетисов, В.П.Фомина, В.Р.Хачатуров, Н.М. Хубулава, Р.И. Шнипер, Л.И. Якобсон и др2.
Вопросы анализа существующего состояния и применения программного подхода для обоснования перспектив развития при разработке и реализации территориальных целевых программ на уровне субъектов и федеральных округов РФ обстоятельно рассматривают в своих работах А.Д. Айгумов, В.И. Бутов, М.П. Веткин, МЛ.Гохберг, В.А. Гуртов, Д.Н. Земляков,
B.Г. Игнатов, О.В. Иншаков, Н.П. Кетова, Ю.С. Колесников, П.И. Кононенко, P.A. Кочкаров, Г.Р. Латфулин, В.Н.Лексин, А.Г.Лобко, Р.Г. Маннапов, И.В. Митрофанова, В.Н. Овчинников, С.Ф. Остаток, С.М. Писаренко, Б.А. Райзберг, М.Л.Раман, С.А. Суспицин, В.Л. Тамбовцев, И.Д.Тургель,
A.Н. Швецов, Ю.В. Яковец и др3.
Методологические аспекты инвестирования, проблемные вопросы разработки и реализации инвестиционных проектов предметно исследовали
C.И. Абрамов, Г. Александер, В.Н. Аньшин, К.В. Бадин, B.C. Бард, Дж.Бэйли, Л.С.Валинурова, П.И.Вахрин, П.Л.Виленский, В.П.Жданов, И.А.Зимин,
B.Г. Золотогоров, Н.В. Игошин, В.В. Ковалев, Б.А. Котынюк, В.А. Лялин, В.Н. Лившиц, И.В. Липсиц, В.В.Коссов, Я.С. Мекумов, А.В.Мертенс, Я.С.Меркулов, A.C.Нешитой, Е.Р.Орлова, И.В.Сергеев, С.А.Смоляк, Г.С. Староверова, В.А. Чернов, М.В. Чиненов, У. Шарп, Е.И. Ясин и др .
Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что существует крупная народнохозяйственная проблема, проявляющаяся в отсутствии сбалансированного пространственного развития административно-территориальных образований на различных уровнях управления. Однако, на наш взгляд, вопросы проведения фундаментальных исследований, разнообразные ме-
2 Бабашхина AM Государственное регулирование национальной экономики. - М.: Финансы и еппистика, 2003 - 480 е.; Государственное регулирование рыночной экономики /Под общ. ред. Кушлина В.И, Вогина НА. -М' ОАО НПО Экономика;), 2000. - 735 с; Гранберг А Г. Основы региональной экономики. - М.: ГУ ВШЭ, 2000. -495 С,- Иванова ЕШ. Региональное самоуправление. -СПб.:Издательство СПбГУ, 1999.-264 е.; Ивантер ВВ. Актуальные проблемы развития России //Проблемы прогнозирования, 2006, № 3. - СЗ-10.; Кистанов ВВ Д Копылов H.B. Региональная экономика России. - М: Финансы и статистка, 2002.-584 е.; Кузьгк БН, Кушлин В Л, Яковец ЮВ. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование. - 3-е изд., доп. - М.: ЗАО Издательство Экономика)), 2009. - 591 е.; Доктрина регионального развитая Российской Федерации: макег-проекг: монография /[Сулакшин С.С. и др.]; под общ. ред. Мачинова A.C. М: - Научный эксперт, 2009. -256 с.
1 Гохберг МЛ Федеральные округа Российской Федерации. М: Финансы и сгагасшка, 2002. - 360 с^ Иншаков OB, Олейник О.С., Слепцов Н.С. О стратегии развитая Южного федерального округа //Стратегии макрорегао-нов России: методологические подходы, приоригеш и пуга реализации. - М.: Наука, 2004. - 720 е.; Кочкаров РА. Целевые программы: инструментальная подачûл. - М: ЗА0 Издательство (Экономика)), 2007. - 223 с^ Маннапов РГ Ахгариева Г. Орпшизационшнзкономический механизм управления регаоном: формирование, функционирование, развитие: монография. - М.: КНОРУС, 2008.-352 е.; МитрофановаИВ. Стратегическое програмшрова-ниГршвтия макрорешона: монография. - Ростов нД: Изд-во ЮНЦ РАН, 2009. - 528 с; ОвчишшковВК, Колесу ников Ю.С. Силуэты региональной экономической полишки на Юге России.-Ростов нИ Изд-во ЮФУ, 2008. -176 с Х Райзберг Б А., Лобко А Г. Программно-целевое планирование и управление. -М.: ИНФРА-М, 2002. - 428 с.
4 Виленский ПЛ., Лившиц ВЛ., Смоляк CA. Оценка эффективности инвестиционных проектов: Теория и практика. - М: Дело, 2001. - 832 е.; Нешигой A.C. Инвестиции. - М.: Идагельско-торговая корпорация "Дашков и К", 2007. - 372 С4 Шарп У, Александер Г, Бэйли Дж. Инвестиции. - М.: ИНФРА-М, 1997. -ХП, 1024 с.
тодические и организационные аспекты программно-целевой деятельности в масштабах федеральных округов до настоящего времени остаются без дожной научной аргументации. Несмотря на активное исследование насущных проблем программно-целевого управления как отдельными учеными, так и целыми творческими колективами, дальнейшего теоретического осмысления и методического обоснования применительно к региональному уровню (федерального округа) требуют следующие основополагающие вопросы программно-целевого подхода как важнейшего метода государственного регулирования регионального развития: совершенствование методологии и конкретизация научного инструментария программно-целевой деятельности в увязке с бюджетированием, ориентированным на результаты; выработка методических положений и практических рекомендаций для проведения корректировок и обоснования дальнейшего развития федеральных целевых программ; создание системы нормативного методического и информационного сопровождения для изучения социально-экономических процессов, выпонения аналитических и прогнозных расчетов; выявление организационных и экономических резервов совершенствования управленческой работы для принятия обоснованных решений в целях обеспечения устойчивого социально ориентированного функционирования административно-территориальных образований.
В научной литературе недостаточно поно представлены результаты исследований структуры и направлений развития потенциала федеральных округов во взаимосвязи с образующими их субъектами РФ; применительно к региональному уровню весьма скупо излагаются методологические вопросы подготовки нормативных правовых и методических документов прогнозно-аналитического, концептуального, стратегического характера. Не исчерпаны возможности использования аналитических материалов, публикуемых Рос-статом для проведения межрегиональных сравнений показателей, отражающих состояние и динамику социально-экономического развития в разрезе федеральных округов и входящих в их состав субъектов РФ. Недостаточно проработаны методологические вопросы, позволяющие обосновать целесообразность новых современных подходов к государственному регулированию перспективного пространственного социально-экономического развития.
Представляется актуальной разработка социально-экономической модели функционирования федерального округа и формирование на этой базе агрегированной экономико-математической региональной макромодели. Вопросы совершенствования социально ориентированной региональной политики в период модернизации российской экономики, в увязке с наиболее востребованными формами, методами и инструментами государственного регулирования и формированием концептуальных основ территориального социально-экономического развития требуют научного обоснования наряду с возможными направлениями дальнейшего развития программно-целевой деятельности, включая работы по проведения корректировок федеральных целевых программ, формулировке целевых ориентиров регионального развития, определению специфики проведения промышленной политики, приоритетных направлений активизации инвестирования на уровне федерального округа. Все вышеизложенное определило выбор темы и направления исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в теоретико-методологическом обосновании концептуальных основ стратегического программирования, в разработке технологий, инструментария и его методического обеспечения для исследования специфики применения и подготовки рекомендаций по развитию программно-целевого подхода в управлении федеральными округами РФ.
Реализация цели исследования предполагает постановку и решение следующих задач:
1) выявить сущностное единство и расширить предметный ракурс теоретико-методологического исследования федерального округа для определения его места в системе управления региональным социально-экономическим развитием;
2) разработать методологию формирования концепции социально-экономического развития федерального округа с позиции целостной совокупности и взаимосвязи её элементного состава;
3) разработать методологический подход по проведению корректировок федеральных целевых программ;
4) выявить и исследовать тенденции трансформации форм, методов и инструментов системы государственного регулирования на уровне федерального округа;
5) исследовать и обосновать направления дальнейшего социально-экономического развития Южного и Северо-Кавказского федеральных округов посредством использования инструментария стратегического программирования;
6) обосновать меры по повышению результативности целевых программ, реализуемых в федеральных округах России;
7) определить пути организационно-экономических новаций в проведении промышленной политики и сфере инвестирования в рамках федерального округа.
Объект исследования - система регулирования социально-экономического развития на уровне макрорегиона (включающего Южный и Северо-Кавказский федеральные округа).
Предмет исследования - организационно-экономические отношения, формирование, функционирование и развитие которых направлено на повышение эффективности управления программно-целевой деятельностью в масштабах федерального округа.
Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК РФ (экономические науки): п. 3.15. Инструменты разработки перспектив развития пространственных социально-экономических систем. Прогнозирование, форсайт, индикативное планирование, программы, бюджетное планирование, ориентированное на результат, целевые программы, стратегические планы; п. 3.16. Региональная социально-экономическая политика; анализ особенностей и оценка эффективности региональной экономической политики в Российской Федерации, феде-
ральных округах, субъектах Федерации и муниципальных образованиях; п. 3.18. Экономика федеративных отношений. Цели и механизмы федеральной политики регионального развития. Формы и механизмы взаимодействия Федерации и ее субъектов при решении ключевых вопросов социально-экономического развития. Экономические и социальные проблемы местного самоуправления специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика).
Теоретическая и методологическая основа диссертационного исследования - фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых в областях теории и практики государственного регулирования экономики, программно-целевого управления и планирования, инвестиционного проектирования.
Информационной базой исследования послужили Указы Президента РФ, федеральные законодательные акты, постановления Правительства РФ по вопросам государственного управления территориальным развитием, нормативные правовые и методические, а также информационные документы Министерства экономического развития РФ, Министерства регионального развития РФ, Федеральной службы государственной статистики, материалы аналитических докладов и научных конференций, исследовательских обзоров отечественных и зарубежных экспертов.
При решении поставленных задач применялись диалектический и аналитический методы, системный и программно-целевой подходы, методы общей экономической теории, теории управления, а также статистики и эконометрики. Обработка и анализ фактических данных, проведение экономических измерений и оценочных расчетов осуществлялись с использованием инструментария программных средств.
Научные результаты, выносимые на защиту:
1. Методологический подход к исследованию экономики федерального округа, на основе выявления сущностного единства, обусловленного сходством природно-климатических условий, ресурсной базы, этнокультурных традиций входящих в него субъектов РФ, позволяющего учесть в системе управления макрорегионом окружного типа специфику движения факторов производства и особенности функционирования хозяйственных связей, основу которых составляет совокупный экономический потенциал.
2. Методология формирования концепции социально-экономического развития федерального округа, отличающаяся целостностью совокупности и взаимосвязи её элементного состава, позволяющая сформулировать стратегические ориентиры, цели и средства их достижения, основные направления деятельности и механизмы их реализации, необходимые для проведения управленческих действий по улучшению жизнедеятельности населения, исходя из обеспечения оптимального сочетания общегосударственных, региональных и местных интересов.
3. Теоретико-методологический аспект формирования агоритма процедуры корректировки федеральных целевых программ, включающий вы-
бор приоритетных направлений инвестирования, допоняющий критерии и показатели отбора в их состав инвестиционных проектов, содержащий варианты расчетов экономической эффективности программных мероприятий и комплекс организационно-экономических мер по повышению результативности территориального программирования.
4. Методологическое обоснование формирования системы государственного регулирования на уровне федерального округа, в отличие от известных подходов направленного на достижение социально ориентированных целей и допонительно включающего наиболее востребованные формы (прогнозирование, стратегическое планирование), методы (нормативный, программно-целевой) и инструменты, рекомендуемые для применения в догосрочной перспективе (прогноз, концепция социально-экономического развитая федерального округа, государственная программа).
5. Методологическое обоснование инструментария стратегического программирования социально-экономического развитая Южного и СевероКавказского федеральных округов, в отличие от известных подходов использующего задействование систематизированных автором резервов макрорегиона, базирующегося на обоснованных объемах и выборе оптимальной структуры привлекаемых источников финансирования, учитывающего основные приоритеты инвестирования в отрасли экономики и социальной сферы.
6. Методические положения программно-целевого планирования на уровне федерального округа, в отличие от известных подходов обосновывающие приоритетность бюджетирования, ориентированного на результаты, допоненные набором базовых предпосылок повышения рациональности использования целевых программ, комплексом мероприятий по совершенствованию организационно-экономического механизма их разработки и испонения, и качественными характеристики территориальных целевых программ в федеральных округах России.
7. Организационно-экономические подходы к проведению промышленной и инвестиционной политик в масштабах федерального округа, базирующиеся на единой методологии, включающие наиболее приемлемые формы, методы и инструменты их разработки и реализации, рекомендации по развитию технологии государственного регулирования, приоритетные направления активизации управленческой деятельности, предложения по совершенствованию механизма привлечения инвестиционных ресурсов в современных условиях посткризисного периода.
Научная новизна результатов диссертационного исследования состоит в формировании концептуальных положений управления федеральным округом на основе программно-целевого подхода, включающего методологическое, методическое и организационно-экономическое обеспечение, базирующегося на широком спектре взаимосвязанных направлений экономической науки и разработке авторской позиции формулирования концептуальных основ стратегического программирования. Обоснование решения этой системной научной проблемы является новым методологическим подходом в теории и практике региональной экономики.
Конкретные результаты исследования, обладающие научной новизной, следующие:
1. Разработан методологический подход к исследованию экономики федерального округа, новизна которого состоит в выделении отличительных свойств, выявлении сущностного единства федерального округа как целостной таксономической единицы, функционирующей на основе сходных природно-климатических условий, ресурсной базы, этнокультурных традиций входящих субъектов, что позволяет учитывать специфику движения факторов производства и особенности сложившихся хозяйственных связей, углубление и совершенствование которых приводит к формированию совокупного экономического потенциала макрорегиона окружного типа. Предложена социально-экономическая модель функционирования федерального округа, базирующаяся на научных постулатах современной смешанной экономики, предполагающая сочетание ряда системообразующих элементов, что позволяет заложить эффективные основы управления федеральным округом и определить подходы к взаимодействию между входящими в его состав субъектами РФ. Доказана приоритетность деятельности властных структур различных уровней по регулированию регионального развития, которая характеризуется направленностью на решение социальных задач, базируется на системе ценностных целей (обеспечение уровня и качества жизни населения согласно государственным социальным стандартам; создание инфраструктурных и иных условий жизнедеятельности независимо от места проживания; преодоление тенденций депопуляции; налаживание сбалансированного функционирования и стабильного социально-экономического развития административно-территориальных образований; достижение экономической, продовольственной и экологической безопасности; сохранение целостности территории) и компромиссе между экономической эффективностью и социальной устойчивостью в увязке с требуемыми для достижения этого государственными управленческими действиями и рекомендуемыми экономическими стимулами, практическое осуществление которых позволит улучшить жизнедеятельность населения.
2. Предложена методология формирования концепции социально-экономического развития федерального округа на догосрочный период, в которой новым является комплексная оценка совокупного экономического потенциала по базовым укрупненным блокам (ресурсному, социально-экономическому и обеспечивающему), координация и увязка перспектив функционирования входящих субъектов, что дает возможность обеспечить выравнивание условий жизни населения близлежащих регионов, сделать более плавной и согласованной динамику их экономических и социальных показателей. Вариативность при формулировании догосрочных стратегических задач социально-экономического развития федерального округа как единой территории позволяет рассматривать концепцию в новом сущностном аспекте, что создает возможности для обоснованного определения перспектив регионального развития, периодического проведения коррек-
гаровок приоритетов и обновления применяемых административных и экономических регуляторов, использования системы целевых индикаторов и будет способствовать экспансии средств социально ответственных частных инвесторов.
3. Разработан теоретико-методологический аспект формирования агоритма процедуры корректировки и обоснования перспектив развития федеральных целевых программ (на примере ФЦП Юг России), в котором новым научным результатом является технология распределения инвестиционных проектов между приоритетными направлениями Программы, проведения сегментации инвестиционных проектов и вариантных расчетов экономической эффективности программных мероприятий для определения целесообразности использования выделяемых финансовых средств. В отличие от существующих подходов, автором проведена систематизация и адаптация существующих методических рекомендаций по оценке эффективности мероприятий федеральных целевых программ, уточнены критерии отбора инвестиционных проектов, даны рекомендации по совершенствованию содержания и состава системы показателей для более поного отражения результатов программирования и изучения динамики основных социально-экономических характеристик макрорегиона, что создает основу для информационно-методического обеспечения и наблюдения за своевременностью и понотой реализации программных мероприятий.
4. Предложено методологическое обоснование формирования системы государственного регулирования социально-экономического развития федерального округа в модернизируемой экономике, содержащее приоритетные формы (прогнозирование, стратегическое планирование), методы (нормативный, программно-целевой) и инструменты (прогноз, концепция, государственная программа), наиболее востребованные для обеспечения устойчивого функционирования и определения перспектив будущего развития федерального округа, что объективно способствует повышению научности и обоснованности принимаемых решений при разработке государственных программ РФ и федеральных целевых программ, реализуемых на региональном уровне управления (федерального округа).
5. Предложено методологическое обоснование инструментария стратегического программирования социально-экономического развития макрорегиона, в котором новым является выявление факторов и условий, снижающих эффективность функционирования хозяйства субъектов РФ (краев, областей и республик), входящих в состав Южного и Северо-Кавказского федеральных округов, проведение систематизации имеющихся резервов использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов, основных приоритетов инвестирования в отрасли экономики и социальной сферы на догосрочную перспективу, формулирование ключевых, направлений совершенствования программно-целевого метода на уровне макрорегиона окружного типа, которыми являются: формирование необходимых нормативных правовых и методических документов на основе синтеза качественных теоретико-аналитических и прикладных научных разработок, и вариатав-
ный подход к обоснованию требуемого объема и оптимальной структуры привлекаемых источников инвестиций. Доказывается, что практическая реализация этих предложений позволит преодолеть накапливающееся отставание ряда регионов от среднероссийских показателей, поноценно применять механизм контролинга в системе стратегического программирования в масштабах федерального округа и будет способствовать снижению остроты разнообразных субфедеральных проблем при их рассмотрении в увязке с общенациональным уровнем.
6. Разработаны методические положения программно-целевого планирования, в которых новым является комплексный подход на уровне федерального округа, позволивший сформулировать определение, мотивировать значимость, выявить характерные свойства и сформировать многоуровневую систему территориальных целевых программ. В отличие от известных подходов, применительно к макрорегиону окружного типа доказывается приоритетность бюджетирования, ориентированного на результаты, в совокупности мер по совершенствованию программно-целевой деятельности; аргументируется необходимость достижения социальной направленности показателей и комплексности применения рекомендуемой технологии оценки эффективности результатов реализации целевых программ, основанной на использовании частных и интегральных критериев. Предлагается набор базовых предпосылок, обеспечивающих обоснованность расходования финансовых средств, и совокупность индикаторов, мониторинг и планирование которых в масштабах федерального округа повысят рациональность использования ресурсов; разработан комплекс мероприятий по улучшению организационно-экономического механизма принятия и испонения целевых программ, способствующий оптимизации их количества, что позволит улучшить качественные характеристики, результативность и своевременность их реализации в федеральных округах России с постепенным уменьшением доли привлекаемых государственных средств.
7. Предложены организационно-экономические подходы к проведению промышленной и инвестиционной политик, в которых новым является обоснование наиболее приемлемых, в масштабах федерального округа форм, методов и инструментов их разработки и реализации. В этой связи систематизированы проблемы, имеющие место в промышленной деятельности, подготовлены рекомендации по совершенствованию государственного регулирования промышленности макрорегиона окружного типа. В отличие от существующего подхода, применительно к федеральному округу определены специфическая сущность и целевые установки инвестиционной политики, сформулированы приоритетные направления активизации инвестиционной деятельности. Проведена адаптация средств управления инвестированием через правовые, административные, экономические и организационные меры, разработаны предложения по совершенствованию механизма привлечения инвестиционных ресурсов в условиях посткризисного периода, следование которым будет способствовать подъему депрессивных территорий, многофункциональному развитию городских и сельских поселений, решению социально-экономических и экологических задач.
Теоретическая значимость работы состоит в решении важной народнохозяйственной задачи в области экономики и управления региональным развитием Российской Федерации, в разработке новой методологии, методического и организационно-экономического обеспечения управления федеральными округами, которые проходят период закономерного становления и интенсивного преобразования. Теоретико-методологические результаты и концептуальные рекомендации по совершенствованию программно-целевого управления региональным развитием могут использоваться при разработке целевых и государственных программ в масштабах федерального округа.
Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности применения разработанных теоретических положений, методических и практических рекомендаций в управленческой работе, в процессе аналитической, плановой и прогнозной деятельности в системе органов управления функционированием федеральных округов и субъектов РФ. Результат проведенного исследования ориентированы на развитие теоретических положений, совершенствование методических основ, расширение практических аспектов государственного регулирования пространственного социально-экономического развития с использованием методов и инструментария программно-целевого планирования и стратегического программирования.
Обоснованные в процессе диссертационного исследования подходы и предложения по развитию нормативных положений, методики формирования и информационного обеспечения федеральных целевых программ могут найти применение органами испонительной власти, научной общественностью и практическими работниками для получения обширной достоверной информации о существующем состоянии и направлениях будущего развития федеральных округов и субъектов РФ; возможно будут полезны для выявления перспектив развития дальнейших исследований на федеральном и региональном уровнях в части подготовки и систематизации научного инструментария.
Апробапия работы. Основные положения исследования изложены в монографиях и учебных пособиях, статьях в центральных и региональных рецензируемых научных журналах, сборниках научных трудов.
Всего по теме диссертации автором опубликовано около шестидесяти работ. По результатам исследования изданы научные статьи в ряде ведущих научных журналов России: Аудит и финансовый анализ, Вестник Университета (Государственный университет управления), Научная мысль Кавказа, Гуманитарные и социально-экономические науки, Финансовые исследования, Научный вестник УрАГС: политология, экономика, социология, право, Региональная экономика: теория и практика, сборниках научных трудов Московского государственного университета имени М.ВЛомоносова, Московского государственного университета статистики и информатики (МЭСИ), Южного федерального университета, Уральского и Ростовского государственных экономических университетов и др.
Автором на основе исследований были разработаны учебно-методические комплексы по дисциплинам Национальная экономика, Государственное регулирование национальной экономики, Прогнозирование национальной экономики, Экономическая оценка инвестиций, а также программа, лекции и семинарские занятия по курсу Региональная экономика для студентов высших учебных заведений. Данные материалы апробированы в учебном процессе в Московском государственном университете технологий и управления (МГУТУ) и Ростовском государственном экономическом университете (РГЭУ РИНХ).
Диссертационная работа выпонена в рамках фундаментального научного направления исследований МГУТУ Социально-ориентированная модель развития регионов РФ. Отдельные методологические положения диссертации использованы при подготовке международных проектов. Автор являлась членом временного творческого колектива, выпоняющего Государственный контракт №25.21.2/176 Корректировка программы и разработка системы показателей оценки эффективности программных мероприятий в 2003 году в рамках Федеральной целевой программы Юг России по заказу Минэкономразвития России. Прикладные результаты прошли апробацию в научно-исследовательской работе Формирование политики и стратегии становления комплексного взаимодействия интелектуального потенциала Юга России с основными субъектами административно-хозяйственного механизма территорий и его интеграции в мировое образовательное и научное пространство в интересах социального и экономического развития региона, выпоненной Северо-Кавказским научным центром высшей школы Южного федерального университета по заказу Министерства образования и науки Российской Федерации.
Полученные теоретические, методологические и практические результаты неоднократно представлялись и докладывались на научных конференциях и научных школах различных уровней с начала 1990-х годов по настоящее время.
Международные конференции, конгрессы, научные школы: научной международной конференции Наука без границ - взаимозависимости кризисных явлений в экономике и обществе (Венгрия, Сольнок, 14-17 ноября 2010 г., Сольнокский институт); X научно-практической конференции Инновационная Россия: задачи и правовые основы развития (Москва, 2627 мая 2010 г., МЭСИ); третьей научно-практической конференции Посткризисный мир: глобализация, многополярность, модернизация, институты (Ростов-на-Дону, 20-22 мая 2010 г., ЮФУ); первой и второй научно-практических конференциях Механизмы повышения эффективности инновационной деятельности в регионе (Барнаул, 24 мая 2005 г., АтГТУ и 26 мая 2006 г., АтГТУ); 5-й научно-практической конференции Экономика, экология и общество России в 21-м столетии (СПб, 15-17 апреля 2003 г., Санкт-Петербургский государственный политехнический университет); научно-практической конференции Проблемы устойчивого развития региона (Ростов-на-Дону, 23 апреля 2001 г., РГЭУ РИНХ) и др.
Всероссийские конференции, форумы, научные школы, всероссийской межвузовской научной конференции Наука и образование в развитии промышленной, социальной и экономической сфер регионов России - Регионы России - 2011 (Муром, 04 февраля 2011г., Муромский институт ВГУ); научной конференции Городские агломерации Урала: тенденции, проблемы и приоритеты развития (Екатеринбург, 28-29 октября 2010 г., Уральская академия государственной службы); научной конференции Россия в мире: гуманитарное, политическое и экономическое измерение (Москва, 19 марта 2010, Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при ООН РАН); научной конференции Стратегия выбора, выбор стратегии, посвящённой 70-летию академика А.И. Анчишкина и 40-летию создания кафедры планирования народного хозяйства экономического факультета МГУ (Москва, 4-5 ноября 2003 г., МГУ); научно-практической конференции Национальная экономика: вопросы теории и проблемы преподавания (Москва, 16-17 октября 2001 г., МГУ); научно-практической конференции Концепции денежного обращения, кредита и международного движения капитала: история, современность и тенденции развития, посвященной 100-летаю проф. М.Ю.Бортника (Ростов-на-Дону, 25-26 января 1999 г., РГЭА, РГУ, ЮРГИ) и др.
Межрегиональные, региональные конференции, семинары, университеты-. научно-практической конференции Проблемы устойчивого развития региона (Ростов-на-Дону, 19 апреля 2010 г., РГЭУ РИНХ); научно-практической конференции Актуальные проблемы регионального развития (Ростов-на-Дону, 19 октября 2009 г., РГЭУ РИНХ); научно-практической конференции Проблемы устойчивого развития региона (Ростов-на-Дону, 17 апреля 2008 г., РГЭУ РИНХ); научно-практической конференции Проблемы экономики, науки и образования (Вогодонск, 28 апреля 2006 г., Вогодонский филиал РГЭУ РИНХ); II научно-практической конференции Реформирование промышленности: проблемы и решения (Барнаул, 27-28 мая 2004 г., АтГТУ); научно-практической конференции Экономика Северо-Кавказского региона на пути к устойчивому развитию в рыночных условиях (Краснодар, 27-28 февраля 2003 г., ИМСИТ); научно-практической конференции Финансовые институты и механизмы инвестирования (Гуково, 18 апреля 2000 г., Гуковский филиал РИНХ), а также на ежегодных научно-практических конференциях РГЭУ РИНХ и других российских вузов.
Основные результаты выпоненного диссертационного исследования, включающие научные положения и практические рекомендации, представляют интерес для научных учреждений, управленческих структур, учебных заведений и переданы для практического использования в следующие организации: Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации; Северо-Кавказский научный центр высшей школы Южного федерального университета, что подтверждено соответствующими документами. Результаты исследования используются в учебном процессе Ростовского филиала МГУТУ.
Структура и логика работы обусловлены целью и поставленными в данном исследовании задачами. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, библиографического списка, приложений. Логика исследования включает разработку теоретико-методологического обоснования научного базиса региональных аспектов экономических исследований, анализ инструментария программно-целевого управления на уровне федерального округа, изучение возможностей его продуктивного использования для решения экономических и социальных проблем на Юге России, обоснование стратегических ориентиров государственного регулирования и организационно-экономического обеспечения социально-экономического развития Южного и Северо-Кавказского федеральных округов.
Структура работы соответствует поставленной цели и задачам исследования и имеет следующий вид.
Введение
Глава 1. Трансформационные тенденции в научном базисе региональных аспектов экономических исследований
1.1. Федеральный округ как формирующийся уровень системы регионального управления
1.2. Государственная региональная политика в период рыночных преобразований российской экономики
1.3. Формирование социально ориентированной государственной региональной политики
Глава 2. Научные основы управления территориально-хозяйственным комплексом федерального округа
2.1. Система государственного регулирования социально-экономического развития
2.2. Методологические основы формирования концепции социально-экономического развития
Глава 3. Программно-целевой метод в управлении социально-экономическим развитием федерального округа
3.1. Особенности программно-целевой методологии и необходимость ее совершенствования
3.2. Развитие методических основ разработки и реализации территориальных целевых программ
Глава 4. Использование программно-целевого метода для решения
экономических и социальных проблем регионов Юга России
4.1. Структура Федеральной целевой программы Юг России (2002-2007 годы) и проведение ее корректировки
4.2. Стратегические ориентиры государственного регулирования социально-экономического развития макрорегиона
Глава 5. Организационно-экономическое обеспечение программно-целевой деятельности на уровне федерального округа
5.1. Организационно-экономические аспекты государственного регулирования промышленности
5.2. Регулирование инвестиционной деятельности как фактор управления региональным развитием
Заключение
II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ
1. Методологический подход к исследованию экономики федерального округа
В условиях формирования новых тенденций развития хозяйственного комплекса страны на региональном уровне, возрастает внимание к исследованию взаимосвязей различных таксономических единиц и определению участия в этом процессе органов государственного управления. Современное экономическое районирование России включает три основных звена (таксономические единицы): федеральные округа (высшее звено); субъекты РФ (среднее звено); муниципальные образования (низшее звено).
Основой для функционирования региональной экономики до настоящего времени является регион. Термин регион имеет несколько токований и различные формулировки. Согласно одной из них, регион можно определить как часть территории с более или менее однородными природными условиями, специфическими экономическими, демографическими, историческими условиями, на которой функционирует определенный комплекс отраслей производства, производственной и социальной инфраструктуры5.
Понятие регион носит многоаспектный характер, а исследованию данной таксономической единицы уделяется пристальное внимание в современной научной литературе: экономической, географической и градостроительной. Согласно многокритериальному подходу, регион рассматривается одновременно и как элемент территориального устройства национального хозяйства, и как элемент системы расселения, и как элемент организации экономической деятельности, и как элемент социального объединения общества (место консолидации всех сфер жизнеобеспечения и жизнедеятельности человека).
На взгляд автора, под регионом целесообразно понимать основную административно-территориальную единицу (субъект РФ), наделенную властными пономочиями, экономическими и социальными обязательствами, имеющую соответствующие органы управления и состоящую, в свою очередь, из муниципальных образований, обладающих функциями местного самоуправления. Такой интерпретации понятия регион в поной мере соответствуют республики, края, области, автономные образования, входящие в состав РФ. Отличительными чертами региона являются: целостность, комплексность, специализация, выпонение экономических и социальных функций и управляемость, характеризуемая наличием политико-административных органов управления.
Термин федеральный округ продожает синонимический ряд понятия макрорегион, которое имеет несколько токований и характеризует различные группы, объединения регионов или даже стран по какому-либо признаку, например, функциональному, географическому, политическому и т.д.; часто используется в межгосударственном аспекте, охватывая либо не-
5 Региональная экономика /Гяглов С.Г., Черныш Е.А., Мочанова Н.П. и др. /Под ред. профессора Н.Г. Кузнецова и профессора С.Г. Тяглова. - Ростов н/Д: Феникс, 2001. - С.13.
сколько близкорасположенных, географически соседствующих стран (Европы, Южной Америки, Азии), либо значительные по масштабам территории крупных стран. Применительно к России, в качестве макрорегионов рассматриваются различные варианты объединения регионов: две крупные экономические зоны (Западная и Восточная), одиннадцать экономических районов, пять укрупненных групп экономических районов, один или несколько федеральных округов.
Федеральные округа, созданные согласно Указу Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 О пономочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, представляют собой географически определенные территориальные образования, испоняют важные функции в общероссийском разделении труда и используются центральными органами власти для общегосударственного управления экономикой в территориальном разрезе. Каждый из них объединяет ряд субъектов РФ, располагает значимым совокупным экономическим потенциалом, характеризуется сформировавшимся перечнем видов экономической деятельности, обладает производственным, социальным и инфраструктурным комплексами.
Федеральные округа имеют особое государственное значение, являются базовой структурой для выстраивания взаимоотношений федерального центра с регионами, предназначены для решения общенациональных задач, формирования единого экономического пространства России. В них создаются федеральные органы власти (управления), перемещается ряд соответствующих функций регулирования, координации, распоряжения и контроля из центрального аппарата в окружной (не затрагивая функции субъектов РФ), что способствует укреплению федерализма как системы разделения власти и принятия решений между различными уровнями управления в рамках определенной территории.
Расширение и углубление интеграции субъектов в составе федеральных округов РФ следует рассматривать с позиций федерализма, когда самостоятельность входящих административно-территориальных единиц, рамочная компетенция, субсидиарность в делегировании пономочий/разграничение сфер влияния центра и регионов допоняются и усиливаются вниманием к преодолению различий (дифференциации) в уровнях экономического и социального положения отдельных территорий. При прогнозировании будущего развития федеральных округов и образующих их субъектов РФ представляется целесообразным более широко использовать опыт ЕС, где реализуется концепция интеграции на разных скоростях в соответствии с Маастрихтским договором 1992 года. Концепция разноско-ростной и разноуровневой (ласимметричной) интеграции используется также как основная платформа разработки и реализации межгосударственных проектов и международного взаимодействия на постсоветском пространстве в рамках СНГ, ЕврАзЭС и иных структур. Участники интеграционных объединений в силу различных причин (политических, экономических и других) оказываются не готовы двигаться по пути углубления сотрудничества одинаковыми темпами, но по мере готовности будут присоединяться к лидирующей группе. Во взаимоувязке и согласованности с интеграционными процессами, которые благодаря своей специфике осущест-
вляются как в общенациональных, так и в региональных (локальных) масштабах, вероятно следует осуществлять территориальную дифференциацию производства. Одновременно необходимо последовательно проводить региональную специализацию, которая дожна опираться на усиление межрегиональных связей, поскольку полный набор нужных товаров (работ, услуг) можно обеспечить лишь экономическим оборотом и взаимным обменом результатами хозяйственной деятельности отдельных регионов, образующих федеральные округа РФ.
До настоящего времени федеральные округа, несмотря на свои пространственные границы и влиятельность в сфере принятия политических решений, были в определенной мере механическим объединением экономик отдельных, географически соседствующих регионов, характеризующихся конкретным набором выпускаемой продукции (работ, услуг), специфической структурой отраслей производства и социальной сферы, недостаточным развитием кооперации, внутри- и межрегиональных связей. Возрастающая в современных условиях весомость федеральных округов неизбежно оказывает воздействие на принятие управленческих мер, вследствие чего в них эволю-ционно формируются такие присущие регионам (субъектам. РФ) признаки, как комплексность хозяйства, целостность управления территорией в рамках административных границ, стабильность хозяйственных связей, кооперация и производственная специализация, единая социальная пошика.
И.В.Митрофановой введен в научный оборот термин макрорегион окружного типа, который понимается как особая разновидность маедорегио-нов, возникшая в результате нового, конституционно закрепленного административно-территориального деления страны и структуры ее субъектов . В этой связи правомерно предположить, что макрорегионы окружного типа - это территориально-хозяйственные комплексы в административных границах федеральных округов РФ, которые находятся в стадии становления и впоне закономерно утверждаются в качестве ведущих звеньев в системе регионального регулирования. В будущем, по мере совершенствования необходимых предпосылок, они могут быть позиционированы как поноценные административно-территориальные единицы, что и обусловливает дальнейшее продвижение законотворческой, административной деятельности и организационно-экономического обеспечения управления ими.
На взгляд автора, значимость федерального округа для функционирования экономики входящих в него субъектов РФ обусловлена сходством природно-ресурсных, социально-экономических и этнокультурных факторов, объединяющим началом которых является формирующийся совокупный экономический потенциал. Последний можно определить, например, как экономические возможности экономики макрорегиона окружного типа и воспроизводственной базы образующих его субъектов.
Выявление отличительных черт федерального округа позволило сформулировать базовые принципы построения социально-экономической модели его функционирования. Первый - это определение объективных
6 Митрофанова И.В. Стратегическое программирование развития макрорегиона: монография. -Ростов н/Д: Изд-во ЮНЦ РАН, 2009. - С. 110.
тенденций развития территориально-хозяйственного комплекса федерального округа и приведение их в соответствие с перспективной моделью российской смешанной экономики, в которой рыночные основы хозяйствования сочетаются со значительной ролью государства и социальной устойчивостью. Второй - это разносторонний учет и максимально поное использование особенностей территории, к которым относятся: естественные факторы (месторасположение, ресурсные возможности, запасы полезных ископаемых, размеры и климатические условия); закономерности исторического развития; цивюшзационные факторы (культурные, религиозные и другие традиции и ценности, стимулирующие или ограничивающие социально-экономические преобразования); исходный уровень совокупного экономического потенциала территории и подготовленность экономической, политической и организационной предпосылок для формирования федерального округа; трансформация экономической политики государства, проведение соответствующей особенностям периода модернизации региональной политики. Третий - это поддержание единого экономического пространства, которое в условиях федерализма характеризуется согласованным соотношением мер, принимаемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях управления и хозяйствования для сохранения целостности территории, обеспечения устойчивого развития и сбалансированного воспроизводства в рамках федерального округа.
Автор утверждает, что при разработке социально-экономической модели функционирования федерального округа необходимо учитывать основные положения региональной политики, которая является одной из форм государственной экономической политики. Её эволюция в России, как и в ряде других стран, характеризуется влиянием совокупности факторов, что во временном аспекте привело к практической апробации различных концепций и принципов в территориально-отраслевом размещении производственных и инфраструктурных объектов: экономического районирования; создания крупных территориальных единиц на базе предприятий энерготехнологического комплекса; превалирования ведомственно-отраслевого подхода; сочетания отраслевого и территориального развития посредством создания территориально-производственных комплексов; проведения согласованной территориальной политики, предусматривающей ориентацию приоритетов социально-экономического развития на существующее административно-территориальное деление и других.
Приведенные в историческом контексте варианты практической реализации государственной региональной политики в определенной мере способствовали решению задач как перспективного, так и текущего характера. Однако в современный период, в условиях сложного переплетения процессов глобализации, интеграции и регионализации, когда конкуренция между федеральными округами, субъектами РФ априори приобретает содержание состязательного сотрудничества в экономической, социальной, научно-технической и других областях, требуется обновление существующей концепции региональной политики, придание ей специфических черт, соответствующих особенностям формируемой в России модели социально устойчивой смешанной экономики. Процесс создания единого экономического простран-
ства как системы взаимоотношений между экономическими субъектами, расположенными на определенной территории, целесообразно ориентировать на формирование качественно нового и универсального образа жизни. Современная региональная полигака дожна носить ярко выраженный социальный характер, быть максимально направлена на решение социальных задач, настроена на преодоление асимметрии в социально-экономическом развитии административно-территориальных образований.
Существуют различные суждения по поводу поэлементного состава государственной региональной политики. Одно из наиболее развернутых и обоснованных представлений содержится в Доктрине регионального развития РФ7. В отличие от изложенного в данном научном труде подхода в диссертации доказывается, что в составе социально ориентированной региональной политики можно выделить структурные элементы как части в составе целого, которые отражают ее сущностное содержание, и аспекты, понимаемые как точки зрения рассмотрения данной научной категории. Так, в качестве её структурных элементов целесообразно рассматривать федеративное устройство и пространственное развитие РФ, местное самоуправление, развитие территорий с особым статусом и проблемных регионов, государственное управление, формирование и реализацию целевых программ. Вместе с тем, бюджеты и налоги, инвестиции, социальное развитие, миграционные вопросы и обеспечение сбалансированной структуры расселения, внешнеэкономическое сотрудничество, развитие инфраструктуры следует считать важнейшими аспектами региональной политики, поскольку каждый из них соотносится с самостоятельными формами экономической политики государства.
В качестве объекта региональной политики рекомендуется рассматривать территорию страны, разделенную на федеральные округа, в составе которых выделяются национально-государственные и административно-территориальные образования (субъекты РФ), в свою очередь состоящие из муниципальных образований. В современных условиях возрастает актуальность исследования механизмов формулирования и согласованного проведения региональной политики, с выделением при этом важной роли федеральных округов как ее наиболее значимых объектов. Социально ориентированная региональная политика дожна строиться на более поном отражении принципов федерализма, в сочетании с повышением экономической самостоятельности территорий и развитием форм местного самоуправления. Ее субъектами могут выступать законодательные и испонительные органы власти федерального центра и регионов, органы местного самоуправления, а также различного рода межрегиональные ассоциации, финансово-промышленные, научные и общественные организации.
Конечную цель региональной политики целесообразно рассматривать как объективно трансформирующуюся по мере изменения основ существующего общественного строя и в настоящее время состоящую в поиске компромисса между экономической эффективностью и социальной устойчивостью; последний может быть достигнут посредством комплексного ис-
7 Доктрина регионального развития Российской Федерации: макет-проект: монография /[Сулакшин С.С. и др.]; под общ. ред. Мачинова A.C. - М.: - Научный эксперт, 2009. - С.73.
пользования совокупности инструментов государственного регулирования в целях обеспечения регионального воспроизводства, стабилизации условий жизнедеятельности и последовательного повышения уровня и качества жизни населения административно-территориальных образований страны.
Социально ориентированная региональная политика дожна исходить из определения публично задаваемых ценностных целей и формируемых на их основе административно-управленческих решений. К ценностным целям можно отнести: обеспечение уровня и качества жизни населения согласно государственным социальным стандартам; создание инфраструктурных и иных условий жизнедеятельности независимо от места проживания; преодоление тенденций депопуляции; налаживание сбалансированного функционирования и стабильного социально-экономического развития административно-территориальных образований; достижение экономической, продовольственной и экологической безопасности; сохранение целостности территории. Реализация государственных управленческих мер применительно к федеральному округу возможна с помощью нормативных положений и инструкций, концепций и стратегических планов, разноуровневых целевых программ, бюджетирования и иных инструментов, упорядочивающих региональное развитие, законодательная база которого регламентируется системой государственных законов и иных нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ, а также муниципальных постановлений, направленных на регулирование разнообразных вопросов жизнеобеспечения административно-территориальных образований. Рекомендуемые экономические стимулы дожны содержать инструментарий налогово-бюджетной и денежно кредитной политики. Необходимо подбирать такие формы, методы и инструменты, которые будут не только сглаживать воздействие рыночных регуляторов на социальную сферу, но и способствовать утверждению экономической эффективности и социальной направленности хозяйственной деятельности, обеспечивать жизнестойкость социально-экономической модели функционирования федерального округа.
В диссертации выявлены некоторые закономерности, проявляющиеся в управлении современной российской экономикой, которые впоне правомерно интерпретировать и на региональный уровень (федерального округа), что фактически подтверждается экономической практикой. Во-первых, региональным сообществом в осуществлении экономической деятельности признана ключевая роль рыночной экономики, рыночного распределения и оценки эффективности использования ресурсов. Во-вторых, проявляются как необходимость, так и объективная потребность со стороны федеральных и региональных органов государственной власти в выпонении функций по регулированию процесса регионального воспроизводства. В-третьих, наблюдается формирование социально устойчивой экономики, в которой создаются условия для социально-устроенного существования всех граждан. В-четвертных, развитые внутри- и межрегиональные, а также внешнеэкономические связи все в большей мере концентрируются в рамках административно-территориальных образований. В-пятых, на региональном уровне интенсифицируются прогрессивные изменения в отношениях собственности и способах распределения. Закрепление названных тенденций будет способствовать созданию адекватной существующим условиям
социально-экономической модели функционирования федерального округа, основой которой дожно стать сочетание нескольких системообразующих структурных элементов (отношений): рыночной координации хозяйственной деятельности, сознательного государственного регулирования, экономической эффективности, экономической стабильности и социальной устойчивости. Практическому воплощению данной модели призвана способствовать разработка и реализация концепции социально-экономического развития федерального округа на догосрочную перспективу.
2. Методология формирования концепции социально-экономического развития федерального округа
В диссертации обосновывается, что в качестве стержневой составляющей в ряду научных разработок, имеющих основополагающее значение для предвидения будущего состояния макрорегиона окружного типа, целесообразно рассматривать концепцию его социально-экономического развития. Главная цель формирования концепции состоит в определении стратегических ориентиров, целей развития экономики применительно к уровню федерального округа и средств их достижения, а также основных направлений деятельности и механизмов их реализации, исходя из обеспечения оптимального сочетания государственных, региональных и местных интересов. Проведенный анализ приводит к выводу о необходимости согласованного применения единых нормативных документов и рекомендуемых для их разработки методических положений при составлении концепций социально-экономического развития федеральных округов во взаимосвязи с входящими в их состав субъектами РФ. Основанием для практической реализации данного подхода может стать пролонгированный вариант действующей в настоящее время общегосударственной Концепции8.
В диссертации доказывается, что в современный период развитие хозяйства на межрегиональном уровне дожно базироваться на обеспечении принципов системности, целостности, сбалансированности, внутренней консолидации располагаемых ресурсов. Вследствие этого, в основу формирования концепции социально-экономического развития федерального округа предполагается положить оценку состояния совокупного экономического потенциала. Изучение различных мнений и принятой терминологии приводит к выводу о том, что исследование совокупного экономического потенциала федерального округа до настоящего времени не проводилось, что обусловливает необходимость формулирования собственного представления о его структуре. Для всесторонней характеристики составных частей, формирующих совокупный экономический потенциал федерального округа, предлагается использовать имеющийся (применительно к уровню национальной хозяйственной системы страны) опыт проведения
1 Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 08.08.2009) О Концепции догосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (вместе с "Концепцией догосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года").
его типологии по определенным признакам, таким как состав элементов, субъект формирования, характер воздействия на экономический рост, влияние на экономическое развитие, структура ресурсов9. Введение названных классификационных признаков в научный оборот позволяет разносторонне обосновать сущность и содержание данной научной категории.
На взгляд автора, совокупный экономический потенциал федерального округа может быть охарактеризован тремя основными составляющими: во-первых, блоком ресурсных потенциалов, включающим природный (природно-ресурсный), демографический, финансовый (бюджетный) и климато-географический потенциалы; во-вторых, блоком социально-экономических потенциалов, состоящим из трудового, производственного, инновационного (научного), социального (инфраструктурного), инвестиционного потенциалов; в-третъих, блоком обеспечивающих потенциалов в составе нормативно-правового, научно-методического, информационно-статистического и организационно-практического потенциалов.
Построение концепции развития федерального округа предполагает не простое суммирование показателей и мероприятий по совокупности субъектов РФ, а формирование качественно более высокого уровня анализа и синтеза межрегиональных проблем, и обоснование направлений их разрешения в увязке с общенациональным регламентом. Организация подобной нормотворческой деятельности дожна предусматривать не только составление концептуальных документов федерального и регионального уровней, но и их методическое обеспечение, периодическое обновление информационных источников, трансформацию базовых положений, а также корректировку приоритетов и инструментов достижения заявленных целей в зависимости от изменения социально-экономической ситуации. Автором предлагается определенная последовательность действий по разработке концепции социально-экономического развития федерального округа, включающая шесть этапов работ, содержание которых представлено на рис. 1,
Проектируемые научные разработки в рамках федеральных округов дожны характеризоваться содержательной близостью нормативных и концептуальных положений, соответствовать общегосударственным целевым установкам и отражать стратегические приоритеты социально-экономического развития входящих в них регионов. Однако при этом может наблюдаться своеобразие содержания, структуры документов и методических подходов к их составлению. Для обеспечения согласованности и преемственности нормативных материалов на региональном уровне автором сформирован Проект методических рекомендаций по подготовке концепции социально-экономического развития федерального округа, включающий следующие составные части: общие положения; принципы и порядок разработки концепции; цели и задачи концепции; проблемы и приоритеты развития территории; рекомендуемые разделы и целевые ориентиры концепции.
' Национальная экономика. Система потенциалов /СГ.Тяглов, Н.П.Мочанова, В.Г. Житников и др. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009. - С.30-36.
Рис. 1. Последовательность разработки концепции социально-
экономического развития федерального округа
При обосновании перспектив социально-экономического развития федерального округа предлагается использовать целевые ориентиры; отражающие количественные характеристики объекта исследования и соответствующие нормативным значениям проектируемых показателей. Кроме этого, рекомендуется применять вариативный подход, предусматривающий три возможные сценария догосрочного развития: инерционный (пессимистический), экспортно-сырьевой (прагматический) и инновационный (оптимистический). Наиболее предпочтительным для современной России является инновационный сценарий. Временной горизонт разработки концепции социально-экономического развития целесообразно устанавливать на период продожительностью в 15-20 лет, то есть ориентировочно до 2030 года. В качестве важнейшего средства реализации концептуальных документов на уровне федерального округа в диссертации рассматривается программно-целевой подход, содержащий комплекс мер по продвижению инструментария экономического программирования, в котором ключевое место занимают целевые программы.
3. Теоретико-методологический аспект формирования агоритма процедуры корректировки федеральных целевых программ
Для управления социально-экономическим развитием южных регионов страны, была разработана и поэтапно реализовывалась Федеральная целевая программа Юг России (2002-2007 годы)11. В процессе осуществления программных мероприятий, вследствие накапливающегося отставания по срокам их внедрения в 2002-2003 годах, а также в связи с неравномерностью и несвоевременностью финансирования, в Департаменте региональных программ Минэкономразвития России закономерно сформировалось понимание необходимости проведения корректировки Программы в целом и, в том числе, уточнения целесообразности осуществления всех входящих в ее состав инвестиционных проектов. Автор принимала личное участие в выпонении научно-исследовательской и опытно-конструкторской работы на тему: Корректировка программы и разработка системы показателей оценки эффективности программных мероприятий в 2003 году в рамках Федеральной целевой программы Юг России, согласно договору между Минэкономразвития России и РГЭУ РИНХ.
При подготовке методологических положений по проведению корректировки и уточнению перспектив будущего развития ФЦП Юг России, автором были поставлены и решены следующие научные задачи: обоснована технология распределения проектов между приоритетами Программы; разработаны методические рекомендации по оценке экономической эффективности программных мероприятий и Программы в целом; проведена сегментация инвестиционных проектов по ряду признаков на предмет опреде-
11 Федеральная целевая программа Юг России (2002-2007 гг.). Утверждена Постановлением Правительства РФ от 08.08.2001 г. № 581 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 29.05.2003 №310, от 04.12.2003 № 733, от 10.12.2004 № 772, от 03.05.2006 № 268, от 21.08.2006 № 511, распоряжения Правительства РФ от 10.10.2007 № 1389-р, с изм., внесенными распоряжением Правительства РФ от 07.07.2005 № 938-р).
ления целесообразности выделяемых для их реализации финансовых ресурсов; предложены возможные варианты расчета экономической эффективности программных мероприятий при различных условиях их осуществления; выбраны критериальные оценки, которые было рекомендовано применять при отборе инвестиционных проектов; сформулирован комплекс организационно-экономических мер по повышению результативности реализуемых федеральных целевых программ.
В утвержденной Правительством РФ первой редакции ФЦП Юг России, инвестиционные проекты были распределены в рамках заявленных приоритетов следующим образом: геостратегические (развитие транспортной системы и основных транспортных средств); федеральные (строительство, реконструкция и восстановление гидротехнических сооружений и водохозяйственных систем; поддержка малого и среднего предпринимательства; проведение НИОКР); межрегиональные (развитие производственной инфраструктуры, агропромышленного комплекса, связи и информатизации; сохранение и воспроизводство биоресурсов); региональные (развитие туристско-рекреационного комплекса, социальной сферы, ЖКХ).
Выпоненный системный анализ Программы выявил определенные несоответствия по ряду мероприятий между их значимостью, функциональным назначением, объемами и источниками финансирования и фактическим отнесением к той или иной группе приоритетов. В результате проведенной работы мероприятия Программы, согласно названным признакам, были перераспределены между четырьмя крупными приоритетными направлениями, которые рекомендовано рассматривать в качестве важнейших подпрограмм и сформирована блок-схема развития ФЦП Юг России, положенная в основу дальнейшего исследования (рис. 2).
Разработанные автором методические рекомендации по оценке экономической эффективности реализации программных мероприятий базируются на официальных документах Правительства РФ, имеющихся научных и практических разработках отечественных и зарубежных учёных в данной области. В диссертации доказывается, что для обоснования перспективности каждого мероприятия с точки зрения предполагаемых результатов его реализации, необходимо оценивать следующие виды эффективности: эффективность программного мероприятия в целом; эффективность участия в программном мероприятии. Такой подход позволил про-ранжировать программные мероприятия, распределив их по степени значимости и весомости будущего вклада в экономику и социальную сферу макрорегиона. Оценку экономической эффективности реализации программных мероприятий ФЦП Юг России (2002-2007 годы) в целом было рекомендовано производить как общую совокупную эффективность отдельных инвестиционных проектов, направленных на получение коммерческого эффекта. Методика расчета по каждому инвестиционному проекту базировалась на использовании формул первоначальной стоимости, нормы дисконта, новой (конечной) стоимости и экономической эффективности от реализации программного мероприятия.
Обеспечение геостратегических приоритетов
Строительство нефте- и газопроводов
Мероприятия федерального значения
Мероприятия регионального значения, требующие государственной поддержки
Освоение залежей углеводородов
Воспроизводство и сохранение биологических ресурсов
Развитие туристско-рекреационного комплекса__
Развитие транспортного комплекса |
Обустройство беженцев и вынужденных переселенцев
Строительство, реконструкция и восстановление гидротехнических сооружений водохозяйственных систем
Мероприятия Развитие промышленности и производственной инфраструктуры
межрегионального
значения | Развитие агропромышленного комплекса
Научно-исследовательские и опьггно-конструкторские работы
Поддержка малого и среднего предпринимательства
| Содержание дирекции Программы
Развитие связи и информатизации
Развитие социальной сферы
Развитие инженерной инфраструктуры и жилищно-коммунального хозяйства
Рис. 2. Блок-схема развития ФЦП Юг России в составе важнейших подпрограмм12
При проведении корректировки Программы автором был предложен агоритм сегментации инвестиционных проектов посредством поэтапного выбора из общей их совокупности перечня проектов коммерческой направленности, что позволило сформировать четыре блока программных мероприятий в рамках ФЦП Юг России. Первый блок включает перечень мероприятий, повышающих безопасность жизнедеятельности населе-
ния, в результате реализации которых не предусматривается получение коммерческого эффекта. Второй блок включает перечень мероприятий, имеющих социальную, культурную и бытовую направленность, в. результате реализации которых не предусматривается получение коммерческого эффекта. Третий блок включает перечень проектов, имеющих социальную, культурную и бытовую направленность, в результате реализации которых предусматривается получение коммерческого эффекта. Четвертый блок включает перечень проектов, имеющих производственную направленность, реализация которых приводит к получению коммерческого эффекта.
После проведения сегментации проекты, в результате реализации которых не предусматривается получение коммерческого эффекта (первый и второй блоки), были исключены из последующих расчетов. Проекты, реализация которых приводит к получению коммерческого эффекта (третий и четвертый блоки) были включены в последующие расчеты по оценке экономической эффективности программных мероприятий ФЦП Юг России. В качестве важнейших условий для обеспечения выбора наиболее приемлемых проектных решений в условиях нестабильной экономической ситуации, было рекомендовано применять различные исходные условия для расчета нескольких вариантов экономической эффективности программных мероприятий. Для выбора и обоснования в последующем наиболее приемлемых схем финансирования инвестиционных проектов было предложено применять различные нормы дисконта: проектную (коммерческую), а также базирующиеся на уровнях ставок рефинансирования ЦБ РФ и Мирового Банка.
Для повышения обоснованности отбора инвестиционных проектов в состав федеральных целевых программ были выбраны критерии, на которые следует ориентироваться в будущем при рассмотрении проблем, подлежащих разработке программно- целевым методом (критерии остроты, настоятельности проблемы; бюджетной независимости и экономической эффективности программного мероприятия). Влияние всех перечисленных критериев отбора проблем для программной разработки на конечный результат нашло отражение в едином интегральном критерии (#ДД,):
Ктт = АК>КСИ,К,Ф) ,
где {Ки) - критерий острота, настоятельности проблемы; (КеД) - критерий бюджетной независимости программного мероприятия; [К1ф) - критерий экономической эффективности программного мероприятия.
В процессе работы над корректировкой Программы предполагалось, что результаты реализации ФЦП Юг России дожны быть систематизированы в комплексе показателей, отражающих состояние и динамику основных характеристик хозяйственного комплекса тринадцати субъектов РФ, относящихся к единому в тот период ЮФО. Выпоненный анализ состава показателей, включенных разработчиками в действующую Программу, привел к заключению об ограниченности их перечня, что суживало возможности комплексного исследования изменений социально-экономического положения регионов, которые дожны были произойти в результате реализации программных мероприятий. Автором был пересмотрен данный перечень показателей, уточнено его содержание, проведена классификация за счет включения новых направлений анализа и, соот-
ветственно, расширенЩ состава рекомендуемых показателей, а также сформирована новая система показателей в составе следующих подсистем: туристско-рекреационный и санаторно-курортный комплекс; агропромышленный комплекс; транспортно-дорожный комплекс; электроэнергетика; магистральные сети нефте- и газопроводов; добыча и переработка нефти и газа; добыча угля; промышленность; социальная сфера; малое и среднее предпринимательство; инфраструктура жилищно-коммунального хозяйства; биоресурсы; основные экономические региональные показатели; основные экономические показатели национальной экономики. Для более поного отражения результатов деятельности по программированию было рекомендовано рассчитывать в качестве обобщающих индикаторов показатели луровень ВРП в расчете на душу населения и рост национального богатства территории в результате реализации Программы.
Показатели, вошедшие в обновленную систему, целесообразно анализировать в двух разрезах: по хозяйственному комплексу всех субъектов федерального округа; по совокупности мероприятий, входящих в ФЦП Юг России. Перечень показателей составлен на основе официальных информационных материалов Федеральной службы государственной статистики. Все названные показатели предлагаемой системы в совокупности позволяют получить разностороннее представление о динамике развития экономики и социальной сферы Юга России, оценить как положительные, так и отрицательные тенденции, а также определить степень участия мероприятий, реализуемых в ходе выпонения Программы, в улучшении социально-экономического положения населения данного макрорегиона.
Результаты эмпирического анализа выпонения программных мероприятий ФЦП Юг России (2002-2007 годы) приводят к выводу о том, что периодическое проведение корректировок федеральных целевых программ позволит обеспечить концентрацию различных видов ресурсов, повысить эффективность расходования бюджетных средств в рамках реализуемых программ, систематизировать требования к целям, структуре, составу приоритетных мероприятий, активизировать испонение инвестиционных проектов, дающих наибольшие мультипликационные эффекты для экономики и социальной сферы административно-территориальных образований. Нужно создавать такие внутренние и внешние условия, при которых каждая программа, согласно этапам ее реализации, могла бы поддерживаться за счет самофинансирования, при котором высокорентабельные вводимые в действие объекта с быстрой окупаемостью затрат перманентно создавали бы средства для инвестирования в более сложные и дорогостоящие проекты.
Практическое применение разработанных методических рекомендаций будет содействовать совершенствованию научного инструментария анализа эффективности инвестиционных проектов и его направленности на повышение результативности программно-целевой деятельности. Сформированную с учетом названных условий Программу можно будет позиционировать в ряду подобных территориальных программ как стройную систему продуманных мер, в числе которых - согласованные подсистемы программных мероприятий и инвестиционных проектов, для которых применяются современные прогрессивные методики оценки эффективности инвестирования.
4. Методологическое обоснование формирования системы государственного регулирования на уровне федерального округа
В условиях модернизации экономики государство переходит от прямого, преимущественно административного воздействия на хозяйствующие субъекты к более широкому применению рыночных инструментов, мер и методов координации экономической деятельности. Формируется новая экономическая роль государства, состоящая в систематизированном регулировании экономической жизни всего общества.
Государственное регулирование социально-экономического развития целесообразно осуществлять на федеральном и региональном (федерального округа, субъекта РФ) уровнях, и его актуальность при проведении административной реформы возрастает. В масштабах федерального округа - это дожно быть применение правомочными властными структурами, организациями, учреждениями системы мер законодательного, испонительного и контролирующего характера по обеспечению процесса регионального воспроизводства и поддержанию жизнедеятельности населения. Государственное регулирование следует понимать как деятельность, направленную на достижение заданных социально ориентированных целей, обусловленную необходимыми для их выпонения управленческими мерами и использованием административных и экономических средств, непосредственно связанную с экономической политикой, в значительной степени определяемую ею, и одновременно способствующую её реализации. Анализ всего комплекса причин, обусловливающих необходимость регулирования экономики на уровне федерального округа, позволяет систематизировать объекты воздействия органов государственной власти и местного самоуправления. Под объектами государственного регулирования на региональном уровне (федерального округа) в работе понимаются хозяйствующие субъекты в сферах производства и услуг, а также отраслевые корпорации и региональные структуры, социально-экономические и организационные основы деятельности, т.е. все те элементы (составные части) национальной хозяйственной системы, на которые направлено внимание федеральных и региональных органов власти и управления для обеспечения условий воспроизводства.
Историко-культурная, социально-демографическая, национальная, экономическая специфика объединяемых в макрорегионе окружного типа субъектов РФ предполагает необходимость учета разнонаправленных и одновременно взаимозависимых тенденций их функционирования, что обусловливает поиск эффективных способов и инструментов государственного регулирования и применение программно-целевого подхода. По мнению автора, формы регулирования, содержание и структура нормативных методических и правительственных документов, определяющих воздействие государственных органов На функционирование и развитие экономики в определенных пространственных границах, зависят как от выбранной социально-экономической модели развития, так и от особенностей национальной хозяйственной системы страны. В диссертации выделены значимые формы государственного регулирования: государственные заказы, прогнозирование, индикативное планирование, экономическое программирование, стратегическое планирование, использование которых актуализировано
применительно к уровню федерального округа. В состав законодательной базы, регламентирующей организацию экономической жизни федерального округа, предлагается включить перечень государственных законов, постановлений, распоряжений и иных правовых актов РФ и субъектов РФ, а также муниципальных решений, предусматривающих регулирование территориального социально-экономического развития.
Для проведения государством экономической политики в современной экономике сформировалась совокупность различных методов, которые возможно использовать на основании регулятивного инструментария. Систематизация методов государственного регулирования применительно к уровню федерального округа позволила обозначить их следующие укрупненные группы: нормативно-правовые, организационно-распорядительные, институциональные, организационно-структурные, налогово-бюджетные, денежно-кредитные, маркетинговые, программно-целевые, социально-психологические, нравственно-воспитательные, а также выявить наиболее важные инструменты: нормы и нормативы, стандарты, сертификаты, лицензии, квоты, ставки, тарифы, санкции, налоги, пошлины, социальные компенсации, банковские проценты и др.
Теоретические и методологические положения государственного регулирования экономики выступают научным базисом для выстраивания перспектив развития федеральных округов. Стратегическое планирование, как прогрессивная форма государственного регулирования, обладает современными методами и наиболее востребованным инструментарием для реализации социально ориентированной региональной политики. Стратегическое планирование характеризуется изменениями, адекватными происходящим в обществе процессам, и рассматривается как регламентируемая законодательством деятельность федеральных и региональных органов государственной власти и иных участников по прогнозированию социально-экономического развития, программно-целевому планированию и стратегическому контролю, направленная на повышение уровня социально-экономического развития, рост благосостояния населения и обеспечение экономической, продовольственной и экологической безопасности.
В настоящее время стратегическое планирование осуществляется путем формирования и реализации нормативных документов, разрабатываемых на федеральном и региональном (субъектов РФ) уровнях. Так, на федеральном уровне разрабатываются дого- и среднесрочные прогнозы социально-экономического развития РФ, концепция социально-экономического развития РФ, федеральные целевые программы. На региональном уровне (субъектов РФ) практикуется разработка стратегий социально-экономического развития. Методологическим основанием для их
13 Конкретные формы экономической политики можно классифицировать по различным признакам: уровням экономики и способам воздействия (институциональная; микроэкономическая как антимонопольная и инфраструктурная; макроэкономическая как бюджетно-налоговая, кредитно-денежная, промышленная, структурная и стабилизационная), сферам воздействия (отраслевая, социальная, внешнеэкономическая, региональная), временным интервалам (краткосрочная антициклическая, догосрочная стратегическая), функциональной роли в экономике (инвестиционная, антиинфляционная, налоговая, инновационная и др.).
формирования являются Методические рекомендации по подготовке стратегий социально-экономического развития субъектов РФ, проект которых представлен Министерством регионального развития РФ.
Применительно к макрорегионам окружного типа можно констатировать, что на федеральном уровне проводится работа по созданию стратегических документов программного характера. Например, проект Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года разработан Министерством регионального развития РФ, а Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года Ч Министерством экономического развития РФ и утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2010 г. № 1485-р. Изучение как принятых (действующих), так и находящихся в стадии обсуждения (проектных) догосрочных Стратегий по субъектам РФ, входящим в состав ЮФО и СКФО, свидетельствует об отсутствии единых методических подходов к их разработке, а также о недостаточной увязке целей, задач, приоритетов с более масштабными стратегическими документами по федеральным округам в целом, на предмет согласования содержащихся в них предлагаемых направлений развития и продожительности периодов проведения региональных преобразований.
На основе проведенного в диссертации анализа установлено, что в настоящее время позитивные сдвиги в решении накопившихся проблем на уровне федерального округа могут быть связаны, прежде всего, со стабилизацией социально-экономического положения, которая возможна при значительном увеличении объема инвестиций в основной капитал, достижении устойчивых темпов экономического роста и проведении модернизации экономики. Только на таком основании станут реальными результатами проводимые государством меры, направленные на сокращение безработицы, создание новых рабочих мест, улучшение занятости, повышение благосостояния и снижение уровня бедности населения. Их практическое воплощение осуществимо при приоритетном стимулировании секторов хозяйствования, обеспечивающих высокую добавленную стоимость, а также налаживании эффективного функционирования крупного, среднего и малого бизнеса в рамках территориального экономического взаимодействия, в том числе посредством опережающего развития инфраструктурных компонентов. В диссертации сформулированы стратегические направления решения социально-экономических проблем России на уровне федерального округа, которые представлены на рис. 3.
По каждому из предлагаемых стратегических направлений, по мнению автора, необходима разработка соответствующими министерствами и ведомствами совместно с координирующими структурами федерального округа догосрочных целевых либо ведомственных программ. В качестве важнейших можно назвать следующие программы: демографического развития, поддержки предпринимательства, содействия занятости, управления миграцией, строительства объектов инфраструктуры, активизации инвестиционной деятельности и др.
Улучшение демографической ситуации, содействие процессу воспроизводства населения посредством разработки территориальных концепций и целевых программ, направленных на преодоление демографического кризиса, сокращение уровня смертности, сохранение и укрепление здоровья населения, увеличение продожительности активной жизни, повышение уровня рождаемости, укрепление института семьи
...... 1 1
Обеспечение административных и экономических условий для межрегионального перемещения факторов производства, продукции (товаров, работ, услуг) по территории страны, исходя из геостратегических, общегосударственных и территориальных интересов Создание и развитие опережающими темпами элементов производственной и социальной инфраструктуры, повышение доступности коммуникационных средств, уровня обеспеченности субъектов экономической деятельности и населения услугами транспорта и связи
Стабилизация условий жизнедеятельности населения, качества экономической и социальной среды посредством модернизации системы образования и оплаты труда, систематизации мер по назначению пособий всех видов, установлению обоснованного уровня заработной платы, пенсионного, медицинского и социально-культурного обеспечения на уровне государственных социальных стандартов Стратегические направления решения социально-экономических проблем России на уровне федерального округа Поддержание занятости населения и снижение социальной напряженности на рынке труда такими мерами, как недопущение высвобождения работников, организация опережающего профессионального обучения, общественных работ, стажировок, временного трудоустройства; содействие развитию самозанятости; оказание адресной поддержки гражданам и помощь в организации переезда в другую местность с целью трудоустройства
Управление миграционными потоками (внутренними и внешними), разработка нормативной правовой базы и комплексных программ по привлечению мигрантов исходя из собственных потребностей и возможностей, путем содействия добровольному переселению соотечественников, привлечения квалифицированных иностранных специалистов, создания условий для адаптации мигрантов и их интеграции в российское общество Повышение инвестиционной привлекательности территорий посредством принятия комплекса мер по привлечению инвестиций, совершенствования инвестиционного законодательства, наращивания инвестиционного потенциала, минимизации инвестиционного риска и его видов (экономического, политического, социального, экологического, криминального)
1 1 1 1
Развитие малого предпринимательства с помощью формирования инфраструктуры поддержки; обеспечения льготного доступа к разработкам научно-технического характера; упрощенного порядка регистрации, лицензирования, сертификации; содействия во внешнеэкономической деятельности; введения льгот по налогам и других мер
Рис. 3. Стратегические направления решения социально-экономических проблем России на уровне федерального округа14
В условиях модернизации экономики федеральный округ априори приобретает функции ведущего звена в системе регионального регулирования, что способствует повышению актуальности вопросов, связанных с формированием соответствующей данному уровню управления нормативной правовой и методической базы. На взгляд автора, в состав обязательных для практической работы материалов следовало бы включить законоположения, документы концептуального и прогнозно-планового характера, методические рекомендации и инструкции, создающие основания для регулирования социально-экономического развития макрорегионов окружного типа. Необходимо в систематизированном виде применять соответствующие научные принципы и подходы, взаимосвязанную совокупность методов и инструментов, которые востребованы для обеспечения эффективного взаимодействия государственных и муниципальных властных структур в процессе производства, распределения, обмена и потребления продукции и ресурсов в масштабах федерального округа.
В отличие от существующей практики, автором сформирован перечень нормативных документов стратегического характера, разработку и координацию которых рекомендуется проводить на федеральном уровне управления, что позволит повысить обоснованность и сбалансированность развития федеральных округов в условиях административной реформы. К ним относятся: прогнозы социально-экономического развития федерального округа на средне- и догосрочную перспективу; концепция социально-экономического развития федерального округа на догосрочную перспективу; стратегия социально-экономического развития федерального округа на догосрочную перспективу; схема территориального планирования федерального округа; федеральные целевые программы, разрабатываемые для реализации на территории федерального 01фуга. В основу этого комплекса документов дожны быть положены прогноз и концепция социально-экономического развития федерального округа на догосрочную перспективу. Следует подчеркнуть, что если в составе общегосударственных прогнозов содержатся разделы по прогнозированию территориально-хозяйственных комплексов федеральных округов, то разработка концепций социально-экономического развития для них в настоящее время не практикуется.
5. Методологическое обоснование инструментария стратегического программирования социально-экономического развития Южного и Северо-Кавказского федеральных округов
Реализация мероприятий и инвестиционных проектов ФЦП Юг России (2002-2007 годы) способствовала созданию базовых условий, необходимых для функционирования хозяйства территорий в составе ЮФО. Рассмотрение влияния результатов Программы на социально-экономическое положение южных регионов страны позволило сделать вывод о сохраняющемся в ряде из них отставании от среднероссийского уровня по важнейшим макроэкономическим показателям.
Так, валовой региональный продукт (ВРП) субъектов РФ, входящих в ЮФО, в 2007 году составил 2150,3 мрд. рублей или 7,7% в общем объеме ВРП по всем субъектам РФ. Среди федеральных округов ЮФО занимал
предпоследнее место по данному показателю. Разные условия обеспечения земельными и другими природными ресурсами, численностью населения, допоняемые спецификой размещения производительных сил, оказывали влияние на различия в отраслевой структуре ВРП по регионам. В 2007 году преобладающий объем ВРП округа (81,5%) производися пятью субъектами РФ (краснодарский и Ставропольский края, Ростовская, Вогоградская и Астраханская области). Совокупная доля восьми республик, входящих в ЮФО, в ВРП округа составляла 18,5%. В целом, к моменту завершения ФЦП Юг России (2002-2007 годы) в макрорегионе сохранялись более низкие, чем в среднем по России, уровни номинальных доходов населения и начисленной заработной платы, а также низкая инвестиционная привлекательность ряда территорий; одновременно наблюдалась значительная численность безработных и высокая дотационноео бюджетов республик Северного Кавказа. Все эти факторы свидетельствовали об ограниченности внутренних резервов для развития производства, отсутствии возможностей для привлечения отечественных и иностранных инвестиций и поддержания экономического роста.
На основе проведенного анализа в работе констатируется, что в рамках периода реализации Программы не представилось возможным завершить создание эффективно работающего механизма привлечения внебюджетных средств для инвестиционной деятельности в промышленности, аграрном секторе экономики, туристско-рекреационном и санаторно-курортном комплексе, не было обеспечено адекватное современным потребностям строительство объектов инженерной инфраструктуры; не удалось в законодательном порядке закрепить необходимые условия для роста доходов региональных и местных бюджетов, что негативно повлияло на объемы и структуру финансирования программных мероприятий.
Для координации усилий на решении острых социальных проблем и обеспечения положительных темпов экономического роста, Министерством регионального развития РФ разработана и в настоящее время находится в стадии испонения Федеральная целевая программа Юг России (2008-2013 годы)15. Основной целью Программы является повышение благосостояния и качества жизни населения республик, входящих в состав ЮФО, обеспечивающее сокращение их отставания от среднероссийского уровня. Создание достойных условий жизнедеятельности населения ориентировано на достижение государственных социальных стандартов и возможно только при функционировании в различных секторах региональной экономики динамично развивающихся субъектов хозяйствования, характеризующихся высоким уровнем доходов, получаемых в результате экономической деятельности.
Степень выпонимости Программы зависит от многих факторов, в числе которых - привлекаемые для целей инвестирования финансовый (бюджетный) и инвестиционный потенциалы. Механизм финансирования инвестиционных проектов и программных мероприятий соответствует действующему законодательству РФ и базируется на использовании ресурсов не только федерального и региональных бюджетов, но и различных внебюджетных источников (преимущественно российских частных инве-
15 Утверяздена Постановлением Правительства РФ от 14 января 2008 г. № 10 (в ред. от 26 июля 2010 г.) О федеральной целевой программе Юг России (2008-2013 годы)û.
сторов, а также кредитов банков и зарубежных инвестиций). Структура финансирования по основным направлениям ФЦП Юг России (2008-2013 годы) (в разрезе источников федств) представлена в таблице.
Таблица
Структура финансирования ФЦП Юг России (2008-2013 годы) по основным направлениям и источникам средств (в %)16
Основные направления Источники финансирования Объемы финансирования -всего В том числе за счет средств
федерального бюджета бюджетов субъектов РФ внебюджетных источников
Снятие инфраструктурных ограничений для развития экономики 35,5 /"100,0 10,8/" /10,8 12,7 /" /2,9 54,4 ,/86,3
Развитие туристско-рекреационного комплекса 39,1 ^^ /"100,0 34,6 /31,5 зод /" /"^ 6,2 43,3 /62,3
Развитие сельскохозяйственного производства, рыбохозяйственного комплекса и инженерной инфраструктуры сельских территорий 5,8 / / 100,0 10,2 У / 62,0 13,4 > / 18,6 2,0 / / 19,4
Мероприятия, направленные на решение острых проблем в социальной сфере в отдельных регионах и муниципальных образованиях 12,3 / / 100,0 28,3 У / 82,2 126,5 У / 17,5 0,1 > / 0,3
Мероприятия регионального значения по развитию систем жизнеобеспечения населения 7,3 юо,о 16,1 У / 78,7 17,3 19,4 0,2 X 1,9
Итого юодк/" ^-^100,0 юод/" / !5,6 100,0/" ,/ 8,1 100,0/" /^ 56,3
В соответствии с Указом Президента РФ от 19 января 2010 г. № 82, единый ранее ЮФО разделен на два федеральных округа: Южный (ЮФО), объединяющий в своем составе шесть субъектов РФ и Северо-Кавказский (СКФО), в который входят семь субъектов РФ. Однако, произошедшее административное разделение макрорегиона затрудняет контроль за финансированием и реализацией программных мероприятий. Следует отметить, что в существующих условиях объективно оправданным является создание разнообразных организационных структур и форм координации регионального развития. В настоящее время отсутствует эффективный механизм управления крупными территориальными целевыми программами. Для осуществления любой целевой программы необходимо задействовать соответствующие институты. При реализации крупных ФЦП межрегионального статуса, к каковым относится и ФЦП Юг России, целесообразно создавать специальные подразделения или даже самостоятельные учреждения. При
" Рассчитано автором по данным приложения № 4 к Федеральной целевой программе Юг России (2008-2013 годы).
этом необходим сбалансированный подход: затраты на административные структуры дожны быть целесообразными и оправданными.
Проведение согласованной политики в области разработки и реализации целевых программ на территории макрорегиона (в данном случае включающего два федеральных округа) возможно, например, через соответствующую организационную структуру в составе: Дирекции целевой программы, имеющей представительство в каждом из федеральных округов (с выделением зон ответственности); Стратегического Совета как постоянного органа для формирования пакета приоритетных программных проектов и их экспертизы, проведения конструктивного анализа выпоняемых действий с целью их периодической корректировки и оценки достигнутых результатов (на основе учета интересов представителей власти, бизнеса и общественности); Централизованного стратегического финансового фонда, обеспечивающего аккумулирование инвестиционных ресурсов и использование финансовых средств на корпоративных началах. В качестве альтернативных вариантов финансирования программных мероприятий можно предложить создавать специальные структуры: федеральные либо окружные фонды развития региональной экономики; управляющие государственные корпорации; привлекать к управлению программами частные управляющие компании. Результативным направлением государственно- частного партнерства может стать совместное формирование окружного агентства межрегионального развития, основными функциями которого будут: анализ, мониторинг, маркетинг, консультирование, экспертиза.
В диссертации обосновано, что для территориальных целевых программ, разрабатываемых, как правило, на средне- и догосрочный периоды, необходимо продумать механизм их адаптации и обновления (периодической корректировки, как правило, один раз в год) применительно к изменяющимся целевым установкам и условиям осуществления. Необходимо проводить мониторинг реализуемых программ (в режиме реального времени), а также анализировать состав, объемы финансирования и сроки испонения программных мероприятий. Координирующим органам федерального и регионального уровней целесообразно было бы систематизировать накопленные знания и организовать работу по корректировке и мониторингу реализуемых в настоящее время крупных территориальных целевых программ, и в первую очередь - ФЦП Юг России (2008-2013 годы). Актуальность этой деятельности сохраняется и даже возрастает в связи с проектными работами, проводимыми федеральными министерствами и ведомствами по формированию новых целевых программ на период до 20202025 годов. В разрабатываемых на перспективу программных документах следует понее использовать практический опыт, учитывать имевшие место сложности, чтобы избежать повторения выявленных в прошлом недоработок организационного и методологического характера.
Для повышения конкурентоспособности и обеспечения модернизации экономики ЮФО и СКФО в догосрочной перспективе, в диссертации сформулированы приоритеты деятельности органов государственной вла-
ста и управления на Юге России, реализация которых возможна посредством комплексного применения различных форм, методов и инструментов государственного регулирования и результативного использования преимуществ программно-целевого подхода на уровне федерального округа.
1. Создание предпосылок для перехода к инновационной модели развития, последовательная реализация потенциала промышленности, прежде всего машиностроения (сельскохозяйственного, химического и нефтехимического, тяжелого и энергетического), а также легкой и пищевой промышленности в направлении повышения технологической эффективности производства, развития человеческого капитала и активизации инвестирования в НИОКР.
2. Эффективное использование невостребованных в настоящее время в хозяйственной деятельности потенциальных региональных (локальных) ресурсов, в первую очередь топливно-энергетического и минерально-сырьевого комплексов, расширение экономического взаимодействия организаций по их добыче и переработке с предприятиями оборонно-промышленного и других производственных комплексов в целях развития межрегиональных хозяйственных связей.
3. Активизация работы по инфраструктурному обустройству площадок для строящихся объектов на периферии (в сельской местности, экономически малоосвоенных территориях), в целях изменения местонахождения отдельных предприятий (организаций), открытия их филиалов, создания новых и поддержания существующих рабочих мест.
4. Системный подход к развитию транспортного комплекса (железнодорожного, речного, трубопроводного, воздушного транспорта), формирование многопрофильных транспортных коридоров (включающих автомагистрали, железнодорожные ветки, аэропорты) и интермодальных комплексов транспортно-перевалочных узлов и терминалов; координация действий по внедрению современных информационно-коммуникационных технологий.
5. Рациональное использование ресурсной базы туристско-рекреационного и санаторно-курортного комплекса, усиление направленности на эффективное функционирование учреждений здравоохранения и отдыха, а также налаживание деятельности организаций взрослого и детского туризма, включая различные его виды (лечебный, оздоровительный, спортивный, экологический и др.).
6. Реструктуризация и интенсификация работы агропромышленного комплекса в целях решения проблем системного характера посредством повышения конкурентоспособности, увеличения объемов производства, повышения качества важнейших видов сельскохозяйственной продукции; восстановление и развитие морского и речного рыбного хозяйства.
7. Систематизация и последовательное проведение комплекса мер по обеспечению ускоренного развития малого предпринимательства; совершенствование организационно-экономических основ малого и среднего бизнеса с целью создания эффективных механизмов вовлечения населения в предпри-
нимательскую деятельность и рыночное хозяйствование; повышение^ самозанятости населения, особенно в регионах с многоукладной экономикой.
8. Содействие снижению уровня безработицы и повышению занятости населения; развитие специальных форм подготовки и переподготовки кадров, обучения востребованным на рынке труда профессиям; стимулирование адаптации работающих к индустриальному и творческому труду, сочетание традиционных способов хозяйствования с новыми производствами и технологиями в республиках Северного Кавказа.
9. Проведение эффективной миграционной политики в направлении достижения институционального компромисса законных прав, ответственности и интересов местного населения, а также беженцев и вынужденных переселенцев, посредством создания достойных условий проживания и интеграции различных социальных групп в местную экономическую среду, обеспечения общественными работами, иными приемлемыми формами занятости, комфортабельным жильем и т.п.
10. Развитие внутри-, межрегиональных и внешнеэкономических связей в целях укрепления международного сотрудничества и повышения инвестиционной привлекательности регионов.
В диссертации рекомендуется при обосновании технологии стратегического программирования, по определению ориентированного на длительную перспективу, обеспечить ее сочетание с тактическими вопросами, нацеленными на применение оперативных мер государственной поддержки отдельных территорий и обеспечение реализации приоритетных инвестиционных проектов. Предлагается всемерно задействовать инструменты государственного регулирования в целях повышения научного уровня и обоснованности управленческих решений применительно к федеральным округам, активизировать механизмы привлечения инвестиций, нормализовать использование средств не только федеральных и региональных целевых программ, федеральных и региональных адресных инвестиционных программ, но и Инвестиционного фонда РФ (а при наличии данного института в регионах - и Инвестиционных фондов субъектов РФ), а также венчурного, лизингового и других прогрессивных форм финансирования инвестиционных проектов и программных мероприятий.
6. Методические положения программно-целевого планирования на уровне федерального округа
Под программно-целевой деятельностью применительно к федеральному округу в диссертации понимается система намеченных мер и подлежащих осуществлению действий, призванных обеспечить достижение единой, слаженной цели, реализация которой позволяет обеспечить решение острых, настоятельных для данной территории проблем. Различные формы, виды этой деятельности включают использование методов прогнозирования, планирования, регулирования, а также функций организации, контроля, координации и основываются на общих методологических принципах, методических положениях, прикладном инструментарии.
Программно-целевое планирование - это деятельность, ориентированная на определение целей социально-экономического развития, их
увязку с приоритетами экономической политики и формирование комплекса мер, включая подготовку инвестиционных проектов и программных мероприятий (с указанием источников их финансирования), направленных на достижение предполагаемых результатов. С помощью инструментария программирования федеральные и региональные органы управления способны оказывать позитивное воздействие на пространственное развитие экономики и социальной сферы территорий мезоуровня. Целевые программы выступают наиболее приемлемым средством практического осуществления инвестиционных проектов, способствуют консолидации совокупного экономического потенциала федеральных округов, поскольку в них концентрируются мероприятия по проектированию, размещению и строительству объектов экономики, производственной, социальной, транспортной и таможенно-логистической инфраструктуры.
Методология программно-целевого планирования применительно к макрорегиону окружного типа дожна основываться на понимании глобальности программно-целевого метода как совокупности научных подходов, принципов, специфических методов, методик, технологий. Систематизированное применение разнообразных инструментов призвано содействовать сбалансированному развитию экономики и социальной сферы в рамках федерального округа и образующих его субъектов РФ, укреплению внутри- и межрегиональных хозяйственных связей. Обеспечение взаимодействия различных форм, видов программно-целевой деятельности с прогнозированием, планированием, бюджетированием способствует поддержанию общих методологических основ и определенной организации, координации действий.
Анализ накопленного опыта разработки и реализации федеральных целевых программ позволил выявить характерные для них признаки, свойства, а именно: про1раммность, целеориентированность, комплексность, ре-сурсообеспеченностъ, результативность (эффективность). Так, программность характеризуется наличием плана проведения комплекса взаимосвязанных, согласованных программных действий; целеориентированность квалифицируется направленностью совокупности программных мероприятий на достижение конечной цели в виде решения единой, общей для субъектов федерального округа РФ проблемы; комплексность представляется в виде сочетания разнообразных мер (административных, экономических и организационных), обеспечивающих согласование действий по решению программной проблемы; ресурсообеспеченность отражается подкреплением планируемых мероприятий необходимыми факторами производства и их концентрацией в рамках программы; результативность (эффективность) выражается успешностью решения острой народнохозяйственной проблемы, которая может быть достигнута путем проведения программных мер, включающих в том числе и сосредоточение ресурсов.
На взгляд автора, поноценное использование программно-целевого подхода для реализации социально ориентированной региональной политики на уровне федерального округа требует напонения федеральных целевых программ новым содержанием и методическим обеспечением. Происходит трансформация сущности целевой программы в общенаучном понимании, а также привязка ее содержания (в зависимости от масштабности поставленных целей и сложности решаемых проблем) к соответствующим
таксономическим единицам. В диссертации под территориальной целевой программой понимается совокупность увязанных по ресурсам, испонителям и срокам осуществления социально-экономических, научно-исследовательских, производственных, экологических, организационно-хозяйственных и других заданий и мероприятий, обеспечивающих эффективное решение приоритетных задач программного характера, требующих государственной поддержки и реализуемых на определенной территории (страны в целом, федерального округа, субъекта РФ, муниципального образования). Целевые программы можно представить как форму системного перераспределения ресурсов (финансовых, трудовых, материальных) для решения конкретных социально-экономических задач на основе определения приоритетов, критериев, экспертной оценки. Многоуровневая система территориальных целевых программ, модифицированная применительно к особенностям пространственного социально-экономического развития России, включает: федеральные целевые программы; Президентские программы; целевые программы развития федеральных округов (макрорегионов); целевые программы развития субъектов РФ (регионов); программы развития муниципальных образований (городских и сельских поселений, муниципальных округов).
В процессе формирования и реализации территориальных целевых программ определяются основные цели и приоритеты, направления структурных изменений с учетом специфики регионального социально-экономического развития. При этом сохраняется актуальность согласования общегосударственных потребностей и необходимых для их удовлетворения финансовых ресурсов, что базируется на учете результатов анализа социально-экономического состояния территории, внутри- и межрегиональных особенностей, а также внешнеэкономических условий. Важной чертой программно-целевого планирования в рамках федерального округа дожно стать бюджетирование, понимаемое как строго целевое финансирование программных мероприятий с жестким контролем объема и назначения расходуемых средств. В России, учитывая непродожительный период применения17, поностью раскрыть потенциал данного метода луправления результатами как средства повышения социальной и экономической эффективности государственных расходов, в поной мере пока не представляется возможным. В диссертации доказывается, что программно-целевой метод в совокупности с бюджетированием, ориентированным на результаты, дожен стать ведущим инструментом проведения экономической политики на уровне федерального округа.
К достоинствам программно-целевого бюджетирования можно отнести следующее: обеспечение прямой взаимосвязи между планируемым распределением средств бюджета и получаемыми итогами их фактического использования; предоставление именно тех общественных благ и услуг населению, в которых оно реально заинтересовано; обоснование выбора решений с учетом не только текущих, но и более отдаленных последствий; по-
17 Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 N 249 (ред. от 23.12.2004) "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" (вместе с "Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах", "Планом мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах").
вышение ответственности органов управления за конечные результаты, под которыми наряду с предоставлением определенного объема услуг или работ понимается достижение конкретных качественных показателей; повышение обоснованности государственных расходов в связи с существенным увеличением информационной базы принимаемых бюджетных решений. Использование новых принципов расходования бюджетных средств при разработке и реализации целевых программ позволит расширить сферу применения и повысить качество бюджетного планирования. Технологию бюджетирования, ориентированного на конечные результаты, предлагается адаптировать применительно к федеральному округу, при условии ее одновременного развития и системного совершенствования, а также создания соответствующего организационно-экономического сопровождения.
Программно-целевое бюджетирование, в случае его последовательного применения, позволит обеспечить ряд преимуществ: более тесную связь между выделяемыми бюджетными ресурсами и предусматриваемыми последствиями их использования в соответствии с установленными приоритетами; согласованный межведомственный подход к решению среднесрочных и догосрочных проблем в увязке с инструментарием государственной экономической политики; прозрачность и обоснованность выбора путей, средств достижения целей и предполагаемых результатов. Практическую полезность данного метода рекомендуется повысить посредством, во-первых, ежегодного представления субъектами бюджетного планирования в Администрацию федерального округа докладов о результатах своей деятельности; во-вторых, более широкого распространения в бюджетном процессе ведомственных целевых программ (мероприятий); в-третьих, перманентного совершенствования методологии разработки и повышения результативности территориальных целевых программ.
При описании ожидаемых итогов программно-целевой деятельности предлагается использовать целевые индикаторы - измеряемые количественные показатели выпонения поставленных задач и хода реализации программы по годам и в целом за плановый период. В отличие от существующего подхода, когда применяется ограниченное число (один или несколько) показателей, автором рекомендуется оценивать степень достижения запланированных результатов федеральной целевой программы путем формирования системы показателей в составе ряда подсистем, каждая из которых в свою очередь состоит из совокупности показателей. В качестве примерной структуры данной системы можно рассматривать разделы концепции социально-экономического развития федерального округа и их информационное сопровождение (перечень показателей и методические основы их определения). Сопоставление фактически полученных значений с плановыми (нормативными) уровнями индикаторов производится по каждому расчетному показателю. На плановый период предпочтительно предусматривать проектируемые по годам промежуточные расчетные показатели (на среднесрочную перспективу), а также целевые значения (ориентиры) на конец программного периода. Оценку эффективности реализации программы по каждой подсистеме показателей Э, целесообразно проводить по формуле: Э1=Иф/Ии, где Иф - фактический уровень показателя, достигнутый по ре-
зультатам реализации программы, Ин - нормативный индикатор, утвержденный программой, а интегральную оценку эффективности реализации
программы Э - по формуле: Э = где п - количество индикато-
ров программы.
В работе подчеркивается, что для повышения научной обоснованности и результативности программно-целевой деятельности в масштабах федерального округа необходимо соблюдение следующих предпосылок: 1) наличие исходных знаний о сущности применяемого программно-целевого метода, объективных представлений о региональной ситуации, тенденциях и проблемах ее развитая, которые заслуживают сосредоточения на них административных и экономических усилий; 2) соблюдение статуса программы, который характеризуется правовым положением, состоянием данного нормативного документа, а также ответственностью и пономочиями его разработчиков и координаторов; 3) информационная обеспеченность всех стадий работы над целевой программой (принятие решения о разработке программы, собственно ее разработка, реализация и контроль); 4) объективный отбор приоритетных проблем (задач) территориального развития, на решении которых стратегически целесообразно сосредоточить привлекаемые средства; 5) финансовая состоятельность программы, разработка и реализация которой базируется на задействовании бюджетных ресурсов и других источников инвестиций. Направление финансирования на программно-целевое решение самых важных (а иногда даже критических для территории) проблем дожно рассматриваться как наиболее рациональное приложение бюджетных и внебюджетных средств субъектов РФ, входящих в состав федерального округа. На базе этих предпосылок возможно формирование системы индикаторов, отражающих успешность реализации программно-целевой деятельности.
В практической работе объективно проявляются разнообразные административные и экономические проблемы, которые свидетельствуют о накапливающихся затруднениях относительно применения программно-целевого подхода в территориальном управлении и закономерно предопределяют востребованность модернизации деятельности по программированию социально-экономического развития. Для стабилизации количества принимаемых и испоняемых на разных уровнях управления территориальных целевых программ предлагается сосредоточить усилия на проведении работы по ранжированию направлений инвестирования при формировании перечня инвестиционных проектов, которое будет способствовать поэтапному уменьшению сначала количества инвестиционных проектов, а затем соответственно и числа разноуровневых целевых программ, разрабатываемых для макрорегионов (федеральных округов) и регионов (субъектов РФ). Данная мера, в случае ее практической реализации, будет способствовать усилению ориентации потенциальных объектов инвестирования на формирование собственных территориальных целевых программ без приоритетного привлечения средств федерального бюджета. В этом же направлении призваны действовать и меры, направленные на увеличение числа субъектов РФ с достаточной бюджетной обеспеченностью. Соблюдение названных оснований позволит феде-
ральным органам управления сосредоточиться на разработке и координации межрегиональных целевых программ, ведомственных программ, а также программ проблемных территорий, не совпадающих с границами федеральных огфугов и субъектов РФ.
7. Организационно-экономические подходы к проведению промышленной и инвестиционной политик в масштабах федерального округа
Исторически сложившаяся структура хозяйственного комплекса России, его современное состояние и то место, которое занимают отрасли промышленности в производстве ВВП, оказывают влияние на социально-экономические процессы и уровень важнейших индикаторов развития как в целом по стране, так и по отдельным федеральным округам и субъектам РФ. В диссертации подчеркивается своевременность рассмотрения проблем, связанных с определением целей, задач, приоритетных направлений, нормативных правовых и методических основ экономической политики, которую целесообразно проводить в производственной сфере федерального округа. В ее основе, по мнению автора, дожна лежать промышленная политика, рассматриваемая как средство макроэкономического регулирования, представляющая собой систему мер, направленных на содействие технологическому прогрессу, внедрению инноваций, повышению эффективности деятельности реального сектора, изменению структуры национального хозяйства. Промышленная политика способствует инвестициям, развитию производственной и социальной инфраструктуры, человеческого капитала и в целом - возобновлению процесса общественного воспроизводства.
Промышленная политика трансформируется вместе с изменениями, происходящими в национальной экономике и самой промышленности, и в современных условиях определяется как л... ограниченное системой права (законодательством) взаимодействие соответствующих субъектов (органы власти разного уровня, компании, общественные объединения) по вопросам направлений, способов и средств развития промышленно-энергетического сектора экономики18. Такая трактовка промышленной политики, подчеркивающая энергетическую компонешу, представляется впоне обоснованной, поскольку мощность энергетических систем, объемы производства и потребления энергии являются показателями, определяющими состояние и перспективы будущего развития.
В работе доказывается, что промышленная политика, как важная форма государственной экономической политики, может и дожна проводиться на различных уровнях управления: федеральном, региональном (федерального округа, субъекта РФ), а также муниципальном. При определенной самостоятельности и специфике осуществления промышленной политики на каждом из названных уровней, возникает необходимость общей гармонизации соответствующих управленческих усилий, административных и экономических
" Никитаев В. Региональный аспект российской промышленной политики (Выступление на круглом столе "Эффективная промышленная политика - основной элемент регионального развития", организованном Министерством регионального развития РФ и "РОЭЛ Консатинг", Москва, 27 декабря 2006 г.). (httpХУ/www,minprom.gov.rц/mmistгy/dep^app/appeaгance/3/prmt).
мер, призванных обеспечить максимальный синергетический эффект в регулировании развития отечественной индустрии.
Автором предложена формулировка, отражающая особенности пространственного устройства России, в соответствии с которой промышленную политику на региональном уровне (федерального округа) правомерно характеризовать, с одной стороны, как стройную систему мер, призванных посредством соответствующего инструментария стимулировать процесс воспроизводства в рамках определенной территории, а с другой стороны -как систему отношений между федеральными и отраслевыми структурами, административно-территориальными образованиями и субъектами хозяйствования по поводу обеспечения промышленного развития, адекватного закономерностям технологической динамики.
В зависимости от специфики стадий хозяйственного цикла промышленная политика, проводимая на региональном уровне (федерального округа), дожна обеспечивать либо поддержку сложившихся воспроизводственных соотношений, либо формирование новых тенденций индустриального развития с активизацией мер стабилизирующего воздействия на экономику и социальную сферу. В условиях изменчивости рыночной конъюнктуры промышленная политика призвана нацеливать всех участников процесса производства на формирование конкурентоспособного территориально-хозяйственного комплекса, базирующегося на инвестировании в новации, новшества, нововведения. Таким образом, промышленную политику (применительно к макрорегиону окружного типа), следует рассматривать как комплекс нормативных положений и целеориентированных действий, включающий совокупность общеупотребительных терминов, согласованных методологических положений, продуманных организационных и экономических мероприятий, оказывающих воздействие на функционирование производственной сферы и способствующих сбалансированному развитию хозяйства субъектов РФ, образующих федеральный округ. Модель её формирования представлена на рис. 4.
Рекомендуемый в работе состав нормативной правовой базы, предназначенной для формирования и реализации промышленной политики на региональном уровне управления (федерального округа), включает: базовый закон о региональной промышленной политике, Концепцию развития промышленности, Комплексную программу развития промышленности. Основными инструментами обоснования проводимой на уровне макрорегиона окружного типа промышленной политики, по мнению автора, являются ресурсное обеспечение (информационно-аналитическое, кадровое, природо-ресурсное), государственный заказ, поставка продукции (товаров, работ, услуг) для федеральных и региональных государственных нужд, а также регулирование субъектов производственной деятельности (реструктуризация задоженности, экономическое стимулирование, поддержка инноваций, рационализация размещения объектов на территории).
Поэлементный состав региональной промышленной политики
Приоритетные (целевые) направления промышленного развития, подлежащие государственному регулированию
Стратегические рубежи промышленного развития в разрезе избранных приоритетов, выраженные в виде целевых индикаторов
Стратегические программы (проекты, индикативные планы) структурной модернизации промышленности, обеспечивающие достижение заданных индикаторов в среднесрочной перспективе
Приоритеты развития производственной и социальной инфраструктуры промышленности в совокупности с индикативными показателями и программными средствами их достижения
Состав основных объектов региональной промышленной политики, включающий предприятия, относящиеся к промышленной базе, и другие, работающие на заявленных приоритетных направлениях; инфраструктурные организации (науки, профессионального образования, сбытовой деятельности и др.), обеспечивающие функционирование основных объектов
Состав субъектов региональной промышленной политики, включающий необходимую и достаточную совокупность властно-управленческих органов, представителей корпоративного бизнеса и общественно-ассоциативных образований
Механизм комплексного взаимодействия субъектов и объектов региональной промышленной политики по достижению целевых индикаторов, в том числе программно-проектный инструментарий
Рис. 4. Модель формирования промышленной политики, проводимой на региональном уровне (федерального округа)
В качестве основных форм реализации промышленной политики на уровне федерального округа рекомендуется использовать следующие: принятие правовых актов в целях регулирования и поддержки индустриального сектора экономики, а также согласование совместных законотворческих решений федеральных и региональных органов власти; формирование концепции развития промышленности; составление, реализация и контроль за испонением комплексной программы развития промышленности; заключение межгосударственных и межрегиональных соглашений в области промышленной деятельности в пределах своей компетенции; разработка в рамках системы государственно-частного партнерства совместных решений объединениями профсоюзов с предпринимателями и др.
Одним из методологических оснований практического осуществления программно-целевой деятельности является инвестирование. Автором предлагается при формировании инвестиционной политики на федеральном, региональном (федерального округа, субъекта РФ) и муниципальном уровнях ориентироваться на целевые установки и более строго учитывать влияние специфических для данной территории факторов. Так, инвестиционная политика на уровне федерального округа дожна содержать нормативное правовое и методическое обеспечение, а также систему мер, проводимых государственными управленческими структурами для решения приоритетных социально-экономических задач, способствующих определению перечня источников, объемов привлекаемых инвестиционных ресурсов и направлений их наиболее рационального и результативного использования в интересах населения и хозяйства образующих его субъектов РФ. Представляется целесообразным, чтобы инвестиционная политика на уровне федерального округа разрабатывалась на базе основных постулатов государственной экономической политики, но при этом учитывала важнейшие требования социально ориентированной региональной политики, а также особенности экономико-географического положения, природно-климатических, демографических условий и ряд других факторов, характерных для каждого административно-территориального образования России. Основные элементы проведения инвестиционной политики в масштабах федерального округа изображены на рис. 5.
Рис. 5. Основные элементы проведения инвестиционной политики на уровне федерального округа20
Для оказания конкретной поддержки развитию инвестиционного процесса на территории федерального округа в диссертации сформулирован комплекс взаимосвязанных мер, в числе которых: систематизация нормативных правовых актов, регламентирующих инвестиционную деятельность, соблюдение их преемственности и непротиворечивости на различных уровнях управления; формирование совокупности административных и экономических инструментов, позволяющих обеспечить усиление роли рыночных институтов; расширение доходной базы, поиск новых источников доходов хозяйствующих субъектов, обеспечение роста рентабельности производства как основных условий накопления инвестиционных ресурсов; совершенствование государственной системы гарантирования и страхования инвестиций населения; содействие развитию механизма перелива денежных средств из капиталоизбыточных отраслей в капиталодефицитные; расширение сотрудничества с зарубежными инвесторами; повышение эффективности вложений бюджетных средств; улучшение экономического механизма функционирования социальной инфраструктуры; систематическое проведение аудита субъектов финансирования инвестиционных проектов в совокупности с обеспечением адресного использования инвестиционных ресурсов.
В целом, автор приходит к заключению, что новации в нормативном правовом и методическом обеспечении, в совокупности с административными и организационными мерами, а также финансово-экономическими стимулами, в случае их применения на практике в процессе регулирования регионального развития, позволят более широко использовать методологию программно-целевого управления для изучения состояния и обоснования перспектив развития федеральных округов РФ.
Основные публикации по теме диссертации:
Монографии и главы в колективных монографиях (39,25 п.л.)
1. Мочанова, Н.П. Программно-целевой подход в управлении развитием федеральных округов и субъектов Российской Федерации /Н.П.Мочанова. -М.: Издательство МАКС Пресс, 2011.-21,25 п.л.
2. Мочанова, Н.П. Национальная экономика. Система потенциалов /С.Г.Тяглов, Н.П.Мочанова, В.Г.Житников и др. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009.-23,0/6,5 п.л.
3. Мочанова, Н.П. Региональная экономика /С.Г.Тяглов, Е.А.Черныш, Н.П.Мочанова и др. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2001. - 20,0/3,3 п.л.
4. Мочанова, Н.П. Прогнозирование и планирование в условиях рынка /Е.А.Черныш, Н.П.Мочанова, А.А.Новикова, ТЛ.Сатанова. - М.: Издательство Экспертное бюро, Издательство Приор, 1999. -14,0/8,2 п.л.
Статьи в рецензируемых журналах, включенных в перечень ВАК (15, б пл.)
5. Мочанова, Н.П. Государственная региональная политика и ее роль в управлении социально-экономическим развитием макрорегиона (на примере Южного и Северо-Кавказского федеральных округов) //Научный вестник УрАГС: политология, экономика, социология, право. - 2011, № 1. - 1,2 п.л.
6. Мочанова, Н.П. Стратегические ориентиры государственного регулирования социально-экономического развития макрорегиона //Региональная экономика: теория и практика. - 2011, № 11 (194). -1,0 п.л.
7. Мочанова, Н.П. Регулирование инвестиционной деятельности как фактор управления региональным развитием //Вестник ДГТУ: теоретический и научно-практический журнал. - 2011, том 11, № 4 (55). -1,0 п.л.
8. Мочанова, Н.П. Научные основы формирования концепции регионального развития //Гуманитарные и социально-экономические науки. -2011, №1 (56).-1,0 п.л.
9. Мочанова, Н'.П. Организационно-экономические аспекты государственного регулирования промышленности российских регионов //Гуманитарные и социальные науки (электронный журнал), рег.номер в ФГУП НТЦ Информрегистр 0421100081/0003. - 2011, № 1. -1,0 п.л.
10. Мочанова, Н.П. Совершенствование методологии программно-целевого планирования и ее практическое применение на региональном уровне управления//Аудит и финансовый анализ.-2011, №1.-1,5 п.л.
11. Мочанова, Н.П. Методические особенности инструментария целевого программирования на региональном уровне (федерального округа РФ) //Финансовые исследования. - Ростовский государственный экономический университет РИНХ. - 2010, № 4 (29). - 1,0 п.л.
12. Мочанова, Н.П. Программно-целевой подход и его применение в регулировании территориального развития //Вестник Университета (Государственный университет управления). - 2010, № 16. - 0,8 п.л.
13. Мочанова, Н.П. О совершенствовании методического подхода к разработке и оценке экономической эффективности реализации мероприятий федеральных целевых программ (на примере ФЦП Юг России (20022006 годы)) //Научная мысль Кавказа. Научный и общественно-теоретический журнал. Северо-Кавказский научный центр высшей школы. -2010, №4 (64).-1,1 п.л.
14. Мочанова, Н.П. Формирование организационно-экономических основ регулирования инвестиционной деятельности в федеральном округе //Вестник Университета (Государственный университет управления). -2010, №6.-1,3 п.л.
15. Мочанова, Н.П. Применение программно-целевого метода в регулировании инвестиций на региональном уровне //Аудит и финансовый анализ. - 2010, № 1. -1,5 п.л.
16. Мочанова, Н.П. Федеральные целевые программы как инструмент управления развитием регионов //Вестник Университета (Государственный университет управления). - 2010, № 1. -1,0 п.л.
17. Мочанова, Н.П. Методические подходы к оценке эффективности программных мероприятий (на примере ФЦП Юг России) //Финансовые исследования. - Ростовский государственный экономический университет РИНХ. - 2004, № 8.-1,2 п.л.
18. Мочанова, Н.П. Регулирование развития инвестиционного потенциала в федеральных округах РФ //Научная мысль Кавказа. Научный и общественно-теоретический журнал. Северо-Кавказский научный центр высшей школы. - 2004, № 3. - 1,0 п.л.
Статьи е других журналах и научных сборниках (13,35 п.л.)
19. Мочанова, Н.П. Стратегические вопросы применимости программно-целевого подхода для решения проблем развития экономики и социальной сферы Юга России /Molchanova N.P. Strategic issues of application of goal-oriented method for solving problems of economy and social sphere developing in South of Russia //Материалы научной международной конференции Наука без границ - взаимозависимости кризисных явлений в экономике и обществе (Венгрия, Сольнок, 14-17 ноября 2010 г., Сольнокский институт). - Венгрия: Сольнокский институт, 2010. - 0,75 п.л.
20. Мочанова, Н.П. Роль программно-целевого управления в инновационном развитии российских регионов //Инновационная Россия: задачи и правовые основы развития: Статьи и доклады X Международной научно-практической конференции (Москва, 26-27 мая 2010 г.). -М.: МЭСИ, 2010. - 0,5 п.л.
21. Мочанова, Н.П. Необходимость применения программно-целевого метода в регулировании развития городских агломераций //Материалы Всероссийской конференции Городские агломерации Урала: тенденции, проблемы и приоритеты развития (Екатеринбург, 28-29 октября 2010 г.). -Екатеринбург: Уральская академия государственной службы. - 0,4 п.л.
22. Мочанова, Н.П. Необходимость и факторы активизации процесса привлечения иностранных инвестиций в российскую экономику //Экономические проблемы России и региона: Ученые записки факультета национальной и мировой экономики РГЭУ РИНХ. Выпуск 15. - Ростов-на-Дону, РГЭУ РИНХ, 2010. - 0,8 п.л.
23. Мочанова, Н.П. Влияние международного рынка капитала на процесс модернизации экономики России как федеративного государства //Россия в мире: гуманитарное, политическое и экономическое измерение: материалы Всероссийской научной конференции, 19 марта 2010 г., Москва, Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при ООНРАН).-М.: Научный эксперт, 2010,- 1,0 п.л.
24. Мочанова, Н.П. Региональное регулирование социально-экономического развития: опыт применения целевых программ //Посткризисный мир: глобализация, многополярность, модернизация, институты: материалы третьей международной научно-практической конференции (Ростов-на-Дону, 20-22 мая 2010 г.): в 3 т. Т.З. - М.: Вузовская книга, 2010. - 0,5 п.л.
25. Мочанова, Н.П. Целевые программы как инструмент государственного регулирования социально-экономического развития региона //Проблемы устойчивого развития региона: материалы региональной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава, молодых ученых и студентов (19 апреля 2010, РГЭУ РИНХ). - Ростов-на-Дону, РГЭУ РИНХ, 2010. - 0,4 п.л.
26. Мочанова, Н.П. Совокупный экономический потенциал: генезис представлений и современное токование //Технологии управления: научно-практический журнал. - 2007, № 1 (9). - 0,9 п.л.
27. Мочанова, Н.П. Научные основы и содержание учебной дисциплины Национальная экономика //Материалы межвузовской научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава, посвященной 75-летию РГЭУ РИНХ Проблемы экономики, науки и образования:, г.Вогодонск, 28 апреля 2006 г. - Вогодонск, филиал РГЭУ
РИНХ, 2006. - 0,4 п.л.
28. Мочанова, Н.П. Некоторые аспекты формирования инвестиционной привлекательности организации //Механизмы повышения эффективности инновационной деятельности в решоне: Сборник научных докладов 2-й Международной научно-практической конференции, г.Барнаул, 24 мая 2006 г. - Барнаул: Издательство АтГТУ, 2006. - 0,35 п.л.
29. Мочанова, Н.П. К вопросу о предмете и инструментарии национальной экономики как научной дисциплины //Экономические проблемы России и региона: Учёные записки. Выпуск И /РГЭУ РИНХ. - Ростов-на-Дону, 2006. - 0,7 п.л.
30. Мочанова, Н.П. Инвестиционная привлекательность российской экономики в оценке международных организаций /Н.П.Мочанова, И.А.Белокопытов //Механизмы повышения эффективности инновационной деятельности в регионе: Сборник научных докладов Международной научно-практической конференции, г.Барнаул, 24 мая 2005 г. - Барнаул: Издательство АтГТУ, 2005. - 0,3/0,2 п.л.
31. Мочанова, Н.П. Методические основы оценки эффективности программных мероприятий ФЦП Юг России //Экономические проблемы России и региона: Учёные записки. Вып. 10 /РГЭУ РИНХ. - Ростов-на-Дону, 2005.-0,5 п.л.
32. Мочанова, Н.П. Федеральные целевые программы как важнейший инструмент управления социально-экономическим развитием //Проблемы федеральной и региональной экономики: Учёные записки. Выпуск 8 /РГЭУ РИНХ. - Ростов-на-Дону, 2005. -1,0 п.л.
33. Мочанова, Н.П. Совершенствование программно-целевого управления развитием территориальных образований //Проблемы устойчивого развитая региона: материалы региональной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава и молодых учёных /РГЭУ (РИНХ). - Ростов-на-Дону, 2005. - 0,25 п.л.
34. Мочанова, Н.П. Использование программно-целевого метода в регулировании развития инвестиционного потенциала на субрегиональном уровне //Проблемы федеральной и региональной экономики: Учёные записки. Выпуск 7 /РГЭУ "РИНХ". - Ростов-на-Дону, 2004. - 0,9 п.л.
35. Мочанова, Н.П. Развитие методических основ оценки экономической эффективности реализации программных мероприятий /Н.П.Мочанова, И.А.Белокопытов //Технологии управления: научно-практический журнал. - 2004, № 1 (4). - 0,9/0,6 п.л.
36. Мочанова, Н.П. Региональная инвестиционная политика государства в условиях транзитивной экономики //Региональная экономика и региональная политика: Сб. науч. тр. /отв. ред. Е.Г. Анимица. - Екатеринбург: Издательство УГЭУ, 2004. Вып. 7. - 0,6 п.л.
37. Мочанова, Н.П. Формирование блок-схемы развития Федеральной целевой программы Юг России /Н.П.Мочанова, И.А.Белокопытов //Проблемы федеральной и региональной экономики: Учёные записки. Выпуск 7 /РГЭУ "РИНХ". - Ростов-на-Дону, 2004. - 0,7/0,4 п.л.
38. Мочанова, Н.П. Совершенствование региональной инвестиционной политики в современной экономике /Н.П.Мочанова, И.А.Белокопытов //Технологии управления: научно-практический журнал. - 2003, № 1 (3). -0,8/0,5 п.л.
39. Мочанова, Н.П. Развитие программно-целевого подхода в управлении федеральным округом (на примере Южного федерального округа) //Стратегия выбора, выбор стратегии: Материалы научной конференции, посвященной 70-летию академика А.И. Анчишкина и 40-летию создания кафедры планирования народного хозяйства экономического факультета МГУ (4-5 ноября 2003 г.). - Ч. 2. - М.: Экономический факультет МГУ, 2003.-0,3 п. л.
40. Мочанова, Н.П. Инвестиционный комплекс национальной экономики //Национальная экономика: вопросы теории и проблемы преподавания: Материалы научно-практической конференции 16-17 окт., 2001 г., Москва, МГУ имени М.В. Ломоносова /Под ред. A.B. Сидоровича, Ю.В. Таранухи. - М.: МАКС Пресс, 2001. - 0,5 п.л.
41. Мочанова, Н.П. Анализ инвестиционной активности экономики Ростовской области //Рыночная экономика и финансово-кредитные отношения: Ученые записки финансово-экономического факультета (Вып. 3). -Ростов-на-Дону: РГЭА, 1997. - 0,6 п.л.
42. Мочанова, Н.П. Пятилетний план и методология его разработки /А.Кросандеев, Н.П.Мочанова, В.А.Просандеев //Плановое хозяйство. -1977, №10.-0,9/0,3 п.л.
Напечатано о готового оригинал-макета
Издательство ООО "МАКС Пресс" Лицензия ИД N 00510 от 01.12.99 г. Подписано в печать 21.11.2011 г. Формат 60x90 1/16. Усл.печ.л. 2,0 Тираж 120 экз. Заказ 502. Тел. 939-3890. Тел./факс 939-3891. 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2-й учебный корпус, 527 к.
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктор экономических наук , Мочанова, Наталья Петровна
Введение.
Глава 1. Трансформационные тенденции в научном базисе региональных аспектов экономических исследований.
1.1. Федеральный округ как формирующийся уровень системы регионального управления.
1.2. Государственная региональная политика в период рыночных преобразований российской экономики.
1.3. Формирование социально ориентированной государственной региональной политики.
Глава 2. Научные основы управления территориально-хозяйственным комплексом федерального округа.
2.1. Система государственного регулирования социально-экономического развития.
2.2. Методологические основы формирования концепции социально-экономического развития.
Глава 3. Программно-целевой метод в управлении социально-экономическим развитием федерального округа.
3.1. Особенности программно-целевой методологии и необходимость ее совершенствования.
3.2. Развитие методических основ разработки и реализации территориальных целевых программ.
Глава 4. Использование программно-целевого метода для решения экономических и социальных проблем регионов Юга России.
4.1. Структура Федеральной целевой программы Юг России (20022007 годы) и проведение ее корректировки.
4.2. Стратегические ориентиры государственного регулирования социально-экономического развития макрорегиона.
Глава 5. Организационно-экономическое обеспечение программно-целевой деятельности на уровне федерального округа.
5.1. Организационно-экономические аспекты государственного регулирования промышленности.
5.2. Регулирование инвестиционной деятельности как фактор управления региональным развитием.
Диссертация: введение по экономике, на тему "Управление федеральным округом на основе программно-целевого подхода: методологическое, методическое и организационно-экономическое обеспечение"
Актуальность темы исследования. В период модернизации российской экономики создание условий для устойчивого социально ориентированного функционирования хозяйственных комплексов административно-территориальных единиц - федеральных округов, субъектов РФ - требует соответствия между тактическими организационно-экономическими мерами и догосрочными стратегическими целями. Наиболее действенный способ достижения такой координации - планомерное применение разнообразных форм, методов и инструментов государственного регулирования. В их совокупности эффективным средством является программно-целевой подход, который делает возможным обеспечение сбалансированного пространственного социально-экономического развития новых объектов управления федеральных округов, созданных по Указу Президента Российской Федерации1. Применение программно-целевого подхода опосредованно способствует мобилизации совокупного экономического потенциала федеральных округов. Необходимыми предпосыками его поноценного использования в масштабах макрорегиона выступают перманентное совершенствование методологии программно-целевого управления и планирования, а также взаимосвязанное развитие теории и практики инвестирования.
Регулирование инвестиционного процесса в рамках федерального округа возможно посредством разработки и испонения территориальных и ведомственных, целевых и адресных инвестиционных программ. Инвестиционные проекты и мероприятия, подлежащие реализации в составе таких программ, востребованы для поддержания устойчивых темпов экономического роста, обеспечения занятости, создания достойных условий жизнедеятельности населения, в первую очередь, депрессивных территорий, отстаю
1 Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 О пономочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе с учетом изменений и допонений, внесенных Указом Президента РФ от 19 января 2010 г. № 82. щих в социально-экономическом развитии, имеющих низкую бюджетную обеспеченность, каковыми являются ряд российских регионов.
На заседании Президиума Правительства РФ 21 июля 2011 года В.В.Путин подчеркнул, что в условиях перехода к посткризисной модели роста программно-целевой метод становится наиболее приемлемым для решения приоритетных стратегических задач, а основным инструментом регулирования инвестиционного процесса будут государственные программы. При их разработке, как свидетельствует опыт, накопленный в Северо-Западном федеральном округе, необходима консолидация инвестиционных средств субъектов РФ, для практического осуществления которой предлагается соответствующий экономический механизм. Целевые программы на уровне федерального округа являются системообразующим элементом государственного регулирования территориального развития. Однако, для их реализации нет необходимости формировать общий бюджет, и более предпочтительно ограничиться созданием организационной структуры по выработке согласованной инвестиционной политики и управлению потоками ресурсов.
Существенная специфика в подходах к управлению федеральным округом и образующими его субъектами РФ характеризуется неодинаковостью административного воздействия, различной степенью влияния на социально-экономическое положение территории и состояние внутри- и межрегиональных связей, своеобразием применяемых методов и средств регулирования. Основным инструментом управления федеральным округом становятся государственные программы, которые наиболее востребованы для обоснования и испонения комплекса мероприятий, направленных на решение первоочередных народнохозяйственных задач. Масштабность и сложность накопившихся проблем системного характера требуют дальнейшего совершенствования программно-целевой методологии и ее приоритетного применения на региональном уровне (федерального округа).
Работу по экономическому программированию осложняет ряд объективных обстоятельств, важнейшие из которых - организационно-управленческие особенности, обусловленные размерами территории России, ее географическим местоположением и природно-климатическими условиями; социально-экономические проблемы, предопределяемые различиями в обеспеченности факторами производства, ограниченностью перечня источников и объемов финансовых ресурсов; определенное несовершенство нормативной (правовой и методической) базы и ее недостаточная согласованность с мировой практикой. Для выравнивания уровней социально-экономического развития субъектов РФ, объединенных в федеральный округ, необходима активизация программно-целевой деятельности, более поное и последовательное применение зарубежных и российских методических подходов к инвестированию, целенаправленное использование правовых, административных, экономических и организационных инструментов государственного управления.
В трудах российских ученых теоретические основы экономического программирования на федеральном и региональном уровнях исследуются достаточно разносторонне и глубоко. Однако научное обоснование современных подходов и комплексное рассмотрение разнообразных социально-экономических проблем, систематизация применяемого прикладного инструментария и вопросы рациональной организации программно-целевой деятельности применительно к федеральным округам нуждаются в дальнейшем изучении и практической апробации.
Недостаточная разработанность методологического обеспечения и информационного сопровождения процесса программно-целевого управления федеральным округом требует междисциплинарного подхода.
Степень разработанности проблемы. Разнообразные направления и различные аспекты государственного регулирования экономики на различных уровнях управления и программно-целевого планирования как его важнейшего метода исследовали в своих трудах отечественные и зарубежные ученые: Л.И. Абакин, Н.Т. Агафонов, A.B. Андреев, Н.Б. Антонова, И.Д. Афанасенко, A.M. Бабашкина, A.M. Бабич, В.В. Борисова, М.К. Бункина, В.И. Видяпин, H.A. Вогин, H.A. Восколович, В.Д. Гончаров, А.П. Градов, А.Г. Гранберг, В.В. Гусев, А.Г. Грязнова, Л.Н.Добрышина, E.H. Жильцов, Н.С. Зенченко, В.М. Зуев, В.Н. Иванова, В.В. Ивантер, И.В. Ишина, В.В. Кистанов, Г. Кокинз, В.П. Колесов, Н.В. Копылов, Ю.В. Кузнецов, Б.Н. Кузык, В.И. Кушлин, C.B. Леонтьев, Д.С. Львов, A.C. Мачинов, И.И. Меламед, Б.З. Мильнер, Г. Минцберг, P.A. Мусаев, В.П. Орешин, В.А. Похвощев, В.А. Рыльскии, В.К. Савельев, Н.И. Синдяшкин, М.В. Степанов, Ф.Ф. Стерликов, С.Г. Струмилин, В.П. Третьяк, Э.А. Уткин, Г.Г. Фетисов, В.П. Фомина, В.Р. Хачатуров, Н.М. Хубулава, Р.И. Шнипер, Л.И. Якобсон и др.
Вопросы анализа существующего состояния и применения программного подхода для обоснования перспектив развития при разработке и реализации территориальных целевых программ на уровне субъектов и федеральных округов РФ обстоятельно рассматривают в своих работах А.Д. Айгумов, В.И. Бутов, М.П. Виткин, М.Я. Гохберг, В.А. Гуртов, Д.Н. Земляков,
B.Г. Игнатов, О.В. Иншаков, Н.П. Кетова, Ю.С. Колесников, П.И. Кононенко, P.A. Кочкаров, Г.Р. Латфулин, В.Н. Лексин, А.Г. Лобко, Р.Г. Маннапов, И.В. Митрофанова, В.Н. Овчинников, С.Ф. Остаток, С.М. Писаренко, Б.А. Райзберг, М.Л. Раман, С.А. Суспицин, В.Л. Тамбовцев, И.Д. Тургель,
A.Н. Швецов, Ю.В. Яковец и др.
Методологические аспекты инвестирования, проблемные вопросы разработки и реализации инвестиционных проектов предметно исследовали
C.И. Абрамов, Г. Александер, В.Н. Анынин, КВ. Бадин, B.C. Бард, Дж.Бэйли, Л.С. Валинурова, П.И. Вахрин, П.Л. Виленский, В.П. Жданов, И.А. Зимин,
B.Г. Золотогоров, Н.В. Игошин, В.В. Ковалев, Б.А. Котынюк, В.А. Лялин, В.Н. Лившиц, И.В. Липсиц, В.В. Коссов, Я.С. Мекумов, A.B. Мертенс,
Я.С. Меркулов, A.C. Нешитой, Е.Р. Орлова, И.В. Сергеев, С.А. Смоляк, Г.С. Староверова, В.А. Чернов, М.В. Чиненов, У. Шарп, Е.И. Ясин и др.
Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что существует крупная народнохозяйственная проблема, проявляющаяся в отсутствии сбалансированного пространственного развития административно-территориальных образований на различных уровнях управления. Однако, на наш взгляд, вопросы проведения фундаментальных исследований, разнообразные методические и организационные аспекты программно-целевой деятельности в масштабе федеральных округов до настоящего времени остаются без дожной научной аргументации. Несмотря на активное исследование насущных проблем программно-целевого управления как отдельными учеными, так и целыми творческими колективами, дальнейшего теоретического осмысления и методического обоснования применительно к региональному уровню (федерального округа) требуют следующие основополагающие вопросы программно-целевого подхода как важнейшего метода государственного регулирования регионального развития: совершенствование методологии и конкретизация научного инструментария программно-целевой деятельности в увязке с бюджетированием, ориентированным на результаты; выработка методических положений и практических рекомендаций для проведения корректировок и обоснования дальнейшего развития федеральных целевых программ; создание системы нормативного методического и информационного сопровождения для изучения социально-экономических процессов, выпонения аналитических и прогнозных расчетов; выявление организационных и экономических резервов совершенствования управленческой работы для принятия обоснованных решений в целях обеспечения устойчивого социально ориентированного функционирования административно-территориальных образований.
В научной литературе недостаточно поно представлены результаты исследований структуры и направлений развития потенциала федеральных округов во взаимосвязи с образующими их субъектами РФ; применительно к региональному уровню весьма скупо излагаются методологические вопросы подготовки нормативных правовых и методических документов прогнозно-аналитического, концептуального, стратегического характера. Не исчерпаны возможности использования аналитических материалов, публикуемых Рос-статом для проведения межрегиональных сравнений показателей, отражающих состояние и динамику социально-экономического развития в разрезе федеральных округов и входящих в их состав субъектов РФ. Недостаточно проработаны методологические вопросы, позволяющие обосновать целесообразность новых современных подходов к государственному регулированию перспективного пространственного социально-экономического развития.
Представляется актуальной разработка социально-экономической модели функционирования федерального округа и формирование на этой базе агрегированной экономико-математической региональной макромодели. Вопросы совершенствования социально ориентированной региональной политики в период модернизации российской экономики, в увязке с наиболее востребованными формами, методами и инструментами государственного регулирования и формированием концептуальных основ территориального социально-экономического развития требуют научного обоснования наряду с возможными направлениями дальнейшего развития программно-целевой деятельности, включая работы по проведения корректировок федеральных целевых программ, формулировке целевых ориентиров регионального развития, определению специфики проведения промышленной политики, приоритетных направлений активизации инвестирования на уровне федерального округа. Все вышеизложенное определило выбор темы и направления исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в теоретико-методологическом обосновании концептуальных основ стратегического программирования, в разработке технологий, инструментария и его методического обеспечения для исследования специфики применения и подготовки рекомендаций по развитию программно-целевого подхода в управлении федеральными округами РФ.
Реализация цели исследования предполагает постановку и решение следующих задач:
1) выявить сущностное единство и расширить предметный ракурс теоретико-методологического исследования федерального округа для определения его места в системе управления региональным социально-экономическим развитием;
2) разработать методологию формирования концепции социально-экономического развития федерального округа с позиции целостной совокупности и взаимосвязи её элементного состава;
3) разработать методологический подход по проведению корректировок федеральных целевых программ;
4) выявить и исследовать тенденции трансформации форм, методов и инструментов системы государственного регулирования на уровне федерального округа;
5) исследовать и обосновать направления дальнейшего социально-экономического развития Южного и Северо-Кавказского федеральных округов посредством использования инструментария стратегического программирования;
6) обосновать меры по повышению результативности целевых программ, реализуемых в федеральных округах России;
7) определить пути организационно-экономических новаций в проведении промышленной политики и сфере инвестирования в рамках федерального округа.
Объект исследования - система регулирования социально-экономического развития на уровне макрорегиона (включающего Южный и Северо-Кавказский федеральные округа).
Предмет исследования - организационно-экономические отношения, формирование, функционирование и развитие которых направлено на повышение эффективности управления программно-целевой деятельностью в масштабах федерального округа.
Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК РФ (экономические науки): п. 3.15. Инструменты разработки перспектив развития пространственных социально-экономических систем. Прогнозирование, форсайт, индикативное планирование, программы, бюджетное планирование, ориентированное на результат, целевые программы, стратегические планы; п. 3.16. Региональная социально-экономическая политика; анализ особенностей и оценка эффективности региональной экономической политики в Российской Федерации, федеральных округах, субъектах Федерации и муниципальных образованиях; п. 3.18. Экономика федеративных отношений. Цели и механизмы федеральной политики регионального развития. Формы и механизмы взаимодействия Федерации и ее субъектов при решении ключевых вопросов социально-экономического развития. Экономические и социальные проблемы местного самоуправления специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика).
Теоретическая и методологическая основа диссертационного исследования - фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых в областях теории и практики государственного регулирования экономики, программно-целевого управления и планирования, инвестиционного проектирования.
Информационной базой исследования послужили Указы Президента РФ, федеральные законодательные акты, постановления Правительства РФ по вопросам государственного управления территориальным развитием, нормативные правовые и методические, а также информационные документы Министерства экономического развития РФ, Министерства регионального развития РФ, Федеральной службы государственной статистики, материалы аналитических докладов и научных конференций, исследовательских обзоров отечественных и зарубежных экспертов.
При решении поставленных задач применялись диалектический и аналитический методы, системный и программно-целевой подходы, методы общей экономической теории, теории управления, а также статистики и эконометрики. Обработка и анализ фактических данных, проведение экономических измерений и оценочных расчетов осуществлялись с использованием инструментария программных средств.
Научные результаты, выносимые на защиту:
1. Методологический подход к исследованию экономики федерального округа, на основе выявления сущностного единства, обусловленного сходством природно-климатических условий, ресурсной базы, этнокультурных традиций входящих в него субъектов РФ, позволяющего учесть в системе управления макрорегионом окружного типа специфику движения факторов производства и особенности функционирования хозяйственных связей, основу которых составляет совокупный экономический потенциал.
2. Методология формирования концепции социально-экономического развития федерального округа, отличающаяся целостностью совокупности и взаимосвязи её элементного состава, позволяющая сформулировать стратегические ориентиры, цели и средства их достижения, основные направления деятельности и механизмы их реализации, необходимые для проведения управленческих действий по улучшению жизнедеятельности населения, исходя из обеспечения оптимального сочетания общегосударственных, региональных и местных интересов.
3. Теоретико-методологический аспект формирования агоритма процедуры корректировки федеральных целевых программ, включающий выбор приоритетных направлений инвестирования, допоняющий критерии и показатели отбора в их состав инвестиционных проектов, содержащий варианты расчетов экономической эффективности программных мероприятий и комплекс организационно-экономических мер по повышению результативности территориального программирования.
4. Методологическое обоснование формирования системы государственного регулирования на уровне федерального округа, в отличие от известных подходов направленного на достижение социально ориентированных целей и допонительно включающего наиболее востребованные формы (прогнозирование, стратегическое планирование), методы (нормативный, программно-целевой) и инструменты, рекомендуемые дня применения в догосрочной перспективе (прогноз, концепция социально-экономического развития федерального округа, государственная программа).
5. Методологическое обоснование инструментария стратегического программирования социально-экономического развития Южного и СевероКавказского федеральных округов, в отличие от известных подходов использующего задействование систематизированных автором резервов макрорегиона, базирующегося на обоснованных объемах и выборе оптимальной структуры привлекаемых источников финансирования, учитывающего основные приоритеты инвестирования в отрасли экономики и социальной сферы.
6. Методические положения программно-целевого планирования на уровне федерального округа, в отличие от известных подходов обосновывающие приоритетность бюджетирования, ориентированного на результаты, допоненные набором базовых предпосылок повышения рациональности использования целевых программ, комплексом мероприятий по совершенствованию организационно-экономического механизма их разработки и испонения, и качественными характеристики территориальных целевых программ в федеральных округах России.
7. Организационно-экономические подходы к проведению промышленной и инвестиционной политик в масштабах федерального округа, базирующиеся на единой методологии, включающие наиболее приемлемые формы, методы и инструменты их разработки и реализации, рекомендации по развитию технологии государственного регулирования, приоритетные направления активизации управленческой деятельности, предложения по совершенствованию механизма привлечения инвестиционных ресурсов в современных условиях посткризисного периода.
Научная новизна результатов диссертационного исследования состоит в формировании концептуальных положений управления федеральным округом на основе программно-целевого подхода, включающего методологическое, методическое и организационно-экономическое обеспечение, базирующегося на широком спектре взаимосвязанных направлений экономической науки и разработке авторской позиции формулирования концептуальных основ стратегического программирования. Обоснование решения этой системной научной проблемы является новым методологическим подходом в теории и практике региональной экономики.
Конкретные результаты исследования, обладающие научной новизной, следующие:
1. Разработан методологический подход к исследованию экономики федерального округа, новизна которого состоит в выделении отличительных свойств, выявлении сущностного единства федерального округа как целостной таксономической единицы, функционирующей на основе сходных природно-климатических условий, ресурсной базы, этнокультурных традиций входящих субъектов, что позволяет учитывать специфику движения факторов производства и особенности функционирования хозяйственных связей, углубление и совершенствование которых приводит к формированию совокупного экономического потенциала макрорегиона окружного типа. Предложена социально-экономическая модель функционирования федерального округа, базирующаяся на научных постулатах современной смешанной экономики, предполагающая сочетание ряда системообразующих элементов, что позволяет заложить эффективные основы управления федеральным округом и определить подходы к взаимодействию между входящими в его состав субъектами РФ. Доказана приоритетность деятельности властных структур различных уровней по регулированию регионального развития, которая характеризуется направленностью на решение социальных задач, базируется на системе ценностных целей (обеспечение уровня и качества жизни населения согласно государственным социальным стандартам; создание инфраструктурных и иных условий жизнедеятельности независимо от места проживания; преодоление тенденций депопуляции; налаживание сбалансированного функционирования и стабильного социально-экономического развития административно-территориальных образований; достижение экономической, продовольственной и экологической безопасности; сохранение целостности территории) и компромиссе между экономической эффективностью и социальной устойчивостью в увязке с требуемыми для достижения этого государственными управленческими действиями и рекомендуемыми экономическими стимулами, практическое осуществление которых позволит улучшить жизнедеятельность населения.
2. Предложена методология формирования концепции социально-экономического развития федерального округа на догосрочный период, в которой новым является комплексная оценка совокупного экономического потенциала по базовым укрупненным блокам (ресурсному, социально-экономическому и обеспечивающему), координация и увязка перспектив функционирования входящих субъектов, что дает возможность обеспечить выравнивание условий жизни населения близлежащих регионов, сделать более плавной и согласованной динамику их экономических и социальных показателей. Вариативность при формулировании догосрочных стратегических задач социально-экономического развития федерального округа как единой территории позволяет рассматривать концепцию в новом сущностном аспекте, что создает возможности для обоснованного определения перспектив регионального развития, периодического проведения корректировок приоритетов и обновления применяемых административных и экономических регуляторов, использования системы целевых индикаторов и будет способствовать экспансии средств социально ответственных частных инвесторов.
3. Разработан теоретико-методологический аспект формирования агоритма процедуры корректировки и обоснования перспектив развития федеральных целевых программ (на примере ФЦП Юг России), в котором новым научным результатом является технология распределения инвестиционных проектов между приоритетными направлениями Программы, проведения сегментации инвестиционных проектов и вариантных расчетов экономической эффективности программных мероприятий для определения целесообразности использования выделяемых финансовых средств. В отличие от существующих подходов, автором проведена систематизация и адаптация существующих методических рекомендаций по оценке эффективности мероприятий федеральных целевых программ, уточнены критерии отбора инвестиционных проектов, даны рекомендации по совершенствованию содержания и состава системы показателей для более поного отражения результатов программирования и изучения динамики основных социально-экономических характеристик макрорегиона, что создает основу для информационно-методического обеспечения и наблюдения за своевременностью и понотой реализации программных мероприятий.
4. Предложено методологическое обоснование формирования системы государственного регулирования социально-экономического развития федерального округа в модернизируемой экономике, содержащее приоритетные формы (прогнозирование, стратегическое планирование), методы (нормативный, программно-целевой) и инструменты (прогноз, концепция, государственная программа), наиболее востребованные для обеспечения устойчивого функционирования и определения перспектив будущего развития федерального округа, что объективно способствует повышению научности и обоснованности принимаемых решений при разработке государственных программ РФ и федеральных целевых программ, реализуемых на региональном уровне управления (федерального округа).
5. Предложено методологическое обоснование инструментария стратегического программирования социально-экономического развития макрорегиона, в котором новым является выявление факторов и условий, снижающих эффективность функционирования хозяйства субъектов РФ (краев, областей и республик), входящих в состав Южного и СевероКавказского федеральных округов, проведение систематизации имеющихся резервов использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов, основных приоритетов инвестирования в отрасли экономики и социальной сферы на догосрочную перспективу, формулирование ключевых направлений совершенствования программно-целевого метода на уровне макрорегиона окружного типа, которыми являются: формирование необходимых нормативных правовых и методических документов на основе синтеза качественных теоретико-аналитических и прикладных научных разработок, и вариативный подход к обоснованию требуемого объема и оптимальной структуры привлекаемых источников инвестиций. Доказывается, что практическая реализация этих предложений позволит преодолеть накапливающееся отставание ряда регионов от среднероссийских показателей, поноценно применять механизм контролинга в системе стратегического программирования в масштабах федерального округа и будет способствовать снижению остроты разнообразных субфедеральных проблем при их рассмотрении в увязке с общенациональным уровнем.
6. Разработаны методические положения программно-целевого планирования, в которых новым является комплексный подход на уровне федерального округа, позволивший сформулировать определение, мотивировать значимость, выявить характерные свойства и сформировать многоуровневую систему территориальных целевых программ. В отличие от известных подходов, применительно к макрорегиону окружного типа доказывается приоритетность бюджетирования, ориентированного на результаты, в совокупности мер по совершенствованию программно-целевой деятельности; аргументируется необходимость достижения социальной направленности показателей и комплексности применения рекомендуемой технологии оценки эффективности результатов реализации целевых программ, основанной на использовании частных и интегральных критериев. Предлагается набор базовых предпосылок, обеспечивающих обоснованность расходования финансовых средств, и совокупность индикаторов, мониторинг и планирование которых в масштабах федерального округа повысят рациональность использования ресурсов; разработан комплекс мероприятий по улучшению организационно-экономического механизма принятия и испонения целевых программ, способствующий оптимизации их количества, что позволит улучшить качественные характеристики, результативность и своевременность их реализации в федеральных округах России с постепенным уменьшением доли привлекаемых государственных средств.
7. Предложены организационно-экономические подходы к проведению промышленной и инвестиционной политик, в которых новым является обоснование наиболее приемлемых, в масштабах федерального округа форм, методов и инструментов их разработки и реализации. В этой связи систематизированы проблемы, имеющие место в промышленной деятельности, подготовлены рекомендации по совершенствованию государственного регулирования промышленности макрорегиона окружного типа. В отличие от существующего подхода, применительно к федеральному округу определены специфическая сущность и целевые установки инвестиционной политики, сформулированы приоритетные направления активизации инвестиционной деятельности. Проведена адаптация средств управления инвестированием через правовые, административные, экономические и организационные меры, разработаны предложения по совершенствованию механизма привлечения инвестиционных ресурсов в условиях посткризисного периода, следование которым будет способствовать подъему депрессивных территорий, многофункциональному развитию городских и сельских поселений, решению социально-экономических и экологических задач.
Теоретическая значимость работы состоит в решении важной народнохозяйственной задачи в области экономики и управления региональным развитием Российской Федерации, в разработке новой методологии, методического и организационно-экономического обеспечения управления федеральными округами, которые проходят период закономерного становления и интенсивного преобразования. Теоретико-методологические результаты и концептуальные рекомендации по совершенствованию программно-целевого управления региональным развитием могут использоваться при разработке целевых и государственных программ в масштабах федерального округа.
Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности применения разработанных теоретических положений, методических и практических рекомендаций в управленческой работе, в процессе аналитической, плановой и прогнозной деятельности в системе органов управления функционированием федеральных округов и субъектов РФ. Результаты проведенного исследования ориентированы на развитие теоретических положений, совершенствование методических основ, расширение практических аспектов государственного регулирования пространственного социально-экономического развития с использованием методов и инструментария программно-целевого планирования и стратегического программирования.
Обоснованные в процессе диссертационного исследования подходы и предложения по развитию нормативных положений, методики формирования и информационного обеспечения федеральных целевых программ могут найти применение органами испонительной власти, научной общественностью и практическими работниками для получения обширной достоверной информации о существующем состоянии и направлениях будущего развития федеральных округов и субъектов РФ; возможно будут полезны для выявления перспектив развития дальнейших исследований на федеральном и региональном уровнях в части подготовки и систематизации научного инструментария.
Апробация работы. Основные положения исследования изложены в монографиях и учебных пособиях, статьях в центральных и региональных рецензируемых научных журналах, сборниках научных трудов.
Всего по теме диссертации автором опубликовано около шестидесяти работ. По результатам исследования изданы научные статьи в ряде ведущих научных журналов России: Аудит и финансовый анализ, Вестник Университета (Государственный университет управления), Научная мысль Кавказа, Гуманитарные и социально-экономические науки, Финансовые исследования, Научный вестник УрАГС: политология, экономика, социология, право, Региональная экономика: теория и практика, сборниках научных трудов Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова, Московского государственного университета статистики и информатики (МЭСИ), Южного федерального университета, Уральского и Ростовского государственных экономических университетов и др.
Автором на основе исследований были разработаны учебно-методические комплексы по дисциплинам Национальная экономика, Государственное регулирование национальной экономики, Прогнозирование национальной экономики, Экономическая оценка инвестиций, а также программа, лекции и семинарские занятия по курсу Региональная экономика для студентов высших учебных заведений. Данные материалы апробированы в учебном процессе в Московском государственном университете технологий и управления (МГУТУ) и Ростовском государственном экономическом университете (РГЭУ РИНХ),
Диссертационная работа выпонена в рамках фундаментального научного направления исследований МГУТУ Социально-ориентированная модель развития регионов РФ. Отдельные методологические положения диссертации использованы при подготовке международных проектов. Автор являлась членом временного творческого колектива, выпоняющего
Государственный контракт 25.21.2/176 Корректировка программы и разработка системы показателей оценки эффективности программных мероприятий в 2003 году в рамках Федеральной целевой программы Юг России по заказу Минэкономразвития России. Прикладные результаты прошли апробацию в научно-исследовательской работе Формирование политики и стратегии становления комплексного взаимодействия интелектуального потенциала Юга России с основными субъектами административно-хозяйственного механизма территорий и его интеграции в мировое образовательное и научное пространство в интересах социального и экономического развития региона, выпоненной Северо-Кавказским научным центром высшей школы Южного федерального университета по заказу Министерства образования и науки Российской Федерации.
Полученные теоретические, методологические и практические результаты неоднократно представлялись и докладывались на научных конференциях и научных школах различных уровней с начала 1990-х годов по настоящее время.
Структура и логика работы обусловлены целью и поставленными в данном исследовании задачами. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, библиографического списка, приложений.
Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Мочанова, Наталья Петровна
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В диссертационной работе на основе проведенного исследования развития программно-целевого подхода в управлении на региональном уровне (федерального округа) автором выпонено следующее.
1. Сформулирован обновленный понятийный аппарат для проведения научных исследований на региональном уровне: определены различия в содержании таксономических единиц регион и макрорегион и установлены их взаимосвязи с экономическими категориями субъект РФ и федеральный округ РФ. Обосновано, что возрастающая в современных условиях весомость федеральных округов неизбежно оказывает воздействие на принятие управленческих мер, вследствие чего в них эволюционно формируются такие присущие регионам (субъектам РФ) признаки, как комплексность хозяйства, целостность управления территорией в рамках административных границ, стабильность хозяйственных связей, кооперация и производственная специализация, единая социальная политика.
Установлено, что значимость федерального округа для функционирования экономики входящих в него субъектов РФ обусловлена сходством природно-ресурсных, социально-экономических и этнокультурных факторов, объединяющим началом которых является формирующийся совокупный экономический потенциал. Последний можно определить, например, как экономические возможности хозяйства макрорегиона окружного типа и воспроизводственной базы образующих его субъектов. Систематизирована экономическая роль государства и важнейшего направления его деятельности - проводимой экономической политики - в развитии федеральных округов РФ. Предложена социально-экономическая модель функционирования федерального округа, построенная с учетом научных постулатов современной смешанной экономики, предполагающая сочетание ряда системообразующих элементов: рыночной координации хозяйственной деятельности, сознательного государственного регулирования, экономической эффективности, экономической стабильности и социальной устойчивости.
2. Определено место региональной политики в совокупности форм государственной экономической политики. Обоснованы своевременность и востребованность социально ориентированной государственной региональной полигики, подразумевающие целесообразность координации деятельности властных структур различных уровней управления по совершенствованию механизмов регулирования регионального развития и улучшению нормативной правовой базы; уточнены ее сущность, целевые установки, объект и субъекты. Разработаны концептуальные основы социально ориентированной региональной политики, которая дожна быть максимально направлена на решение социальных задач, настроена на преодоление асимметрии в социально-экономическом развитии административно-территориальных образований, предусматривать комплексный подход к решению социально-экономических проблем, в том числе и совокупность мер по проведению разноскоростной интеграции субъектов федерального округа.
Доказано, что практическое воплощение социально-экономической модели функционирования федерального округа возможно посредством разработки и реализации социально ориентированной региональной политики. В основу этой модели дожна быть положена координация деятельности властных структур различных уровней по регулированию регионального развития с учетом новой сущности и специфических целевых установок региональной политики, базирующейся на системе ценностных ориентиров и компромиссе между экономической эффективностью и социальной устойчивостью в увязке с требуемыми для их достижения государственными управленческими мерами, отражающими характерные черты периода модернизации российской экономики.
3. Раскрыто значение, определены сущность и специфика государственного регулирования социально-экономического развития на уровне федерального округа, которое дожно быть направлено на достижение заданных социально ориентированных целей, обусловлено необходимыми для их достижения управленческими мерами и использованием административных и экономических средств, непосредственно связано с экономической политикой, в значительной степени определяться ею, и одновременно способствовать её реализации. Выделены, в отличие от известных подходов, характерные формы, методы и инструменты государственного регулирования экономики, которые рекомендуется применять в процессе функционирования и обоснования перспектив развития территориально-хозяйственного комплекса макрорегиона окружного типа; обоснована роль федерального округа как ведущего звена в системе регионального регулирования.
Сформирован перечень нормативных документов, которые целесообразно разрабатывать применительно к данному уровню территориального управления; в их состав рекомендуется включить: прогнозы социально-экономического развития федерального округа на средне- и догосрочную перспективу; концепцию социально-экономического развития федерального округа на догосрочную перспективу; стратегию социально-экономического развития федерального округа на догосрочную перспективу; схему территориального планирования федерального округа; федеральные целевые программы, реализуемые на территории федерального округа. Это позволит повысить обоснованность и сбалансированность развития федеральных округов в условиях административной реформы. В основу этого комплекса документов дожны быть положены прогноз и концепция социально-экономического развития федерального округа на догосрочную перспективу.
4. На основе исследования наличествующих нормативных правовых и методических материалов сделан вывод о несовершенстве применяющихся на практике подходов к формированию документов прогнозно-аналитического, концептуального и стратегического характера; выявлены ценностные особенности, сформированы структура и содержание концепции социально-экономического развития федерального округа, которая дожна основываться на современном методическом обеспечении, предусматривать перманентное обновление информационных источников и базовых положений, а также периодическую корректировку приоритетов и инструментов достижения заявленных целей в зависимости от изменения социально-экономической ситуации. При составлении концепции рекомендуется исследовать состояние совокупного экономического потенциала, базовый уровень которого может быть охарактеризован тремя основными блоками: ресурсных потенциалов (в составе природного, демографического, финансового, климато-географического), социально-экономических потенциалов (трудового, производственного, инновационного, социального, инвестиционного) и обеспечивающих потенциалов (нормативно-правового, научно-методического, информационно-статистического, организационно-практического); использовать целевые ориентиры, применять вариативный подход, упорядочить пономочия властных структур в сфере государственного регулирования регионального развития. Предложена структура, основное содержание разделов и целевых индикаторов методических рекомендаций по подготовке концепций социально-экономического развития федеральных округов, что создает предпосыки для обоснования состава проектируемых мероприятий и разработки комплекса мер по их реализации на различных уровнях управления с акцентом на совершенствование финансовой базы инвестирования с приоритетным участием субъектов РФ и муниципальных образований.
5. Сформулировано определение методологии программно-целевого планирования применительно к уровню федерального округа; показаны преимущества программно-целевого планирования и бюджетирования при разработке и реализации федеральных целевых программ регионального развития, позволяющие проводить выбор решений с учетом текущих и перспективных последствий, способствующие повышению обоснованности государственных расходов в их увязке с достижением конкретных качественных показателей, которые можно использовать для оценки вклада всех участников программно-целевой деятельности в конечные результаты. Аргументируется необходимость достижения социальной направленности показателей и комплексности применяемых методов оценки эффективности результатов реализации федеральных целевых программ, основанных на использовании частных и интегральных критериев, что будет способствовать устойчивому социально ориентированному развитию экономики федерального округа и повышению уровня и качества жизни населения.
Сформированы предложения по систематизации средств программно-целевого планирования и их использованию на уровне федерального округа на основе модернизации принципов, методов, методик, технологий и логики программно-целевой деятельности; доказывается высокая востребованность применения данного метода на уровне федерального округа в ряду других инструментов государственного регулирования, раскрываются причины его недостаточно эффективного применения в отечественной практике. Для повышения результативности и рациональности использования федеральных целевых программ предлагается набор базовых предпосылок, в составе которых выделяются: адаптированное к рыночным условиям отношение к экономическому программированию, глубокое знание ситуации в федеральном округе, соблюдение статуса программы, информационная обеспеченность, объективный отбор приоритетных инвестиционных проектов в увязке с финансовыми возможностями, направление бюджетных ресурсов на решение критических для территории проблем, в совокупности с использованием методов бюджетирования, ориентированных на результаты.
6. На основе анализа состояния субъектов южных регионов страны в начале XXI века и изучения практики реализации Федеральной целевой программы Юг России, предложены методологические положения по проведению корректировок и обоснованию перспектив её развития, включающие технологию распределения инвестиционных проектов между приоритетными направлениями Программы, систематизацию существующих методических рекомендаций и их адаптацию к оценке эффективности мероприятий федеральных целевых программ, разработку агоритма проведения сегментации инвестиционных проектов для определения целесообразности выделяемых финансовых средств, выпонение вариантных расчетов экономической эффективности программных мероприятий, уточнение критериальных оценок для отбора инвестиционных проектов в состав федеральных целевых программ. В результате исследования возможных вариантов оценки социально-экономического развития территории в рамках действующей Программы, даны рекомендации по совершенствованию содержания и формированию системы показателей в составе ряда подсистем, которые целесообразно анализировать в двух разрезах: по хозяйственному комплексу всех регионов в составе федерального округа и по совокупности мероприятий, входящих в ФЦП Юг России; они приемлемы для отражения состояния и изучения динамики основных характеристик хозяйственного комплекса макрорегиона; в качестве обобщающих индикаторов предложено использовать показатели луровень ВРП в расчете на душу населения и рост национального богатства территории в результате реализации Программы.
7. На основе изучения практических аспектов и анализа применения инструментария экономического программирования на Юге России, выявлены факторы и условия, снижающие эффективность функционирования территорий (краев, областей и республик), входящих в состав Южного и Северо-Кавказского федеральных округов, систематизированы имеющиеся резервы в использовании факторов производства, сформулированы приоритеты инвестирования и пути дальнейшего развития экономики и социальной сферы на период до 2025-2030 годов. Определено, что ключевыми направлениями совершенствования системы стратегического программирования на уровне федерального округа являются формирование комплекса программных документов на основе синтеза качественно более высокого уровня теоретико-аналитических и прикладных научных разработок, и обоснование целесообразного объема и оптимальной структуры привлекаемых источников инвестиционных ресурсов, что может способствовать снижению остроты разнообразных субфедеральных проблем при их рассмотрении в увязке с общенациональным уровнем.
8. Сформулирована сущность и раскрыта специфика региональной промышленной политики на уровне федерального округа, обоснованы основные формы ее реализации в составе базового закона, концепции и комплексной программы развития промышленности; систематизированы имеющие место проблемы, даны рекомендации по совершенствованию организационно-экономических аспектов государственного регулирования промышленности. Предлагается определение инвестиционной политики применительно к уровню федерального округа, что позволяет классифицировать возможные средства управления инвестированием через правовые, административные, экономические и организационные меры; выявлены проблемы, имеющие место при финансировании объектов. Разработаны рекомендации по совершенствованию механизма привлечения инвестиционных ресурсов в экономику и социальную сферу федерального округа в условиях посткризисного периода. Применение рекомендуемых новаций в процессе регулирования регионального развития позволит более широко использовать методологию программно-целевого управления для изучения состояния и обоснования перспектив развития федеральных округов.
9. Методология программно-целевого управления базируется на теоретических основах ряда научных дисциплин, в их числе - экономическая теория, философия, теория управления, национальная экономика, государственное регулирование и прогнозирование экономики, статистика, эконометрика и др. Под программно-целевой деятельностью понимается система намеченных и подлежащих осуществлению действий, призванных обеспечить достижение единой, заранее поставленной цели. Различные формы, виды этой деятельности охватывают использование методов прогнозирования, планирования, регулирования, а также функций организации, контролинга, координации и основываются на общих методологических принципах, методических положениях и прикладном инструментарии. В период модернизации российской экономики методология программно-целевого управления является востребованным средством дня согласования процессов выработки и испонения управленческих мер, связанных с решением острых, настоятельных задач проблемного характера на уровне федерального округа.
Работу по практической реализации программно-целевого подхода затрудняет ряд объективных обстоятельств, важнейшие из которых - организационно-управленческие трудности, обусловленные размерами территории России, особенностями географических и природно-климатических условий; социально-экономические проблемы, предопределяемые различиями в обеспеченности факторами производства, ограниченностью перечня источников и объемов финансовых ресурсов, а также определенное несовершенство нормативной (правовой и методической) базы и ее недостаточная согласованность с мировой практикой. Для активизации программно-целевой деятельности необходимо более поное и последовательное применение зарубежных и российских методик инвестирования, целенаправленное использование комплекса инструментов государственного управления инвестициями.
Диссертация: библиография по экономике, доктор экономических наук , Мочанова, Наталья Петровна, Москва
1. Аакер Д.А. Стратегическое рыночное управление /Дэвид Аакер; пер. с англ. Е. Виноградова.. - 7-е изд. - Москва [и др.]: Питер, 2007. - 495 с.
2. Аврамчикова Н.Т. Теория и методология формирования поляризованного пространства в экономике региона: монография /Н.Т. Аврамчикова. М.: Изд-во МАИ: Доброе слово, 2009. - 328 с.
3. Адирим И.Г. Система моделей регионального прогнозирования. -М.: Экономика, 1977. 175 с.
4. Айгумов А.Д. Программирование развития экономики региона: (На примере Республики Дагестан). М.: Диалог-МГУ, 1997. - 189 с.
5. Алексеева H.A. Управление эффективностью мезоэкономических отношений региона. Екатеринбург: ИЭ УрО РАН, 2007. 272 с.
6. Алисов А.Н. Управление экономикой региона /А.Н. Алисов, В.К. Воронцов. Казань: Татар, кн. изд-во, 1986. - 280 с.
7. Андреев A.B., Борисова JI.M., Плучевская Э.В. Основы региональной экономики: учебное пособие. М.: КНОРУС, 2007. - 336 с.
8. Анисимов В. Российские регионы как субъекты промышленной политики //Российский экономический журнал. 2006. - № 7-8. С.36-53.
9. Анчишкин А.И. Прогнозирование роста социалистической экономики. М.: Экономика, 1973. - 296 с.
10. Арабаева Г.Г. Основные направления мониторинга региональной социально-экономической системы: монография /Г.Г. Арабаева. -М. : ЗАО Издательство Экономика, 2009. 242 с.
11. Арабаева Г.Г. Стратегическая направленность развития мониторинга региональной социально-экономической системы: монография /Г.Г. Арабаева. М.: ЗАО Издательство Экономика, 2009. - 170 с.
12. Арабаева Ф.З. Механизм управления социально-экономическим развитием территориально-хозяйственных подсистем в региональной экономике: монография /Ф.З. Арабаева. М: ЗАО Издательство Экономика, 2008. - 167 с.
13. Арабаева Ф.З. Формирование регионального механизма управления территориальным развитием в условиях рыночной экономики: монография /Ф.З. Арабаева. М: ЗАО Издательство Экономика, 2008. - 152 с.
Похожие диссертации
- Прожиточный минимум как индикатор мониторинга уровня жизни населения России и ее регионов
- Программно-целевой подход в региональном развитии России
- Программно-целевой подход в региональном развитии сельских территорий
- Управление жилищно-коммунальным хозяйством региона на основе программно-целевого подхода
- Развитие программно-целевого подхода в управлении региональной экономикой