Становление и развитие системы бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Гагацев, Тимур Александрович |
| Место защиты | Ростов-на-Дону |
| Год | 2007 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.10 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Становление и развитие системы бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации"
э {а правах рукописи
Гагацев Тимур Александрович
Становление и развитие системы бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации
Специальность 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Ростов-на-Дону - 2007
003055025
Работа выпонена в Ростовском государственном экономическом университете РИНХ.
Научный руководитель:
доктор экономических наук, профессор Иванова Ольга Борисовна
Официальные оппоненты:
доктор экономических наук, профессор Бухвальд Евгений Моисеевич
кандидат экономических наук Аюбов Нарман Аюбович
Ведущая организация:
Научно-исследовательский финансовый институт Академии бюджета и казначейства Министерства финансов РФ
Защита состоится л20 апреля 2007 года в 11-00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.209.02 в Ростовском государственном экономическом университете РИНХ по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Б.Садовая, 69, ауд. 231.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Ростовского государственного экономического университета РИНХ.
Автореферат разослан л-^У ^С^Я^^^е^Л007 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
'(Л Е.А. Иванова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В условиях развития бюджетного федерализма, усложнения межбюджетных отношений, интенсивного процесса разграничения пономочий между федеральной властью, субъектами Федерации и органами местного самоуправления, дефицитности территориальных бюджетных ресурсов многократно возрастает значимость бюджетного контроля на региональном и муниципальном уровнях.
В этой связи необходимо создание стройной системы бюджетного контроля, которая, исходя из общих механизмов контроля и четкой иерархической структуры контрольных органов, способствовала бы обеспечению законности и единообразия контроля во всей бюджетной системе Российской Федерации и позволяла сопоставить показатели эффективности и экономичности использования бюджетных ресурсов на разных ее уровнях.
Нормы действующего Бюджетного кодекса РФ, определяющие основы государственного и муниципального контроля, на сегодняшний день не справляются с этой задачей. Их слабость и противоречивость приводят к замкнутости контроля по уровням бюджетной системы Российской Федерации, к отсутствию развитых механизмов взаимодействия, координации и контроля органов государственной власти различных уровней бюджетной системы РФ.
Недостаточность законодательно установленных пономочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по контролю за формированием доходов и расходов соответствующих бюджетов оборачивается отсутствием ответственности за проведение на местах рациональной и прозрачной налогово-бюджетной политики, отсутствием институциональных стимулов и возможностей для реструктуризации бюджетных расходов, оптимизации налоговой нагрузки на экономические субъекты и обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов, ведет к невыпонению государственных и муниципальных обязательств.
Поэтому сегодня от органов, осуществляющих региональный бюджетный контроль, требуется не только поная, объективная и своевременная информация о качестве финансово-управленческой деятельности, но и предложения по ее совершенствованию. Контроль дожен быть нацелен на выявление резервов роста финансовых ресурсов территорий, создание условий для финансовой стабилизации муниципальных образований. Данные обстоятельства, определяющие актуальность поиска механизмов оп-
тимизации системы бюджетного контроля на региональном уровне, послужили предпосыкой выбора темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Вопросы организации бюджетного контроля нашли довольно широкое отражение в зарубежной и отечественной экономической мысли. В частности, они исследованы в трудах П. Арпиланша, М. Банка, Дж. Бо-урна, Х-П. Бургхофа, Дж. Бхагвати, Э. Венгера, Дж. Клементе, Э. Кпарра, П. Кругмана, Ж. Манэ, А. фон Мутса, Дж. Мида, У. Фольмера, Дж. Хиггинса, X. Цафельберга, Р. Штретлинга и др. Среди отечественных исследователей, занимающихся данной проблематикой, можно отметить В. Бурцева, Е. Бухвальда, Е. Грачеву, Ю. Данилевского,
A. Крикунова, Р. Мешакину, Л. Овсянникову, В. Родионову, С. Степашина и др.
Вопросам организации и функционирования системы бюджетного контроля как важнейшего элемента системы государственного финансового контроля посвящены исследования Н. Аюбова, Л. Горемыкиной, Д. Комягина, Н. Погосяна, А. Соменкова, Р. Сомоева, С. Шохина и других авторов.
Различные аспекты осуществления бюджетного контроля на региональном уровне рассматриваются в трудах М. Гараджи, Н. Лазаревой, А. Ларионова, В. Мясникова,
B. Шевлокова, А. Ябуганова. Однако, несмотря на довольно широкое освещение в научной литературе рассматриваемой нами проблематики, в значительной степени неразработанными остаются вопросы достижения эффективности регионального бюджетного контроля.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является развитие теоретических основ и практических механизмов осуществления бюджетного контроля на региональном уровне и разработка комплекса мер по реформированию данного процесса в современных условиях.
Для достижения указанной цели в работе поставлены и решаются следующие задачи:
Х исследовать трансформацию системы бюджетного контроля в РФ в условиях реформирования бюджетного процесса;
Х определить особенности функционирования системы регионального бюджетного контроля;
Х изучить состояние институционально-правового и финансового обеспечения бюджетного процесса в Ростовской области и факторы, оказывающие влияние на его развитие;
Х разработать стратегические направления развития регионального бюджетного контроля в рамках бюджетного процесса, ориентированного на результат;
Х исследовать особенности аудита эффективности использования бюджетных средств
как прогрессивной формы регионального бюджетного контроля.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступает процесс контроля, планирования и использования средств региональных и местных бюджетов в ходе осуществления бюджетного процесса на субфедеральном и муниципальном уровнях.
Предметом исследования является система экономических отношений, возникающих между органами финансового контроля и другими участниками бюджетного процесса на региональном и муниципальном уровнях по поводу эффективного и целевого использования финансовых ресурсов.
Теоретико-методологической основой исследования явились научные концепции и результаты исследований зарубежных и отечественных ученых, посвященные различным аспектам функционирования системы бюджетного контроля на национальном и региональном уровнях.
Диссертационная работа выпонена в рамках Паспорта специальности 08.00.10 -финансы, денежное обращение и кредит, раздела 2 Государственные финансы, п. 2.1 Система государственных финансов, ее структура и роль в регулировании финансовых отношений и социально-экономического развития страны, п. 2.5 Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и догосрочного прогнозирования.
Инструментарно-методический аппарат. Исследование базируется на субъект-но-объектном, экономико-статистическом и институциональном подходах к исследованию функционирования системы бюджетного контроля. При разработке проблемы использовались следующие методы научного исследования: историко-генетического, системного, сравнительного, структурно-функционального и экономического анализа, табличные и графические приемы визуализации данных.
Информационно-эмпирическая база исследования. Информационная база сформирована на основе законов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений и программных документов Правительства РФ, нормативно-правовых актов Министерства финансов РФ, документов, принятых органами законодательной и испонительной власти Ростовской области, а также методологических разработок Счетной палаты РФ и Контрольно-счетной палаты Ростовской области.
Эмпирической базой исследования послужил фактологический материал Министерств финансов РФ и Ростовской области, Счетной палаты РФ и региональных контрольно-счетных органов, опубликованный в периодической печати и на официальных
сайтах сети Интернет, а также результаты исследований зарубежных и отечественных ученых, посвященные вопросам осуществления регионального бюджетного контроля.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования базируется на предположении о том, что бюджетный контроль, осуществляемый на региональном и муниципальном уровнях, следует рассматривать как особый вид финансово-управленческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, имеющий целевую направленность, определенное содержание, структуру и процесс осуществления.
Действенность регионального и муниципального бюджетного контроля во многом определяется характером взаимодействия различных контрольных органов, что является важным и непременным условием эффективности испонения бюджетов всех уровней, бюджетов государственных внебюджетных фондов. В области финансовых отношений необходимо четкое определение пономочий и функций бюджетного контроля как со стороны органов законодательной (представительной) власти, так и со стороны органов испонительной власти, а также органов местного самоуправления, что позволит усовершенствовать существующие механизмы бюджетного контроля в направлениях, адекватных целям происходящей реформы бюджетного процесса. От поноты и своевременности выделения средств на социально-экономическое развитие регионов, экономичности их использования бюджетополучателями по целевому назначению зависит достижение целей, определенных программами развития экономики и социальной сферы. В связи с этим деятельность органов государственного и муниципального контроля, формы и методы их работы и взаимодействия дожны быть направлены на минимизацию лупущенных возможностей и максимальное использование имеющихся резервов и ресурсов.
Положения, выносимые на защиту:
1. Являясь важнейшим элементом управления бюджетными отношениями, бюджетный контроль в субъектах Российской Федерации подчинен решению задач, поставленных региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в области повышения качества их финансово-управленческой деятельности, выявления резервов роста финансовых ресурсов и создания условий для финансового обеспечения развития территорий. Особенно это актуализируется в условиях наличия финансовых диспропорций на региональном и муниципальном уровнях, порождающих многочисленные бюджетные правонарушения.
2. Необходимость повышения роли бюджетного контроля в современных условиях обусловливает реформа бюджетного процесса, суть которой состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) на
управление результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и, в том числе, администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. Замена планирования расходов по видам расходов на планирование по социально-экономической результативности деятельности бюджетополучателей фактически предполагает переход от системы сметного финансирования к системе государственных заказов, которая распространяется не только на конечных бюджетополучателей, но и на распорядителей бюджетных средств.
3. Совершенствование системы бюджетного контроля предполагает модернизацию методов проверки, анализа и оценки испонения бюджета. Необходимость модернизации обусловлена усложнением финансовой деятельности, наметившейся тенденцией перехода от глубоко структурированного, ориентированного на затраты бюджетного плана к бюджету, ориентированному на результат. Модернизация проверки предполагает превалирование проверки качества управления в противовес детализированной проверке технической работы. Модернизация проверки также предусматривает разделение понятий "контроль эффективности" и "эффективность контроля". Контроль эффективности предусматривает выявление соответствия действенности государственных операций требованиям достижения социально-политических целей. Эффективность же контроля выявляет результативность контроля, уровень экономности функционирования проверяемой системы, адекватность ее размера результатам контрольной работы.
4. В зависимости от природы конкретных случаев нецелевого использования бюджетных средств существенно различаются их последствия для регионального бюджета. В связи с этим представляется возможным и целесообразным выделить две категории нецелевого использования бюджетных средств - неправомерное внебюджетное использование бюджетных средств (расходы, не предусмотренные законом о бюджете) и несанкционированное внутрибюджетное использование бюджетных средств (перераспределение средств между элементами и видами расходов в пределах утвержденной сметы доходов и расходов бюджетного учреждения без внесения соответствующих изменений в смету доходов и расходов и бюджетную роспись).
5. Аудит эффективности использования бюджетных средств при осуществлении контрольной функции дожен создавать элемент ответственности субъектов контроля за соблюдением законодательства в сфере экономических и финансовых отношений. Аналитическая функция предполагает системный анализ причинно-следственных связей выявленных нарушений и проблем и, таким образом, дает элемент знания о подконтрольном объекте или предмете контроля. Синтетическая функция аудита
эффективности предполагает разработку конкретных предложений по повышению эффективности деятельности подконтрольного объекта и, таким образом, обеспечивает его созидательность. С учетом изложенного аудит эффективности дожен обеспечивать триединство ответственности, знания и созидания. 6. Совершенствование бюджетного контроля в России предполагает повышение результативности, эффективности контроля через устранение асинхронности развития его уровней и соответствующих им контрольных органов. Снятию противоречий между органами бюджетного контроля будет способствовать четкое, законодательно оформленное разграничение функций контроля и надзора, а также законодательно закрепленное разграничение функций и пономочий контрольных органов различных уровней.
Научная новизна результатов исследования заключается в выработке теоретико-методологического подхода к совершенствованию системы бюджетного контроля на региональном и муниципальном уровнях в рамках бюджетного процесса, ориентированного на результат.
Элементы научной новизны диссертационной работы заключаются в следующем:
1. Предложена авторская трактовка дефиниции бюджетный контроль как совокупности мероприятий, проводимых органами государственной власти и органами местного самоуправления, по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в сфере формирования, распределения и использования финансовых ресурсов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с целью выявления резервов увеличения доходных поступлений в бюджет, повышения эффективности использования имеющихся финансовых ресурсов и улучшения бюджетно-налоговой дисциплины.
2. Разработан авторский вариант классификации бюджетных правонарушений, предполагающий их подразделение на группы нарушений в части организации и зачисления доходов бюджета, расходования бюджетных средств, нарушений порядка открытия и функционирования счетов в банках и кредитно-финансовых учреждениях, ошибок в ведении учета и составления отчетности учреждений, финансируемых за счет бюджетных средств и, таким образом, позволяющий преодолеть существующие колизии при идентификации нарушений в процессе использования бюджетных ресурсов, а следовательно повышающий уровень объективности при определении вида данных правонарушений и степени ответственности за их допущение.
3. На основе критического анализа состояния бюджетного контроля на региональном и муниципальном уровнях предложен ряд мер по совершенствованию взаимодействия между органами финансового контроля и другими участниками регионального
бюджетного процесса, направленных на решение проблем, обусловленных юридической неурегулированностью деятельности органов контроля в субъектах Российской Федерации, состоящих в отсутствии механизма работы с предложениями контрольных органов, регламентации информационного взаимодействия контрольно-счетных органов с иными участниками бюджетного процесса, неразвитости правовых инструментов взыскания средств при установлении фактов их нецелевого использования.
4. Выявлена роль региональных контрольно-счетных органов в осуществлении бюджетного процесса, ориентированного на результат, и предложены меры по повышению качества бюджетного контроля на основе участия контрольно-счетных органов в ежегодном цикле бюджетного процесса, когда результаты бюджетного контроля выступают в качестве аргументов при определении объема и направленности бюджетных расходов.
5. Внесены комплексные предложения по проведению мониторинга результативности бюджетных расходов на муниципальном уровне в рамках организации процесса среднесрочного финансового планирования, включающие оценку испонения заданий по оказанию муниципальных услуг на основе специфичных для каждой отрасли экономики показателей, отражающих эффективность деятельности распорядителей бюджетных средств и характеризующих качественный уровень реализации их уставных задач и целей, как базы для определения соответствующих предельных бюджетов.
6. Доказано, что аудит эффективности использования бюджетных средств значительно расширяет цели и предмет государственного финансового контроля вследствие реализации таких его свойств, как системность, под которой следует понимать охват всех функций финансового контроля, созидательность, предполагающая выход на конкретные предложения по повышению эффективности деятельности подконтрольных объектов и мониторинг испонения предложений и рекомендаций.
Теоретическая значимость исследования. Теоретические и методологические положения, выдвинутые автором и обоснованные в диссертации, допоняют и развивают методологическую базу функционирования системы бюджетного контроля в условиях развития бюджетного процесса, ориентированного на результат.
Теоретическая значимость исследования заключается в разработке и обосновании концептуального подхода к реформированию системы контроля за распределением и использованием бюджетных средств в соответствии с целями и задачами осуществляемой реформы бюджетного процесса и определяется тем, что совершенствование механизмов регионального бюджетного контроля позволяет облегчить реализацию моде-
лей бюджетного процесса, учитывающих результативность и эффективность использования финансовых ресурсов.
Практическая значимость исследования. Рекомендации автора могут быть использованы в практической деятельности органов бюджетного контроля на региональном и муниципальном уровнях.
Основные положения диссертации также целесообразно использовать при составлении программы учебных курсов Финансовый контроль, Бюджет и бюджетный процесс, Государственные и муниципальные финансы, Аудит.
Апробация работы. Разработанные в диссертационной работе основные рекомендации были использованы в практической работе администрации г. Батайска и Контрольно-счетной палаты Ростовской области, что подтверждено справками о внедрении. Основные выводы диссертационной работы отражены в 6 опубликованных научных работах объемом 2,23 авторских п.л.
Логическая структура и объем диссертации. Цели и задачи диссертационного исследования определили объем и последовательность его изложения. Работа состоит из введения, трех глав, содержащих восемь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений. Диссертация содержит 189 страниц текста и проилюстрирована 16 таблицами, 12 рисунками, а также 2 приложениями. Библиографический список состоит из 129 наименований.
Работа имеет следующую структуру:
Введение
Глава 1. Теоретические аспекты исследования содержания бюджетного контроля в современных условиях
1.1. Гносеологический анализ функционирования системы бюджетного контроля как важнейшей сферы государственного финансового контроля
1.2. Генезис системы бюджетного контроля в Российской Федерации
1.3. Роль и место бюджетного контроля в системе регионального управления
Глава 2. Особенности функционирования системы регионального контроля в
рамках бюджетного процесса
2.1. Правовое и финансовое обеспечение бюджетного процесса в Ростовской области
2.2. Анализ состояния консолидированного бюджета Ростовской области и контроля за его испонением
2.3. Роль Контрольно-счетной палаты Ростовской области в совершенствовании бюджетного процесса на региональном уровне
Глава 3. Стратегические направления развития бюджетного контроля на региональном уровне
3.1. Совершенствование системы бюджетного контроля в субъекте Федерации в рамках бюджетного процесса, ориентированного на результат
3.2. Аудит эффективности как важнейший элемент системы регионального бюджетного контроля
Заключение
Библиографический список
Приложения
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Первая группа проблем, исследуемая в диссертационной работе, связана с анализом теоретических аспектов проблематики бюджетного контроля в современных условиях и установлением экономического содержания, исторического развития, характерных особенностей бюджетного контроля как важнейшего элемента системы государственного финансового контроля.
В результанте проведенного анализа автором сформулировано определение бюджетного контроля как совокупности мероприятий, проводимых органами государственной власти и органами местного самоуправления по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в сфере формирования, распределения и использования финансовых ресурсов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местных органов самоуправления с целью выявления резервов увеличения доходных поступлений в бюджет, повышения эффективности использования имеющихся финансовых ресурсов и улучшения бюджетно-налоговой дисциплины. Бюджетный контроль служит формой реализации контрольной функции финансов и бюджета.
В условиях рыночной экономики, когда расширяется финансовая самостоятельность низовых звеньев управления и хозяйствующих субъектов, появляются различные формы собственности и виды предпринимательской деятельности, усложняются межбюджетные отношения, усиливается роль налогов как основного источника формирования доходной базы бюджета, значимость бюджетного контроля многократно возрастает. Его назначение заключается в содействии успешной реализации бюджетной политики государства, обеспечении процесса формирования и эффективного использования денежных средств.
Необходимость повышения роли бюджетного контроля в современных условиях обусловливает реформа бюджетного процесса, осуществляемая в настоящее время в РФ, суть которой состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
В отношении состава участников бюджетного процесса, по нашему мнению, необходима реализация следующих мероприятий:
Х установление закрытого перечня участников бюджетного процесса;
Х введение в состав участников бюджетного процесса и описание бюджетных пономочий администраторов доходов бюджета и администраторов источников финансирования дефицита бюджета;
Х уточнение описания пономочий главного распорядителя и получателя бюджетных средств;
Х отнесение к получателям бюджетных средств только органов государственной власти (органов местного самоуправления) или бюджетных учреждений.
Ядром новой организации бюджетного процесса дожна стать широко применяемая в мире концепция бюджетирования, ориентированного на результаты, в рамках среднесрочного финансового планирования. Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на догосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов (см. рис. 1).
Значительное место в диссертационной работе отведено теоретическим основам организации системы бюджетного контроля на региональном уровне. Бюджетный контроль в регионах представляет собой реализацию прав региональных органов власти законными путями защищать финансовые интересы региона и граждан. Он осуществляется в целях обеспечения проводимой регионом бюджетной политики и реализуется через систему законодательных, организационных, административных, правоохранительных и других мер и имеет своим назначением проверку законности, целесообразности, эффективности действий в сфере формирования, распределения и использования финансовых ресурсов субъектов РФ и муниципальных образований, способствующую соблюдению бюджетно-финансового законодательства, правильному и экономному использованию бюджетных, заемных и собственных средств, улучшению финансовой и налоговой дисциплины.
Рис. 1. Роль бюджетирования в процессе достижения эффективности использования бюджетных средств на региональном уровне1
Бюджетный контроль, осуществляемый на региональном и муниципальном уровне, следует рассматривать как особый вид деятельности, имеющий целевую направленность, определенное содержание, структуру и процесс осуществления. Являясь самостоятельной функцией управления, он подчинен решению задач, поставленных региональными органами государственной власти. В ходе расширения прав и усиления ответственности последних, роль данного вида контроля заметно возрастает.
Результаты проведенного исследования позволяют сделать вывод о том, что в рамках внедрения системы программно-целевого бюджетирования в Российской Федерации прослеживаются следующие трансформационные процессы:
1) переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию;
2) увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг с выпонением государственных (муниципальных) заданий;
3) упорядочение бюджетного процесса через закрепление единых принципов и требований к бюджетному планированию;
4) планирование расходов на реализацию догосрочных целевых программ и осуществление бюджетных инвестиций на основе разделения действующих обязательств (утвержденных в установленном порядке программ и проектов) и принимаемых обязательств (предлагаемых к утверждению программ и объектов);
'Составлено автором.
5) усиление стимулов для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами.
В результате этих изменений создаются необходимые предпосыки для расширения самостоятельности и повышения ответственности органов власти в сфере бюджетного контроля, планирования и управления при сохранении единства бюджетной системы и повышении прозрачности бюджетов.
Таким образом, данные обстоятельства обусловливают необходимость совершенствования системы бюджетного контроля, который, с одной стороны, является одной из завершающих стадий управления бюджетными средствами, а с другой, выступает необходимым условием обеспечения эффективности данного процесса.
Модернизация контрольной работы предполагает превалирование проверки качества управления в противовес детализированной проверке технической работы, а также предусматривает разведение понятий "контроль эффективности" и "эффективность контроля". Контроль эффективности подразумевает выявление соответствия действенности государственных операций требованиям достижения социально-политических целей. Эффективность же контроля выявляет результативность контроля, уровень экономности функционирования проверяемой системы, адекватность ее размера, результативность и эффективность ее работы.
Подходы к организации и осуществлению бюджетного контроля на региональном уровне, на наш взгляд, дожны заключаться в следующем:
Х разграничение деятельности органов бюджетного контроля в соответствии с установленным законодательством РФ и региона распределением функций и пономочий органов законодательной (представительной) и испонительной власти;
Х независимость органов бюджетного контроля и их дожностных лиц от проверяемых ими организаций и защищенность от постороннего влияния;
Х координация действий органов бюджетного контроля с целью исключения дублирования в их деятельности;
Х разграничение функций и пономочий между органами бюджетного контроля РФ, регионов и муниципальных образований.
Действенность бюджетного контроля во многом определяется характером взаимодействия различных контрольных органов, что является важным и непременным условием эффективности испонения бюджетов всех уровней, бюджетов государственных внебюджетных фондов. Соотношение функций различных органов бюджетного контроля на региональном уровне отражает таблица 1.
Таблица 1
Формы и методы осуществления бюджетного контроля на региональном и муниципальном уровнях2
КОНТРОЛЬНЫЙ ОРГАН ФОРМЫ КОНТРОЛЯ МЕТОДЫ КОНТРОЛЯ
Предварительный Текущий Последующий Комплексная проверка Тематическая проверка Счетная проверка
Законодательные (представительные) органы власти и самоуправления + + + + +
Региональные и муниципальные контрольно-счетные палаты + + + + + +
Региональные органы казначейства + + - - - +
Финансовые органы субъекта РФ и муниципального образования + + + + +
Важнейшим фактором изменений в системе бюджетного контроля на региональном уровне являются тенденции осуществления бюджетной реформы, так как при этом неизбежны изменения не только в объектах контроля, но и в его целях и задачах, направленности контрольных мероприятий.
За прошедшие несколько лет произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.
Реализация нового бюджетного законодательства требует проведения работы как в направлении совершенствования межбюджетных отношений, так и повышения качества и эффективности управления региональными и муниципальными финансами.
В области финансовых отношений подчеркивается необходимость четкого определения пономочий и функций бюджетного контроля как со стороны органов законодательной (представительной) власти, так и со стороны органов испонительной власти, а также органов самоуправления. От поноты и своевременности выделения средств на социально-экономическое развитие регионов и экономичности их использования бюджетополучателями по целевому назначению зависит достижение целей, определенных программами развития экономики и социальной сферы. В связи с этим деятельность органов регионального бюджетного контроля, формы и методы их работы и
доставлено автором.
взаимодействия дожны быть направлены на минимизацию лупущенных возможностей.
Следующая группа проблем, рассматриваемая в диссертации, обусловлена особенностями функционирования системы регионального контроля в рамках бюджетного процесса. В этой связи на основе анализа осуществления бюджетного процесса в Ростовской области автором исследуется роль и место региональных контрольно-счетных органов в его оптимизации.
В результате данного анализа делается вывод о том, что бюджетная политика Ростовской области направлена на мобилизацию собственных доходов на основе экономического роста и развития налогового потенциала, на финансовое обеспечение социальных и экономических задач области (см. таблицу 2). Приоритетным является обеспечение базовых бюджетных услуг, прежде всего, в социальной сфере, жилищно-коммунальном хозяйстве. В 2006 году Ростовская область, по сравнению с соседними регионами, имела самый высокий удельный вес расходов на отрасли социальной сферы (63,7%), что выше среднероссийского показателя на 17,3%.
Таблица 2
Структура консолидированного бюджета Ростовской области за 2001-2007 гг. (%)3
НАИМЕНОВАНИЕ 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. (план)
Доходы, всего 100 100 100 100 100 100 100
в том числе:
Налоговые и неналоговые доходы 70,50 67,79 68,67 72,37 69,28 70,10 73,53
Безвозмездные перечисления 29,50 32,21 31,33 24,53 27,45 26,52 23,44
из них:
Дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности 15,49 17,20 16,82 15,14 15,74 15,56 14,40
Расходы, всего 100 100 100 100 100 100 100
в том числе:
Процентные расходы 0,53 0,43 0,33 0,19 0,12 0,11 0,10
Непроцентные расходы 99,47 99,57 99,67 99,81 99,88 99,89 99,90
Профицит 0,79 0,40 1,05 2,06 1,64 2,12 -
Одним из важнейших направлений совершенствования бюджетного процесса и контроля за его осуществлением, на наш взгляд, является внедрение в практику перспективного финансового планирования. В этой связи автором в диссертационном исследовании предложены проект разработки и методика составления отдельных показателей перспективного финансового плана муниципального образования (на примере
3По данным областных законов об испонении бюджета Ростовской области за 2001 -2006 гг.
города Батайска). Непременным условием его реализации является персональная ответственность распорядителей бюджетных средств.
В плане обеспечения бюджетного контроля Ростовская область имеет многолетний опыт контрольной работы за операциями со средствами областного и местных бюджетов. При осуществлении бюджетного контроля преследовались интересы обеспечения поноты поступления средств в бюджетную систему области, сохранности и повышения эффективности использования не только областной, но и муниципальной собственности, обеспечения контроля за целевым и рациональным расходованием бюджетных средств.
Сеть участников системы контроля бюджетного процесса достаточно велика. Каждый из ее участников имеет собственные права и функции, а также присущие ему определенные преимущества и недостатки деятельности.
Контрольно-счетная палата Ростовской области (КСП) как независимый орган внешнего финансового контроля призвана осуществлять контрольную, экспертно-аналитическую, информационную деятельность, обеспечивать единую систему контроля за испонением областного бюджета и местных бюджетов, бюджетов государственных территориальных внебюджетных фондов. Данному органу предоставлены пономочия по проведению комплексных и тематических проверок бюджетов муниципальных образований - получателей финансовой помощи из областного бюджета. Показатели эффективности ее деятельности, приведенные в таблице 3, свидетельствуют о значительном росте значения КСП как института бюджетного контроля на региональном уровне.
Таблица 3
Показатели эффективности деятельности Контрольно-счетной палаты Ростовской области за 2002 и 2006 гг.4
ПОКАЗАТЕЛЬ 2002 г. 2006 г.
Количество контрольных мероприятий 14 63
Количество проверенных объектов 389 1552
Составлено актов по итогам проверок 102 1882
Общий объем проверенных средств (мн. руб.) 2513,1 38762,5
Сумма выявленных финансовых нарушений (мн. руб.) 235,2 2985,8
Направлено представлений об устранении выявленных нарушений 20 148
Восстановлено средств областного и местных бюджетов (мн. руб.) 6,4 111,2
Уменьшено ассигнований из местных бюджетов (мн. руб.) 2,0 3,6
Привлечено к дисциплинарной ответственности (чел.) 78 767
Уволено с занимаемой дожности (чел.) 6 6
4По данным отчетов о деятельности КСП Ростовской области за 2002 и 2006 гг.
Существует ряд проблем, зачастую не позволяющих областной Контрольно-счетной палате решать вопросы, связанные с устранением допущенных нарушений и с не допущением их в дальнейшем. В частности, отсутствует достаточная для работы классификация нарушений. В связи с этим в ходе контрольной деятельности периодически возникают ситуации, когда непонятно, куда относить тот или иной вид нарушений. Есть нарушения, которые можно отнести к разным видам. Методики обобщения выявленных нарушений нет. В этой связи в работе предлагается авторский вариант классификации бюджетных правонарушений, предполагающий их подразделение на группы нарушений в части организации и зачисления доходов бюджета, расходования бюджетных средств, нарушений порядка открытия и функционирования счетов в банках и кредитно-финансовых учреждениях, ошибок в ведении учета и составления отчетности учреждений, финансируемых за счет бюджетных средств, и, таким образом, позволяющий преодолеть существующие колизии при идентификации нарушений в процессе использования бюджетных ресурсов, а следовательно повышающий уровень объективности при определении вида данных правонарушений и степени ответственности за их допущение.
Как показали результаты проведенного исследования, новые задачи, продиктованные современными тенденциями развития бюджетных процессов на региональном уровне, требуют дальнейшего развития бюджетного контроля по следующим направлениям:
Х признание необходимости системного подхода к бюджетному контролю;
Х минимизация количества институтов, занимающихся одним направлением контроля;
Х модернизация механизмов регионального и муниципального внутреннего контроля и внедрение надежной системы внутреннего аудита;
Х создание органов интегрированного бюджетного надзора и регулирования;
Х создание качественных процедур и стандартов бюджетного контроля при наличии единого информационного поля;
Х расширение практики использования публичности деятельности контролирующих органов и практики обращения к органам независимого аудита;
Х разграничение пономочий контролеров и аудиторов.
Автор убежден в том, что в этой связи особую актуальность приобретает проведение мониторинга испонения областного и местных бюджетов, регулярной оценки финансового состояния и качества управления финансами, выражающихся в ориентации бюджетного процесса на результат и проведении аудита эффективности использования бюджетных средств.
Наконец, третья группа проблем диссертационного исследования посвящена разработке стратегических направлений развития бюджетного контроля на региональном уровне. При их решении автором предлагаются пути улучшения функционирования системы финансового контроля в рамках бюджетного процесса, ориентированного на результат.
По мнению автора, необходимо расширение самостоятельности администраторов бюджетных средств, когда детализация направлений использования общей суммы ассигнований осуществляется самими администраторами бюджетных средств в ходе испонения бюджета. В связи с этим необходимо реформирование бюджетной классификации на основе развития луправленческого принципа её построения и использования, при котором классификация расходов, утверждаемая законом, сводится, буквально, к двум десяткам кодов, а в будущем поностью интегрируется в классификацию операций сектора государственного управления. В результате этих изменений создаются необходимые предпосыки для расширения самостоятельности и повышения ответственности органов власти в сфере бюджетного планирования и управления при сохранении единства бюджетной системы и повышения прозрачности бюджетов.
Реализация принципа иерархичности организации испонения бюджетов позволит, контролируя параметры утвержденного бюджета, обеспечить гибкость и вариантность детализации этих параметров главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств. При этом финансовые органы будут иметь возможность выбора между сохранением действующей схемы организации испонения бюджета на основе единой сводной бюджетной росписи и делегированием пономочий главным распорядителям бюджетных средств.
Введение принципа подведомственности обусловлено необходимостью усиления ответственности за осуществлением непосредственных задач, поставленных перед главными распорядителями, устранения дублирования отдельных пономочий, установления прозрачной и четкой подведомственной сети главного распорядителя.
Кроме того, в работе уточняется определение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств с целью большей его ориентации на внедрение (с учетом сложившейся терминологии) концепции повышения результативности бюджетных расходов.
Такие подходы, не форсируя изменений в испонении бюджетов и сохраняя контроль над использованием бюджетных средств, позволяют начать поэтапное и дифференцированное внедрение современных технологий финансового менеджмента, ориентирующихся на высокую степень самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств.
По мнению автора, представляется необходимым перейти к утверждению целевых статей и видов расходов, а также статей и подстатей источников финансирования дефицитов бюджетов законами (решениями) о соответствующих бюджетах. То есть, уже на этапе составления и рассмотрения проектов бюджетов появится возможность адаптации бюджетной классификации в рамках единой методологии к специфике и потребностям каждого бюджета.
В отношении расходной части бюджета представляется целесообразным:
Х выделение закрытого перечня форм бюджетных ассигнований, различающихся правовым статусом и отражением в бюджете;
Х создание законодательной базы для увязки бюджетных ассигнований с объемом и качеством государственных (муниципальных) услуг;
Х введение новых форм финансирования государственных (муниципальных) услуг;
Х изменение порядка планирования и отражения в бюджете расходов на реализацию догосрочных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности.
С этой точки зрения, контроль за целевым использованием средств бюджета, осуществляемый сегодня, требует радикально новой методологии. В зависимости от природы конкретных случаев нецелевого использования бюджетных средств существенно различаются их последствия для регионального бюджета. В связи с этим представляется возможным и целесообразным выделить две категории нецелевого использования бюджетных средств - неправомерное внебюджетное использование бюджетных средств (расходы, не предусмотренные законом о бюджете) и несанкционированное внутрибюджетное использование бюджетных средств (перераспределение средств между элементами и видами расходов в пределах утвержденной сметы доходов и расходов бюджетного учреждения без внесения соответствующих изменений в смету доходов и расходов и бюджетную роспись).
Автор считает, что для обеспечения качественного повышения эффективности расходования государственных средств необходимо перейти от "планирования ресурсов" к "планированию результатов". Это позволит существенно повысить гибкость и управляемость структуры расходов регионального бюджета, а в среднесрочной перспективе Ч проводить мониторинг и оценку эффективности реализации целей государственной политики, соответствующих имеющимся финансовым возможностям.
Замена планирования расходов по видам расходов на планирование социально-экономической результативности деятельности бюджетополучателей фактически предполагает переход от системы сметного финансирования к системе государственных за-
казов, которая распространяется не только на конечных бюджетополучателей, но и на распорядителей бюджетных средств.
Государственные (муниципальные) задания дожны характеризовать объем, качество и условия оказания соответствующих услуг, под которыми понимаются не только услуги социального характера (образования, здравоохранения, социального обеспечения), но и функции государства (местного самоуправления) по правовому регулированию, обеспечению обороноспособности и безопасности, контролю и надзору, планированию и т.д. В этой связи целесообразно формирование в качестве базовой единицы бюджетного процесса связки расходное обязательство - бюджетное ассигнование -государственное (муниципальное) задание.
Мониторинг результативности бюджетных расходов - это метод, который помогает определить и повысить результативность деятельности администрации региональных и муниципальных образований (в частности по предоставлению услуг, испонению программ). Мониторинг результативности бюджетных расходов неразрывно связан с системой планирования и контроля за осуществляемой деятельностью. В основе этой системы лежит использование показателей, позволяющих проследить достижение результатов по отношению к поставленным целям.
Оценка качества управления областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований Ростовской области включает в себя комплексную и отраслевую оценку финансового состояния, оценку управления расходами по главным распорядителям средств областного бюджета и оценку качества управления бюджетами муниципальных образований области.
Сводная оценка качества управления областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований Ростовской области рассчитывается как среднее арифметическое значение оценок всех отраслевых направлений. Сводная оценка рассчитывается по формуле:
где г - сводная оценка, y - оценка ]-го отраслевого направления, п - количество отраслевых направлений.
Однако использование данной методологии скорее илюстрирует качество управления отраслевыми направлениями и муниципальными образованиями, а не качество управления бюджетными средствами.
В этой связи в предложенной автором методике составления перспективного финансового плана муниципального образования (на примере города Батайска Ростовской
области) предлагается следующий механизм организации мониторинга эффективности бюджетных расходов.
Ежегодно при формировании бюджета на очередной финансовый год главные распорядители средств бюджета города разрабатывают для себя и своих подведомственных учреждений задания по предоставлению муниципальных услуг.
Доклады о результатах и основных направлениях деятельности разрабатываются главными распорядителями средств бюджета города. Подготовка докладов осуществляется для расширения применения в бюджетном процессе города методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированных на результаты, исходя из реализации установленного Бюджетным кодексом РФ принципа эффективности использования бюджетных средств. Доклад включает в себя следующие разделы: цели и направления деятельности; расходные обязательства и формирование доходов; результативность бюджетных расходов.
В первом разделе доклада формулируются цели, направления деятельности и структура главного распорядителя средств бюджета города, а также подведомственных ему учреждений. Во втором разделе доклада дается оценка объема и структуры испоняемых расходных обязательств главного распорядителя средств бюджета города и соответствующих источников доходов за отчетный, текущий и очередной годы. Структуру второго раздела доклада на примере МУ Управление образования администрации города Батайска илюстрирует таблица 4.
Таблица 4
Оценка объема и структуры расходных обязательств распорядителя бюджетных средств на 2007 г.
Показатель Ед.изм. Текущий год Проект на очередной год % роста к уточн. плану
Уточнен, план Испонено % испонения
1.Объемные показатели Ед.
Сеть шт. 48 48 100 48 100
Штаты шт. 2942 2942 100 3001 102
Контингента человек 13390 13427 99 13500 100,8
2.Расходы, всего тыс. руб. 162672,8 153087,8 94,1 299122,6 183,9
- заработная плата 109827,6 107024,1 97,4 119082,1 108,4
- коммунальные услуги 12777,5 10994,8 86,0 17595,7 137,7
- материальные затраты 40067,7 35068,9 87,5 162080,8 404,5
3. Администрируемые доходы, всего тыс.руб. 9799,7 7847,2 80,0 12760,0 130,2
в том числе средства от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности тыс.руб. 9799,7 7847,2 80,0 12760,0 130,2
В третьем разделе доклада на основе оценки результативности бюджетных расходов главного распорядителя средств бюджета города даются анализ и обоснование взаимосвязи объема (структуры) расходов и результатов деятельности главных распорядителей средств бюджета города в отчетном и очередных годах, а также количественная оценка результативности бюджетных расходов и тенденций ее изменения, обосновываются меры, направленные на ее повышение (оптимизация бюджетного сектора, расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, распределение ассигнований между получателями средств с учетом результатов их деятельности, совершенствование системы муниципальных закупок и т.д.). Структуру третьего раздела доклада на примере МУ Управление образования администрации города Батайска илюстрирует таблица 5.
Таблица 5
Результативность бюджетных расходов распорядителя бюджетных средств за 2006 г.
Показатель Ед. изм. Факт отчетного года План на текущий год Факт текущего года Прогноз на очередной год
Охват детей программами дошкольного образования Чел. 2925 3100 3126 3250
Доля выпускников общеобразовательной школы, поступивших в высшие учебные заведения % 67 72 73 75
Доля детей, занимающихся в ДЮСШ в соотношении к численности детей и подростков 6-17 лет % 20 23 23 25
Доля детей, посещающих учреждения допонительного образования % 45 47 45 48
Оценка результативности бюджетных расходов распорядителей бюджетных средств лежит в основе определения предельных бюджетов распорядителей бюджетных средств.
Создавать систему мониторинга результативности бюджетных расходов, в частности, определять его цели, методы, формы использования информации и т. д. администрации могут, исходя из своих предпочтений и намерений. Не следует, однако, забывать, что существует целый ряд методик, которые более или менее детально прописывают основные этапы и принципы внедрения мониторинга результативности бюджетных расходов в деятельность органов власти. Действенным инструментом в данной
системе является аудит эффективности использования бюджетных средств, проводимый региональными органами финансового контроля.
Аудит эффективности представляет собой проверку деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для выпонения возложенных на них функций и поставленных задач.
В сравнении с традиционным финансовым аудитом, аудит эффективности включает новые задачи и значительно расширяет цели и предмет государственного финансового контроля. Отличительными чертами аудита эффективности являются его системность, под которой следует понимать охват всех функций финансового контроля, созидательность, которая предполагает выход на конкретные предложения по повышению эффективности деятельности подконтрольных объектов и мониторинг испонения предложений и рекомендаций.
Одним из перспективных направлений развития аудита эффективности представляется процессный подход, который является высшим стандартом организационного менеджмента. При процессном подходе аудит можно рассматривать как серию непрерывных, взаимосвязанных действий, направленных на достижение поставленных целей.
Кроме того, процессный подход открывает широкие возможности для визуализации. Если понимать под процессом логические серии взаимосвязанных действий, которые используют ресурсы для создания или получения в обозримом или измеримо предсказуемом будущем полезного для заказчика выхода, то становится очевидной целесообразность моделирования для проведения и совершенствования аудита эффективности.
В модели, описывающей процесс, дожны изменяться структура и параметры в соответствии с изменениями характеристик процесса при функционировании. Такую модель, в соответствии с принятыми положениями, следует считать адаптивной. Ее построение связано с использованием итеративных методов. При этом в каждый момент времени функционирования системы управления бюджетными ресурсами производится оценка значений ее параметров по данным входных и выходных переменных.
Использование моделирования в аудите эффективности позволяет поднять его на качественно новый уровень, разработать и внедрить в практику контроля современные технологии. Как при разработке модели, так и непосредственно в процессе аудита нельзя недооценивать важность и значимость экспертной информации. При принятии решений необходимо использовать результаты качественного и количественного ана-
лиза, сочетание экспертных и формализованных математико-статистических оценок ситуации.
Многокритериальную модель управления бюджетными ресурсами можно представить в виде:
[3; Р; р; К; Пк],
где 3 - управленческие задачи; Р - множество решений; Пр - множество шкал решений; К - множество критериев полученных результатов; Пк - множество шкал критериев.
Постановка управленческих задач характеризует обозначенные цели, Р представляет собой совокупность решений, удовлетворяющих в каждой задаче определенным ограничениям и рассматриваемых как возможные способы достижения цели. Результаты решения оцениваются по критериям К], К2, ..., Кп, и для каждого из них дожна быть задана шкала, представляющая множество упорядоченных оценок ПкЬ ПК2, ..., Пкт, которые образуют множество П и могут иметь как количественную, так и качественную природу. Решения оцениваются по шкалам ПрЬ Пр2, ..., Пр,.
При построении многокритериальной модели в случае наличия избыточной информации, позволяющей поностью упорядочить множество альтернатив по их предпочтительности и коррелируемоеЩ, возможна реализация свертывания многих целевых функций в одну.
Вне зависимости от конкретного вида функции, служащей для свертывания целевых функций, основная проблема заключается в отыскании функций ценности, адекватных конкретным условиям. Разумеется, что класс функций, которые могут использоваться для агрегирования нескольких целевых функций в одну для поного упорядочения всех критериев, не ограничивается аддитивными выражениями.
Последовательное определение предпочтений одновременно с исследованием допустимого множества альтернатив связано с разработкой процедур, ориентированных как на решение математических задач оптимизации, так и на результаты экспертных оценок. Исходя из этого, строится матрица компромиссного решения.
Таким образом, предложенные мероприятия по совершенствованию системы государственного финансового контроля на региональном уровне позволяют осуществить переход к новому уровню контроля за эффективностью использования бюджетных средств в рамках бюджетного процесса, ориентированного на результат.
Основные положения диссертации опубликованы в работах:
1. Гагацев Т.А. Основные направления совершенствования бюджетного контроля в Российской Федерации // Вопросы финансово-кредитных отношений, бухучета и ста-
тистики: Сборник статей аспирантов и соискателей / РГЭУ РИНХ. - Ростов-на-Дону, 2004.-№2.-0,31 п.л.
2. Гагацев Т.А. Бюджетный контроль как важнейший фактор реформирования системы государственных и муниципальных финансов // Финансовая политика Российского государства в условиях экономических и социальных реформ: Сборник научных трудов профессорско-преподавательского состава, молодых ученых и студентов / РГЭУ РИНХ. - Ростов-на-Дону, 2004. - № 3. - 0,25 п.л.
3. Гагацев Т.А. Бюджетный контроль и аудит эффективности // Материалы межрегиональной научно-практической Интернет-конференции Эволюция финансово-кредитных отношений в условиях рыночно-ориентированной экономики / РГЭУ РИНХ. - Ростов-на-Дону, 2005. - № 3. - 0,12 п.л.
4. Гагацев Т.А. Принципы построения регионального бюджетного процесса, ориентированного на результат, и роль органов финансового контроля в его реализации // Финансовая политика Российского государства в условиях экономических и социальных реформ: Сборник научных трудов профессорско-преподавательского состава, молодых ученых и студентов / РГЭУ РИНХ. - Ростов-на-Дону, 2005. - № 4. - 0,56 п.л.
5. Гагацев Т.А. Основные тенденции развития регионального финансового контроля в Ростовской области // Финансовые исследования / РГЭУ РИНХ. - Ростов-на-Дону, 2005. - № 2 (11). - 0,62 п.л.
Статьи в периодических научных издании, рекомендованных ВАК РФ:
6. Гагацев Т.А. Концептуальные аспекты включения аудита эффективности в отечественную систему бюджетного контроля // Экономический вестник РГУ / РГУ, -Ростов-на-Дону, 2006. - № 3. - 0,37 п.л.
Изд. № 22/400. Подписано к печати 15.03.07. Объем 1.4 уч.-изд. л. Бумага офсетная. Печать цифровая. Формат 60 х 84/16 Гарнитура Тайме. Тираж 120 экз. Заказ № 62.
340002, г. Ростов-на-Дону, ул. Б. Садовая, 69. РИЦ РГЭУ РИНХ.
Отпечатано в КОПИЦЕНТР 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Суворова, 19, тел. 247-34-88
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Гагацев, Тимур Александрович
Введение.
Глава 1. Теоретические аспекты исследования содержания бюджетного контроля в современных условиях.
1.1. Гносеологический анализ функционирования системы бюджетного контроля как важнейшей сферы государственного финансового контроля.
1.2. Генезис системы бюджетного контроля в Российской Федерации.
1.3. Роль и место бюджетного контроля в системе регионального управления.
Глава 2. Особенности функционирования системы регионального контроля в рамках бюджетного процесса.
2.1. Правовое и финансовое обеспечение бюджетного процесса в Ростовской области.
2.2. Анализ состояния консолидированного бюджета Ростовской области и контроля за его испонением.
2.3. Роль Контрольно-счетной палаты Ростовской области в совершенствовании бюджетного процесса на региональном уровне.
Глава 3. Стратегические направления развития бюджетного контроля на региональном уровне.
3.1. Совершенствование системы бюджетного контроля в субъекте Федерации в рамках бюджетного процесса, ориентированного на результат.
3.2. Аудит эффективности как важнейший элемент системы регионального бюджетного контроля.
Диссертация: введение по экономике, на тему "Становление и развитие системы бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации"
Актуальность темы исследования. В условиях развития бюджетного федерализма, усложнения межбюджетных отношений, интенсивного процесса разграничения пономочий между федеральной властью, субъектами Федерации и органами местного самоуправления, дефицитности территориальных бюджетных ресурсов многократно возрастает значимость бюджетного контроля на региональном и муниципальном уровнях.
В этой связи необходимо создание стройной системы бюджетного контроля, которая, исходя из общих механизмов контроля и четкой иерархической структуры контрольных органов, способствовала бы обеспечению законности и единообразия контроля во всей бюджетной системе Российской Федерации и позволяла сопоставить показатели эффективности и экономичности использования бюджетных ресурсов на разных ее уровнях.
Нормы действующего Бюджетного кодекса РФ, определяющие основы государственного' и муниципального контроля, на сегодняшний день не справляются с этой задачей. Их слабость и противоречивость приводят к замкнутости контроля по уровням бюджетной системы Российской Федерации, к отсутствию развитых механизмов взаимодействия, координации и контроля органов государственной власти различных уровней бюджетной системы РФ.
Недостаточность законодательно установленных пономочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по контролю за формированием доходов и расходов соответствующих бюджетов оборачивается отсутствием ответственности за проведение на местах рациональной и прозрачной налогово-бюджетной политики, отсутствием институциональных стимулов и возможностей для реструктуризации бюджетных расходов, оптимизации налоговой нагрузки на экономические субъекты и обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов, ведет к невыпонению государственных и муниципальных обязательств.
Поэтому сегодня от органов, осуществляющих региональный бюджетный контроль, требуются не только поная, объективная и своевременная информация о качестве финансово-управленческой деятельности, но и предложения по ее совершенствованию. Контроль дожен быть нацелен на выявление резервов роста финансовых ресурсов территорий, создание условий для финансовой стабилизации муниципальных образований. Данные обстоятельства, определяющие актуальность поиска механизмов оптимизации системы бюджетного контроля на региональном уровне, послужили предпосыкой выбора темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Вопросы организации бюджетного контроля нашли довольно широкое отражение в зарубежной и отечественной экономической мысли. В частности, они исследованы в трудах П. Арпиланша, М. Банка, Дж. Боурна, Х-П. Бургхофа, Дж. Бхагвати, Э. Венгера, Дж. Клементе, Э. Кпарра, П. Кругмана, Ж. Манэ, А. фон Мутса, Дж. Мида, У. Фольмера, Дж. Хиггинса, X. Цафельберга, Р. Штретлинга и др. Среди отечественных исследователей, занимающихся данной проблематикой, можно отметить В. Бурцева, Е. Бухвальда, Е. Грачеву, Ю. Данилевского, А. Крикунова, Р. Мешакину, J1. Овсянникова, В. Родионову, С. Степашина и др.
Вопросам организации и функционирования системы бюджетного контроля как важнейшего элемента системы государственного финансового контроля посвящены исследования Н. Аюбова, J1. Горемыкиной, Д. Комягина, Н. Погосяна, А. Соменкова, Р. Сомоева, С. Шохина и других авторов.
Различные аспекты осуществления бюджетного контроля на региональном уровне рассматриваются в трудах М. Гараджи, Н. Лазаревой, А. Ларионова, В. Мясникова, В. Шевлокова, А. Ябуганова. Однако, несмотря на довольно широкое освещение в научной литературе рассматриваемой нами проблематики, в значительной степени неразработанными остаются вопросы достижения эффективности регионального бюджетного контроля.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является развитие теоретических основ и практических механизмов осуществления бюджетного контроля на региональном уровне и разработка комплекса мер по реформированию данного процесса в современных условиях.
Для достижения указанной цели в работе поставлены и решаются следующие задачи:
Х исследовать трансформацию системы бюджетного контроля в РФ в условиях реформирования бюджетного процесса;
Х определить особенности функционирования системы регионального бюджетного контроля;
Х изучить состояние институционально-правового и финансового обеспечения бюджетного процесса в Ростовской области и факторы, оказывающие влияние на его развитие;
Х разработать стратегические направления развития регионального бюджетного контроля в рамках бюджетного процесса, ориентированного на результат;
Х исследовать особенности аудита эффективности использования бюджетных средств как прогрессивной формы регионального бюджетного контроля.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступает процесс контроля, планирования и использования средств региональных и местных бюджетов в ходе осуществления бюджетного процесса на субфедеральном и муниципальном уровнях.
Предметом исследования является система экономических отношений, возникающих между органами финансового контроля и другими участниками бюджетного процесса на региональном и муниципальном уровнях по поводу эффективного и целевого использования финансовых ресурсов.
Теоретико-методологической основой исследования явились научные концепции и результаты исследований зарубежных и отечественных ученых, посвященные различным аспектам функционирования системы бюджетного контроля на национальном и региональном уровнях.
Диссертационная работа выпонена в рамках Паспорта специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, раздела 2 Государственные финансы, п. 2.1 Система государственных финансов, ее структура и роль в регулировании финансовых отношений и социально-экономического развития страны, п. 2.5 Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и догосрочного прогнозирования.
Инструментарно-методический аппарат. Исследование базируется на субъектно-объектном, экономико-статистическом и институциональном подходах к исследованию функционирования системы бюджетного контроля. При разработке проблемы использовались следующие методы научного исследования: историко-генетического, системного, сравнительного, структурно-функционального и экономического анализа, табличные и графические приемы визуализации данных.
Информационно-эмпирическая база исследования. Информационная база сформирована на основе законов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений и программных документов Правительства РФ, нормативно-правовых актов Министерства финансов РФ, документов, принятых органами законодательной и испонительной власти Ростовской области, а также методологических разработок Счетной палаты РФ и Контрольно-счетной палаты Ростовской области.
Эмпирической базой исследования послужил фактологический материал Министерств финансов РФ и Ростовской области, Счетной палаты РФ и региональных контрольно-счетных органов, опубликованный в периодической печати и на официальных сайтах сети Интернет, а также результаты исследований зарубежных и отечественных ученых, посвященные вопросам осуществления регионального бюджетного контроля.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования базируется на предположении о том, что бюджетный контроль, осуществляемый на региональном и муниципальном уровнях, следует рассматривать как особый вид финансово-управленческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, имеющий целевую направленность, определенное содержание, структуру и процесс осуществления.
Действенность регионального и муниципального бюджетного контроля во многом определяется характером взаимодействия различных контрольных органов, что является важным и непременным условием эффективности испонения бюджетов всех уровней, бюджетов государственных внебюджетных фондов. В области финансовых отношений необходимо четкое определение пономочий и функций бюджетного контроля как со стороны органов законодательной (представительной) власти, так и со стороны органов испонительной власти, а также органов местного самоуправления, что позволит усовершенствовать существующие механизмы бюджетного контроля в направлениях, адекватных целям происходящей реформы бюджетного процесса. От поноты и своевременности выделения средств на социально-экономическое развитие регионов, экономичности их использования бюджетополучателями по целевому назначению зависит достижение целей, определенных программами развития экономики и социальной сферы. В связи с этим деятельность органов государственного и муниципального контроля, формы и методы их работы и взаимодействия дожны быть направлены на минимизацию лупущенных возможностей и максимальное использование имеющихся резервов и ресурсов.
Положения, выносимые на защиту:
1. Являясь важнейшим элементом управления бюджетными отношениями, бюджетный контроль в субъектах Российской Федерации подчинен решению задач, поставленных региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в области повышения качества их финансово-управленческой деятельности, выявления резервов роста финансовых ресурсов и создания условий для финансового обеспечения развития территорий. Особенно это актуализируется в условиях наличия финансовых диспропорций на региональном и муниципальном уровнях, порождающих многочисленные бюджетные правонарушения.
2. Необходимость повышения роли бюджетного контроля в современных условиях обусловливает реформа бюджетного процесса, суть которой состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и, в том числе, администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. Замена планирования расходов по видам расходов на планирование по социально-экономической результативности деятельности бюджетополучателей фактически предполагает переход от системы сметного финансирования к системе государственных заказов, которая распространяется не только на конечных бюджетополучателей, но и на распорядителей бюджетных средств.
3. Совершенствование системы бюджетного контроля предполагает модернизацию методов проверки, анализа и оценки испонения бюджета. Необходимость модернизации обусловлена усложнением финансовой деятельности, наметившейся тенденцией перехода от глубоко структурированного, ориентированного на затраты бюджетного плана к бюджету, ориентированному на результат. Модернизация проверки предполагает превалирование проверки качества управления в противовес детализированной проверке технической работы. Модернизация проверки также предусматривает разделение понятий "контроль эффективности" и "эффективность контроля". Контроль эффективности предусматривает выявление соответствия действенности государственных операций требованиям достижения социально-политических целей. Эффективность же контроля выявляет результативность контроля, уровень экономности функционирования проверяемой системы, адекватность ее размера результатам контрольной работы.
4. В зависимости от природы конкретных случаев нецелевого использования бюджетных средств существенно различаются их последствия для регионального бюджета. В связи с этим представляется возможным и целесообразным выделить две категории нецелевого использования бюджетных средств - неправомерное внебюджетное использование бюджетных средств (расходы, не предусмотренные законом о бюджете) и несанкционированное внутрибюджетное использование бюджетных средств (перераспределение средств между элементами и видами расходов в пределах утвержденной сметы доходов и расходов бюджетного учреждения без внесения соответствующих изменений в смету доходов и расходов и бюджетную роспись).
5. Аудит эффективности использования бюджетных средств при осуществлении контрольной функции дожен создавать элемент ответственности субъектов контроля за соблюдением законодательства в сфере экономических и финансовых отношений. Аналитическая функция предполагает системный анализ причинно-следственных связей выявленных нарушений и проблем и, таким образом, дает элемент знания о подконтрольном объекте или предмете контроля. Синтетическая функция аудита эффективности предполагает разработку конкретных предложений по повышению эффективности деятельности подконтрольного объекта и, таким образом, обеспечивает его созидательность. С учетом изложенного аудит эффективности дожен обеспечивать триединство ответственности, знания и созидания.
6. Совершенствование бюджетного контроля в России предполагает повышение результативности, эффективности контроля через устранение асинхронности развития его уровней и соответствующих им контрольных органов. Снятию противоречий между органами бюджетного контроля будет способствовать четкое, законодательно оформленное разграничение функций контроля и надзора, а также законодательно закрепленное разграничение функций и пономочий контрольных органов различных уровней.
Научная новизна результатов исследования заключается в выработке теоретико-методологического подхода к совершенствованию системы бюджетного контроля на региональном и муниципальном уровнях в рамках бюджетного процесса, ориентированного на результат.
Элементы научной новизны диссертационной работы заключаются в следующем:
1. Предложена авторская трактовка дефиниции бюджетный контроль как совокупности мероприятий, проводимых органами государственной власти и органами местного самоуправления, по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в сфере формирования, распределения и использования финансовых ресурсов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с целью выявления резервов увеличения доходных поступлений в бюджет, повышения эффективности использования имеющихся финансовых ресурсов и улучшения бюджетно-налоговой дисциплины.
2. Разработан авторский вариант классификации бюджетных правонарушений, предполагающий их подразделение на группы нарушений в части организации и зачисления доходов бюджета, расходования бюджетных средств, нарушений порядка открытия и функционирования счетов в банках и кредитно-финансовых учреждениях, ошибок в ведении учета и составления отчетности учреждений, финансируемых за счет бюджетных средств и, таким образом, позволяющий преодолеть существующие колизии при идентификации нарушений в процессе использования бюджетных ресурсов, а следовательно повышающий уровень объективности при определении вида данных правонарушений и степени ответственности за их допущение.
3. На основе критического анализа состояния бюджетного контроля на региональном и муниципальном уровнях предложен ряд мер по совершенствованию взаимодействия между органами финансового контроля и другими участниками регионального бюджетного процесса, направленных на решение проблем, обусловленных юридической неурегулированностью деятельности органов контроля в субъектах Российской Федерации, состоящих в отсутствии механизма работы с предложениями контрольных органов, регламентации информационного взаимодействия контрольно-счетных органов с иными участниками бюджетного процесса, неразвитости правовых инструментов взыскания средств при установлении фактов их нецелевого использования.
4. Выявлена роль региональных контрольно-счетных органов в осуществлении бюджетного процесса, ориентированного на результат, и предложены меры по повышению качества бюджетного контроля на основе участия контрольно-счетных органов в ежегодном цикле бюджетного процесса, когда результаты бюджетного контроля выступают в качестве аргументов при определении объема и направленности бюджетных расходов.
5. Внесены комплексные предложения по проведению мониторинга результативности бюджетных расходов на муниципальном уровне в рамках организации процесса среднесрочного финансового планирования, включающие оценку испонения заданий по оказанию муниципальных услуг на основе специфичных для каждой отрасли экономики показателей, отражающих эффективность деятельности распорядителей бюджетных средств и характеризующих качественный уровень реализации их уставных задач и целей, как базы для определения соответствующих предельных бюджетов.
6. Доказано, что аудит эффективности использования бюджетных средств значительно расширяет цели и предмет государственного финансового контроля вследствие реализации таких его свойств, как системность, под которой следует понимать охват всех функций финансового контроля, созидательность, предполагающая выход на конкретные предложения по повышению эффективности деятельности подконтрольных объектов и мониторинг испонения предложений и рекомендаций.
Теоретическая значимость исследования. Теоретические и методологические положения, выдвинутые автором и обоснованные в диссертации, допоняют и развивают методологическую базу функционирования системы бюджетного контроля в условиях развития бюджетного процесса, ориентированного на результат.
Теоретическая значимость исследования заключается в разработке и обосновании концептуального подхода к реформированию системы контроля за распределением и использованием бюджетных средств в соответствии с целями и задачами осуществляемой реформы бюджетного процесса и определяется тем, что совершенствование механизмов регионального бюджетного контроля позволяет облегчить реализацию моделей бюджетного процесса, учитывающих результативность и эффективность использования финансовых ресурсов.
Практическая значимость исследования. Рекомендации автора могут быть использованы в практической деятельности органов бюджетного контроля на региональном и муниципальном уровнях.
Основные положения диссертации также целесообразно использовать при составлении программы учебных курсов Финансовый контроль, Бюджет и бюджетный процесс, Государственные и муниципальные финансы, Аудит.
Апробация работы. Разработанные в диссертационной работе основные рекомендации были использованы в практической работе администрации г. Батайска и Контрольно-счетной палаты Ростовской области, что подтверждено справками о внедрении. Основные выводы диссертационной работы отражены в 6 опубликованных научных работах объемом 2,23 авторских п.л.
Логическая структура и объем диссертации. Цели и задачи диссертационного исследования определили объем и последовательность его изложения. Работа состоит из введения, трех глав, содержащих восемь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений. Диссертация содержит 189 страниц текста и проилюстрирована 16 таблицами, 12 рисунками, а также 2 приложениями. Библиографический список состоит из 129 наименований.
Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Гагацев, Тимур Александрович
Заключение
В условиях рыночной экономики, когда происходят кардинальные изменения во взаимоотношениях между уровнями бюджетной системы на принципах бюджетного федерализма, осуществляется реализация комплексной реформы федеративных отношений и местного самоуправления, повышаются требования к качеству управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, объективно необходимым представляется создание стройной системы бюджетного контроля. Она дожна способствовать обеспечению эффективности и экономичности использования бюджетных ресурсов на разных уровнях бюджетной системы. При этом важным является развитие теоретических основ и практических механизмов осуществления бюджетного контроля на региональном уровне и выработке комплекса мер по реформированию бюджетного контроля в рамках совершенствования бюджетного процесса на субфедеральном и муниципальном уровнях.
В ходе проведенного исследования были сделаны следующие выводы и даны практические рекомендации.
1. Исследуя содержание бюджетного контроля как важнейшей сферы государственного финансового контроля, автором обосновано положение о том, что ключевым моментом в понимании сущности бюджетного контроля является взаимосвязанная и взаимообусловленная комплексная система мер по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в сфере формирования и использования финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы. Законность предполагает применение императивных методов регулирования бюджетных отношений, являющихся в определенной мере фундаментом для разработки стратегических и тактических задач государственной финансовой политики. Эффективность бюджетного контроля рассматривается с одной стороны как его влияние на эффективность использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов, а, с другой стороны, как эффективность осуществления контрольной деятельности. Определяющим фактором целесообразности бюджетного контроля следует считать достижение максимальной его результативности. На содержательной стороне бюджетного контроля сказываются трансформационные процессы в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат и оказывающее реальное влияние на повышение качества управления бюджетными ресурсами. Исходя из изложенных теоретических посылок автором дана трактовка дефиниции бюджетный контроль.
2. Генезис развития бюджетного контроля в Российской Федерации позволил выявить основные тенденции его развития с учетом особенностей функционирования на разных исторических этапах и с точки зрения преемственности, исходя из общих механизмов контроля и четкой иерархической структуры контрольных органов на всех уровнях бюджетной системы. В рамках реализации административной реформы важнейшая роль отводится реформированию системы надзора и контроля, формированию комплексного подхода и разработки объективных требований (критериев) к ее организации, направленных на повышение эффективности функционирования органов испонительной власти и контроля, обеспечение ориентации их деятельности на реализацию стратегических приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации, внедрения результативных методов управления и контроля.
3. Результаты проведенного исследования позволили сделать вывод о том, что в рамках внедрения системы программно-целевого бюджетирования в Российской Федерации прослеживаются следующие трансформационные процессы, оказывающие непосредственное влияние на организацию финансового контроля: переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию; увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг с выпонением государственных (муниципальных) заданий; упорядочение бюджетного процесса через закрепление единых принципов и требований к бюджетному планированию; планирование расходов на реализацию догосрочных целевых программ и осуществление бюджетных инвестиций на основе разделения действующих обязательств (утвержденных в установленном порядке программ и проектов) и принимаемых обязательств (предлагаемых к утверждению программ и объектов); усиление стимулов для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами.
4. В ходе анализа правового и финансового обеспечения бюджетного процесса в Ростовской области, автором определены ключевые направления повышения эффективности управления общественными финансами и усиления действенности бюджетного контроля на региональном уровне в части, касающейся реформирования бюджетной классификации, доходов и расходов бюджета, межбюджетных трансфертов, а также пономочий участников бюджетного процесса в рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., предполагающей существенные изменения в организации финансового контроля, адекватные по уровню постановки задач и методам контроля происходящим процессам реформирования.
5. Усиление действенности и эффективности бюджетного контроля в условиях реформы бюджетного процесса предопределяется необходимостью повышения качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, включающее: развитие мониторинга и контроля реализации федеральных пономочий, передаваемых региональным и муниципальным органам власти; повышение бюджетной дисциплины субъектов РФ и муниципальных образований, предупреждение возникновения неплатежеспособности и оздоровления региональных финансов; повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов; расширение функций аудита сектора государственного управления на региональном и муниципальном уровнях.
6. Результаты проведенного исследования позволили сделать вывод о том, что новые задачи, продиктованные современными тенденциями развития бюджетного процесса на региональном уровне, требуют дальнейшего развития бюджетного контроля с учетом следующих требований: признания необходимости системного подхода к бюджетному контролю; минимизации количества институтов, занимающихся одним направлением контроля; модернизации механизмов регионального и муниципального внутреннего контроля и внедрение надежной системы внутреннего аудита; создания органов интегрированного бюджетного надзора и регулирования; создания качественных процедур и стандартов бюджетного контроля при наличии единого информационного поля; расширения практики использования публичности деятельности контролирующих органов и практики обращения к органам независимого аудита; разграничения пономочий контролеров и аудиторов.
7. Автором внесены комплексные предложения по проведению мониторинга результативности бюджетных расходов на муниципальном уровне в рамках организации процесса среднесрочного финансового планирования, включающие оценку испонения заданий по оказанию муниципальных услуг на основе специфичных для каждой отрасли экономики показателей, отражающих эффективность деятельности распорядителей бюджетных средств и характеризующих качественный уровень реализации их уставных задач и целей, как базы для определения соответствующих предельных бюджетов.
8. Одним из перспективных направлений развития аудита эффективности представляется процессный подход, который является высшим стандартом организационного менеджмента. В диссертационной работе определено, что при процессном подходе аудит можно рассматривать как серию непрерывных, взаимосвязанных действий, направленных на достижение поставленных целей. В модели, описывающей процесс, дожны изменяться структура и параметры в соответствии с изменениями характеристик процесса при функционировании. Такая модель, в соответствии с принятыми положениями, будет называться адаптивной. Ее построение связано с использованием итеративных методов. При этом в каждый момент времени функционирования системы управления бюджетными ресурсами производится оценка значений ее параметров по данным входных и выходных переменных.
Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Гагацев, Тимур Александрович, Ростов-на-Дону
1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993, 25 декабря.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации// Собрание законодательства РФ. 1998,№31.-Ст. 3823.
3. Федеральный закон от 14.01.1995г. № 4-ФЗ О Счетной палате Российской Федерации// Собрание законодательства РФ. -1995, № 3. Ст. 167.
4. Федеральный закон от 06.10.2003г. №131-Ф3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации// Собрание законодательства РФ. 2003, № 40. - Ст. 3822.
5. Указ Президента Российской Федерации от 25.07.1996г. № 1095 О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации// Собрание законодательства РФ. 1996, № 31. - Ст. 3696.
6. Указ Президента Российской Федерации от 27.11.2003г. №1395 О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации// Собрание законодательства РФ. 2003, № 48. - Ст. 4660.
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004г. № 249 О мерах по повышению результативности бюджетных расходов// Собрание законодательства РФ. 2004, № 22. - Ст. 2180.
8. Акперов И. Г., Коноплева И. А., Головач С. П. Казначейская система испонения бюджета в Российской Федерации. М.: Финансы и статистика, 2003. -351 с.
9. Актуальные проблемы укрепления региональных финансов/Под .ред. д.э.н., проф. Н.Г.Сычева, д.э.н., проф. К.И.Таксира. М.: Изд-во Финансы. 2004. 416с.
10. Александрова Е. И., Башкайкина Н. А. Государственный финансовый контроль и становление аудита эффективности использования бюджетных средств // Финансы и кредит. 2004, № 20. - С. 24-31.
11. Ананенко С.А. Повышение эффективности бюджетных расходов с помощью системы сбалансированных целевых показателей // Финансы. 2004, № 9. -С. 9-14.
12. Андреев А. Г., Соменков А. Д. Правовые основы финансового контроля // Финансы. 1999, № 12. - С. 62-64.
13. Андрюшин С., Дадашев А. Научные основы организации системы общегосударственного финансового контроля // Финансы. 2002, № 4. С. 59-63.
14. Андрюшин С., Дадашев А. Общегосударственный финансовый контроль: проблемы организации // Экономист. 2002, № 6. - С. 64-71.
15. Анисимов С.А., Максимов В.А. Бюджетная политика как источник экономического роста//Финансы. 2005, №1.-С. 16-18.
16. Афанасьев М. Модернизация государственных финансов России// Вопросы экономики. 2006, №9.-С. 103-110.
17. Баранов А. Анализ эффективности государственного финансового контроля на современном этапе//Ресурсы регионов России.- 2003, № 4. С. 9-17.
18. Бежаев О. Основные задачи финансовых органов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по формированию межбюджетных отношений и местных бюджетов в 2006г.// Бюджет. 2005, №8. - С. 42-50.
19. Белобжецкий И.А. Финансовый контроля и новый хозяйственный механизм. М.: Финансы и статистика, 1989. 25 с.
20. Богачев Г. М. От КРУ к федеральной службе финансово-бюджетного надзора // Бюджет. - 2005, № 1. - С. 18-21.
21. Бокарева JI.Г. Концепция реформирования бюджетного процесса с точки зрения государственного финансового контролера // Финансы. № 4. 2006. С. 46-49.
22. Брюммерхофф Д. Теория государственных финансов /Пер. седьмого немецкого издания/ Под общ. ред. A.JL Кудрина, В.Д. Дзгоева. Владикавказ: Пионер-Пресс, 2001. 480 с.
23. Бурцев В. В. Аспекты стандартизации государственного финансового контроля // Финансы и кредит. 2003, № 18. - С. 2-8.
24. Бурцев В. В. Нормативная база государственного финансового контроля // Региональная экономика: теория и практика. 2004, № 4. - С. 24-29.
25. Бурцев В. В. Совершенствование организации системы государственного финансового контроля в Российской Федерации// Аудит и финансовый анализ. -2003, № 2. С. 27-32.
26. Бурцев В. В. Финансовый контроль в аспекте государственной экономической безопасности // Финансы и кредит. 2003, № 19. - С. 2-8.
27. Бухвальд Е.М. Российский федерализм: проблемы и перспективы на рубеже XXI века. Рязань, Узорочье, 2002. 184 с.
28. Бушмин Е. Роль и место бюджетных процедур в системе государственных финансов//Вопросы экономики. 2003, №5. - С. 42.
29. Вознесенский Э. А. Финансовый контроль в СССР. М.: Юридическая литература, 1973. - 284 с.
30. Гамукин В. Новации бюджетного процесса: бюджетирование, ориентированное на результат//Вопросы экономики. 2005, №2. - С. 4-22.
31. Гараджа М. Ю. Мониторинг результативности бюджетных расходов: основные этапы внедрения на местн9м уровне. М.: Институт экономики города, 2002.-48 с.
32. Герасимов В., Ахмедова 3. Парламентский контроль испонения бюджета // Обозреватель. 2003, № 5. - С. 23-27.
33. Гиляровская С.В. О самостоятельности бюджетов в Российской Федерации// Финансы 2007, № 2. - С. 16-19.
34. Горегляд В. Бюджет как финансовый регулятор экономического развития.-М.: ЗАО Издательство Экономика- 2002. 229 с.
35. Горегляд В. Бюджетная трехлетка (2006-2008 годы) и экономическая политика государства // Вопросы экономики. 2005, №8. -С. 106-113.
36. Городецкий А., Морукова А. Формирование единой системы государственного финансового контроля // Вопросы экономики. 2004, № 1. - С. 8597.
37. Грачева Е. Ю. Правовые основы государственного финансового контроля. -М., 2000. 160 с.
38. Грачева Е. Ю., Тостопятенко Г. П., Рыжкова Е. А. Финансовый контроль. -М.: Камерон, 2004. 270 с.
39. Гришин В.И. Региональная экономическая политика и межбюджетные отношения // Финансы. 2005, №4. - С. 50-55.
40. Данилевский Ю. А. Финансовый контроль в России: история, современное развитие // Бухгатерский учет. 1993, № 7. -С. 22-25.
41. Данилевский Ю.А., Белобжецкий И.А., Радостовец В.К., Иткин Ю.М. Финансовый контроль и аудит: проблемы становления // Бухгатерский учет. 1998, № 12.-С. 16-20.
42. Деменкова А. Правовое регулирование государственного финансового контроля нуждается в совершенствовании // Президентский контроль. 2006, №2. -С. 30-37.
43. Ермилов В.Г. К теории государственного финансового контроля // Финансы. 2005, №2. - С. 62-67.
44. Золотарев Н.А. Из истории государственного контроля // Контролинг. -1994, №2.-С. 23-27.
45. Зуева И. А. Пути внедрения государственного аудита // Финансы. 2005, № 6.-С. 62-64.
46. Зырянова Т.В., Даниленко *Н. И. Методологические и концептуальные подходы к созданию единой системы государственного контроля // Финансы и кредит.-2006, № 12.-С. 31-33.
47. Иванова О.Б. Методологические подходы к реформированию межбюджетных отношений на региональном уровне // Финансы и кредит. 2003, №7.-С. 51-57.
48. Иванова О.Б. Теоретико-методологические основы государственных финансов: М.: Ростов-на-Дону: Изд-во РГЭУ РИНХ, 2001.- 179 с.
49. Иванова О.Б. Территориальные финансы России: теория и методология: М.: Ростов-на-Дону. Изд-во РГЭУ РИНХ. 2004. 212 с.
50. Игудин А.Г. Актуальные проблемы межбюджетных отношений // Финансы.-2005, №10.-С. 15-17.
51. Игудин А.Г. Межбюджетные отношения и реформа местного самоуправления // Финансы. 2006, №7. - С. 11-15.
52. Ицкович Б.Ф. Институциональное развитие системы органов финансово-хозяйственного контроля России // Финансы и кредит. 2003, № 23. - С. 85-96.
53. Ицкович Б. Ф. Контроль финансовых потоков государства органами федерального казначейства // Финансы. 2000, № 8. - С. 11-12.
54. Козырева А. Как помочь территориям? // Финансовый контроль. 2005,1.-С. 36-39.
55. Колесникова Н. А. Финансовый и имущественный потенциал региона: опыт регионального менеджмента. М.: Финансы и статистика, 2000. - 236 с.
56. Колесов А. С. Межбюджетные отношения: сущность и пути совершенствования // Финансы. 2002, № 2. -С. 3-7.
57. Комментарий к Бюджетному кодексу РФ (вводный) / Под ред. М. В. Романовского и О. В. Врублевской. М.: Юрайт, 2002. - 346 с.
58. Комягин Д. JT. Новое содержание понятия нецелевого использования бюджетных средств // Финансы. 2004, № 10. -С. 24-33.
59. Концептуальные и методологические основы аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности. М.: Счетная палата РФ, 2004. - 72 с.
60. Крикунов А. В. Сущность, организация и перспективы государственного финансового контроля в Российской Федерации. СПб.: Изд-во СПбГУЭиФ, 2001. Ч 245 с.
61. Кудрин A.JI. О проекте федерального бюджета на 2007 год // Финансы. -2006, №11.-С. 3-6.
62. Куксенко С. В. Государственный бюджет и финансовая политика Российской империи в середине XIX века // Ярославский Педагогический Вестник. -2002, № п.-С. 19-23.
63. Кучеров И. Бюджетное право России. Курс лекций. М.: 2002. 60 с.
64. Лавров A.M. Среднесрочное планирование, ориентированное на результаты: международный опыт и.российские перспективы // Финансы. 2004, №3,-С. 9-14.
65. Лавров A.M. Переход к новой системе межбюджетных отношений субъектах Российской Федерации // Финансы. 2004, №9. - С. 3-8.
66. Лазарева Н.В. Финансовый контроль как элемент управления финансовыми ресурсами территории. Ростов-на-Дону: Изд-во РГЭА, 2000. - 182 с.
67. Ларионов А. С. Бюджет области: проблемы финансового контроля // Финансы. 2000, № 4. - С. 16-19.
68. Лопатин В. Н. Развитие государственного финансового контроля в условиях рыночных отношений // Финансы и кредит. 2006, № 8. - С. 16-26.
69. Мартынова Г. И. Нецелевое использование бюджетных средств: арбитражная практика // Финансы. 2002, № 4. - С. 25-29.
70. Мешакина Р.Е. Теоретические вопросы государственного финансового контроля // Финансы. 2003, № 12. - С. 53-57.
71. Мешакина Р.Е. Финансовый контроль использования бюджетных средств в социальной сфере // Финансы. 2001, № 10. - С. 56-58.
72. Мешакина Р.Е. Аудит эффективности объективная необходимость // Финансы. - 2005, №2. - С. 65-68.
73. Минаков А. М. Использование методов программно-целевого бюджетирования в России // Финансы и кредит. 2005, № 18. -С. 10-17.
74. Мстиславский В.А., Соколова И.Р. Ведомственный контроль: состояние и перспективы. //Финансы. 2005, №3. - С.47.
75. Муниципальная реформа и актуальные проблемы ее проведения. Учебно-практическое пособие / Под ред. В.И. Игнатова. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2004. 83 с.
76. Мюлер В.К. Англо-русский словарь. М.: Советская энциклопедия, 1971. С.170.
77. Мясников В.В. Контрольная политика субъектов Федерации // Финансовый контроль. 2002, № 5. -С. 33-38.
78. Ногина О. А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб.: Питер, 2002. -160 с.
79. Овсянников Jl. Н. Финансовый контроль как система // Финансы. 2000, № 12.-С. 66-68.
80. Орлов О. Б. Госфинконтроль: взгляд изнутри // Бюджет. 2003, № 10. -С. 24-29.
81. Пансков В. Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране // Финансы. 2002, № 5. - С. 56-60.
82. Пансков В. Г. О роли Счетной палаты Российской Федерации в системе органов государственного финансового контроля страны // Финансы. 2001, № 9. -С. 56-60.
83. Пансков В. Формирование системы финансового контроля как стратегическая задача государственного строительства // Российский экономический журнал. 2002, № 5-6. - С. 17-23.
84. Погосян Н. Д. Счетная палата Российской Федерации. М.: Юрист. 1998. -304 с.
85. Прокопьева Т. Финансовый контроль как фактор совершенствования межбюджетных отношений // Президентский контроль. 2006, № 6. -С. 33-38.
86. Пронина J1. И. Местное самоуправление и межбюджетные отношения // Финансы. 2003, № 8. -С. 10-14.
87. Пронина Л.И. Местные финансы: проблемы и пути решения// Финансы. -2006, № 12.-С. 25-27.
88. Просвиркин Ю. Б., Панкова С. В., Фирсов А. Г. Государственный финансовый контроль и аудит. Оренбург, 2001. - 300 с.
89. Реформирование федеративных отношений в России (взгляд с позиции конкурентного федерализма) // Вопросы экономики. 2000, № 10. - С.28.
90. Родионова В.М. О системном подходе к организации финансового контроля в России //Финансы и кредит. 2003, № 3. - С. 3-10.
91. Родионова В. М., Шлейников В. И. Финансовый контроль. М.: ФБК-Пресс. 2002.- 319 с.
92. Рябухин С. Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов. М.: Наука, 2004. - 280 с.
93. Сабанти Б. М. История финансов России. JL: ФЭИ, 1985. - 278 с.
94. Саванин А.Е. Аудит эффективности использования государственных финансовых ресурсов современный механизм финансового контроля // Финансы и кредит. - 2006, № 10. - С. 30-37.
95. Сатарова И.А. Экономико-правовая обусловленность применения принуждений в сфере бюджетных отношений // Финансы и кредит. 2005. №21(189).-С. 58-59.
96. Саунин А.Н. О применении критериев в аудите эффективности использования государственных средств//Финансы и кредит. 2005, № 27. - С. 42-46.
97. Симонова J1.A. Эффективность государственного финансового контроля // Финансы. 2006, № 4. - С. 50-52.
98. Сверчкова Н.И. Реформа местного самоуправления: финансовый аспект // Бюджет. 2004, № 8. - С. 28-34.
99. Семиколенных А. Аудит эффективности: независимый и объективный // Экономика и жизнь. 2004, № 5. -С. 24-26.
100. ЮЗ.Силуанов А.Г. Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами в 2006-2008гг. // Финансы. 2006, №1.-С. 3-9.
101. Силуанов А.Г. Межбюджетные отношения-2007: регионы получат больше денег // Финансы. 2006, №9. - С. 3-6.
102. Ю5.Синицын Н. А. Бюджетное право дореволюционной России. М.: Финансовая академия при Правительстве РФ. 1998. - 225 с.
103. Смольникова Е. Р., Демидова Н. М. Проблемы административной ответственности при нецелевом использовании бюджетных средств // Арбитражная практика. 2002, № 12. - С. 22-26.
104. Смотрицкая И.К формированию системы общегосударственного финансового контроля в России// Вопросы экономики. 2002, № 7. - С. 152-157.
105. Сомоев Р. Г. Бюджетный контроль в Российской Федерации. СПб.: СПбГУЭиФ 1998.- 127 с.
106. Степашин С. В., Столяррв Н. С., Шохин С. О., Жуков В. А. Государственный финансовый контроль. СПб.: Питер, 2004. - 560 с.
107. Стратегия управления финансами в регионе / Под ред. д.э.н., проф. Н.Г. Сычева и д.э.н., проф. К.И. Таксира- М.: Финансы, 2005. С.97.
108. Тамбовцев В. Экономическая теория контрольно-надзорной деятельности государства // Вопросы экономики. 2004, № 4. -С. 91-106.
109. Трубникова Е. Организационные основы государственного финансового контроля // Бюджет. 2005, № 1. -С. 38-44.
110. ПЗ.Улюкаев А.В. Проблемы государственной бюджетной политики: Научнопрактическое пособие. М.: Дело, 2004. 543 с.t
111. Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Кол. авторов: Под. общ. ред. А.Г. Грязновой. М.: Финансы и статистика, 2002. С. 424.
112. Финансы: Учебник / Под редакцией В.М. Родионовой. М.: Финансы и статистика, 1994. с. 23-24.
113. Финансы: Учебник /Под ред. проф. М.В. Романовского, проф. О.В. Рублевской, проф. Б.М. Сабанти. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт - Издат., 2006. С.94.
114. Формирование национальной финансовой стратегии России: Путь к подъему и благосостоянию/Под.ред. В.К. Сенчагова. М.:Дело. 2004,- 416 с.
115. Химичева Н. И. Финансовое Ьраво. М.: БЕК, 1995. - 524 с.
116. Христенко В. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002. - 606 с.
117. Циммерманн X. Муниципальные финансы: Учебник/ Пер. с нем.-М.:Издательство Дело и Сервис, 2003.- 352 с.
118. Черемшанов С. В. К вопросу о классификации видов финансового контроля
119. Экономика и финансы. 2003, № 16. - С. 26-31.
120. Чичелёв М. О дальнейшем совершенствовании бюджетного процесса // Финансы. 2006, №2. - С. 16-21.
121. Чичелев М.В. Эффект и эффективность в бюджетном процессе // Финансы. 2007, № 1. - С. 6-9.
122. Швецов Ю., Буткова О.Финансовая помощь как основа системы бюджетного регулирования //Финансы. 2005, №12. - С. 23-28.
123. Шохин С. О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в
124. Российской Федерации. М.: Финансы и статистика, 1999. - 351 с.
125. Энциклопедия рыночного хозяйства. Финансы рыночного хозяйства/Ред.кол.тома.-М.:Издательский дом Экономическая литература, 2003.-480 с.
126. Юрьев Н. Н. Государственный контроль в дореволюционной России // Контролинг. 1991, №3.-С. 7-15.
127. Якобсон JI. Бюджетная реформа. Федерализм или управление по результатам // Вопросы экономики. 2006, №8. - С. 31-44.
128. System-oriented Effectiveness Audit concept & implementation. -Stockholm: The Swedish National Audit Bureau, 1995. - P. 274.
Похожие диссертации
- Формирование и распределение рентных доходов в современной российской экономике
- Социальный капитал как фактор экономического роста в современной экономике
- Экономическая оценка потенциала корпоративного предпринимательства в системе региональной экономики
- Формирование стратегии развития малого промышленного предприятия
- Реструктуризация деятельности потребительской кооперации и повышение занятости сельского населения