Территории с особым статусом тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | доктор экономических наук |
| Автор | Максимова, Ирина Ильинична |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2010 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.05 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Территории с особым статусом"
На правах рукописи
МАКСИМОВА ИРИНА ИЛЬИНИЧНА
ТЕРРИТОРИИ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ: ТИПОЛОГИЧЕСКИЕ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ
Специальность 08.00.05. - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук
Москва, 2010 г.
1. в НОЯ 2010
004613345
Работа выпонена в Лаборатории ииформатики и диагностики в управлении социальными и экономическими системами Института системного анализа Российской академии наук и Отделе инноваций Лимнологического института Сибирского отделении Российской академии наук
Научные консультанты:
Академик РАН - Грачев Михаил Александрович
Доктор экономических наук - Кузнецова Ольга Владимировна
Официальные оппоненты:
Доктор экономических наук - Мельникова Галина Леонидовна Доктор экономических наук - Бухвальд Евгений Моисеевич Доктор экономических наук - Шевчук Анатолий Васильевич
Ведущая организация: Институт проблем рынка Российской академии наук
Защита диссертации состоится 29 ноября 2010 года в 14-00 на заседании диссертационного совета Д 002.086.01 при Институте системного анализа Российской академии наук (ИСА РАН) по адресу: 117312, г. Москва, проспект 60-летия Октября, д. 9, ауд. 1206.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Института системного анализа РАН.
Автореферат разослан л25 октября 2010 года.
Учёный секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования
Особые территории как самостоятельная категория мало изучены в качестве целостного экономического явления в сфере региональной политики. В то же время, есть принципиальные различия в подходе к территории как объекту административной власти и как объекту установления и поддержания особо-статусного режима.
Характерной чертой современного этапа развития России является постоянная корректировка механизма государственного регулирования экономики как ответа на глобальные политические и экономические изменения в мире, и одновременно - как поиск инструментов для экономического роста, формирования эффективной региональной политики, консолидации разнородных социальных групп.
Федеративное устройство страны и территориальная организация власти как его сущность определяет сложность и многогранность формирования системы управления, адекватной постоянно изменяющимся внешним и внутренним условиям развития экономики.
Современная ситуация характеризуется высоким уровнем территориальной дифференциации как в политико-экономическом отношении, так и с точки зрения содержания и инструментов государственного регулирования. Существование общих и специальных правил развития регионов является объективным свойством государств как социально-экономических систем. Формулирование и продвижение реализации интересов в создании и поддержании специальных правил для отдельных территорий фактически является двигателем изменений в государственном устройстве, а также существенно влияет на социально-экономические показатели, политический климат и психологические настроения населения. Правовые и экономические условия формирования и поддержки особых регионов являются неотъемлемой составной частью региональной политики, позволяющей дать преимущества целевому направлению развития или нивелировать факторы ущерба определенным регионам, возникшим по вине
государства. Таким образом, задача заключается в формировании такой государственной региональной политики, которая позволяет сохранить устойчивость развития, и, в то же время, поддерживать особые или уникальные параметры территорий, значимых для государства. Критерии выделения территорий, имеющих особый статус, имеют политический, экономический, этнический, социальный и природный характер.
Региональная политика и меры государственного регулирования рассматриваются в структуре административно-территориальных образований Ч федерального центра, субъектов Российской Федерации, муниципалитетов. Принципиально подходы к изучению проблем особо-статусных и иных территорий унифицированы.
Природные условия - объективный критерий придания отдельным регионам особого статуса, не зависящий от политических и социальных интересов власти. Такие особые регионы нуждаются в договременных правовых, институциональных и экономических инструментах для реализации их целевых установок. Наиболее сложная задача стоит в функционировании инструментов охраны и сохранения уникальных природных комплексов как необходимого условия жизнеобеспечения страны, а зачастую, и мира.
В кругу территорий, имеющих особый статус, базирующийся на природных факторах, выделяется регион озера Байкал, являющийся объектом Всемирного природного наследия, относительно которого действует специальный Федеральный закон Об охране озера Байкал (единственный федеральный закон, принятый для конкретного природного объекта), природной основой получения исключительных экономических выгод от эксплуатации энергетической системы, хранилищем 20% наземных пресных вод планеты, а также объектом постоянной активности граждан и общественных организаций, защищающих уникальное озеро. Поэтому Байкальский регион является универсальным примером, обладающим необходимыми объективными и субъективными характеристиками для формирования модельной системы государственного регулирования территорий с особым статусом.
Цель настоящей работы: формирование научно-методологического подхода по изучению и регулированию системы управления сохранением параметров территорий с особым статусом как составной части региональной политики государства, и интерпретация предложенных теоретико-методических положений к Байкальскому региону как универсальному примеру особой территории с уникальными природными свойствами.
Для достижения указанной цели в работе были поставлены и решены следующие основные задачи:
обосновать концептуальные положения и методические основы исследования территорий с особым статусом и формирования системы управления сохранением параметров таких территорий как составной части региональной политики государства;
- определить содержание и провести анализ территорий России, имеющих особый статус; оценить соответствие специально созданных правовых, организационных и экономических условий требованиям экономической целесообразности, поноты и системности; определить институты и механизмы, позволяющие повысить результативность региональной политики;
- структурировать анализ проблем государственного регулирования особых территорий с позиций разграничения пономочий, согласования интересов и организации взаимодействия общих и специальных органов управления, учета влияния различных социальных групп при принятии решений;
- разработать методический подход к формированию системы управления уникальными природными комплексами, определить специфические требования, информационные возможности и ограничения реализации предлагаемого методического подхода;
- проанализировать с позиций оптимального разграничения пономочий органов власти на федеральном, региональном и муниципальном уровне положения действующего законодательства в области государственного регулирования сохранения и развития природных комплексов;
- предложить критерии и показатели для формирования эколого-
социологического мониторинга управленческих ресурсов при обосновании и принятии государственных решений, создании эффективной системы управления и разграничении пономочий по крупным проблемам, затрагивающим интересы большинства социальных групп;
разработать предложения по формированию системы управления, обосновать изменения в действующее разграничение пономочий, предложить программу правовых и институциональных преобразований в области охраны озера Байкал как примера реализации предложенного в работе концептуального подхода. Оценить с позиций разработанного методического подхода практику принятия государственных решений и эффективность механизмов государственного регулирования и системы управления применительно к Байкальскому региону как примеру особой территории с уникальными природными свойствами.
Объект изучения - территории России с особым статусом международного и федерального уровня; Байкальский регион.
Предмет исследования - правовые, организационные и экономические аспекты государственного регулирования территориального развития.
Теоретическая и методологическая основа - работа основана на базовых понятиях региональной экономики в соответствии с идеологией системного подхода, современной теории государственного регулирования, прикладных аспектах теории и методологии системного анализа.
Наибольшее влияние на проведение исследования оказали работы:
В области теории и практики федеративных отношений, региональной экономики и региональной политики на основе методологии системного подхода: С.Д. Валентея, Е.М. Бухвальда, А.Г. Гранберга, О.В. Кузнецовой, В.Н. Лексина, Б.З. Мильнера, П.А. Минакира, JI.A. Реймера, Р.Ф. Туровского, А.Н. Швецова.
В области устойчивого развития, природопользования и экологии: В.И. Вернадского, К.Г. Гофмана, А.Н. Гусева, В.И. Данилова-Данилъяпа, В.А. Коптюга, Д. Медоуза, Г.Л. Мельниковой, H.H. Моисеева, Г.А. Моткина, А.Д. Урсула, A.B. Шевчук.
В области охраны озера Байкал и устойчивого развития Байкальской природной территории: А.Н. Антипова, М.А. Грачева, Н.Л. Добрсцова, В.А. Коптюга, М.И. Кузьмина.
Степень разработанности проблемы. Формирование механизмов государственного регулирования территориального развития лежит на пересечении теории экономического анализа, методов прикладного системного анализа, теории и практики федерализма, государственного и муниципального управления, региональной политики, теории и методах статистического анализа.
Вместе с тем, пока не создано стройной методологии формирования системы управления в отношении территорий с особым статусом, построенной на согласовании интересов и оптимальном разграничении пономочий, как составной части региональной политики государства. Процесс принятия решений о предоставлении особых правовых, институциональных и экономических режимов отдельным регионам, отличных от единых общероссийских правил, имеет в значительной мере спонтанный характер реагирования на динамично развивающиеся региональные процессы и ситуации. В результате, решения, как о предоставлении, так и об отмене особых условий, в том числе и затраченных средств федерального бюджета, зачастую не оправдываются.
Необходимая для практического применения методология и инструменты дожны быть верифицированы в современных российских условиях.
Методы исследования. При проведении исследования были использованы методы статистического и интелектуального, количественного и качественного анализа, экспертных оценок, хронологического сопоставления, исторического и логического подходов.
Оригинальный методический ииструментарий, созданный для формирования и регулирования системы управления сохранением параметров территорий с особым статусом, базируется на фактической информации и проверен практическими исследованиями и разработками.
Информационное обеспечение - официальные нормативно - правовые акты международного уровня, законодательство и нормативные акты Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, федеральных ведомств в сфере федеративных отношений, региональной политики, государственного строительства, природопользования и экологии, финансового законодательства; справочные и аналитические материалы Правительства Российской Федерации и федеральных ведомств - Минприроды, Ростсхпадзора, Росприроднадзора, Росводресурсов, Минэкономразвития, Минфина, Минпромторга, а также органов государственной власти и местного самоуправления Иркутской области, Республики Бурятия, Забайкальского края; данные международных организаций в сфере охраны и сохранения объектов Всемирного Наследия и других уникальных природных комплексов; открытые информационные и аналитические материалы по отдельным крупным предприятиям и проектам; материалы институтов Сибирского отделения Российской академии наук и Российской академии наук по проблемам региональной политики, лимнологии, географии, природопользования, экологии, промышленности, энергетики; аналитические и справочные материалы Федерального Собрания Российской Федерации, материалы социологических исследований.
Научная новизна диссертации состоит в выделении нового класса территорий - территорий с особым статусом как объекта системного регулирования, по отношению к которым нормативно установлены специальные меры государственного регулирования по формированию и поддержанию определенных параметров, свойственных только данной территории, или уникальных для достижения государственного интереса, отличная от единой структура управления и разграничения пономочий; предложений по систематизации, классификации и диагностике состояния особых территорий, обоснованию правовых и институциональных условий введения и поддержания их статуса; разработке механизмов формирования эффективной системы управления, адаптируемых к различным региональным ситуациям.
В ходе диссертационного исследования автором были получены следующие основные результаты, раскрывающие наиболее существенные аспекты научной новизны выпоненной работы и выносимые на защиту:
1. Введено понятие регионов с особым статусом, содержание и совокупность ограничений, мотивированных необходимостью реализации государственных интересов с соответствующим нормативным и институциональным обеспечением, отражающее цслеполагапис институтов власти в зависимости от факторов внешнего и внутреннего характера, позволяющее анализировать изменения региональной политики государства в различные периоды времени, степень объективности мер государственного регулирования и их связи с уровнем согласования интересов органов власти, бизнеса и общества, и определить систему требований, являющихся обязательными для легитимации статуса особых регионов.
2. Предложена новая постановка задачи анализа и обоснования введения и поддержания статуса особых регионов, позволяющая структурировать направления регулирующих воздействий государства и оценивать соотношение объективного и личностного фактора принятия решений. На основе ретроспективного анализа параметров статуса особых регионов за последние пятнадцать лет, выявлены основные тенденции их развития. Показано, что уровень законодательного признания государством специального статуса региона существенно различается, значительная часть особых регионов не обладает достаточными правовыми нормами, институтами и условиями для реализации целей, в которых государство их создавало; иаличие тенденции к усилению пономочий центра в области установления и поддержания специальных правил для особых регионов, и зачастую субъективного подхода к созданию новых и прекращению действующих норм; игнорирование законодательно установленных норм для особых регионов. Этот вывод подкреплен илюстрацией факторов особого статуса территорий, учрежденных до 1990 г., и связанных либо с поддержанием государственности, либо с этапами развития всего мира и осознанием всемирных ценностей для сохранения будущего; лидирующим современным мотивом утраты особого статуса и учреждения новых особых статусов в России являются цели обеспечения государственной безопасности в их понимании действующими руководителями государства.
3. На основе сформулированного определения сущности и содержания понятия системы управления регионами с особым статусом, позволяющего оценивать эффективность и адекватность управленческих воздействий рассматриваемыми регионами, разработана и применена на практике методика выбора оптимального варианта координационного органа для согласования интересов власти, бизнеса и общества, ориентированная на сохранение целевых параметров особого региона, в качестве воплощения подхода к процессу управления особыми территориями, заключающемуся во встраивании новых механизмов регулирования в среду, которая действует в соответствии с собственными правилами. В этой связи выработаны требования к системе управления в качестве субъекта, консолидирующего действия федеральной, региональной и местной власти, позволяющие персонифицировать ответственность за объект регулирования; установить пономочия по реализации принятых решений.
4. Систематизированы и ранжированы факторы, оказывающие влияние на развитие особых территорий и определены устойчивые типы таких территорий в России. Проведенное исследование позволило сделать выводы об отсутствии правил и процедур придания отдельным регионам особого статуса, возможности их группировки на основе мотивов создания таких территорий и корреляции мотивов с установленными правовыми режимами, пономочиями органов управления и финансированием из федерального бюджета. Исследование позволило определить круг особых регионов, выделение которых мотивировано критерием природной ценности территорий как наиболее объективного и стабильного, и, как следствие, нуждающихся в договременном обеспечении правовых, институциональных и экономических инструментов формирования и поддержания их свойств.
5. Предложен методический подход к верификации действующего закона, как учредительной нормы и системы институциональных и правовых основ создания и функционирования региона с особым статусом, что дает возможность оценивать и корректировать механизмы региональной политики государства. Проведенное
исследование позволило сформулировать перечень и содержательные требования к концептуальным вопросам, которые дожен содержать учредительный акт, определить порядок внесения изменений в действующие нормативные акты, выделить категории осуществления оценки соответствия действующих нормативных актов требованиям к институциональной системе создания и функционирования региона с особым статусом.
6. Обоснован агоритм анализа и диагностики состояния системы пономочий, инструментов и субъектов их реализации для территорий с особым статусом с учетом их специфики и условий существования, построенный на последовательном взаимосвязанном изучении всех элементов статуса: целей создания особых территорий и факторов, обеспечивающих их достижение, принципов установления границ и юридической силы учредительной нормы; институциональной и правовых норм, устанавливаемых государством для достижения своих целей, позволяющий определить необходимые существенные изменения механизмов решения региональных проблем. Сделаны выводы о проблемах взаимоотношений нескольких органов управления, упономоченных регулировать поддержание параметров отдельного статуса территории, и организации управления на одной территории, обладающей разными статусами, существенных для подавляющего большинства особых территорий; значительной доли территорий, государственное регулирование которых осуществляется на основе делегированных пономочий и закрепления важных пономочий в качестве делегированных за коммерческими структурами; отсутствии единых правил формирования системы управления особыми территориями, что фактически означает субъективный подход к установлению основной институциональной нормы, диктуемый сиюминутным удобством для федеральной власти, следовательно - нестабильностью системы управления, а также снижению результатов установления особого режима и специального федерального финансирования.
7. Разработана и апробирована базовая модель мониторинга и исследования реального влияния отдельных субъектов права и обоснования предложений по
разграничению пономочий и включению в систему принятия решений институтов гражданского общества, в сфере интересов государства по развитию отдельных территорий, на основе анализа взаимосвязанных экспертных оценок пономочий, органов власти, интересов, инструментов и целевых параметров объекта регулирования, позволяющего структурировать и нивелировать причины нерезультативности институтов, и оценивать значимость отдельных элементов территории. Выявленные причины нерезультативности институтов и мер государственного регулирования позволяют обосновать варианты создания эффективной системы управления и согласования интересов, выявлять узловые диспропорции действующей системы управления, оценивать динамику настроений и мнений власти и общества в зависимости от изменений в системе государственного управления и разграничения пономочий, а также формировать адекватное общественное мнение о рассматриваемой проблеме.
8. Предложена методика синхронизированного анализа норм современного законодательства и результатов экспертной оценки институтов государственного регулирования для решения целевых задач сохранения параметров особой территории и обоснования развития инструментов реализации таких возможностей, модель и гибкий механизм формирования эффективной системы управления, адаптируемый к различным региональным ситуациям, построенной на согласовании интересов и использовании потенциала институтов власти, бизнеса и общества в отношении объекта исследования. Результатом исследования является выявление конфликтов правового и институционального режима особых территорий и определение направленных действий государства относительно своих целей на созданных особых территориях, в частности, определение принципиальных для корректировки позиций и инструментов государственного регулирования, свидетельствующих о неэффективности действий федеральной власти.
9. На основе универсального характера проблем Байкальской природной территории, которая является уникальной территорией Российской Федерации с особым статусом, сформулировано и обосновано решение проблемы
формирования эффективных механизмов государственного регулирования в области охраны и сохранения озера Байкал как поддержание уникальных качеств, а также создания и поддержания системы быстрого реагирования на угрозы состоянию экосистемы озера. На примере Федерального закона от 01.05.1999 № 94-ФЗ Об охране озера Байкал была осуществлена реализация предлагаемого методического подхода к верификации действующего закона, как учредительной нормы и системы институциональных и правовых основ создания и функционирования региона с особым статусом, являющихся ключевыми для поддержания свойств объекта, и легитимирующих существование особой территории, подтвердившая принципиальный характер требований к учредительной, институциональной и правовым нормам статуса особых территорий; обоснован выбор создания правительственной комиссии для координации решения проблем озера Байкал. На основе разработанного агоритма анализа и диагностики состояния системы пономочий, инструментов и субъектов их реализации для территорий с особым статусом проведен комплексный анализ правовой базы государственного регулирования проблем, позволяющий сформировать круг основных проблем в сфере охраны и сохранения озера Байкал; осуществлена оценка состояния управленческих ресурсов с позиции возможностей создания эффективной системы управления и разграничения пономочий, сформулированы причины неэффективности существующей институциональной нормы.
10. Подтверждена работоспособность созданного инструментария в результате проведения апробации разработанных методик на примере практики предотвращения угроз озеру Байкал, и результатов разрешения проблем с позиции внесения изменений в систему государственного регулирования. Выявлена динамика технологий и мотивов действий органов государственной власти и лиц, принимающих решения, в том числе: усиление тенденции принятия принципиальных государственных решений одним лицом; действий упономоченных органов законодательной и испонительной власти только в фарватере принимаемых решений высшими дожностными лицами государства;
результативности преимущественно субъективных действий государственных чиновников для продвижения интересов отдельных социальных групп и необходимые условия таких результатов; существование самостоятельных интересов отдельных социальных групп. Показана эволюция результативных вариантов действий заинтересованных социальных групп, что позволило сформулировать выводы о неэффективности действующих институтов власти, а также предложения по изменению системы принятия решений.
И. Сформулированы основные направления программы преобразований государственного регулирования в области охраны озера Байкал, позволяющих поддерживать уникальные качества, а также систему быстрого реагирования па угрозы состоянию экосистемы озера. Обоснована возможность применения положений программы для использования в качестве элементов государственной политики в области природопользования и охраны окружающей среды. Основными элементами программы предложено определить: изменения законодательства России и внесение изменений в ряд норм международного законодательства; формирование правовой базы по озеру Байкал как уникальной территории; включение в пономочия Межведомственной комиссии по вопросам охраны озера Байкал обязательного рассмотрения проектов развития региона для принятия решений на уровне Правительства РФ; кардинальные изменения в институте Государственной экологической экспертизы с введением института международной экологической экспертизы, включение в экономику крупных проектов страхования экологического риска.
12. Обоснован вывод о составном характере понятия лэкологическая политика и производных от этого понятия терминов как комплекса правовых, экономических и институциональных инструментов государственного регулирования по поддержанию благоприятной окружающей среды и сохранению природных ценностей, являющихся комплиментарной составной частью региональной политики государства. В диссертации обоснован способ надежного разрешения проблем современных неэффективных институтов государственной экологической политики на основе встраивания отсутствующих элементов в
действующую систему принятия решений, где отсутствующий элемент - учет интересов общества на благоприятную окружающую среду и сохранение природы, а основные встраиваемые инструменты - механизмы экологической экспертизы, экологического страхования и экологической сертификации.
Практическая значимость результатов исследования. Материалы диссертации могут быть использованы в рамках совершенствования законодательства России, инструментов государственного регулирования территориального развития, формирования и определения пономочий институтов управления в отношении территорий с особым статусом, создания сбалансированной системы ответственности за сохранение целевых параметров территорий, значимых для государства.
Диссертационное исследование содержит обоснованные предложения, которые могут быть использованы для практического применения в работе по правовому обеспечению сохранения территорий, имеющих статус объектов всемирного наследия и иных ценных природных комплексов; реализации мер государственного регулирования, корректировки разграничения пономочий федеральных, региональных и муниципальных органов власти в области охраны и сохранения озера Байкал, формирования целенаправленной системы принятия решений на основе согласования интересов власти, бизнеса и общества.
Предложения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационной работе, могут быть использованы Федеральным Собранием Российской Федерации, Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерством экономического развития Российской Федерации, Министерством регионального развития Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральным агентством водных ресурсов, органами представительной и испонительной власти Республики Бурятия и Иркутской области, Комитетом по всемирному наследию ЮНЕСКО, а также в деятельности образовательных и общественных организаций, крупных бизнес - структур.
Апробация и внедрение результатов работы. Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались и получили положительную оценку на более чем тридцати международных, всероссийских, региональных научных и научно-практических конференциях и семинарах разного уровня, в том числе: российско-германском семинаре Ландшафтно-экологические инструменты в территориальном планировании. Опыт применения и перспективы (Москва, декабрь 2009 г.), Международной конференции Живые озера - 10 лет партнерства на Байкале: шансы и вызовы для устойчивого будущего человека и озера (Улан-Удэ, август 2009 г.), Всероссийской конференции Теория и практика экологического страхования (г. Дубна, октябрь 2008 г., г.Москва, сентябрь 2007 г.), Байкальском экономическом форуме (Иркутск: сентябрь 2008 г., сентябрь 2006 г., июнь 2004 г., сентябрь 2002 г.), Международной конференции Всемирное природное наследие в России. 10 лет российско-германского сотрудничества (Иркутск, август 2006 г.), Международной конференции "Закон Российской Федерации "Об охране озера Байкал" как фактор устойчивого развития Байкальского региона" (Иркутск, сентябрь 2003 г.), Российско-германском семинаре "Экологическое зонирование и инструменты экологической оценки в Байкальском регионе" (Иркутск, февраль 2001 г.), Российско-германском совещании "Экологическое зонирование Байкальской природной территории" (Иркутск, апрель 2000 г.), Международной Байкальской конференции "Российско-германское сотрудничество в Сибири: Байкальский регион" (Германия, Шневердинген, ноябрь 1999 г.), Международном совещании "Федеральный закон "Об охране озера Байкал" (Московское бюро ЮНЕСКО, март 1999 г.), Международном симпозиуме "Байкал как участок мирового природного наследия: результаты международного сотрудничества" (Улан-Удэ, сентябрь 1998 г.), Международной конференции "Байкальский регион как мировая модельная территория устойчивого развития" (Улан-Удэ, сентябрь 1994 г.), Российско-германской конференции "Экологически ответственный туризм в России - тенденции и проблемы для Байкальского региона" (Иркутск, сентябрь 1993 г.), Российско-германской конференции "Развитие экологически
ответственного туризма в России. Основы, подходы, перспективы" (Берлин, октябрь 1992 г.).
Материалы и рекомендации автора были использованы при разработке Федерального закона "Об охране озера Байкал", нормативной базы по охране озера Байкал, охране окружающей срсды и природопользованию, обоснованию и проектам нормативных актов по разграничению пономочий в области охраны озера Байкал, обоснованию и экспертизе проектов по региональной политике и экономическому развитию на Байкальской природной территории, при разработке и реализации крупных проектов по охране озера Байкал, в частности -проекту добычи и розлива байкальской бутилированной питьевой воды, государственной экспертизы и обоснованию альтернативных вариантов проекта прокладки нефтепровода Восточная Сибирь - Тихий океан, экспертизы экономического состояния ОАО Байкальский ЦБК и разработки вариантов альтернативного развития города Байкальска.
Основные положения диссертации использовались при разработке проектов по грантам Глобального экологического фонда Сотрудничество в целях снижения воздействия СТВ и органических загрязнителей посредством комплексного управления бассейном озера Байкал в качестве эксперта по законодательству и институциональному развитию, "Сохранение
биоразнообразия РФ Байкальский компонент для подготовки Концепция развития законодательства, направленного на сохранение экосистемы озера Байкал; Фонда Евразия для реализации проекта Байкал и
предпринимательство.
Предложения автора использованы органами федеральной и региональной власти при принятии решений Межведомственной комиссии Правительства Российской Федерации по вопросам охраны озера Байкал; Комитетов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Российской Академии наук и Сибирского отделения Российской Академии паук при подготовке докладов Российской Академии наук.
Публикации. По теме диссертации опубликовано с участием автора 39 научных работ общим объемом 60 п.л., из них - 4 монографии.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух разделов основного текста (в каждом по пять глав), заключения, списка литературы и приложений. Оглавление диссертации:
Введение
РАЗДЕЛ 1. ТЕРРИТОРИИ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ КАК ОБЪЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ И РЕГУЛИРОВАНИЯ
ГЛАВА 1.1. УТОЧНЕНИЕ ПОНЯТИЯ ТЕРРИТОРИЯ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ
1.1.1. Особые территории как объективная реальность государственной региональной политики
1.1.2. Соизмерение универсальных и особых условий развития регионов
1.1.3. Определение понятия "территория с особым статусом" и условия ее легитимации
ГЛАВА 1.2. ВЫДЕЛЕНИЕ ТЕРРИТОРИЙ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ
1.2.1. Практика и критерии законодательного признания особого статуса территорий
1.2.2. Оценка реалистичности целей государства относительно введения особого статуса территорий
1.2.3. Системное обеспечение реализации целевых интересов государства в отношении отдельных регионов
ГЛАВА 1.3. ТИПОЛОГИЗАЦИЯ И ИССЛЕДОВАНИЕ ТЕРРИТОРИЙ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ
1.3.1. Ретроспективный анализ параметров статуса особых регионов
1.3.2. Предпосыки и ограничения результативности специальных мер государства
1.3.3. Методические подходы по систематизации, классификации и диагностике состояния территорий с особым статусом
ГЛАВА 1.4. РЕГУЛИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИЙ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ
1.4.1. Факторы и тенденции государственного регулирования особого статуса территорий
1.4.2. Эффективность и адекватность институционального обеспечения
1.4.3. Механизм формирования системы управления
ГЛАВА 1.5. СВОДНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ТЕРРИТОРИЙ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ КАК ОБЪЕКТА ИССЛЕДОВАНИЯ И РЕГУЛИРОВАНИЯ
1.5.1. Результаты комплексного анализа статуса особых территорий
1.5.2. Конфликты институтов и мер государственного регулирования
1.5.3. Системное регулирование создания и развития особых территорий
РАЗДЕЛ 2. БАЙКАЛЬСКИЙ РЕГИОН КАК УНИКАЛЬНАЯ ТЕРРИТОРИЯ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ
ГЛАВА 2.1. ПОНЯТИЕ БАЙКАЛЬСКОГО РЕГИОНА
2.1.1. Озеро Байкал как природный объект Всемирного Наследия
2.1.2. Оценка эффективности мер государственного регулирования в области охраны озера Байкал
2.1.3. Байкальский регион как уникальная территория с особым статусом ГЛАВА 2.2. ФОРМИРОВАНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ,
ЭКОНОМИЧЕСКИХ И ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ БАЙКАЛЬСКОГО РЕГИОНА
2.2.1. Ретроспективный анализ статуса Байкальской территории
2.2.2. Интересы и позиции органов власти и общества
2.2.3. Правовые нормы в качестве результата согласования интересов ГЛАВА 2.3. КОМПЛЕКСНЫЙ АНАЛИЗ НОРМАТИВНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ПОДДЕРЖАНИЯ ОСОБОГО СТАТУСА БАЙКАЛЬСКОЙ ТЕРРИТОРИИ
2.3.1. Универсальная всемирная ценность и ее правовое обеспечение
2.3.2. Анализ и испонение пономочий органов власти в области охраны озера Байкал
2.3.3. Финансирование мер по охране озера Байкал из Федерального бюджета ГЛАВА 2.4. ОБОСНОВАНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
РЕАЛИЗАЦИИ ЦЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВА В ОТНОШЕНИИ БАЙКАЛЬСКОГО РЕГИОНА
2.4.1. Интерпретация модели мониторинга и исследования реального влияния субъектов права на примере Байкальского региона
2.4.2. Выявление конфликтов государственного регулирования проблем охраны озера Байкал
2.4.3. Обоснование предложений по оптимизации разграничения пономочий ГЛАВА 2.5. ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ОСОБОГО СТАТУСА БАЙКАЛЬСКОГО РЕГИОНА
2.5.1. Оценка экономических результатов принятия решений в отношении крупных проектов на Байкальской территории в качестве практического следствия проблемного статуса особого региона
2.5.2. Формирование механизмов государственного регулирования в области охраны и сохранения озера Байкал
2.5.3. Основные направления программы преобразований государственного регулирования в области охраны озера Байкал
Заключение Литература Приложения
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
1. Введено понятие регионов с особым статусом, содержание и совокупность ограничений, мотивированных необходимостью реализации государственных интересов с соответствующим нормативным и институциональным обеспечением, отражающее целеполагание институтов власти в зависимости от факторов внешнего и внутреннего характера.
В любом государстве есть противоборство тенденций к унификации и к уникализации отдельных территорий. Интерес к развитию территорий как уникальной системы, и, соответственно, формирование для нее специальных правил существования, может быть связан с политическими, экономическими, национальными и иными особенностями этой территории. Задача заключается в формировании такой государственной региональной политики, которая позволяет сохранить устойчивость развития и, в то же время, поддерживать особые параметры территорий, значимых для государства.
Слово луникальный означает единственный в своем роде, исключительный; а синонимом слова лисключительный, являются также слова: особенный, особый, необыкновенный, неподражаемый, отличный, специфический, специальный. В традиционном смысле лособенный понимается не такой как все; выдающийся из ряда обычных, не похожий на других. Применительно к многообразию регионов, понятие лособый (особенный, специфический, исключительный, уникальный) регион можно определить как регион, отличающийся по некоторым существенным с точки зрения региональной политики государства параметрам от всех иных - обычных регионов. Причем, в этом ряду синонимов, отнесение региона к луникальным следует рассматривать как крайнее понятие, то есть - по выделенным параметрам такой регион отличается от всех других лособых регионов, и в этом смысле является единичным.
Учреждение особых статусов, определявших специальную государственную политику по отношению к определенным территориям, осуществлялось во все времена. В частности, с XVIII века в России проводилась специальная политика управления туземными народностями, построенная на опоре государственной
власти па родовое самоуправление, в 1822 году был принят Устав об управлении инородцев, которым определялись права и обязанности "обитающих в Сибири инородных племен"; первый Закон России, предусматривающий возможность создания государственных заповедников, был принят в 1916 г., а первый заповедник - Баргузинский, Правительственный сенат учредил 11.01.1917 г.; Рескрипт Александра 1 О признании государственного значения Кавказских Минеральных Вод и необходимости их устройства был подписан в 1803 г.
Факторы принадлежности региона к категории лособых базируются па целях государства по формированию и поддержанию определенных параметров, свойственных только данной территории, или уникальных для достижения государственного интереса: эти факторы могут быть и объективными, и субъективными; и договременными, и сиюминутными. Отдельные регионы могут относиться и к субъектам Федерации в рамках действующей федеральной структуры, и в то же время являться лособыми регионами.
Для любого особого региона дожны быть регламентированы определенные сферы его существования и развития: система власти; экспертные и консультативные органы; вспомогательные и другие инфраструктурные службы; правовая база, устанавливающая механизмы принятия и реализации решений, в том числе и принципы принятия решений. Федеральное законодательство дожно предусматривать лобязательные предметы специального регулирования для лособых регионов, например: специальные федеральные целевые программы или подпрограммы, что влечет за собой и специфику в федеральном и региональных бюджетах, и административные меры и пр.; специальные правовые акты: федеральные законы и постановления Правительства; специальную систему управления: федеральные органы испонительной власти или подразделения в федеральных ведомствах и соответствующих региональных службах, специальные предметы ведения, специальные пономочия, в том числе и решительные; и др. Регламентация жизни лособых регионов дожна включать не только вопросы взаимоотношений центра и такого лособого региона, но и
взаимоотношения лособого региона с иными регионами, как другими лособыми, так и лобыкновенными.
С территориальных позиций понятие статус в литературе используется преимущественно в отношении проблем федерализма. Применяются такие понятия, как: субъекты федерации - лособисты', неоднородные, поливариантиые структуры административно-территориального деления, установление более высокого политического статуса, пониженный статус, особые административно-территориальные единицы, экстерриториальные единицы2, особо-статусные территории3.
Правовой статус - это установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей. Понятие статус в конституционном праве обозначает оформленное нормативным актом положение органа, организации, объединения, дожностного лица, личности. Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия.
Понятие территория с особым статусом, лособая территория (лособый регион) автором рассматривается как часть территории России, по отношению к которой нормативно установлена специальная система государственного регулирования по формированию и поддержанию определенных параметров, свойственных только данной территории, или уникальных для достижения государственного интереса, отличная от единой, система власти и разграничения пономочий. Особый статус территории является легитимным в случае принятия учредительной нормы, которая создает особый регион и определяет границы его территории; формирования институтов управления, а также их пономочий; правовых основ функционирования региона.
1 1. М.В. Глигич-Золотарева. Правовые основы федерализма. - М.: Юристь, 2006. - с.117-П9.
2 Р.Ф.Туровский.Политическая региоиалистика.-М.: ГУ ВШЭ,2006.-С.116-130.
3 В.НЛексин, Л.Н.Шнецов. Государство и регионы. Теории и практика государственною регулирования территориального развития. 2-е издание (стереотипное) - М.: УРСС, 1999. С. 105.
2. Предложена новая постановка задачи анализа и обоснования введении и поддержания статуса особых регионов, позволяющая структурировать направления регулирующих воздействий государства и оценивать соотношение объективного и личностного фактора принятия решений. На основе ретроспективного анализа параметров статуса особых регионов за последние пятнадцать лет, выявлены основные тенденции их развития.
Уровень законодательного признания государством специального статуса
региона существенно различается, значительная часть особых регионов не обладает достаточными правовыми нормами, институтами и условиями для реализации целей, в которых государство их создавало; отмечается наличие тенденции к усилению пономочий центра в области установления и поддержания специальных правил для особых регионов, и зачастую субъективного подхода к созданию новых и прекращению действующих норм; игнорируются законодательно установленные нормы для особых регионов.
Исследование осуществлялось по веем регионам России, имеющим особые, отличные от иных регионов, условия существования, в качестве территориального объекта специальных мер государственного регулирования. Выявление особых территорий основывалось на анализе основных нормативных актов в области регионального развития, базовых экономических законов, публикаций по проблемам территориального развития, региональной политики, федеративным отношениям. Принципиальными источниками информации для выделения особых территорий являются - Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, ежегодные федеральные законы о федеральном бюджете, "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испонительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Базовый подход заключается в анализе типов, а не конкретных особых территорий: районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, территории проживания коренных малочисленных пародов Севера, особые экономические зоны, особо охраняемые природные территории, закрытые административно-территориальные образования и др. В состав исследования
также включены отдельные территории, входящие в состав определенного типа, в следующих случаях:
- наиболее выраженные проявления параметров, характеризующих особый статус территории;
- максимальная устойчивость особого статуса, несмотря на прекращение или коренное видоизменение данного статуса иными территориями, принадлежащими к данному типу особых территорий;
- обладание одной из территорий, относящихся к определенному статусу, исключительными по отношению к своему типу характеристиками особого статуса;
- придание отдельной территории исключительного статуса в рамках действующего законодательства и системы управления, с последующим внесением существенных изменений в законодательство, применяемых исключительно для регламентации по отношению к конкретной территории, и одновременно изменяющих траекторию развития, как отдельных отраслей российского права, так и базовых основ экономического развития страны.
Территории, обладающие элементами особого статуса, занимают более 80% территории России с населением около 30% численности населения страны (без учета Дальнего Востока и Байкальского региона в связи с отсутствием специальных институциональных и экономических норм помимо финансирования соответствующей федеральной целевой программы) (Таблица 1). В диссертации содержится анализ теоретических и практических подходов к установлению специальных условий для отдельных регионов, их политическое и институциональное напонение, проблемы, сопровождающие наделение специальным статусом отдельных регионов. Подробно проанализирована эволюция придания особых статусов регионам в Российской Федерации; выявлены типы таких регионов, цели, причины, критерии и процесс их создания, параметры существования; определены общие и уникальные факторы правовой, институциональной, экономической и социальной базы формирования и поддержания особых регионов.
Таблица 1
Площадь и численность населения территорий с особым статусом 4'5
№№ IUI Наименования особых территорий %% от площади территории Российской Федерации %% от численности населения Российской Федерации
Всего 100 100
в том числе:
1. Районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности 66,67 7,46
2. Территории проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации 40,9 0,17
3. Арктика 18,4 0,6
4. Приграничные территории (исходя из площади и численности населения приграничных субъектов РФ) 73,1 52,2
4.1. 13 том числе расчетные 25-киломе1ровые приграничные территории 8,9 6,4
5. Закрытые административно-территориальные образования 0,035 0,95
6. 11аукограды 0,004 0,76
7. Особые экономические зоны (научно-производственные, тсхпико-висдрспчсские, туристско-рскрсациопныс, портовые) 0,002 0,076
8. Особая экономическая зона в Калининградской области 0,088 0,66
9. Особая экономическая зона в Магаданской области 0,001 0,075
10. Регион Кавказских Минеральных Вод 0,06 0,64
11. Особо охраняемые природные территории 12,3 0,14
12. Объекты всемирного природного наследия 1,3 1,42
12.1. В том числе, объект всемирного природного наследия Озеро Байкал 0,5 1,41
13. Сочи 0,02 0,24
14. Республика Татарстан 0,4 2,7
15. Чеченская Республика 0,1 0,9
16. Москва 0,06 7,44
17. Санкт-Петербург 0,008 3,24
18. Дальний Восток и Байкальский регион 45,2 7,8
4 D таблицу пс включены рассматриваемые в составе исследования: Батийский, Черноморский и Каспийский регионы, Байконур, Антарктида - как расположенные поностью или в существенной мере за пределами границ Российской Федерации; зоны чрезвычайных ситуаций; а также Сахалин и Республика Башкортостан в связи с прекращением действия специального статуса
5 Источники: составлено по данным: Лексип В.П., ШвецовЛ.Н. Муниципальная Россия. Социально-экономическая ситуация, право, статистика: в 5 т.; 12 кн. М.: УРСС, 2000 - 2001; сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: Ссыка на домен более не работает; сайг Мой юрод. URL: hp://wvvw.moj gorod.ru/.
3. На основе сформулированного определения сущности и содержания понятия системы управления регионами с особым статусом, позволяющего оценивать эффективность и адекватность управленческих воздействий рассматриваемыми регионами, разработана и применена на практике методика выбора оптимального варианта координационного органа для согласования интересов власти, бизнеса и общества, ориентированная на сохранение целевых параметров особого региона.
Формирование системы специальных институтов управления и взаимоотношений между ними, определение их пономочий не может не отражать интересов, которым она служит, или группы интересов, которые она ставит в привилегированное положение. В целях формирования системы управления необходимо определить цели и интересы, которые дожны быть реализованы федеральной властью (в случае, если инициатором создания особых территорий выступает именно она), но в ограничениях неухудшения или согласованных компенсаций для реализации интересов, присущих населению региона, и ограничения пономочий региональной власти.
Одной из характерных черт такой системы управления, включающей и функциональные пономочия, и элементы согласовательных процедур с органами власти, и технологию отражения интересов общества является то, что она управляется как внутри, так и вне рамок действующей государственной системы власти. Особые территории могут включать несколько субъектов административно-территориального деления страны, часть внутри отдельного субъекта, территорию, состоящую из частей нескольких субъектов. И даже в том случае, если параметры лособости распространяются на всю территорию субъекта Федерации или муниципального образования, управление осуществляется иными в сравнении с другими субъектами, обязывающими решениями, или иными средствами и методами.
Процесс управления особыми территориями заключается в том, чтобы встраивать новые механизмы регулирования в среду, которая действует в соответствии с собственными правилами. Эффективной можно определить такую систему управления, которая будет обеспечивать бесконфликтную, а в идеале -
согласованную стратегию и практику действий федеральных, региональных и муниципальных властей с максимальным использованием научного российского и международного потенциала, участие финансовых и иных международных организаций, заинтересованное сотрудничество хозяйственников и помощь общественности.
Общего порядка формирования и реализации согласованных управляющих воздействий для поддержания особых свойств территорий не существует. В значительной мере государственная политика в данной сфере направлена на разграничение пономочий по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, базирующейся на делегировании пономочий и соответствующих финансовых ресурсов для их испонения. Тем не менее, для подавляющего большинства особых территорий проблемы взаимоотношений нескольких органов управления, упономоченных
регулировать поддержание параметров отдельного статуса территории, являются открытыми. Организация управления на одной территории, обладающей разными статусами, является второй стороной проблемы взаимоотношений нескольких органов управления.
Отсутствие единых правил формирования системы управления особыми территориями означает фактически субъективный подход к установлению основной институциональной нормы, диктуемый сиюминутным удобством для федеральной власти, следовательно - нестабильностью системы управления, а также снижение результатов установления особого режима и специального федерального финансирования.
Динамика статуса органов управления связана как с объективными факторами истории, так и с субъективными решениями чиновников, принимающих решения в определенные периоды времени. В любом случае, если необходимость функционирования особой территории является стабильной и носит объективный характер, то в каждый период времени государство корректирует институциональную норму, сохраняя ее содержание. Статус институтов для рассматриваемой в исследовании совокупности особых территорий за более чем
15-летиий период времени, не претерпел существенных изменений; безусловно, это не относится к прекратившим или вновь созданным типам особых территорий.
Выработаны требования к системе управления в качестве субъекта, консолидирующего действия федеральной, региональной и местной власти, позволяющие персонифицировать ответственность за объект регулирования; установить пономочия по реализации принятых решений, согласовать интересы власти и общества для реализации целей создания особого региона.
4. Систематизированы и ранжированы факторы, оказывающие влияние на развитие особых территорий, определены типы регионов, нуждающихся в договременном обеспечении условий поддержания их статуса. Разработаны концептуальные основы международного модельного нормативного акта охраны и сохранения параметров регионов, основой развития которых является наличие уникальных природных объектов.
Каждая особая территория индивидуальна и неповторима, однако их можно объединить по группам в соответствии с их целевыми установками, формой и содержанием учредительной, институциональной и правовых ном. Проведенное исследование позволило систематизировать факторы, оказывающие влияние на развитие особых территорий, и определить устойчивые типы таких территорий в России. Были выявлены следующие признаки для систематизации особых территории:
1. По целям создания особых территорий.
2. По нормативно декларируемым обеспечивающим факторам достижения целей.
3. По мотивам выделения особых территорий.
4. По времени учреждения особого статуса.
5. По юридической силе актов, учреждающих статус.
6. По юридической силе нормативных актов, придающий особый статус конкретной территории.
7. По прииципу установления границ особых территорий.
8. По наличию специально упономоченного федерального органа
испонительной власти.
9. По участию в управлении органов власти субъектов РФ и местного самоуправления.
10. По наличию некоммерческих организаций, участвующих в процессе принятия решений органами власти.
11. По наличию пономочий у институтов управления.
12. По установленным специальным правовым режимам.
13. Наличие специальных норм в основополагающих экономических законах.
14. Наличие федерального финансирования специальных расходов для особых территорий.
Проведенное исследование позволило сделать выводы об отсутствии правил и процедур придания отдельным регионам особого статуса, возможности их группировки на основе мотивов создания таких территорий и корреляции мотивов с установленными правовыми режимами, пономочиями органов управления и финансированием из федерального бюджета (таблица 2).
Для ряда территорий, имеющих специальные нормы действующего законодательства по введению особых условий государственного регулирования, отсутствуют один или несколько требований особого статуса. В первую очередь, это относится к Каспийскому региону, не имеющему пока учредительного акта и установленных границ. В непоной мере легитимным можно назвать особые статусы для приграничных территорий и Арктике - не установлены границы, наукоградам, Дальневосточному региону, объектам Всемирного природного наследия - отсутствуют специально упономоченные органы управления.
В России, также как и во многих других странах, государством и международными институтами учреждаются регионы, обладающие так называемой луниверсальной всемирной ценностью, или Ч объекты всемирного природного наследия. Их регламентация осуществляется па основе Конвенции о всемирном наследии. В Федеральном законе Об охране окружающей природной среды есть упоминание о таких территориях, а также о том, что помимо законодательства об охране окружающей среды и иного законодательства,
правовой режим охраны природных объектов устанавливается законодательством о природном и культурном наследии (пункт 1 статьи 59 Федерального закона Об охране окружающей среды), которое до настоящего времени не принято.
Таблица 2.
Основные показатели особых территорий, сгруппированных по мотивам их _создания_
Показатели Мотивы создания особых территорий, в случае более 80% рассматриваемых особых территорий
политические экономические социальные глобальные
По времени учреждения особого статуса до 1991 г.
после 1991 г.
По принципу установления границ особых территорий по географическим координатам
в соответствии с админисгративио-территориал ьны м делением
Наличие специальных норм в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ (по состоянию на 2010 г.)
Федеральное фимамсировамис специальных расходов для особых территорий в период с 1994 по 2010 гг. Специальные расходы ФБ с момента принятия решения по настоящее время
Специальное финансирование из ФБ осуществлялось в прошлом, но в настоящее время расходов в ФБ пет
По установленным специальным правовым режимам Регламентирующие
Стимулирующие
По пономочиям институтов управления Собственные обязывающие пономочия
Делегированные пономочия
Рекомендательные функции
По юридической силе нормативных актов, придающих особый статус конкретной территории Законодательные акты РФ
Подзаконные акты
В мире накоплен значительный опыт, как для объектов всемирного наследия, так и других уникальных природных комплексов, таких как Великие Американские озера, Боденское озеро и др. Модельный правовой акт по уникальным природным комплексам и объектам всемирного наследия позволит, в первую очередь, создать и поддерживать регламент таких территорий, определить
экономические и институциональные механизмы стимулирования поддержания уникальных свойств таких территорий, установить границы Участков, унифицировать и применять стратегию и тактику разрешения конфликтов различных уровней власти, общественности, международных организаций, бизнеса и населения на территории; разграничить пономочия между органами государственной власти и созданной системой управления сохранением таких уникальных объектов, в том числе - ответственность государства; в случае международных объектов - систему ответственности и урегулирования разногласий между государствами.
5. Предложен методический подход к верификации действующего закона, как учредительной нормы и системы институциональных и правовых основ создания и функционирования региона с особым статусом, что даст возможность оценивать и корректировать механизмы региональной политики государства.
Предлагаемый методический подход имеет целью проверку соответствия действующих нормативных актов требованиям учредительной нормы и системы институциональных и правовых основ создания и функционирования региона с особым статусом, что дает возможность оценивать и корректировать механизмы региональной политики государства.
Целью формирования правового поля является создание системы нормативных актов, стимулирующей общество и отдельные субъекты правоотношений сохранять особые свойства территории, и устанавливающей механизмы принятия и реализации решений на основе согласования интересов власти, бизнеса и общества.
Правовая система дожна соответствовать идее единого правового пространства иа всей особой территории в отношении регулирования вопросов, связанных с обеспечением сохранения ее особых свойств. В связи с принятием специальных норм в отношении регламентации вопросов особой территории, вносятся изменения в действующие нормативные акты, в том числе и субъектов Российской Федерации, и муниципальных образований. В целях формирования непротиворечивой правовой системы каждого субъекта Российской Федерации и
муниципального образования с учетом специальных норм, касающихся особой территории, каждый из субъектов вносит в свои общие нормативные акты изменения и допонения в соответствии с принятыми нормами. Аналогично вносятся изменения в действующие федеральные правовые акты, если норма регламентируется па федеральном уровне.
Учредительный акт дожен содержать регламентацию следующих концептуальных проблем, позволяющих определить статус особой территории как легитимный:
- учреждение особого статуса территории;
- определение качественных характеристик границ особых территорий и порядка их установления; или установление конкретных границ особой территории; при необходимости - зонирование особой территории;
- регламентация видов деятельности в установленных границах; при необходимости - и для иных территорий, если отдельные виды деятельности за пределами границ особой территории оказывают влияние на ее целевые поддерживаемые параметры;
введение специальных экономических и административных мер государственного регулирования;
- создание институтов управления и порядка взаимоотношений с действующими субъектами власти.
Необходимо наличие специального координирующего органа испонительной власти на федеральном уровне, фактически в силу своего статуса -правительственной комиссии, являющегося площадкой для обмена мнениями. Принципиальное значение имеют реальные пономочия специально упономоченного федерального органа испонительной власти, в Положении о котором обязательно дожно быть зафиксировано, что он принимает решения как в своих пономочиях, так и для представления их в Правительство только после обсуждения с иными федеральными органами испонительной власти и субъектами Российской Федерации в случае, когда проблема затрагивает не одну сферу деятельности, а предметы пономочий иных ведомств и уровней власти.
В качестве составной части управляющей системы дожен быть разработан и запущен механизм, позволяющий осуществлять мониторинг права; подготовку, экспертизу, согласование и утверждение нормативных актов; совершенствование правовой системы; контроль.
Установление в учредительном акте норм прямого действия для регламентации сути специфики особой территории также является принципиальным, так как переадресовка принятия норм прямого действия на более низкий уровень нормативного акта приводит к отсутствию правоприменения действующего федерального закона.
6. Обоснован агоритм анализа и диагностики состояния системы пономочий, инструментов и субъектов их реализации для территорий с особым статусом с учетом их специфики и условии существования, позволяющий определить необходимые существенные изменения механизмов решения региональных проблем.
Агоритм анализа и диагностики состояния системы пономочий, инструментов и субъектов их реализации особых территорий в Российской Федерации построен па последовательном взаимосвязанном изучении всех элементов статуса:
1. Учредительная норма
1.1. Анализ целей создания особых территорий и факторов, обеспечивающих достижение поставленных целей.
1.2. Принципы установления границ для различных территорий, их группировка и обоснование степени легитимности границ.
1.3. Оценка юридической силы учредительной нормы: учреждения и придания статуса территориям и установления их границ.
2. Институциональная норма
2.1. Характеристика специальных органов управления, созданных или упономоченных осуществлять регулирование формирования и поддержания особых свойств территорий, а также их пономочий и нормативно установленных взаимоотношений с органами государственной власти и местного самоуправления.
2.2. Группировка органов управления и их пономочий для особых территорий; анализ взаимоотношений нескольких органов управления, упономоченных регулировать поддержание параметров отдельного статуса территории.
3. Правовое обеспечение.
3.1. Анализ правовых норм, устанавливаемых государством для достижения целей создания и поддержания статуса.
3.2. Формирование перечня возможных экономических и административных режимов, устанавливаемых для особых территорий, в том числе включение специальных целевых норм в основополагающие экономические законодательные акты, ежегодно утверждаемый Федеральный закон о федеральном бюджете.
4. Результаты комплексного анализа статуса особых территорий.
4.1. Сопоставление нормативных актов, придающих статус территории, устанавливающих ее границы, учреждающих специальный орган управления или специальные пономочия, устанавливающих особый правовой режим.
4.2. Анализ периодов действия статуса.
4.3. Комплексный анализ целей создания территорий, обеспечивающих норм, предоставленных условий функционирования, в том числе и финансирования.
4.4. Комплексный анализ учредительной, институциональной и правовых норм в сопоставлении с целями и мотивами создания особых территорий. Выявление максимально обеспеченных особых территорий формальными признаками статуса.
Проведенный анализ позволил структурировать специальные пономочия и функции органов власти, некоммерческих и коммерческих организаций по управлению особыми территориями: выделены межгосударственные, федеральные, региональные и местные органы власти, некоммерческие и коммерческие организации; для федерального уровня отдельно представлены четыре группы органов власти - специальные федеральные органы испонительной власти; созданный для регулирования в данной сфере отношений, специально упономоченный федеральный орган испонительной
власти, испоняющий такие пономочия в составе иных; Правительственные комиссии и Администрации или Дирекции, созданные в качестве государственных учреждений. Для каждой группы органов и организаций представлена информация о нормативно установленных пономочиях или определенных функциях: обязательные пономочия, в том числе собственные и делегированные, и рекомендательные пономочия. Информация о наличии пономочий сведена для всех групп органов на федеральном уровне, для всех органов власти, иных организаций, и в целом для каждой из исследуемых особых территорий по состоянию на 01.01.2010.
7. Разработана и апробирована базовая модель мониторинга и исследования реального влияния отдельных субъектов права и обоснования предложений но разграничению пономочий н включению в систему принятия решений институтов гражданского общества в сфере интересов государства по развитию отдельных территорий на основе анализа взаимосвязанных экспертных оценок пономочии, органов власти, интересов, инструментов к целевых параметров объекта регулирования, позволяющего структурировать и нивелировать причины нерезультативности институтов, и оценивать значимость отдельных элементов территории.
Нормативное закрепление пономочий не может адекватно отражать реального влияния на формирование и реализацию решений органов власти и иных групп общества, важна оценка различными социальными группами испонения установленных пономочий. Такие исследования позволяют оценить состояние институциональной нормы с точки зрения возможностей создания эффективной системы управления и разграничения пономочий по жизненно важным проблемам, затрагивающим интересы большинства социальных групп регионов, могут служить информацией о реальном влиянии отдельных субъектов права и обоснованием передачи или исключения отдельных пономочий из ведения отдельных органов власти, а также включения в правовую систему принятия решений институтов гражданского общества. Подобные исследования дожны быть регулярными, что позволит выявлять узловые диспропорции действующей системы управления, а также оценивать динамику настроений и мнений власти и общества в зависимости от изменений в системе
государственного управления и разграничения пономочий.
Предлагаемая модель оценки реального влияния отдельных субъектов права на развитие особых территорий включает определение целевой функции решения проблемы для каждого типа таких территорий, и выявление институтов воздействия на целевые параметры объекта.
В качестве сущности целевой функции предполагается поддержание особых свойств территории, а также создание и поддержание системы быстрого реагирования на внешние и внутренние воздействия, угрожающие разрушить стабильный баланс параметров данной территории. Значимые особые свойства территории, которые необходимо сохранить, различны в зависимости от типов особых территорий, а также могут варьироваться и для каждой особой территории. Институты воздействия на целевые параметры объекта включают субъекты и инструменты влияния.
Перечень целевых параметров особой территории определяется на основе фундаментальных и практических исследований, действующего законодательства, экспертных оценок специалистов в области исследования и решения проблем региональной экономики и конкретного региона. Перечень инструментов и субъектов влияния формируется на основе анализа действующего законодательства о разграничении пономочий органов власти и управления, а также иного законодательства в сфере региональной политики и экономики. В состав субъектов влияния, как правило, включаются все уровни властных органов, бизнес - структуры, население, общественные и научные организации, средства массовой информации. К инструментам влияния можно отнести различные механизмы государственного регулирования, как существующие, так и возможные к применению с позиции заинтересованных органов власти и иных социальных групп.
Оценки могут базироваться как на равной весомости каждого из показателей, так и на основе оценки веса таких показателей. В результате получаем оценки влияния различных факторов на поддержание особых свойств территории, и на предотвращение угроз разрушению стабильного их баланса, что позволит
ранжировать субъекты по степени их влияния и инструменты - по степени воздействия на параметры и предотвращение угроз. Анализируются как сами оценки экспертов, так и значения суммы балов и значения рангов: это позволяет более объективно сформулировать выводы проведенного опроса.
Процедура и статистические показатели экспертного опроса позволяют оценить уровень сложности предлагаемой задачи и степень присутствия самой исследуемой проблемы в обществе. Отсутствие близости в экспертных оценках в отношении отдельных факторов могут свидетельствовать как о превалировании качественного характера таких оценок в практике государственного регулирования, так и о состоянии системы государственного регламентирования и функционирования испонительной власти. Существенный разброс оценок субъектов права и механизмов влияния на целевые параметры объекта исследования и угрозы его существованию позволяет сделать выводы о целесообразности введения как в законодательство, так и в практику комплексной экономической оценки всех параметров территории, включая специфические целевые условия. Мониторинг экспортирования и социологических опросов участников процесса принятия решений обеспечивают обратную связь и итерацию интересов между всеми заинтересованными субъектами.
8. Предложена методика синхронизированного анализа норм современного законодательства и результатов экспертной оценки институтов государственного регулирования для решении целевых задач сохранения параметров особой территории и обосновании развития инструментов реализации таких возможностей, модель и гибкий механизм формирования эффективной системы управления, адаптируемый к различным региональным ситуациям, построенной на согласовании интересов и использовании потенциала институтов власти, бизнеса и общества в отношении объекта исследования.
На основе взаимосвязанного анализа норм современного законодательства и
результатов экспертной оценки институтов государственного регулирования для решения целевых задач сохранения параметров особой территории и обоснования развития инструментов реализации такого потенциала, возможно определение основных конфликтов современной системы управления особой
территорией и формирование предложений по оптимизации разграничения пономочий.
Предложена модель и гибкий механизм формирования эффективной системы управления, адаптируемый к различным региональным ситуациям, построенной па согласовании интересов и использовании потенциала институтов власти, бизнеса и общества в отношении объекта исследования, базирующаяся па сопоставлении имеющихся (испоняемых и неиспопяемых) и неустановленных пономочий (по уровням власти) и экспертной оценки важности инструментов и реального влияния органов власти и иных акторов.
Исследование осуществляется для каждого из специальных режимов, введенных для особой территории. Порядок исследования включает синхронизированный анализ с позиций отдельного правового режима следующих факторов:
- действующее общее и специальное законодательство и иные нормативные акты по рассматриваемой функциональной проблеме, в том числе - действующее разграничение пономочий;
- фактическое правоприменение - реальное осуществление мер, реализующих решение рассматриваемой проблемы с определением органов власти, упономоченных решать такую проблему и, в случае отсутствия результатов, причин неиспонения пономочий;
мнения экспертов по действенности рассматриваемого инструмента на целевые параметры особой территории, оценки влияния различных субъектов права по владению этим инструментом, и эффективности действий этих субъектов права.
Принципиальными для корректировки позиций и инструментов государственного регулирования дожны быть результаты предлагаемого исследования, свидетельствующие о неэффективности действий федеральной власти, в частности:
- неэффективное использование экономических и административных инструментов влияния Правительством и федеральными ведомствами в
противовес оценкам о более результативном влиянии субъектов Российской Федерации, муниципалитетов, и, тем более, хозяйственников, науки и общественности;
незакрепленные или неиспоняемые пономочия федеральными ведомствами; отсутствие реальных пономочий ведомства, которому предоставлен статус специально упономоченного в исследуемой сфере;
- низкие оценки влияния принципиальных государственных инструментов, таких как финансирование, налогообложение и др., на целевые параметры особой территории;
оценки высокой эффективности неиспользуемых инструментов государственного регулирования;
оценки, свидетельствующие об отсутствии действенных инструментов государственного регулирования на решение социально-экономических проблем населения региона.
Внесение изменений в существующий порядок принятия решений и нормы по разграничению пономочий предполагается необходимым при следующих результатах исследования:
- высокие экспертные оценки влияния на целевые параметры особой территории органов власти субъектов Федерации, что позволяет сделать вывод о целесообразности передачи допонительных пономочий па уровень субъектов Федерации с федерального уровня;
- существенное влияние муниципальных органов власти и невластных организаций, не обладающих, с точки зрения экспертов, влиянием на государственные пономочия, предполагает необходимость использования этого высокого потенциала для принятия решений и реализации проектов;
- высокие оценки бизнес-структур, населения, науки и общественных организаций по влиянию на целевые параметры особой территории свидетельствует о необходимости нормативно установить и ввести в практику принятия решений о развитии региона включение представителей социальных групп.
9. На основе универсального характера проблем Байкальского региона -уникальной территории Российской Федерации с особым статусом, сформулировано и обосновано решение проблемы формирования эффективных механизмов государственного регулирования в области охраны и сохранения озера Байкал как поддержание уникальных качеств, а также создания и поддержания системы быстрого реагирования на угрозы состоянию экосистемы озера.
Озеро Байкал является самым древним (25 мн. лет), самым глубоким (1637 м) и самым крупным (23 тыс. куб. км) пресноводным водоемом Земли. Общий объем содержащейся в Байкале воды составляет 20% от всей пресной воды Планеты, находящейся в ее озерах и реках. Время, в течение которого происходит поное замещение вод Байкала водами притоков, составляет 330 лет. Вытекающей из озера Байкал воды было бы достаточно для того, чтобы каждый житель Планеты получал 30 литров этого ценнейшего ресурса в сутки.
На примере озера Байкал реализована задача анализа и обоснования введения и поддержания статуса особых регионов. Озеро Байкал является универсальным примером территории с особым статусом, его можно отнести к особым территориям, созданным и функционирующим в целях поддержания мировых базовых ценностей: озеро Байкал имеет статус Объекта Всемирного природного наследия с соответствующими границами, установленными при его номинации в 1996 г.; Байкальская природная территория, включающая, в том числе, и Объект Всемирного природного наследия, - подзаконная территория в соответствии с Федеральным законом Об охране озера Байкал (1999 г.), который установил специальные правовые режимы на территории, в том числе, прямого действия и в качестве отсылочных норм; приняты подзаконные нормативные акты, реализующие нормы Федерального закона; ведомственным нормативным актом установлены границы Байкальской природной территории и ее экологических зон; определен специально упономоченный в настоящей сфере деятельности федеральный орган испонительной власти и иные упономоченные органы; создана Межведомственная комиссия по вопросам охраны озера Байкал.
На примере федерального закона от 01.05.1999 № 94-ФЗ Об охране озера Байкал была осуществлена реализация предлагаемого методического подхода к
верификации действующего закона, как учредительной нормы и системы институциональных и правовых основ создания и функционирования региона с особым статусом. Наиболее существенными факторами противостояния разработчиков законопроекта, отстаивающих целевые задачи охраны и сохранения уникальных параметров экосистемы озера Байкал, были факторы установления границ особой территории, необходимости формирования и статуса координационного правительственного органа на федеральном уровне, установления специальных нормативов допустимых воздействий па экосистему озера Байкал. Именно эти факторы являются ключевыми для поддержания свойств объекта, и легитимируют существование особой территории. Исследование подтвердило принципиальный характер требований к учредительной, институциональной и правовым нормам статуса особых территорий.
Конвенция о Всемирном культурном и природном наследии устанавливает концептуальные требования к действиям государства, на территории которого такое Наследие расположено, которые поностью вписываются в предлагаемый подход к верификации статуса особых территорий:
- выделение четких географических зон объекта Всемирного наследия;
- установление государственной жесткой правовой ответственности за охрану и сохранение объекта;
- установление гарантий государства по финансированию мероприятий на охрану и сохранение объекта;
- признание государством, что наследие, расположенное на его территории, является всеобщим, и что для его охраны все мировое сообщество обязано сотрудничать.
Создание координирующего испонительного органа, позволяющего реализовать требования Конвенции о всемирном наследии, Ч одно из требований ЮНЕСКО для номинации Байкала в качестве Объекта Всемирного природного наследия. В целях выбора оптимального варианта координационного органа для согласования интересов власти и общества был обоснован выбор создания
правительственной комиссии для координации решения проблем озера Байкал и определены се принципиальные пономочия.
Проблемы охраны, сохранения и популяризации озера Байкал можно определить как самостоятельную сферу отношений; пономочия в этой сфере, помимо общего законодательства, специально установлены Федеральным законом "Об охране озера Байкал" и Конвенцией о всемирном наследии. Анализ пономочий в соответствии с действующим законодательством позволяет определить весь круг пономочий, механизмы их реализации и органы власти и управления, которым такие пономочия предоставлены. В результате анализа выявляются пробелы в наличии па практике пономочий как таковых и в наделении ими органов власти и управления; перечень незакрепленных пономочий и причин их неиспонения.
На основе разработанного агоритма анализа и диагностики состояния системы пономочий, инструментов и субъектов их реализации для территорий с особым статусом проведен комплексный анализ правовой базы государственного регулирования проблем, связанных с охраной озера Байкал и развитием Байкальского региона. Такими пономочиями обладают более двадцати федеральных органов испонительной власти, а также органы власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Причем, в большинстве сфер регулирования пономочиями обладают более пяти органов власти, и только 20% из них результативны, а остальные не испоняются, или испоняются неудовлетворительно.
Комплексный анализ позволил определить необходимые существенные изменения механизмов решения данной проблемы, сделать выводы о неэффективности действующей системы управления и разграничения пономочий, причинах их неиспонения, и необходимость кардинальных изменений в механизмах решения данной проблемы. Определены направления оптимизации разграничения пономочий в части: перепрофилирования и ликвидации опасных хозяйственных объектов, финансирования, нормативов вредных воздействий, регламентации видов деятельности, традиционного
природопользования, пономочий, связанных с использованием инструментов ландшафтного планирования, испонения функций специально упономоченного органа власти, учета социально-экономических ограничений, экологической экспертизы, разработки комплексных схем, экологического контроля и мониторинга, международных обязательств и доступа к информации в области охраны озера Байкал.
Целевой функцией решения проблемы охраны и сохранения озера Байкал является поддержание уникальных качеств экосистемы озера, а также создания и поддержания системы быстрого реагирования на угрозы состоянию экосистемы озера. Проведенный в 2008 году экспертный опрос специалистов, позволил оценить состояние управленческих ресурсов с позиции возможностей создания эффективной системы управления и разграничения пономочий в области охраны озера Байкал, которая затрагивает интересы большинства социальных групп региона. Главный вывод исследования - Правительство РФ, обладая всеми необходимым экономическими и административными рычагами по испонению пономочий, использует их не в поной мере (таблица 3). В то же время, властные структуры не используют мнение и ресурс влияния па решение проблемы активных социальных групп региона - населения Прибайкалья, бизнес-структур, научного сообщества и общественных организаций.
Выводы о первостепенном влиянии на решение проблем озера Байкал экологической экспертизы, инструментов ландшафтного планирования и экологического страхования, позволяет обосновать необходимость придания эколого-социологическому мониторингу приоритетного статуса при принятии государственных решений.
Таблица 3
Ранжирование характеристик в соответствии с выводами по оценкам экспертов
1 Параметры состояния экосистемы озера Байкал 3 1-2 1-2
Угрозы экосистеме озера Байкал
1 Антропогенные 4-5 1-3 1-2 2-3
2 Природные 1 5-6 2-10 5-6 2-4 1-6 2-3
Параметры и угрозы Финансирование бюджетное федеральное Финансирование бюджетное субъекта РФ Финансирование муниципальное Финансирование иное Регламентация видов деятельности Нормативы загрязнения Стимулирование через налоговую нагрузку Лицензирование Экологическая экспертиза Экологическое страхование Ландшафтное планирование Параметры экосистемы озера Байкал Угрозы экосистеме озера Байкал Ч антропогенные Угрозы экосистеме озера Байкал -природные
Субъекты влияния
1 Президент РФ 2 3-5 . 3-4 2-4 3-5
2 Правительство РФ 1 1 1 1 1 i 1 2-3
3 Федеральное Собрание РФ 3 2-3 2 2 2-3 2-3 2-3
4 Органы власти субъектов Федерации 1 2 2 3-4 3-4 2-4 2-3 1 2 1-4 3-5
5 Муниципальные органы власти 1 2-4 3-7 1-6 3-5
6 ЮНЕСКО 1-2 2-4
7 Межведомственная комиссия по Байкалу 3-4 3-4 1-13 1-2
8 Крупные бизнес-структуры, ведущие хозяйственную деятельность на Байкальской природной территории 1-3 1 1-6 3-6
9 Инвесторы 1-3
10 Население России, за исключением жителей Прибайкалья
И Население Прибайкалья 1-6
12 Наука 2-4 2-5 5 3-5 1
13 Общественные организации 4-5 3-6
10. Подтверждена работоспособность созданного инструментария в результате проведения апробации разработанных методик на примере практики предотвращения угроз озеру Байкал, и результатов разрешения проблем с позиции внесении изменений в систему государственного регулировании. Показана эволюция результативных вариантов действий заинтересованных социальных групп, что позволило сформулировать выводы о неэффективности действующих институтов власти, а также предложения но изменению системы принятия решений.
Практика принятия государственных решений в отношении озера Байкал на протяжении более полувека является уникальной для России. В работе представлена интерпретация предлагаемых методических подходов на примерах разрешения ситуаций, угрожавших состоянию экосистемы озера Байкал. Технология рассмотрения и представления результатов для каждого примера включает:
1. Наименование угрозы.
2. Практические примеры, илюстрирующие угрозы, периоды времени возникновения и разрешения (окончания этапа) проблем.
3. Поведение субъектов права, влияющих на разрешение проблем.
4. Инструменты, которые применяли эти субъекты права. Какие способы были использованы каждым из субъектов для продвижения своих объективных и субъективных целей.
5. Оценка максимально эффективных субъектов и инструментов.
6. Выводы по корректировке применения предлагаемых методических подходов.
7. Оценка позитивных и негативных последствий для каждого из субъектов права, а также для каждого примененного инструмента, последствия в нормативном плане и в настроениях и действиях различных социальных групп общества; выявление основных результативных действий, их динамика во времени.
Примерами известных проектов или событий, явившихся их следствием, угрожавших и угрожающих состоянию экосистемы озера Байкал, ставшими причинами или поводами для изменений в системе инструментов или институтов
государственного регулирования, приняты:
- массовая гибель нерпы из-за вирусных инфекций (1987-1988 гг.) угрожала нарушению экоценозов в озере;
- проект строительства нефтепровода Восточная Сибирь - Тихий Океан по берегу Байкала (2005-2006 гг.) угрожал экосистеме озера Байкал в связи с вероятными существенными изменениями пропорций химического состава воды озера, загрязнением вод и механическим загрязнением водного зеркала в связи с допускаемыми рисками аварий с единовременным попаданием в озеро более 3000 тонн нефти, а также высокой, до 12 балов, сейсмичностью территории;
- работа Байкальского целюлозно-бумажного комбината со сбросом сточных вод после хлорной отбеки целюлозы в объеме более 100 тыс. куб. м в сутки непосредственно в озеро Байкал, который стал уже знаковым проектом для региона. Продожение работы комбината связано со сбросами, выбросами общими и дурнопахнущими веществами, складированием в высокосейсмичной зоне огромного, более 6 мн. тонн, объема отходов, существенным изменением ландшафтов более трети побережья Южного Байкала, постоянными на протяжении более 40 лет, социальными протестами общественности, в том числе, международных организаций;
- процесс принятия Федерального закона Об охране озера Байкал, который длися почти десять лет, и был принят в 1999 г.
Принципиальные выводы интерпретации предлагаемых подходов с позиций технологии и мотивов действий органов государственной власти и лиц, принимающих решения:
- усиление тенденции принятия принципиальных государственных решений одним лицом - либо Президентом, либо председателем Правительства РФ в зависимости от субъективных факторов, и необходимости находить результативные в конкретный период времени убедительные для него способы, факты и субъекты представления информации;
- усиление тенденции к действиям упономоченных органов законодательной и испонительной власти только в фарватере принимаемых решений высшими
дожностными лицами государства с отказом от защиты и представления оценок ситуации с позиций пономочий и функциональных интересов ведомства и, соответственно, отсутствие у лиц, принимающих решение, возможности комплексного объективного подхода;
- результативность преимущественно субъективных интересов и действий заинтересованных государственных чиновников. Необходимым условием таких результатов является высокопрофессиональная подготовка обоснований предлагаемого варианта решения проблемы, позитивное официальное мнение законодательной и представительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых реализуется проект и субъективный интерес чиновников, обладающих пономочиями по реализации такого решения;
- существование самостоятельных интересов отдельных социальных групп;
- практические меры но сохранению озера Байкал возможны только в случае установления специального правового статуса и комплекса правовых регламентов на основе использования действующего российского законодательства и всего разнообразия международных правовых инструментов, в первую очередь Ч экологической экспертизы и включения оценки страхования экологического риска в экономические затраты по проектам.
11. Сформулированы основные направленил программы преобразований государственного регулировании в области охраны озера Байкал, позволяющих поддерживать уникальные качества, а также систему быстрого реагирования на угрозы состоянию экосистемы озера. Обоснована возможность применения положений программы для использования в качестве элементов государственной политики в области природопользования и охраны окружающей среды.
Отсутствие эффективной системы регулирования в сфере охраны, сохранения и популяризации озера Байкал отражается в фактическом отсутствии мониторинга состояния экосистемы озера Байкал, и соответственно невозможности быстрого реагирования для предотвращения возникающих угроз состоянию экосистемы озера; почти поном отсутствии прямых норм регламентации в сфере охраны и сохранения озера Байкал и в координации тех действий, которые осуществляются почти двадцатью федеральными и
региональными органами власти и управления. Итогом является усиление антропогенного воздействия на озеро и отсутствие экономических и институциональных механизмов предотвращения угроз экосистеме Байкала. Основные направления программы преобразований государственного регулирования в области охраны озера Байкал взаимосвязаны с разработкой и реализацией системы мер по охране, сохранению и популяризации уникальных природных комплексов в Российской Федерации, общероссийской государственной политикой в области природопользования и охраны окружающей среды.
Для формирования правовой базы объекта Всемирного наследия Озеро Байкал необходимо комплексно рассматривать как все действующее российское законодательство, в первую очередь - Федеральный закон Об охране окружающей срсды и Градостроительный кодекс, нормативные акты, касающиеся региональной политики, так и применение международного законодательства. Программа изменения законодательства России и внесения изменений в ряд норм международного законодательства дожна включать изменения в Конвенцию о всемирном наследии; разработку и принятие международного модельного правового акта по уникальным природным комплексам и объектам всемирного наследия; разработку и принятие Федерального закона Об объектах всемирного природного наследия в Российской Федерации; формирование правовой базы по озеру Байкал как модельной территории.
Следующим направлением работ являются институциональные преобразования. Выделено два направления преобразований, которые в настоящее время являются базовыми, необходимыми условиями для реальной защиты озера Байкал как уникального природного объекта. Созданная в 2007 году Межведомственная комиссия по вопросам охраны озера Байкал обладает определенными элементами статуса, позволяющими принимать решения, обязательные для испонения федеральными ведомствами, органами испонительной власти субъектов Российской Федерации и муниципалитетами.
Однако практика работы па протяжении почти четырех лет свидетельствует только об испонении функций площадки для выслушивания пожеланий руководства Министерства экологии и природных ресурсов России и дискуссии представителей ведомств, субъектов РФ и Российской академии паук за рамками официального времени заседания. Тем не менее, реальный правовой потенциал Комиссии, а таюке ожидания специалистов и представителей социальных групп, предполагает необходимость использования этого высокого потенциала для принятия решений и реализации проектов. Целесообразно предоставление допонительных пономочий Межведомственной комиссии по Байкалу, позволяющих обосновывать, разрабатывать и принимать участие в решениях о развитии региона. В частности, возможно включить в пономочия Межведомственной комиссии обязательное рассмотрение проектов развития региона при принятии решений на уровне Правительства РФ с согласованием Комиссии. Такие пономочия будут гарантией продвижения согласованных интересов органов власти и социальных групп общества только в случае фактического следования установленным нормам регламента работы подобных правительственных координационных органов.
Вторым предлагаемым важнейшим институциональным преобразованием являются кардинальные изменения в институте Государственной экологической экспертизы, которая является незаменимым институтом поддержания экологических стандартов в современных условиях. Допонительно предлагается для объектов всемирного наследия помимо национальной государственной экологической экспертизы законодательно ввести институт международной экологической экспертизы, приняв соответствующие нормы на уровне международных организаций и в рамках международных конвенций.
Включение в экономику крупных проектов страхования экологического риска, а также переориентация всего развития региона в направлении использования уникальных свойств природы Прибайкалья, позволят существенно изменить отношение к проблемам охраны озера Байкал.
Отсутствие целевого финансирования охраны озера Байкал в федеральном
бюджете Российской Федерации - это показатель отсутствия интереса государства к проблеме. Это явилось следствием незаинтересованности Министерства экологии и природных ресурсов России в существовании Федеральной целевой программы, а соответственно - и подпрограммы по озеру Байкал, а также в отсутствии реальной ответственности ведомства за решение байкальских проблем.
Все концепции и планы оцениваются через знаковые проекты. Для Байкала - в первую очередь, это переориентация территории Байкальского целюлозно-бумажного комбината и реализация проектов по питьевой воде, по прибрежным поселениям, по флоту.
Популяризация объектов всемирного наследия - одно из трех основополагающих содержательных элементов (охрана, сохранение и популяризация), которые государство, на чьей территории расположено Всемирное наследие, обязуется выпонять. Наилучшим показателем в данном вопросе может стать только поная открытость информации об озере Байкал и всех угрозах, о решениях и их мотивациях.
Невозможно существование системы охраны уникальных природных комплексов без непосредственного участия общественных организаций, отождествляемых с гражданским обществом, а в случае объектов, обладающих международным статусом и, соответственно, находящихся в сфере действия международных конвенций, - и международных правительственных и неправительственных организаций.
12. Обоснован вывод о составном характере понятия лэкологическая политика и производных от этого понятия терминов как комплекса правовых, экономических и институциональных инструментов государственного регулирования по поддержанию благоприятной окружающей среды и сохранению природных ценностей, являющихся комплиментарной составной частью региональной политики государства.
Следствием анализа правовой базы по природопользованию и охране окружающей среды является утверждение о сущности понятия лэкологическая политика как сводной проблемы, а также об отсутствии альтернативы
согласованному принятию решений упономоченными органами управления в случаях, когда специфика особых территорий связана со сферами деятельности нескольких ведомств, региональными и муниципальными органами власти.
Специально упономоченный федеральный орган испонительной власти дожен осуществлять координацию практически всех органов власти, и решения, представляемые Правительству РФ, дожны быть согласованы всеми ведомствами. Фактически - это решения всей испонительной ветви власти государства, включая органы власти субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Организовать и реально осуществить такую технологию координации и управления разнонаправленными интересами одному федеральному ведомству, которое является специально упономоченным в данной сфере, невозможно. Поэтому ведомство прибегает к различным способам игнорирования интересов других ведомств и субъектов. Например, в отношении Межведомственной комиссии по вопросам охраны озера Байкал, которая, несмотря на то, что специально упономоченным органом является Росприроднадзор, возглавляется и обеспечивается Минприроды России, применяются такие способы: не предоставлять реальные пономочия для испонения функций специально упономоченному органу, не собирать комиссию, не информировать членов комиссии о выработке позиции или принятии решений по принципиальным вопросам, не учитывать предложений членов комиссии и другие. В результате решения не принимаются, и ситуации разрешаются в силу естественного цикла проблемы, либо, при политически мотивированных ситуациях, единоличным и не всегда обоснованным и объективным решением лиц, имеющих возможность такие решения принимать.
Единственным способом надежного разрешения этой тупиковой ситуации является встраивание отсутствующих элементов в действующую систему принятия решений. Отсутствующий элемент здесь - учет интересов общества па благоприятную окружающую среду и сохранение природы. Встраиваемые инструменты - механизмы экологической экспертизы, экологического страхования и экологической сертификации.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
Монографии
1. Диагностика состояния территорий с особым статусом. Иркутск: Изд-во Института географии им. В.Б.Сочавы СО РАН, 2010 - 123 с. (7,3 пл.);
2. Разграничение пономочий в сфере управления охраной озера Байкал. Новосибирск: Академическое изд-во Гео, 2010 - 104 с. (8,4 п.л.);
3. Формирование системы управления сохранением озера Байкал. Иркутск: Издательство Института географии СО РАН, 2004 - 155 с. (18,0 пл.);
4. Государственное регулирование охраны озера Байкал. Иркутск; Изд-во Института географии СО РАН, 2002 - 67 с. (8,1 пл.).
Статьи в изданиях, рекомендуемых ВАК
5. Особые территории как самостоятельная категория в сфере региональной политики // География и природные ресурсы, 2010, № 4 (0,5 п.л.);
6. Байкал: решения и проблемы // Проблемы региональной экологии, 2010, № 4 (0,6 пл.);
7. Особые территории как предмет исследования и регулирования // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование, 2010, № 3 (1,3 пл.);
8. О мерах по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации // Экономика природопользования, 2008, Вып. I (0,7 пл.);
9. Международные аспекты строительства нефтепровода "Восточная Сибирь - Тихий океан" //Экономика природопользования, 2006, Вып. 6 (0,5 пл.);
10. Экологическое зонирование особо охраняемых территорий: согласование международного и российского права // Труды Института системного анализа РАН, 2004, Том 10 (0,8 пл.);
11. Обеспечить правовую базу Байкальских колизий // Российский экономический журнал, 1995, №3 (0,5 пл.);
12. В лаборатории законотворчества - Байкал // Российский экономический журнал, 1992, № 10 (в соавторстве, лично автора - 0,5 пл.).
Основные публикации в других изданиях
13. Экспертная оценка пономочий и интересов в области охраны озера Байкал // Экологическое планирование и управление, 2010, № 1 (0,9 пл.);
14. Байкал после закрытия БЦБК: программа действий. Живые озера - 10 лет сотрудничества на Байкале: шансы и возможности устойчивого будущего для человека и озера // Материалы междуиар. пауч.-практ. конф. (г.Улаи-Удэ, 25-29 августа 2009 г.). - Улан-Удэ, Издательство Бурятского госуниверситета - 2010 (0,4 пл.);
15. Система управления охраной озера Байкал: проблемы и методология // Экологическое планирование и управление, 2008, № 1 (0,9 пл.);
16. Предложения по эколого-экономическому обоснованию нефтепровода Восточная Сибирь - Тихий Оксан (варианты вне водосборной площади озера Байкал) // Проблемы национальной безопасности: экспертные заключения, аналитические материалы, предложения. М.: Наука, 2008 (в соавторстве, лично автора - 0,5 п.л.);
17. Информационно-аналитические материалы для заседания Совета безопасности Российской Федерации по вопросу О мерах по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации // Проблемы национальной безопасности: экспертные заключения, аналитические материалы, предложения. М.: Наука, 2008 (в соавторстве, лично автора -0,5 пл.);
18. Первоочередные направления разработки и реализации системы мер по охране, сохранению и популяризации уникальных природных комплексов в Российской Федерации // Сборник материалов международной конференции Всемирное природное наследие в России. 10 лет российско-гермаиского сотрудничества - М., 2007 (0,6 пл.);
19. Обоснование разграничения пономочий в области охраны озера Байкал // Труды VII Всероссийской конференции Теория и практика экологического страхования: устойчивое
развитие - M.: ИПР РАН, 2007 (0,3 пл.);
20. Правовые основы организации и функционирования участка всемирного природного наследия Озеро Байкал // Географические и правовые основы организации Байкальского участка всемирного природного наследия. Материалы Международной научной конференции Всемирное природное наследие в России. 10 лег российско-германского сотрудничества (Иркутск, 18-21 августа 2006 г.). - Иркутск: Издательство Института географии им. Н.Б.Сочавы СО РЛ11,2006 (0,4 пл.);
21. Практика и проблемы формирования правовой базы сохранения озера Байкал как участка всемирного природного наследия // Круглый стол Совета Федерации "Байкал - мировое наследие" (16 июня 2003 года) - М.: Издание Совега Федерации, 2004 (0,3 пл.);
22. Обеспечение системы управления мерами по сохранению озера Байкал // Проблемы окружающей среды и природных ресурсов, 2002, Вып. 1 (в соавторстве, лично автора - 0,3 пл.);
23. Концепция развития законодательства, направленного на сохранение экосистемы озера Байкал // Восточно-Сибирский институт регионального законодательства, Центр подготовки и реализации международных проектов технического содействия. - Иркутск, 2002 (в соавторстве, лично автора Ч 1,0 пл.);
24. Развитие правовой нормативной базы охраны озера Байкал // Доклад МПР России о состоянии озера Байкал и мерах, принимаемых по его охране в 2001 году - М.: Государственный центр экологических программ, 2002 (в соавторстве, лично автора - 0,7 п.л.);
25. Lessons of "Lake Baikal Preservation" Federal Law Accepting and Priority Problems of its Vrification // Proceeding International Baikal Conference 1999 14-17 November 1999. Russian-German Co-operation in Siberia / The Lake Baikal Region. - Schneverdingen 2001. Alfred Toepfer Akademie fur Naturschutz, 2001 (1,4 пл.);
26. Разработка Федерального закона "Об охране озера Байкал" и перспективы его принятия // Байкал как участок мирового природного наследия. Результаты и перспективы международного сотрудничества: Тр. Мсждунар. копф. (Улан-Удэ, 9-12 сентября 1998 г.). -Новосибирск: Изд-во СО РАН, 1999 (1,1 пл.);
27. О ходе разработки и принятия Федерального закона "Об охране озера Байкал"// Охрана озера Байкал и обеспечение рационального природопользования в Байкальском регионе. Ежегодный докл. правительственной комиссии по Байкалу, 1998 г. - М.: Государственный центр экологических программ, 1999 (в соавторстве, лично автора Ч 0,4 пл.);
28. О ходе разработки проекта Федерального закона "Об охране озера Байкал" // Охрана озера Байкал и обеспечение рационального природопользования в Байкальском регионе. Ежегодный докл. правительственной комиссии по Байкалу, 1997 г. - М.: Государственный центр экологических программ, 1998 (в соавторстве, лично автора - 0,4 п.л.);
29. Максимова И.И. О ходе подготовки проекта Федерального закона "Об охране озера Байкал" // Проблемы охраны озера Байкал и природопользования в Байкальском регионе в 1996 г.: Ежегодный докл. правительственной комиссии по Байкалу, 1996 г. - М.: Центр мсждунар. проектов, 1997 (в соавторстве, лично автора - 0,4 пл.);
30. The Federal Law on Lake Baikal as Legislative Basis for Sustainable Development of the Lake Baikal Region // NATO ASI Series, Partnership Sub-Series, 2. Environment - Vol.6 Sustainable Development of the Lake Baikal Region / Springer - Verlag Berlin Heidelberg, 1996 (в соавторстве, лично автора - 0,3 пл.);
31. Пояснительная записка к проекту Закона Российской Федерации "О Байкале" // Бюлетень "Конституционный вестник", 1992, № 12 (0,3 пл.);
32. Экономическое обоснование обезвреживания и использования отходов промышленных комплексов // Межотраслевой научно-технический сборник "Технология". Сер. Оборудование, материалы, процессы, 1991, вып.2-3 (в соавторстве, лично автора Ч0,6 пл.);
33. Формирование экоценозов // Экологический вестник России, 1991, № 3 (в соавторстве, лично автора - 0,4 пл.);
34. Об экономической целесообразности использования золошлаковых отходов ТЭС в
стройиндустрии региона // Энергетическое строительство, 1990, № 2 (0,3 пл.);
35. Организационно-экономические проблемы использования золошлаковых отходов тепловых электростанций Мосэнерго // Энергетическое строительство, 1989, № 2 (в соавторстве, лично автора - 0,3 п.л.);
36. Разработка экономического обоснования направлений использования вторичного сырья в Магаданской области и Якутской АССР // Научно-технический информационный сборник "Передовой производственный опыт, рекомендуемый для внедрения в материально-техническом снабжении", 1989, Вып. 13 (в соавторстве, лично автора Ч 0,3 пл.);
37. Использование древесных отходов па Норильском горно-металургическом комбинате // ЦНИИТЭИМС. Научно-технический реферативный сборник. Сер. 1 "Экономия и рациональное использование сырьевых, топливно-энергетических и других материальных ресурсов", 1987, вып. 3 (в соавторстве, лично автора - 0,3 пл.);
38. Методика разработки схемы развития и размещения предприятий вторичных ресурсов системы Госснаба СССР // Утв. Заместителем Председателя Госснаба СССР 15 ноября 1985 г. -М., 1986 (в соавторстве, лично автора- 1,2 пл.);
39. Экономическая оценка предотвращаемого ущерба при использовании вторичного сырья в Московском городском ТПК // Материалы Всесоюзного совещания "Методы создания территориальных комплексных схем охраны природы" - М.: Институт географии академии наук СССР, 1982 (в соавторстве, лично автора Ч 0,3 пл.).
Подписано в печать 18.10.2010 г. Печать лазерная цифровая Тираж 100 экз.
Типография Aegis-Print 115230, Москва, Варшавское шоссе, д. 42 Тел.: 543-50-32 www.autoref.ae-print.ru
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктор экономических наук , Максимова, Ирина Ильинична
Введение.
РАЗДЕЛ 1. ТЕРРИТОРИИ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ КАК
ОБЪЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ И РЕГУЛИРОВАНИЯ.
ГЛАВА 1.1. УТОЧНЕНИЕ ПОНЯТИЯ ТЕРРИТОРИЯ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ.
1.1.1. Особые территории как объективная реальность региональной экономической политики.
1.1.2. Соизмерение универсальных и особых экономических условий развития регионов.
1.1.3. Определение понятия "территория с особым статусом" и условия ее легитимации.
ГЛАВА 1.2. ВЫДЕЛЕНИЕ ТЕРРИТОРИЙ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ.
1.2.1. Практика и критерии законодательного признания особого статуса территорий.
1.2.2. Оценка реалистичности экономических, социальных и политических целей государства относительно введения особого статуса территорий.
1.2.3. Системное обеспечение реализации целевых интересов государства в отношении отдельных регионов.
ГЛАВ А* 1.3. ТИПОЛОГИЗАЦИЯ И ИССЛЕДОВАНИЕ ТЕРРИТОРИЙ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ.
1.3.1. Ретроспективный анализ экономических, финансовых, институциональных и правовых параметров статуса особых регионов.
1.3.2. Предпосыки и ограничения результативности специальных экономических, финансовых, институциональных и правовых мер государства.
1.3.3. Методические подходы по систематизации, классификации и диагностике состояния территорий с особым статусом.
ГЛАВА 1.4. РЕГУЛИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИЙ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ.
1.4.1. Факторы и тенденции государственного регулирования экономических и организационно-правовых параметров особого статуса территорий.
1.4.2. Эффективность и адекватность институционального обеспечения.
1.4.3. Механизм формирования системы управления хозяйственным, инфраструктурным; поселенческим, природо-ресурсным, этно-культурным потенциалом территорий с особым статусом.
ГЛАВА 1.5. СВОДНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ТЕРРИТОРИЙ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ КАК ОБЪЕКТА ИССЛЕДОВАНИЯ И РЕГУЛИРОВАНИЯ.
1.5.1. Результаты комплексного анализа экономического и правового статуса особых территорий.
1.5.2. Конфликты институтов и мер региональной экономической политики и механизмов государственного регулирования.
1.5.3. Системное регулирование создания и развития особых территорий.
РАЗДЕЛ 2. БАЙКАЛЬСКИЙ РЕГИОН КАК УНИКАЛЬНАЯ
ТЕРРИТОРИЯ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ.
ГЛАВА 2.1. ПОНЯТИЕ БАЙКАЛЬСКОГО РЕГИОНА.
2.1.1. Озеро Байкал как природный объект всемирного наследия.
2.1.2. Оценка эффективности мер государственного регулирования в области охраны озера Байкал.
2.1.3. Байкальский регион как уникальная территория с особым статусом.
ГЛАВА 2.2. ФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ, ПРАВОВЫХ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ РЕЖИМОВ БАЙКАЛЬСКОГО РЕГИОНА.
2.2.1. Ретроспективный анализ статуса Байкальской территории.
2.2.2. Интересы и позиции органов власти и общества.
2.2.3. Правовые нормы в качестве результата согласования интересов.
ГЛАВА 2.3. КОМПЛЕКСНЫЙ АНАЛИЗ ЭКОНОМИЧЕСКОГО И НОРМАТИВНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПОДДЕРЖАНИЯ ОСОБОГО СТАТУСА БАЙКАЛЬСКОЙ ТЕРРИТОРИИ.
2.3.1. Универсальная всемирная ценность и ее правовое обеспечение.
2.3.2. Анализ и испонение пономочий органов власти в области охраны озера Байкал.
2.3.3. Финансирование мер по охране озера Байкал из
Федерального бюджета.
ГЛАВА 2.4. ОБОСНОВАНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ЦЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВА В
ОТНОШЕНИИ БАЙКАЛЬСКОГО РЕГИОНА.
2.4.1. Интерпретация модели мониторинга и исследования реального влияния субъектов права на примере
Байкальского региона.
2.4.2. Выявление конфликтов региональной экономической политики и государственного регулирования в отношении Байкальского региона.
2.4.3. Обоснование предложений по оптимизации разграничения пономочий.
ГЛАВА 2.5. ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОСОБОГО СТАТУСА БАЙКАЛЬСКОГО РЕГИОНА.
2.5.1. Оценка экономических результатов принятия решений в отношении крупных проектов на Байкальской территории в качестве практического следствия проблемного статуса особого региона.
2.5.2. Формирование региональной экономики и механизмов государственного регулирования в области охраны и сохранения озера Байкал.
2.5.3. Основные направления программы преобразований региональной экономической политики и механизмов государственного регулирования особого статуса Байкальской территории.
Диссертация: введение по экономике, на тему "Территории с особым статусом"
Характерной чертой современного этапа развития России является постоянная корректировка механизма государственного регулирования экономики, как ответа на глобальные политические и экономические изменения в мире, и одновременно - как поиск инструментов для экономического роста, формирования эффективной региональной политики, консолидации разнородных социальных групп.
Территории с особым режимом функционирования как объект исследования региональной экономики включает множество аспектов - экономический, финансовый, организационно-правовой и другие компоненты. Все эти стороны учреждения и функционирования территорий с особым статусом до настоящего времени исследованы недостаточно. Образование таких территорий в ряде случаев осуществляется вне прямой связи с экономическими причинами, например Ч закрытые административно-территориальные образования, особо охраняемые природные территории и др. В связи с этим наиболее актуальным является научное осмысление самого феномена таких территорий, их типологии, структурирования факторов их создания и т.д. Только после этого можно приступать к корректному исследованию собственно экономических и финансовых аспектов функционирования особых территорий, что может стать предметом отдельной работы. Таким образом, в системном исследовании региональной экономики в настоящее время на первый план выходят управленческие и организационно-правовые основания создания и деятельности особых территорий.
Самым важным аспектом оценки финансово-экономических проблем особых территорий являются разветвленные и накладывающиеся друг на друга ограничения и льготы в части регламентации хозяйственной деятельности, в том числе имущественных отношений; что усугубляет необходимость исследований особой статусности территорий.
Федеративное устройство страны и территориальная-организация власти как его сущность, определяет сложность и многогранность формирования системы управления, адекватной постоянно изменяющимся внешним и внутренним условиям развития экономики. Совершенное федеративное устройство немыслимо без обоснованного распределения функций и ресурсов между всеми уровнями власти, а последнее невозможно без общеобязательных процедур согласования вопросов о распределении и перераспределении функций, без совместной выработки политики единых действий после вышеуказанных разделений [93, С. 20-21]. Направления исследований в области региональной проблематики многогранны, и включают проблемы федеративных отношений и местного самоуправления, территориальной дифференциации, теории и практики государственной региональной политики, программ территориального развития, региональных аспектов регулирования отношений природопользования, бюджетного процесса и налоговой политики, территориальных особенностей хозяйственной деятельности крупного бизнеса и другие [См., например 2; 44; 66; 70; 87; 149; 153; 178; 181; 194]. Наиболее активно разрабатываются проблемы региональной конкуренции, в первую очередь - инвестиционной привлекательности регионов, нового федерализма, ареального типа территориальной концентрации экономической активности.
Проблемы единства экономического пространства и оценки характеристик федеративности Российского государства дискутируются в научном сообществе постоянно [См., в частности 35, 153]. В законодательстве и нормативных актах присутствуют нормы о едином экономическом, транспортном, образовательном, информационном, правовом пространствах, единой системе газоснабжения. Налоговый кодекс Российской Федерации1 устанавливает требования о недопущении установления налогов и сборов, нарушающих лединое экономическое пространство Российской Федерации и, в частности, прямо или косвенно ограничивающие свободное
1 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ перемещение в пределах территории Российской Федерации товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций.
Декларация и правовые нормы, подтверждающие позицию Российского государства о формировании единого^ экономического пространства, включены в состав, некоторых нормативных актов2. В последнем документе речь идет не только о едином экономическом, но и едином правовом пространстве. Также присутствуют нормы о едином информационном пространстве3 и едином образовательном пространстве4.
Стратегия- социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года5 содержит предположение, что предлагаемые меры позволят повысить интеграцию Дальнего Востока и Байкальского региона в единое экономическое пространство России, тем самым признавая, что в современное пространственное состояние экономики страны не позволяет характеризовать его как единое.
Практические действия государства на протяжении длительного периода были обусловлены целями сокращения территориальных диспропорций [44; 85, С. 95; 195], в утвержденной в конце 2009 года Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период
2 Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ О размещении заказов на поставки товаров, выпонение рабог, оказание услуг для государственных и муниципальных служащих, Федеральный закон от 29.12.2004 № 209-ФЗ О снятии оговорки Российской Федерации к статьям 16 и 18 Договора о таможенном союзе и едином экономическом пространстве, Федеральный закон от 22.04.2004 № 22-ФЗ О ратификации Соглашения о формировании единого экономического пространства, Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-Ф3 Об электроэнергетике, Федеральный закон от 10.01.2003 № 17-ФЗ О железнодорожном транспорте в Российской Федерации, Федеральный закон от 17.07.1999 № 176-ФЗ О почтовой связи, Федеральный Закон от 14.04.1995 № 41-ФЗ О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации, Федеральный закон от 22.05.2001№ 55-ФЗ О ратификации Договора о таможенном союзе и едином экономическом пространстве, Указ Президента Российской Федерации от 17.10.2008 №1489 О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации, Постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2009 № 1166 О правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции, Федеральный закон от 17.12.1999 № 211-ФЗ Об общих принципах организации и деятельности Ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации
3 Федеральный закон от 02.12.2009 № 308-Ф3 О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов
4 Федеральный закон от 10.04.2000 № 51-ФЗ Об утверждении федеральной программы развития образования
5 Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.12.2009 № 2094-р до 2025 года ставится цель , выравнивания условий экономического развития на экономическом пространстве Российской Федерации и повышения конкурентоспособности экономики региона.
Анализу регионально1 опосредованных проблем и формированию комплексной и- последовательной ' государственной региональной экономической политики посвящено значительное число исследований [См., в частности 146; 148]. Целями региональной политики- авторы [146, С. 8-9] определяют сбалансированность экономического и социального развития регионов, политическую устойчивость и территориальную целостность России, социально-экономическое развитие одних территорий без ущерба для других, реабилитацию.проблемных регионов. Ряд авторов [См., например 183, С. 86-87] обращает внимание, помимо социально-экономических аспектов, на такие содержательные направления региональной политики как формирование властных органов в центре и на местах, изменение административно-территориального устройства, управление миграционными процессами, воздействие на внешние связи регионов. В этой связи сохранение территориальной целостности государства и снижение межрегиональных социально-экономических различий ставится как геополитическая задача. Практически исчерпывающий перечень целей и задач государственной региональной политики России включает [93, С. 220-221] концептуальные, правовые и организационные задачи, организационно-правовые механизмы, общероссийский мониторинг социально-экономической, общественно-политической, национально-этнической и демографической, ситуации; в том числе Ч на территориях с особым статусом, организации взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации с органами государственной власти субъектов РФ, межрегиональными ассоциациями, государственными корпорациями и другими крупнейшими бизнес-структурами.
Большинство авторов считает, что выработка государственной региональной политики дожна включать общенациональную стратегию, основанную на единстве экономического и правового пространства; выстраивание системы отношений с регионами различных типов, различающихся уровнем экономической самодостаточности; и формирование точек роста в целях развития регионов и страньг[См., в частности 22, С. 11-16].
Территориальная дифференциация рассматривается с, различных позиций, обусловленных постановкой конкретной задачи. Исследуются причины региональных различий - географические и социально-экономические характеристики регионов, проводимая^ центральными и региональными властями.политика [84, С.40-53; 89]; масштабные исследования по проблемам Севера, Дальнего Востока, Арктики [91; 93, с. 280-324; 134;, 159; 160; 205], в том числе по зонированию Севера в целях формирования конкурентоспособной структуры производства и системы государственных гарантий поддержки социальных условий жизни людей [88, С. 19-35]; исследования специфики ситуации в региональных столицах и крупнейших городах России [93; 146, С. 74-78]; дифференциация регионов по степени присутствия крупного бизнеса может использоваться для создания условий инвестиционной привлекательности регионов [69, С. 351-358]. Самостоятельной группой являются исследования, посвященные социологии регионального развития, в частности региональной идентичности как фактора формирования регионального интереса [80, С. 43-50; 206].
Типологизация регионов, позволяющая' проводить дифференцированную государственную региональную экономическую политику, является одной из центральных проблем, обсуждаемых в экспертном сообществе и на уровне органов власти [См., например 66; С. 5; 153, С. 97; 184; 202]. Районирование территории России имеет глубокие исторические корни на основе экономико-географических исследований. Наиболее часто используемыми критериями являются отнесение отдельных территорий к категориям проблемных, и депрессивных, экономически отсталых, сырьевых, полюсов роста [85, с. 109; 96, с. 128-139; 146, с. 79]; а также зон безопасности (приграничные территории, ЗАТО, зоны с потенциалом этноконфессиональных конфликтов, кризисные территории), зон технологического трансферта, инновационного развития, мировые города, старопромышленные районы, территории, прошедшие первичную индустриализацию [148].
Основными целями типологизации регионов на практике обычно является выбор объектов целенаправленной региональной политики, в основном для стимулирования экономического роста. Поэтому большинство критериев связано с определением регионов, которым необходима экономическая политика. Выделение типов регионов обосновывается целями и приоритетными задачами региональной политики, необходимостью оценки деятельности органов власти, предупреждения кризисных ситуаций и конфликтов, разработке программ социально-экономического развития субъектов Федерации [148, с. 114].
Активизация в настоящее время разнообразных подходов к типологизации регионов связана с необходимостью обеспечения действий государства по преодолению экономического кризиса; в зависимости от принятого на определенный период времени подхода изменяются практическая антикризисная региональная политика [195, с. 39-69]. Наиболее слабым местом в данном контексте авторы считают выбор территориальных единиц, в разрезе которых анализируются социально-экономические показатели - субъекты Российской Федерации, и обосновывается необходимость перехода на уровень муниципальных образований [87, с. 27-37]. Чрезвычайные обстоятельства заставляют государство действовать в сложившейся ситуации и вносить изменения в региональную политику относительно-ее объекта. Признаваемая государством в связи с экономическим кризисом проблема моногородов, явилась основанием для разработки и включения в федеральный бюджет соответствующей специальной федеральной целевой программы единственной программы в современном федеральном бюджете, выделяющей самостоятельный класс территорий.
Для всех государств характерно применение специальных мер государственного регулирования в отношении отдельных регионов, проблемы которых государство определяет как общественно значимые. Существование общих и специальных правил развития регионов является объективным свойством государств как социально-экономических систем. Формулирование и продвижение реализации интересов в создании и поддержании специальных правил для отдельных территорий фактически является одним из факторов изменений в государственном устройстве, а также существенно влияет на социально-экономические показатели, политический- климат и психологические настроения населения. Правовые и экономические условия формирования и поддержки особых регионов являются неотъемлемой составной частью региональной политики, позволяющей дать преимущества целевому направлению развития или нивелировать факторы ущерба определенным регионам, возникшим по вине государства. Таким образом, задача заключается в формировании такой государственной региональной экономической политики, которая позволяет сохранить устойчивость развития, и, в то же время, поддерживать особые или уникальные параметры территорий, значимых для государства.
Поддерживая позицию авторов исследования [146, С. 9] об определении объектов региональной политики как региональных ситуаций, которые требуют корректировки со стороны государственной власти, и региональных проблем, решение которых признается общественно значимым и приоритетным, и необходимостью обоснования точек локализации государственной региональной политики, проблема выделения территорий, которым государством предоставляются особые экономические и административные условия, а также обеспечение реального функционирования таких режимов и их поддержка со стороны других регионов страны, является необходимой составной частью региональной политики государства. Масштабы применения специальных мер государства как с позиций доли территории страны, так и доли населения, проживающего на таких территориях, дожны соразмеряться* как с экономическими, так и с административными возможностями государства.
Особые территории как самостоятельная категория мало изучены в качестве целостного экономического явления в сфере региональной политики. В то же время, есть принципиальные различия в подходе к территории как объекту административной власти и как объекту установления и поддержания особо-статусного режима. Региональная политика и меры государственного регулирования рассматриваются в структуре административно-территориальных образований Ч федерального центра, субъектов Российской .Федерации, муниципалитетов. Принципиально подходы к изучению проблем особо-статусных и иных территорий унифицированы.
В кругу территорий, имеющих особый статус, базирующийся на природных факторах, выделяется озеро Байкал [33; 125; 170; 174; 213; 214], являющееся объектом Всемирного природного наследия, относительно которого действует специальный Федеральный закон Об охране озера Байкал (единственный федеральный закон, принятый для конкретного природного объекта), природной основой получения исключительных экономических выгод от эксплуатации энергетической системы, хранилищем 20% наземных пресных вод планеты, а также объектом постоянной активности граждан и общественных организаций, защищающих уникальное озеро. Поэтому озеро Байкал является универсальным примером, обладающим необходимыми объективными и субъективными характеристиками для формирования модельной системы государственного регулирования (управления) территории с особым статусом.
Формирование механизмов государственного регулирования территориального развития лежит на пересечении теории экономического анализа, методов прикладного системного анализа, теории' и практики федерализма, государственного и муниципального управления, региональной политики, теории и методах статистического анализа.
Вместе с тем, пока^ не создано * стройной методологии формирования системы управления в отношении территорий с особым статусом, построенной на согласовании интересов и оптимальном разграничении пономочий, как составной части региональной политики государства. Процесс принятия решений о предоставлении особых правовых, институциональных и экономических режимов отдельным регионам, отличных от единых общероссийских правил, имеет в значительной мере спонтанный характер реагирования на динамично развивающиеся региональные процессы и ситуации. В'результате, решения, как о предоставлении, так и об отмене особых условий, в том числе и затраченных средств федерального бюджета, зачастую не оправдываются. Необходимая для практического применения методология и инструменты дожны быть верифицированы в современных российских условиях.
Целью настоящей работы является формирование научно-методологического подхода по изучению и регулированию системы управления хозяйственным, инфраструктурным, поселенческим, природо-ресурсным, этнокультурным потенциалом территорий с особым статусом как составной части региональной экономики, и интерпретация предложенных теоретико-методических положений к Байкальскому региону как универсальному примеру особой территории с уникальными природными свойствами.
Для достижения указанной цели в работе были поставлены и решены следующие основные задачи:
- обосновать концептуальные положения и методические, основы исследования территорий с особым статусом и. формирования системы управления хозяйственным, инфраструктурным, поселенческим, природоресурсным, этнокультурным потенциалом таких территорий как составной части региональной экономики;
- определить содержание и провести анализ территорий России, имеющих особый статус; оценить соответствие специально созданных экономических, финансовых,^ правовых и организационных условий требованиям экономической целесообразности, поноты и системности; определить институты и механизмы, позволяющие повысить результативность региональной экономики;
- разработать методический подход к формированию системы управления уникальными природными комплексами с позиций достижения эффективного функционирования природо-ресурсной, этно-культурной, социально-экономической, инфраструктурной, поселенческой сфер, определить специфические требования, информационные возможности и ограничения реализации предлагаемого методического подхода;
- проанализировать с позиций оптимального разграничения пономочий органов власти на федеральном, региональном и муниципальном уровне положения действующего законодательства в области государственного регулирования сохранения и развития природных комплексов;
- предложить критерии и показатели для мониторинга экономических, финансовых, организационно-правовых и других компонентов управленческих ресурсов при обосновании и принятии государственных решений по крупным проблемам, затрагивающим интересы большинства социальных групп; разработать предложения по формированию системы управления, финансирования, ресурсного обеспечения, обосновать изменения в действующее разграничение пономочий, предложить программу правовых и институциональных преобразований вл области охраны озера Байкал как примера реализации предложенного в работе концептуального подхода. Оценить с позиций разработанного методического подхода практику принятия государственных решений и эффективность механизмов государственного регулирования и системы управления применительно к Байкальскому региону.
Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Максимова, Ирина Ильинична
Выводы из предложений по систематизации, классификации и диагностике состояния особых территорий, об определении круга регионов, выделение которых мотивировано критерием природной ценности территорий как наиболее объективного и стабильного, являются обоснованием проведения специальных исследований и подготовки системных мер по обеспечению правовых, институциональных и экономических инструментов формирования и поддержания их свойств.
Заключение
Научная новизна диссертации состоит в выделении нового класса территорий Ч территорий с особым статусом как объекта системного исследования, по отношению к которым нормативно установлены специальные меры государственного регулирования по формированию и поддержанию экономических, финансовых, организационно-правовых параметров, свойственных только данной территории, или уникальных для достижения государственного интереса, отличная от единой структура управления и разграничения пономочий; предложений по систематизации, классификации и диагностике состояния особых территорий, обоснованию экономических, финансовых, правовых и институциональных условий введения и поддержания их статуса; разработке механизмов формирования эффективной системы управления, адаптируемых к различным региональным ситуациям.
В ходе диссертационного исследования автором были получены следующие основные результаты, раскрывающие наиболее существенные аспекты научной новизны выпоненной работы и выносимые на защиту:
1. Введено' понятие, регионов с особым статусом, содержание и совокупность экономических, ограничений^ мотивированных необходимостью реализации! государственных интересов; с соответствующим; нормативным и институциональным обеспечением,, отражающее целеполагание институтов власти в. зависимости от факторов. внешнего и внутреннего характера:. Это отдельная/ категория региональной экономики, которая характеризуется отсутствием четко выраженных экономических мотиваций к их созданию, при том, что функционирование особого статуса кардинальным образом влияет на структуру и параметры: хозяйственно-экономической деятельности на территории.
2. Предложена новая постановка задачи.анализа и обоснования введения и поддержания* статуса особых регионов, позволяющая структурировать направления регулирующих воздействий государства и оценивать соотношение объективного и личностного фактора принятия решений. На основе ретроспективного анализа экономических, финансовых и организационно-правовых параметров статуса особых регионов за последние пятнадцать лет, выявлены основные тенденции их развития. Показано, что уровень законодательного признания государством специального статуса региона существенно различается, значительная часть особых регионов не обладает достаточными правовыми нормами, институтами и экономическими условиями для реализации целей, в которых государство их создавало; наличие тенденции: к усилению пономочий центра в: области установления и поддержания? специальных правил для .особых регионов, и зачастую субъективного подхода к созданию новых и прекращению действующих норм; игнорирование законодательно установленных норм для особых, регионов.
3. На, основе сформулированного определения сущности и содержания понятия! системы управления регионами с особым статусом; позволяющего оценивать эффективность и адекватность управленческих воздействий рассматриваемыми регионами, разработана и применена на практике методика выбора оптимального варианта координационного органа для согласования интересов власти, бизнеса и общества, в качестве воплощения подхода к процессу управления особыми территориями, заключающемуся-во встраивании новых механизмов регулирования в среду, которая действует в соответствии с собственными правилами. В этой связи выработаны требования к системе управления в качестве субъекта, консолидирующего действия федеральной, региональной и местной власти, позволяющие персонифицировать ответственность за объект регулирования; установить пономочия по реализации принятых решений.
4. Систематизированы и ранжированы факторы, оказывающие влияние на развитие особых территорий и определены устойчивые типы таких территорий в России. Проведенное исследование позволило сделать выводы об отсутствии правил и процедур придания отдельным регионам особого статуса, возможности их группировки на основе мотивов создания таких территорий и корреляции мотивов с установленными экономическими и организационно-правовыми режимами, пономочиями органов управления и финансированием из федерального бюджета. Исследование позволило определить круг особых регионов, выделение которых мотивировано критерием природной ценности территорий как наиболее объективного и стабильного, и, как следствие, нуждающихся в договременном обеспечении экономических, финансовых, правовых и институциональных инструментов формирования и поддержания их свойств.
5. Предложен методический подход к верификации действующего закона, как учредительной нормы и системы экономических, финансовых, институциональных и правовых основ создания и функционирования региона с особым статусом, что дает возможность оценивать и корректировать механизмы региональной экономической политики государства. Проведенное исследование позволило сформулировать перечень и содержательные требования к концептуальным вопросам, которые дожен содержать учредительный акт, определить порядок внесения изменений в действующие нормативные акты, выделить категории осуществления оценки соответствия действующих нормативных актов требованиям к институциональной системе создания и функционирования региона с особым статусом. Отсутствие обеспечения реализации учрежденного специального статуса территории является главной проблемой достижения целевых интересов государства, ради которых создавались такие условия. Основными проблемами в этой связи являются: недостаточная юридическая сила учредительного акта, отсутствие установленных границ, специально упономоченного органа испонительной власти, специальных^ стабильных экономических и правовых режимов, обеспечения финансирования необходимых мер. Решение состоит в системном подходе к обеспечению учреждения или придания специального статуса.
6. Обоснован агоритм анализа и диагностики состояния системы экономических, финансовых и организационно-правовых пономочий, инструментов и субъектов их реализации для территорий с особым статусом с учетом их специфики и условий существования, построенный на последовательном взаимосвязанном изучении всех элементов статуса. Сделаны выводы о проблемах взаимоотношений нескольких органов управления, упономоченных регулировать поддержание экономических, финансовых и организационно-правовых параметров отдельного статуса территории, и организации управления на одной территории, обладающей разными статусами, существенных для подавляющего большинства особых территорий; значительной доли территорий, государственное регулирование которых осуществляется на основе делегированных экономических и институциональных пономочий и закрепления важных пономочий в качестве делегированных за коммерческими структурами; отсутствии единых правил формирования системы управления- особыми территориями, что фактически означает субъективный подход к установлению основной институциональной нормы, характеризуемый нестабильностью системы управления, а также снижению результатов установления особого режима и специального федерального финансирования.
7. Разработана и апробирована базовая модель для мониторинга экономических, финансовых, организационно-правовых и других компонентов' управленческих ресурсов и исследования*' реального влияния отдельных субъектов права и обоснования предложений по* разграничению пономочий и включению в систему принятия решений институтов гражданского общества, в сфере интересов государства по экономическому развитию отдельных территорий, на основе анализа взаимосвязанных экспертных оценок пономочий, органов власти, интересов, инструментовки целевых параметров объекта регулирования, позволяющего структурировать и нивелировать причины нерезультативности институтов, и оценивать значимость отдельных элементов'территории. Выявленные причины нерезультативности институтов и мер государственного регулирования позволяют обосновать варианты создания эффективной системы управления и согласования интересов, выявлять узловые диспропорции действующей системы управления, оценивать динамику настроений и мнений власти и общества в зависимости от изменений в системе государственного управления и разграничения пономочий, а также формировать адекватное общественное мнение о рассматриваемой проблеме.
8. Предложена методика синхронизированного анализа норм современного законодательства и результатов экспертной оценки институтов государственного регулирования для решения целевых задач сохранения хозяйственных, инфраструктурных, поселенческих, природо-ресурсных, этнокультурных параметров особой территории и обоснования развития инструментов реализации таких возможностей, модель и гибкий механизм формирования эффективной системы управления, адаптируемый к различным региональным ситуациям, построенной на согласовании интересов и использовании потенциала институтов власти, бизнеса и общества в отношении объекта исследования. Результатом исследования является выявление конфликтов* экономического, правового и институционального режима особых территорий и определение направленных действий государства относительно своих целей на созданных особых территориях, в частности, определение принципиальных для корректировки позиций и экономических инструментов государственного регулирования, свидетельствующих о неэффективности действий федеральной власти.
9. На основе универсального характера проблем Байкальского региона, который является уникальной территорией Российской Федерации с особым статусом, сформулировано и обосновано решение проблемы формирования эффективных экономических, финансовых и организационно-правовых механизмов государственного регулирования в области охраны и сохранения озера Байкал как поддержание уникальных качеств, а также создания и поддержания системы быстрого реагирования на угрозы состоянию экосистемы озера. На примере Федерального закона от 01.05.1999 № 94-ФЗ Об охране озера Байкал была осуществлена реализация предлагаемого методического подхода к верификации действующего закона, как учредительной нормы и системы экономических, институциональных и правовых основ создания и функционирования региона с особым статусом, являющихся ключевыми для поддержания свойств объекта, и легитимирующих существование особой территории, подтвердившая принципиальный характер требований к учредительной, институциональной и правовым нормам статуса особых территорий. На основе разработанного агоритма анализа и диагностики состояния системы пономочий, инструментов и субъектов их реализации для территорий с особым статусом проведен комплексный анализ правовой базы государственного регулирования проблем, позволяющий сформировать круг основных эколого-экономических проблем в сфере охраны и сохранения озера Байкал; осуществлена оценка состояния управленческих ресурсов с позиции возможностей создания эффективной системы управления и разграничения пономочий, сформулированы причины неэффективности существующей институциональной нормы.
10. Подтверждена работоспособность созданного инструментария в результате проведения апробации разработанных методик на примере практики предотвращения, угроз озеру Байкал, и результатов разрешения проблем с позиции внесения изменений в систему региональной экономической политики. Выявлена динамика технологий и мотивов действий органов государственной-власти и лиц, принимающих решения, в том числе: усиление тенденции принятия принципиальных государственных решений одним лицом; действий упономоченных органов законодательной и испонительной власти только в фарватере принимаемых решений высшими дожностными лицами государства; результативности преимущественно субъективных действий государственных чиновников для продвижения интересов отдельных социальных групп и необходимые условия таких результатов; существование самостоятельных интересов отдельных социальных групп. Показана эволюция результативных вариантов действий заинтересованных социальных групп, что позволило сформулировать выводы о неэффективности действующих институтов власти, а также предложения по изменению системы принятия решений.
11. Сформулированы основные направления программы экономических, финансовых и организационно-правовых преобразований государственного регулирования в области охраны озера Байкал, позволяющих поддерживать уникальные качества, а также систему быстрого реагирования на угрозы состоянию экосистемы озера. Обоснована возможность применения положений программы для использования в качестве элементов государственной политики в области природопользования и охраны окружающей среды. Основными элементами программы предложено определить: изменения законодательства России и внесение изменений в ряд норм международного законодательства; формирование правовой базы по озеру Байкал как уникальной территории; включение в пономочия Межведомственной комиссии по вопросам охраны озера Байкал обязательного рассмотрения хозяйственно-экономических проектов развития региона для принятия решений на уровне Правительства РФ; кардинальные изменения в институте Государственной экологической экспертизы с введением института международной экологической экспертизы, включение в экономику крупных проектов страхования экологического риска.
12. Обоснован вывод о составном характере понятия лэкологическая политика и производных от этого понятия терминов как комплекса экономических, правовых и институциональных инструментов государственного регулирования по поддержанию благоприятной окружающей среды и сохранению природных ценностей, являющихся комплиментарной составной частью региональной экономической политики государства. В диссертации обоснован способ надежного разрешения проблем современных неэффективных институтов государственной экологической политики на основе встраивания экономических и организационно-правовых инструментов экологической экспертизы, экологического страхования и экологической сертификации в действующую систему принятия решений.
Материалы диссертации могут быть использованы в рамках совершенствования законодательства России, инструментов региональной экономики и государственного регулирования территориального развития, формирования и определения пономочий институтов управления в отношении территорий с особым статусом, создания сбалансированной системы ответственности за сохранение целевых параметров территорий, значимых для государства.
Диссертационное исследование содержит обоснованные предложения, которые могут быть использованы для практического применения в работе по экономическому и правовому обеспечению сохранения территорий, имеющих статус объектов всемирного наследия; реализации мер государственного регулирования, корректировки разграничения пономочий органов власти в области охраны и сохранения- озера Байкал и экономического развития Байкальского региона, формирования целенаправленной системы принятия решений на основе согласования интересов власти, бизнеса и общества.
Предложения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационной работе, могут быть использованы Федеральным Собранием Российской Федерации, Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерством экономического развития Российской Федерации, Министерством регионального развития Российской Федерации, органами власти Республики Бурятия и Иркутской области, Комитетом по всемирному наследию ЮНЕСКО; а также в деятельности образовательных и общественных организаций, крупных бизнес - структур.
Основные положениял и результаты диссертационного исследования докладывались и получили положительную' оценку на более чем тридцати международных, всероссийских, региональных научных и научно-практических конференциях и семинарах разного уровня110.
Материалы и рекомендации автора были использованы при разработке Федерального закона "Об охране озера Байкал", нормативной базы по охране озера Байкал, охране окружающей среды и природопользованию, обоснованию и проектам нормативных актов по разграничению пономочий в области
В том числе, Российско-германском семинаре Ландшафтно-экологические инструменты и территориальном планировании. Опыт применения и перспективы (Москва, декабрь 2009 г.), Международной конференции Живые озера - 10 лет партнерства на Байкале: шансы и вызовы для устойчивого будущего человека и озера (Улан-Удэ, август 2009 г.), Всероссийской конференции Теория и практика экологического страхования (г. Дубна, октябрь 2008 г., г.Москва, сентябрь 2007 г.), Байкальском экономическом форуме (Иркутск: сентябрь 2008 г., сентябрь 2006 г., июнь 2004 г., сентябрь 2002 г.), Международной конференции Всемирное природное наследие в России. 10 лет российско-германского сотрудничества (Иркутск, август 2006 г.), Международной конференции "Закон Российской Федерации "Об охране озера Байкал" как фактор устойчивого развития Байкальского региона" (Иркутск, сентябрь 2003 г.), Российско-германском семинаре "Экологическое зонирование и инструменты экологической оценки в Байкальском регионе" (Иркутск, февраль 2001 г.), Российско-германском совещании "Экологическое зонирование Байкальской природной территории" (Иркутск, апрель 2000 г.), Международной Байкальской конференции "Российско-германское сотрудничество в Сибири: Байкальский регион" (Германия, Шневердингер, ноябрь 1999 г.), Международном совещании "Федеральный закон "Об охране озера Байкал" (Московское бюро ЮНЕСКО, март 1999 г.), Международном симпозиуме "Байкал как участок мирового природного наследия: результаты международного сотрудничества" (Улан-Удэ, сентябрь 1998 г.), Международной конференции "Байкальский регион как мировая модельная территория устойчивого развития" (Улан-Удэ, сентябрь 1994 г.), Российско-германской конференции "Экологически ответственный туризм в России - тенденции и проблемы для Байкальского региона" (Иркутск, сентябрь 1993 г.), Российско-германской конференции "Развитие экологически ответственного туризма в России. Основы, подходы, перспективы" (Берлин, октябрь 1992 г.). охраны озера' Байкал, обоснованию и экспертизе проектов по региональной политике и экономическому развитию на Байкальской природной территории, при разработке и- реализации крупных проектов по охране озера Байкал, в частности - проекту добычи и розлива байкальской бутилированнош питьевой воды, государственной экспертизы и обоснованию альтернативных вариантов проекта прокладки нефтепровода Восточная Сибирь Ч Тихий океан, экспертизы экономического состояния ОАО Байкальский ЦБК и разработки вариантов альтернативного развития города Байкальска.
Основные положения диссертации использовались при разработке проектов по грантам Глобального экологического фонда Сотрудничество в целях снижения воздействия СТВ и органических загрязнителей посредством комплексного управления бассейном озера Байкал в качестве эксперта по законодательству и институциональному развитию, "Сохранение биоразнообразия РФ Байкальский компонент для подготовки Концепция развития законодательства, направленного на сохранение экосистемы озера Байкал; Фонда Евразия для реализации проекта Байкал и предпринимательство.
Предложения автора использованы органами федеральной и региональной власти при принятии решений Межведомственной комиссии Правительства Российской Федерации по вопросам охраны озера Байкал; Комитетов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Российской Академии наук и Сибирского отделения Российской Академии наук при подготовке докладов Российской Академии наук.
Диссертация: библиография по экономике, доктор экономических наук , Максимова, Ирина Ильинична, Москва
1. Агирречу A.A. Наукограды России // Проблемы урбанизации на рубеже веков / отв. ред. А.Г. Махрова. - Смоленск: Ойкумена, 2002. - С. 133-144.
2. Азиатская часть России: новый этап освоения северных и восточных регионов страны / В.Ю. Малов, Л.А. Безруков, М.В. Шиловский и др. / под ред. В.В. Кулешова. Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2008. - 428 с.
3. Актуальные проблемы Европы. Европейский союз после расширения: Сб. науч. трудов / РАН ИНИОН. Центр Науч.-информ. исслед. глобал. и регион, пробл. отд. Зап. Европы и Америки:/ ред.-сост. Ю.А. Гусаров. М., 2005. - 212 с.
4. Алибасов М. Проблемы перехода Чеченской Республики к. устойчивому развитию// Вестник Московского университета. Серия 6, Экономика. 2007. №4. -С. 87-91
5. Атлас Байкала / Сибирское отделение АН СССР; Межведомственный совет программы Сибирь; Федеральная служба геодезии и картографии / под ред. Г.И. Галазия. -М., 1993. 160 с.
6. Бабурин С.Н., Урсул А.Д. Политика устойчивого развития и государственно- правовой процесс. М.: Магистр; ИНФРА-М, 2010. - 557 с.
7. Баклан Д.С. Проблема урегулирования национальных интересов в Каспийском регионе (международно-правовой аспект) // Международное право.- 2008, № 1(33). С. 149-172.
8. Бахрах Д.Н., Скороходова В.В. Делегирование коммерческим банкам властных пономочий // Современное право. 2007, № 11. - С. 2-5.
9. Берендеев M.B. Кто, мы? Калининградцы в поисках идентичности1 // Социологические исследования. СОЦИС. 2007, № 4 (276). - С. 127-132.
10. Бобров В.В. Биосферные резерваты и устойчивое развитие России. Программа ЮНЕСКО Человек и биосфера в действии // Экология и жизнь. -2007, №8 (69).-С. 56-59.
11. Бобылев С.Н. Российские экономические реформы и переход от лантиустойчивого к устойчивому развитию // в кн. Природопользование и устойчивое развитие. Мировые экосистемы и проблемы России. М.: Товарищество научных изданий КМК, 2006. - С. 293-306.
12. Богатырев К.А. Северокавказский конфликт начала 90-х гг. Религиозный аспект // Политика и общество. 2007, № 9. Ч С. 58-66.
13. Большаков С.Н. Регионализация и интеграция4 в системе территориального управления ЕС // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2010, том 3, № 4. - С. 6-15.
14. Бурное Н. Кавказские Минеральные Воды: туристическая Мекка России // Бюджет. 2009, № 4. - С. 50-52.
15. Бухвальд Е. Российский федерализм на критическом рубеже развития // Вопросы экономики. Ч 2008, № 9. С. 70-83
16. В лаборатории законотворчества Байкал / В.О. Исправников, М.А. Грачев, И.И. Максимова и др. // Российский экономический журнал. - 1992, № 10. - С. 56-64.
17. Вакарев A.A. Компромисс интересов в сфере управления в чрезвычайных ситуациях // Национальные интересы. Приоритеты и безопасность. 2009, № 7. -С. 62-71.
18. Валентей.С.Д. Институциональные факторы, препятствующие развитию' российского федерализма // Пространственная экономика. 2007, № 2 (10). Ч С.5.18:
19. Валентей С.Д. Куда двинется Россия? // Федерализм. 2006, № 1 (41). - С. 11-16.
20. Вардомский JI.Б. Регионализация постсоветского пространства: факторы, особенности, тенденции (научный доклад). Ч М.: Институт экономики РАН, 2008. 60с.
21. Васильева А.Ф. Зарубежный опыт правового регулирования публичных услуг // Журнал российского права. Ч 2007, № 12. С. 67.
22. Вернадский В.И. Размышления натуралиста. Научная мысль как планетное явление. Книга вторая. М.: Наука, 1977. - 192 с.'
23. Вернадский В.И. Философские мысли натуралиста. Ч М.: Наука, 1988. 519 с.
24. Винокуров" Е.Ю. Калининградская- область: между Россией и Европой // Мировая экономика и международные отношения. М., Наука, 2007, № 8. - С. 25-30.
25. Водный кодекс РФ. Постатейный комментарий А.В.Шевчука, В.В.Петрунина, М.В.Селиверстовой. изд. второе, доп. и уточненное. - М.: Ред. Российской газеты; Б-чка Российской газеты, 2007. - 288 с.
26. Вспышка чумы плотоядных у байкальской нерпы (1987 Ч 1988) / под ред. М.А. Грачева. Новосибирск: Наука, 1992. - 71 с.
27. Гаганова Н Принцип субсидиарности в Российском федерализме // Федерализм. М.: 2006, № 4. - С. 127-140
28. Гайнутдинов H.A., Иванов Ю.Б., Меламед И.И. Особые экономические зоны как инструмент развития морских портов Российской Федерации // Соврем, экономика и право. М., 2008. - 256 с.
29. Глазовский Н.Ф. Избранные труды в двух томах. Том 2. Устойчивое развитие биосферы. М.: Товарищество научных изданий КМК, 2009. - 386 с.
30. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. Ч М.: Юристъ, 2006.-422 с.
31. Глобальные и региональные природные катастрофы Центральной Азии и их отражение в осадочных записях из оз. Байкал и Хубсугул / М.И. Кузьмин, В.В.
32. Ярмолюк, E.B. Безрукова и др. // в кн.: Изменения окружающей среды. М.: ИГЕМ РАН, 2007, - С. 96-103.
33. Глобальные изменения природной среды 2001 / глав. ред. H.JI. Добрецов, В.И. Коваленко. - Новосибирск: Изд-во СО РАН, филиал Гео, 2001. - 373 с.
34. Глубинная.вода озера Байкал Ч природный стандарт пресной воды,/ М.А. Грачев, В.М. Домышева, Т.В. Ходжер и др. // Химия в интересах устойчивого развития. 2004, № 12. - С. 417-429.
35. Голубкин С.Е. Особые экономические зоны в России: пути совершенствования механизмов функционирования // Региональная экономика: теория и практика. М.: Издательский дом Финансы и кредит - 2008, № 7 (64). - С. 34-36.
36. Гончаренко С.Н. Субрегиональная интеграция: интересы России в организациях Черноморского, Батийского и Баренцева регионов // Бюлетень История международных отношений и внешней политики России. 2004, Вып. 1.-С. 45-54.
37. Гофман К.Г. Экономика природопользования (из научного наследия). М.: Эдиториал УРСС, 1998. - 272 с.
38. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: Учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим направлениям и специальностям / Гос. Ун-т высшая школа экономики. М.: ВШЭ, 2000. Ч 492 с.
39. Гранберг А.Г. Социально-экономическое пространство России: трансформационные тенденции и перспективы: Цикл публичных лекций Академики РАН студентам ГУУ / ГУУ. - М., 2004. - 41 с.
40. Грачев М.А. О современном состоянии экологической системы озера Байкал. Новосибирск: Изд-во СО РАН, 2002. Ч 156 с.
41. Гусев A.A. Современные экономические проблемы природопользования. Ч М.: Международные отношения; 2004. Ч 208 с.
42. Данилов С.Ю. Конституционная экономика в зарубежных странах. М.: ГУ ВШЭ, 2008. - 76 с.
43. Данилов-Данильян В.И., Залиханов М.Ч., Лосев К.С. Экологическая. безопасность. Общие принципы и российский аспект. изд. 2-е, доработанное. - М.: МППА БИМПА, 2007. - 288 с.
44. Данилов-Данильян В.И., Хранович И.Л. Управление водными ресурсами. Согласование стратегий водопользования. Ч М.: Научный мир, 2010. Ч 232 с.
45. Джерелейко И.С. Особая экономическая зона в Калининградской области в новых условиях // Власть. М., 2007, № 01. - С. 85-87.
46. Добрецов Н.Л., Кулешов В.В., Конторович А.Э. Об основных положениях стратегии развития Сибири на догосрочную перспективу // Науковедение. -2001.-№3.-С. 48-66.
47. Дроздов A.B., Басанец Л.П. Туристское природопользование, экологический императив и потенциал России // в кн. Природопользование и устойчивое развитие. Мировые экосистемы и проблемы России. М.: Товарищество научных изданий КМК, 2006. - С. 322-340.
48. Евстропьева О.В. Трансграничный туризм в сопредельных регионах России и Монголии. Иркутск: Изд-во Института географии им. В.Б. Сочавы СО РАН, 2009. - 143 с.
49. Егоров В.Е. Туристско-рекреационные особые экономические зоны Российской Федерации: понятия, перспективы и проблемы в профессиональной подготовке специалистов // Туризм: право и экономика. М., Издательская группа Юрист, 2006, № 6 (19). - С. 32-35.
50. Егоров Д.И., Кутилина О.М., Реймер Л.А. Сравнительный экономический анализ региональной экономики (проблемы теории и практики). Ч М.: Эдиториал УРСС, 2002. 128 с.
51. Еремина H.B. Проблема статуса Шотландии в 90-е годы XX века. СПб.: Изд-во С.-Петерб. гос. ун-та, 2005. - 191 с.
52. Жаворонкова Н.Г. Понятие и виды экологически неблагополучных территорий // Аграрное и земельное право. 2007, № 4. - С. 69-87
53. Жаворонкова Н.Г. Характеристика современного законодательства в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях и тенденции его развития // Аграрное и земельное право. 2008, № 2. - С. 115-133
54. Жанимов P.M. Геополитическая ситуация и проблемы межэтнических отношений на Северном Кавказе // Власть. 2007, № 09: - С. 45-48
55. Журина И.Г. Можно ли признать саморегулируемую организацию юридическим лицом публичного права? // Адвокат. 2009, № 6. - С. 104-108
56. Заключение счетной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов М., 2009. - 55 с.
57. Зверев Ю.М., Клемешев А.П. Проблемы анклавных территорий // Регион сотрудничества / Под общ. Ред. А.П.Клемешева. Калининград: Изд-во КГУ, 2004. - Вып. 14(39): Глобализация и регионализм: теория и проблемы Калининградского эксклава. Ч С. 25-32.
58. Зинченко С.А., Галов В.В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: сборник статей / Отв. ред. М.А. Рожкова. Ч М.: Статут, 2007. С. 97-118
59. Зубаревич Н.В. Социальное развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. изд. 4-е. Ч М.: Книжный дом ЛИБРОКОМ, 2009. - 264 с.
60. Иванова Т.А., Мельникова Г.Л., Ситнина E.H. Природопользование как объект управления в СССР: Препринт. М., ВНИИСИ, 1987. - 48 с.
61. Илюшникова Т.А., Мардиев Г.С. Налоговые льготы и преференции, связанные с организацией и проведением Олимпийских и Параолимпийских игр: международный опыт / Налоговая политика и практика. 2007, № 11. - С. 14-18.
62. Инвестиционные стратегии крупного бизнеса и экономика регионов / Кузнецова О.В., Кузнецов A.B., Туровский Р.Ф., и др. / под ред. О.В. Кузнецовой. изд. 2-е. -М.: Книжный дом ЛИБРОКОМ, 2009. - 440 с.
63. Инновационное развитие: экономика, интелектуальные ресурсы, управление знаниями / под ред. Б.З. Мильнера. М.: ИНФРА-М, 2010. - 624 с.
64. Источники диоксинов и родственных соединений, распределение в почвах и оценка степени опасности их содержания для жителей Иркутской области / Е.А. Мамонтова, AiA. Мамонтов, E.H. Тарасова и др. // Сибирь-Восток. 2002, № 6. - С. 6-15.
65. Кастельс М. Информационная эпоха. Экономика, общество, культура / под ред. О.И. Шкаратана. М.: ГУ ВШЭ, 2000.-608 с.
66. Клемешев А.П. Российский эксклав: преодоление* конфликтогенности. -СПб.: Изд-во С.-Петерб. Ун-та, 2005.-264 с.
67. Козырин А.Н., Глушко Е.К., Штатина М.А. Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах. М., 2006. Ч 287 с.
68. Колер-Кох Б. Эволюция и преобразование Европейского управления // Мировая экономика и международные отношения. 2001, № 7. - С. 44-55.
69. Коптюг В.А. Байкал: новые задачи // Наука в Сибири. 1987, 18 июня. - С. 4-5.
70. Коптюг В.А. Наука спасет человечество. Новосибирск: Издательство СО РАН, 1997.-343 с.
71. Коптюг В.А. Об организационных мерах по повышению эффективности научно-исследовательской и конструкторско-технологической деятельности Сибирского отделения РАН в 1990-1995 гг.: фрагмент докл. // Наука в Сибири. -1996, № 12.-С. 9-10.
72. Корепанов Г.С. Региональная идентичность как базовая категория социологии регионального развития // Власть. 2009; № 1. Ч С. 43-50.
73. Корневец В. Понятие страны Батийского региона и Батийский регион // Космополис. 2008, № 2 (21). - С. 68-77.
74. Кортунов С. Калининград как ворота в Большую Европу // Россия в глобальной политике. Т. 2. - 2004, № 6. - С. 162-174.
75. Крылов Г.З Некоторые вопросы совершенствования Бюджетного кодекса // Финансы. 2007, № 7. - С. 14-17.
76. Кузнецова О.В. Макрорегион контрастов: к анализу социально-экономических различий субъектов РФ Сибири и Дальнего Востока // Российский экономический журнал. 2001, № 7. Ч С. 40-53.
77. Кузнецова О.В. О некоторых проблемах федерального регулирования экономического развития регионов России // Федерализм. 2002, № 4 (28). - С. 87-122.
78. Кузнецова О.В. Федеральная региональная политика: проверка кризисом // Российский экономический журнал. 2009, № 9-10. - С. 27-37.
79. Кулешов В.В., Черевикина М.Ю. Развитие исследований в области региональной экономики в СО РАН: тенденции и важнейшие результаты // Пространственная экономика. 2007, № 2 (10). - С. 19-35.
80. Лавров A.M. Бюджетная реформа в России: От управления затратами к управлению результатами. Ч М.: КомКнига, 2005. Ч 556 с.
81. Лавровский Б.Л. Экономический рост и региональная асимметрия (эмпирический анализ). Новосибирск: Сибирское Научное Издательство, 2005. -216с.
82. Лаженцев В.Н. Опыт комплексного исследования проблем территориального развития. Ч Сыктывкар: Коми НЦ УрО РАН, 2003. 192 с.
83. Лазаревский А. Диагноз института госкорпорацйй // ЭЖ-Юрист. 2008, № 6.
84. Лексин В.Н. Федеративная Россия и ее региональная политика. Ч М.: ИНФРА-М, 2008. 352с.
85. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. 2-е издание, стереотипное. - М.: УРСС, 1999. - 368 с.
86. Лексин В.Н., Швецов А.Н: Муниципальная Россия. Социально -экономическая ситуация, право, статистика: в 5 т.; 12 кн. М.: УРСС, 2000 -2001.-4360 с.
87. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Социальная разгрузка депрессивныхтерриторий: Северный вариант // Вопросы экономики. 2001, № 11. Ч С. 128139.
88. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Трансформация федеративного устройства России // Теория- и практика системных преобразований / Труды института системного анализа РАН М.: Едиториал УРСС, 2005. - Т. 10. - С. 188-218.
89. Лямкин В.Ф., Соколова Л.П. Региональный природоохранный каркас (особо охраняемые природные территории Иркутской области). Ч Иркутск: Издательство Института географии им. В.Б.Сочавы СО РАН, 2008. 195 с.
90. Максаковский Н. Список всемирного наследия ЮНЕСКО и место в нем российских природных территорий / Russian Conservation News. Осень 2005 / Зима 2006, № 40. С. 7-8.
91. Максимова И.И. Байкал: решения и проблемы // Проблемы региональной экологии. 2010, № 4. - С. 106-111.
92. Максимова И.И. Государственное регулирование охраны озера Байкал.- Иркутск: Изд-во Института географии СО РАН, 2002. Ч 67 с.
93. Максимова И.И. Диагностика состояния территорий с особым статусом.- Иркутск: Изд-во Института географии им. В.Б.Сочавы СО РАН, 2010. 123 с.
94. Максимова И.И. Международные аспекты строительства нефтепровода "Восточная Сибирь Тихий океан" // Экономика природопользования. - 2006. -Вып. 6:-С. 120-127.
95. Максимова И.И. О мерах по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации // Экономика природопользования. 2008. - Вып. 1. Ч С. 91-101.
96. Максимова И:И. Особые территории как предмет исследования и регулирования // Проблемный, анализ и государственно-управленческое проектирование. 2010, № 3. -С. 71-98. '
97. B.Б.Сочавы СО РАН; Всемирного фонда по охране природы Германии; Институт географии РАН, 2007. С. 38-42.
98. Максимова И.И. Разграничение пономочий в сфере управления охраной озера Байкал. Новосибирск: Академическое изд-во Гео^ 2010: - 104 с.
99. Максимова И.И. Система управления охраной озера Байкал: проблемы и методология // Экологическое планирование и управление. 2008, № 1 (6). - С. 9-15.
100. Максимова И.И. Формирование системы управления сохранением озера Байкал. Ч Иркутск: Издательство Института географии СО РАН, 2004. Ч 155 с.
101. Максимова И.И. Экспертная оценка пономочий и интересов в деле охраны озера Байкал // Экологическое планирование и управление. 2009, № 1-2. - С. 4-13.
102. Марача В: F. Региональное стратегическое планирование: основные подходы, и условия реализации // Проблемы теории и практики управления: -М., 2008,№ 11.-С. 35-42.
103. May В., Яновский К. Политические и правовые факторы экономического роста в российских регионах // Вопросы экономики. 2001, № 11. Ч С. 17-33.
104. Международная инициатива ЮНЕСКО по устойчивому развитию Вожско-Каспийского бассейна. Видение Воги. Н.Новгород: Нижегород. гос. архит.-строит. Ун.-т, 2004. Ч 144 с.
105. Мельникова Г.Л. Информационное обеспечение исследований природных процессов в моделях глобального развития // Глобальные проблемы современности: региональные аспекты. М.: ВНИИСИ, 1988. - С. 145-151.
106. Мильнер Б.З. Теория организации: Учебник. 6-е изд., перераб. и доп. / Мильнер Б.З. - М.: ИНФРА-М, 2008. - 797 с.
107. Минакир П.А., Прокапало О.М. Дальний Восток: реальные стратегии и мнимые программы // Вестник ДВО РАН. 2007. № 5. - С. 13-21.
108. Моисеев-Н.Н. Как далеко до завтрашнего дня . Свободные размышления, 1917 1993. - изд. 2-е, доп. - Mi: AHO Журнал Экология-и жизнь, 2007. -512 с.
109. Моисеев H.H. Системная организация биосферы и концепция-коэволюции // Общественные науки и современность. 2000, № 2. - С. 123-130
110. Моткин Г.А. Основы экологического страхования. Ч М.: Наука, 1996. 192 с.
111. Моткин Г.А. Экономическая теория природопользования и охраны окружающей среды: Лекции теоретической систематики. М.: Учреждение Российской академии наук Институт проблем рынка РАН, 2009. - 347 с.
112. Настоящее и будущее Байкальского региона. Часть 1 / Науч. рук. Коптюг В.А. Новосибирск: Студия Дизайн ИНФОЛИО, 1996. - 112 с.
113. Нарышкин С. Особые экономические зоны в системе привлечения иностранных инвестиций в России // Федерализм. М., 2006, № 4, С. 171-186.
114. Наукограды и ЗАТО: ресурс инновационного развития России / под ред. М.И. Кузнецова. М., Издательство Взгляд, 2008. - 68 с.
115. Некоторые параметры состояния* экологической системы озера Байкал на основе анализа многолетних наблюдений / E.H. Тарасова, A.A. Мамонтов, Е.А. Мамонтова и др.// Доклады Академии наук. Ч 2006, Т. 409, № 5, С. 683-687.
116. Обзор экономической политики России за 2002 год / С.Б.Авдашева, Е.И.Андреева, В.Д.Андрианов и др. / Бюро эконом, анализа. М.: ТЕИС, 2003. - 527 с.
117. Оглоблина М.Е. О стратегии развития города Москвы на период до 2025 года // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2007, № 1-2. -С. 39-53.
118. Охрана озера Байкал и обеспечение рационального природопользованиям Байкальском^ регионе: ежегодный доклад Правительственной комиссии по Байкалу, 1997 год М.: Государственный центр экологических программ, 1998. -179 с.
119. Охрана озера Байкал и обеспечение рационального природопользования в Байкальском регионе: ежегодный доклад Правительственной комиссии по Байкалу, 1998 год М.: Государственный центр экологических программ, 1999. -127 с.
120. Оценка воздействия на окружающую' среду и экологическая экспертиза: российско-германское методическое пособие / под ред. А.Н. Антипова, В.В*. Кравченко. Иркутск: Издательство Институт географии им. В.Б. Сочавы СО РАН, 2008.-199 с.
121. Панфилова М. Р. Правовой режим земель приграничных территорий: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2008. 26 с.
122. Переход к устойчивому развитию: глобальный, региональный и локальный уровни. Зарубежный опыт и проблемы России / рук. авт. колектива Н.Ф. Глазовский. М.: Изд-во КМК. 2002. - 444 с.
123. Пределы роста / Д.Х. Медоуз, Д.Л. Медоуз, Й. Рэндерс и др. / пер. с англ. -М.: Изд-во МГУ, 1991. 208 с.
124. Приходько C.B., Воловик Н.П. Особые экономические зоны / Консорциум по вопр. приклад, эконом, исслед. М.: ИЭПП, 2007. - С. 55-58.
125. Проблемы Европейского регионализма / под ред. Н.А.Ковальского: Доклады Института Европы. М., 1999. - 88с.
126. Проблемы охраны озера Байкал и природопользования в Байкальском регионе в 1996 г.: ежегодный доклад Правительственной комиссии по Байкалу, 1996 г. М.: Центр международных проектов, 1997. Ч 166 с.
127. Проблемы Севера: Научно-аналитический доклад / Научный Совет РАН; ИСЭ и ЭПС Коми НЦ УрОРАН; НЭП КНЦ РАН. Апатиты: Изд. КНЦ РАН, 2005. - 66 с.
128. Проблемы Северного морского пути / отв. ред. A.F. Гранберг, В.И. Пересыпкин. М.: Наука, 2006. - 581 с.
129. Публичная политика: вопросы мягкой безопасности в Батийском регионе / под ред. М.Б. Горного. СПб.: Норма, 2004. - 320 с.
130. Рахимов М.Г. Башкортостан: стратегияфазвития // Бюджет. 2006; июль. -С. 8-12.
131. Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза / Рук. авт. кол. и отв. ред. А.Г. Гранберг. М.: ЗАО Изд-во Экономика, 2000. - 435 с.
132. Регионы России: современные проблемы и методология исследования регионального развития / отв. ред. Е.И. Иванова. Ч М.: Издательство Воентехиздат, 2009. 288 с.
133. Реймер Л.А. Тенденции и проблематика региональных экономических исследований // Теория и практика системных преобразований / Труды института системного анализа РАН.- М.: Едиториал УРСС, 2005. Т. 10. - С. 262-277.
134. Реймерс Н.Ф. Природопользование: Словарь-справочник. М.: Мысль, 1990.-638 с.
135. Решиев С. Чеченская Республика перед выбором магистральной линии развития // Федерализм. 2009, № 1. Ч С. 21-30.
136. Романовская О.В. Нотариальная палата, публичная корпорация, саморегулируемая организация: проблемы терминологии // Нотариус. 2005, № 5.-С. 13-20.
137. Российский федерализм. Экономико-правовые-проблемы / С.Д. Валентей, М.В. Глигич-Золотарева, Е.М. Бухвальд и др. / отв. ред. С.Д. Валентей / Институт экономики РАН; Центр экономики федеративных отношений. СПб.: Алетейя, 2008. - 320^с.
138. Российский эксклав: основные сценарии социально-экономического развития Калининградской области / под руководством В.Н. Княгинина. Ч СПб.: Лики России, Фонд Центр стратегических разработок Северо-Запад, 2006. 88 с.
139. Россия: Европейский вектор / С.И. Большаков, К.П. Зуева, К.В. Воронов и др. / под общ. ред. Е.М. Кожокина / Рос. Ин-т стратегия, исслед., Ин-т мировой экономики и междунар. отнош. Рос. Акад. наук. М.: 2000. - 600 с.
140. Рыбаков С.А. Особые экономические зоны в Росси: Налоговые льготы и преимущества. М.: 2006. Ч 248 с.
141. Рященко C.B., Богданов В.Н., Романова О.И. Региональный анализ рекреационной деятельности. Иркутск: Изд-во Института географии им. В.Б.Сочавы СО РАН, 2008. - 143 с.
142. Север: арктический вектор социально-экономических исследований / отв. ред. В.Н. Лаженцев. Сыктывкар; 2008. - 408 с.
143. Север и Арктика в пространственном развитии России: научно-аналитический доклад / Науч. рук. А.Г. Гранберг, В.Н. Лаженцев. Сыктывкар; Апатиты: Изд. Кольского научного центра РАН, 2010. - 213 с.
144. Север как объект комплексных региональных исследований / под ред. В.Н.Лаженцева. Сыктывкар: Коми НЦ УрО РАН, 2005. Ч 512 с.
145. Сергиенко A.M. Проблемы правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения в условиях муниципальной реформы // Власть. 2006, № 10. - С. 37-43.
146. Скуфьина Т.П., Баранов C.B. Анализ и регулирование развития региональных социально-экономических систем (на примере Севера России). -Апатиты: Изд-во Кольского научного центра РАН, 2007. 153 с.
147. Слепов В.А., Шуба В.Б., Бурлачков В.К. Приоритетные направления развития межбюджетных отношений // Финансы. 2009, № 3. - С. 25-29.
148. Слепов В.А., Шуба В.Б., Бурлачков В.К. Развитие межбюджетных отношений на уровне муниципальных образований: особенности современного этапа // Вестник Российской экономической академии имени Т.В.Плеханова. -2008, №1(19).-С. 43-50.
149. Соболев О.Н. Региональный сепаратизм как возможная проблема дальнейшего развития Калининградской области // Власть. М., 2006, № 10, С. 67-72.
150. Сонцев A.M., Миловидов О.Д. Материальная ответственность, возникающая в результате чрезвычайных экологических ситуаций в Антарктике // Международное право. 2008, № 1. - С. 238-243.
151. Статут // Большой экономический словарь / под ред. А.Н.Азрилияна. 7-е изд. доп. - М.: Институт новой экономики, 2008. - С. 1159
152. Статус // Большая юридическая энциклопедия. Серия Профессиональные справочники и энциклопедии. Ч М.: Книжный мир, 2010. Ч С. 807.
153. Стобов А., Порунов Н. Оптимизация стратегии развития морской деятельности в Арктике // Морской сборник. ФГУП Издательский дом Красная Звезда, 2009, № 1. - С. 56-63.
154. Стратегические приоритеты регионального развития: от теории к принципам формирования единого социально-экономического пространства / под ред. В.В.Окрепилова / Институт проблем региональной экономики РАН. -СПб.: Наука, 2009 448 с.
155. Стратегия и проблемы устойчивого развития России в XXI веке / под ред. А.Г.Гранберга, В:И. Данилова-Данильяна, М.М. Циканова (и др.). М.: Экономика, 2002. - 414 с.
156. Талапина Э.В. Государственная корпорация как новый субъект права // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009, № 2. - С. 36-50.
157. Тараканов М.А. Север как юридическая категория // Вопросы Севера. -2007, № 2, С. 11-19.
158. Тараканов М.А. Федерализм России без зон политического дискомфорта // Федерализм. 2006, № 4. - С. 141-158.
159. Татаркин А.И. Стратегическая архитектура конкурентного поведения регионов в модернистской экономике / Федерализм. 2006, № 1. - С. 33-48.
160. Татаркин А.И., Татаркин Д. А. Саморазвивающиеся регионы: макроэкономические условия формирования и механизмы функционирования // Федеративные отношениями региональная социально-экономическая политика. 2008,№ 11.-С. 20-391
161. Территориальное развитие г. Байкальска и его пригородной зоны / Е.Г. Суворов, А.Н. Антипов, В.М. Плюснин и др. Иркутск: Изд-во Института географии СО РАН, 2003. - 191 с.
162. Трухов А. Крупные города субъектов Федерации в условиях муниципальной реформы // Федерализм М., 2006, № 4. Ч С. 111-126.
163. Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006. - 787 с.
164. Усачев В.В. О Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 2008, № 12 (119). - С. 3-7.
165. Устойчивое развитие и водные ресурсы / отв. ред. А.Д. Урсул Ч М. : Изд-во Проспект, 2005. 27 с.188: Филиппов- В. Договорная; Федерация и эксклюзивная этничность // Федерализм.- 2002, № 4 (28). С. 185-216,
166. Цыпин И.С. Инновационное развитие регионов России // Экономика и управление. Санкт-Петербург, 2007, № 1 (27), - С. 41-45.
167. Черноверхский А.М. Особенности осуществления публичных расходов на поддержание стабильности банковской системы в Российской Федерации // Банковское право. 2010, № 2. - С. 2-7.
168. Швецов А.Н. Децентрализация федеральной региональной политики // Федерализм. М., 2006, № 4. - С. 5-25.
169. Швецов А.Н. Совершенствование региональной политики: Концепции и практика. М.: КРАС АНД, 2010. - 320 с.
170. Шевчук А.В., Монич И.П. Перспективы диверсификации экономики регионов Сибири и Дальнего Востока на основе развития: экологического туризма // Бюлетень Использование и охрана природных ресурсов в России. М., 2010, №1.-С. 42-48.
171. Шевчук А.В. Экономика природопользования (теория и практика): изд. 2-е, исправленное и допоненное. Ч М.: НИА-Природа, 2000: - 327 с.
172. Шестаков A.C. Институциональные основы обеспечения устойчивого использования природных ресурсов // в кн. Природопользование и устойчивое развитие. Мировые экосистемы и проблемы России. М.: Товарищество научных изданий КМК, 2006. - С. 388-411.
173. Шестопалов М. Проблемы устойчивого развития Арктической зоны России // Воздушно-космическая оборона. Издательский дом ВПК-МЕДИА. -2008, №6.-С. 16-24.
174. Шмелев Н.П. Основные особенности современного экономического развития стран Западной Европы / Н.П.Шмелев, В.Н.Шенаев, Л.Н.Володин / РАН. Ин-т Европы. -М.: Огни, 2004. 54 с.
175. Шуба В.Б. Формирование и развитие межбюджетных отношений. М.: Экономистъ, 2004. Ч 248 с.
176. Эволюция взаимоотношений центра и регионов России: от конфликтов к поиску согласия / под ред. Дж. Азраэла, Э. Паина, Н. Зубаревич. М.: Комплекс-Прогресс, 1997. Ч 262 с.
177. Экологически ориентированное планирование землепользования в Байкальском регионе. Байкальская природная территория / под ред. А.Н. Антипова, В.М. Плюснина Ч Иркутск: Издательство Института географии СО РАН, 2002. 103 с.
178. Экологически ориентированное планирование землепользования в Байкальском регионе. Слюдянский район / Е.Г. Суворов, А.Н. Антипов, Ю.М. Семенов и др. Иркутск: Изд-во Института географии СО РАН, 2002. - 141 с.
179. Экономическое сотрудничество Дальнего Востока России и стран Азиатско-Тихоокеанского региона / отв. ред. П.А.Минакир / Рос. акад. наук, Дальневост. отд-ние, Ин-т экон. исследований; Фонд мира Сасакава. Ч Хабаровск: РИОТИП, 2007.-201 с.
180. Яницкий О.Н. Социология риска. М.: Издательство LVS, 2003. - 192 с.
181. ADAC Atlas Lebensraum Erde, ADAC Vertag, Muenchen, 1996. P. 158.
182. Alvarez J.E. International organizations: then and now / пер. с англ. Vol. 100. - N 2. April 2006. - P. 324.
183. Baikal seals virus / Ye.V. Likhoshway, M.A. Grachev, V.P. Kumarev et al. // Nature. 1989. - Vol. 339. - P. 226.
184. Burghardt A.F.The Bases of Territorial Claims // Geographical Review. 1973. -No. 63. - P. 225-245.
185. Distemper virus in. Baikal seals / M. A. Grachev, V.P. Kumarev, L.V. Mamaev et al. // Nature. -1989. Vol. 338. - P. 209.
186. Distribution of PCBs and OCPs in air in the Irkutsk region, Russia / E.A. Mamontova, M.I. Kuzmin, E.N. Tarasova (et al.) // Organohalogen Compounds. -2009. Vol. 71. - P. 2869-2873.
187. Grachev M.A., Likhoshway Ye.V. Phytoplankton of Lake Baikal: changes over different time intervals and suggestions on monitoring. Ч Irkutsk: Limnological Institute of RAS SB, 1996. 21 p.
188. Jones S.B. Boundary Concepts in the Setting of Place and Time // Annals of the Association of American Geographers. 1959. - No. 49. - P. 241-255.
189. Modeling deep-water renewal in Lake Baikal / P.D. Killworth, E.C. Garmack, R.F. Weiss (et al.) // Limnol. Oceanogr. -1996. -Vol. 41. P. 1521-1538.
190. PCBs and OCPs in fish from Lake Baikal, delta of the Lena River and Baunt lakes, Russia / M.I. Kuzmin, E.A. Mamontova, E.N. Tarasova (et al.) // Organohalogen Compounds. 2009. - Vol. 71. - P. 1766-1771.
191. Prescott J.R.V. Political Frotiers and Boundaries. L., 1987. 315 p.
192. Risk assessment for dioxin and related compounds exposure of the Irkutsk Region population. Dioxins and related compounds / E.A. Mamontova, M.I. Kuzmin, E.N. Tarasova (et al.) // Environmental problems and methods of control, Ufa, 2001, -P. 151-156.
193. The Limits to Growth / Meadows D.H., Meadows D.L., Randers J. (et al.) 1972. III. New York. Universe Books. 205 p.
194. The Water Encyclopedia / Ed. F. Van der Leeden, F.L. Troise, D.C. Todd. -Sekond Edition. Michigan: Lewis Publishers, 1990. - P. 58.
195. Арктический Совет. URL: Ссыка на домен более не работаетp>
196. Бударин Г. Доклад на XIV Мастерской будущего г.Ахен, Германия. Опубликовано 16 мая 2009. URL: Ссыка на домен более не работаетcalendar/wp-contlong/id59: (дата обращения: 07.04.2010).
197. ВикипедиЯ. URL: Ссыка на домен более не работаетwiki/OOnT: (дата обращения: 03.04.2010).
198. Данько Т.В. Процессы экономической интеграции в Черноморском регионе. URL: Ссыка на домен более не работаетconf2002/danko.htm.: (дата обращения: 10.04.2010).
199. Декларация Конференции Министров иностранных дел государств Батийского моря. URL: Ссыка на домен более не работаетupload/docs/fiIeName1230913583435.doc: (дата обращения: 23.04.2010).
200. Еврорегион. URL: Ссыка на домен более не работаетwiki: (дата обращения: 03.04.2010).
201. Инициатива Северного измерения. URL: Ссыка на домен более не работаетcomm/externalrelations/northdim: (дата обращения: 13.04.2010).
202. Инновационные подходы к черноморской системе безопасности / SCIRS-Понедельник, 24.05.2006. URL: Ссыка на домен более не работаетp>
203. Исключительный //Словарь русских синонимов исходных по смыслу выражений / Автор Н. Абрамов, 1890 г. URL: Ссыка на домен более не работаетp>
204. Кабекайте Ю.А. Экологические проблемы и международное сотрудничество в регионе Батийского моря. URL: Ссыка на домен более не работаетp>
205. Овсепян Ж.И. Развитие законодательства о- свободных экономических зонах в России. URL: Ссыка на домен более не работаетstattiothers/ovsepan.htm: (дата обращения: 12.04.2010).
206. Особенный // Даль В. И. Токовый словарь живого великорусского языка, издание 1863-66 г.г. URL: Ссыка на домен более не работаетall-russian/russian-dictionary-Dal-term-22145.htm: (дата обращения: 11.04.2010).
207. Особый, особенный // Ушаков Д. Н., Токовый словарь русского языка. -URL: Ссыка на домен более не работаетushakov/o/oco.html: (дата обращения: 10.04.2010).
208. Повестка дня на XXI век. Принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3-14 июня 1992 года. URL: Ссыка на домен более не работаетrussian/conferen/wssd/agenda21/index.htm: (дата обращения: 30.04.2010).
209. Постоянный комитет парламентариев Арктического региона. URL: Ссыка на домен более не работаетconferences.aspx: (дата обращения: 22.04.2010).
210. Приграничные проблемы территорий России. URL: Ссыка на домен более не работаетpublicacii): (дата обращения: 27.04.2010).
211. Программа соседства ИНТЕРРЕГ III В региона Батийского моря.
212. Программное руководство (неофициальный перевод). URL: Ссыка на домен более не работаетtoapply/downloads/9thcallProgrammeManualRusl.doc: (дата обращения: 25.04.2010).243. сайт Мой город. URL: Ссыка на домен более не работаетp>
213. Сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: Ссыка на домен более не работаетp>
214. Северный Совет. URL: Ссыка на домен более не работаетp>
215. Северный Форум. URL: Ссыка на домен более не работаетp>
216. Совет Баренцева/Евроарктического региона. URL: Ссыка на домен более не работаетinEnglish/BarentsEuro-ArcticCouncil.iw3: (дата обращения: 15.04.2010).
217. Совет государств Батийского моря. URL: Ссыка на домен более не работаетp>
218. Триантафило Д. Черноморский регион и его растущее влияние / Бюлетень ICBSS, №1, июль 2006. URL: Ссыка на домен более не работаетp>
Похожие диссертации
- Проблемы государственного экономического регулирования спортивного комплекса
- Развитие квазиинтегрированных структур в новой экономике
- Формирование эффективной системы продовольственного обеспечения региона зерном
- Огранизационно-экономические механизмы государственного регулирования развития особых экономических зон в России