Совершенствование механизмов региональной поддержки местных бюджетов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Дмитришина, Елена Вячеславовна |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2003 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.05 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Совершенствование механизмов региональной поддержки местных бюджетов"
ИНСТИТУТ СИСТЕМНОГО АНАЛИЗА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
На правах рукописи
Дмигришина Елена Вячеславовна
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
Специальность 08.00.0S. - Экономика и управление народным хозяйством (региональна* экономика)
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
МОСКВА-2003
Работа выпонена в Институте системного анализа РАН
Научный руководитель: д.э.н. АЛ Швецов
Официальные оппоненты: д.э.н., профессор И.А. Рождественская к.э.н. ОЛ. Богачева
Ведущая организация: Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации
Защита состоится 29 сентября 2003 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 002.086.01 по присуждению ученой степени кандидата экономических наук в Институте системного анализа Российской Академии наук по адресу: 117312, Москва, Проспект 60-летия Окпбрж, дом 9.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института системного анализа РАН.
Автореферат разослан: 29 августа 2003 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
х.э.н. В.Н.Рысина
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. В последние годы в Российской Федерации в силу различных и хорошо известных причин происходили существенные изменения в системе управления региональным и местным развитием. С точки зрения ресурсного обеспечения территориального развития главный смысл и содержание этих изменений были связаны с формированием нового механизма организации бюджетных отношений, основанного на рациональном разграничении расходных обязательств и налоговых пономочий между бюджетами всех уровней.
Договременная и глубокая экономическая депрессия на фоне крайне неравномерного распределения экономического потенциала по территории страны обусловила ресурсную несостоятельность большинства территориальных образований и предопределила потребность в перераспределении значительных по объему финансовых средств внутри бюджетной системы государства в целях выравнивания финансовой обеспеченности функционирования и развития различных территорий. В ряду способов такого межбюджетного перераспределения ресурсов важная роль принадлежит различным видам финансовой помощи бюджетам других уровней.
Механизмы оказания финансовой помощи бюджетам других уровней были на протяжении последнего десятилетий предметом постоянного и активного реформирования во всех её компонентах - целях, критериях, объемах, процедурах. Вместе с тем в центре внимания оказались главным образом проблемы перераспределения средств по оси федеральный центр - регионы. Нельзя не отметить, что благодаря ряду конструктивных и последовательных действий отношения между Российской Федерацией и её субъектами становятся все более адекватными современным требованиям - на основе расширения сферы формализации и улучшения информационного обеспечения процесса принятия решений по поводу бюджетных отношений повышаются их прозрачность и объективность. Совсем иное дело внутри регионов, где, напротив, нередко сохраняется прежняя система неформализованного, субъективистского бюджетного регулирования, включая его важнейший компонент - финансовую поддержку местных бюджетов. Устранение такого дисбаланса, снижающего общую эффективность бюджетной системы и тормозящего процессы регионального и местного развития, становится все более острой народно-хозяйственной проблемой, а её решение - актуальной научно-прикладной задачей.
При этом механизмы оказания финансовой помощи местным бюджетам требуют системной модернизации в контексте общих изменений в системе федеративной (с несколькими и самостоятельными уровнями) ;организации бюджетных отношений,
направлений реорганизации местного самоуправления и задействования стимулов местного саморазвития территорий.
Степень разработанности проблемы. Исследованию финансовых основ федеративного государственного ~и административно - территориального устройства, проблем формирования и использования средств бюджетов различных уровней в целях социально-экономического развития страны и ее территориальных образований были посвящены труды многих отечественных и зарубежных экономистов еще в советские годы. Особый интерес представляют работы в области теории общественных финансов таких авторов, как Р. Масгрейв, В. Оутс, С. Тибу, А. Шах и др., а также теория федерализма, сохраняющего рынок (market-preserving federalism), сформулированная Б.Уэйнгастом и рядом других авторов. Исследованию межбюджетных отношений в Российской Федерации в последние годы посвящены работы Дж. Литвака, А. Макколи, Д. Трсйсмана, К. Уолих и яр.
Среди отечественных исследователей последнего времени можно назвать работы О.И. Бетина, С.Д. Валеятея, Е.В. Журавской, А.Г. Игудина, В.В. Климанова, О.В. Кузнецовой, A.M. Лаврова, И.В. Подпориной, В.В. Попова, О.С. Пчелинцева, С.А. Суспицына, И.В. Трунина, В.Б. Христенко, С.Н. Хурсевича. Работы этих авторов посвящены изучению проблем бюджетного федерализма - темы, которая стала активно обсуждаться в России во второй половине 1990-х годов. В фокусе исследований этих авторов оказались вопросы бюджетных отношений между региональным и местным уровнями.
Вслед за исследованиями указанной группы авторов стали появляться работы по бюджетно-налоговым проблемам муниципального развития. Среди активных исследователей этого направления следует А.С. Автономова, И.В. Бабичева, А.Г. Воронина, Л.В. Гильченко, А.А. Замотаем, Г.В. Курляндскую, В.Н. Лексина, ВЛ. Любовного, С.С. Митрохина, Л.И. Пронину, А.Н. Швецова, А.Н. Широкова.
' 1 Указанные два направления исследований в течение догою времени развивались преимущественно в отрыве друг от друга - не системно. И только в последние два - три года начала осознаваться потребность в устранении обозначившегося методологического разрыва. В связи с чем возникла новая научная задача - распространения общих принципов теории и методов бюджетного федерализма на всю систему бюджетных отношений, а не только на ту их часть, которая складывается между федеральным и региональным уровнями.
Серьезные исследования в этом направлении еще только начинаются и многие аспекты обозначившихся здесь теоретических и прикладных проблем пока остаются неизученными.
В связи с этим цель настоящей диссертации заключается в обосновании концепции совершенствования организации финансовой помощи местным бюджетам в контексте общего развития бюджетного федерализма.
Задачи исследования:
адаптировать принципиальные положения концепции бюджетного федерализма к организации бюджетных отношений между уровнями субъекта Федерации и местного самоуправления;
- оценить возможность использования в российских условиях международного опыта построения бюджетных взаимоотношений разных уровней власти в странах с федеративным устройством;
- выявить резервы сокращения нерациональных расходов местных бюджетов;
- обобщить и систематизировать практику оказания финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации;
- разработать систему мер, обеспечивающих переход к стимулирующей роли финансовой помощи местным бюджетам;
- обосновать методический подход к выделению в составе бюджета субъекта Российской Федерации специальных средств, предназначенных для деятельности органов местного самоуправления по реформированию управления муниципальными финансами и разработать предложения по внедрению этого подхода в практику межбюджетных отношений.
Объектом исследования является система организации отношений, складывающихся между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами по поводу обеспечения территориального, прежде всего - муниципального, развития.
Предметом исследования являются механизмы региональной поддержки местных бюджетов.
Методологической базой исследования стала теория бюджетного федерализма в ее преломлении к развитию межбюджетных отношений на уровне субъект Федерации -муниципальные образования и теория федерализма, сохраняющего рынок,
доработанная и допоненная российскими учеными-экономистами применительно к реалиям переходных процессов современной России. В ходе исследования применялись методы статистического и сравнительного анализа, табличные и графические методы.
Эмпирической базой исследования стали отчетные данные об испонении субнациональных бюджетов, находящиеся в распоряжении Министерства финансов Российской Федерации, статистические данные Государственного комитета Российской Федерации по статистике и данные региональных финансовых и статистических органов; также использовались материалы, полученные в ходе реализации проекта Международного банка реконструкции и развития Техническое содействие бюджетной реформе на региональном уровне, других международных проектов, реализованных в субъектах Российской Федерации.
Научная новизна исследования
Научная новизна проведенного исследования состоит во-первых, в обосновании необходимости и практической возможности распространения общих теоретических положений бюджетного федерализма на сферу организации бюджетных отношений внутри субъектов Российской Федерации; и, во-вторых, разработке новых механизмов региональной поддержки местных бюджетов, позволяющих перейти от политики пассивного бюджетного выравнивания к политике активного саморазвития.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту
- Необходимо изменение принципов предоставления региональной поддержки местных бюджетов с ориентацией на принципы, регулирующие отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации.
- Создание специальных механизмов стимулирования лэффективной политики теоретически допустимо и практически возможно путем структурирования системы оказания финансовой помощи местным бюджетам на несколько строго специализированных фондов в составе бюджета субъекта Российской Федерации.
Имеются значительные резервы нерациональных расходов субфедеральных бюджетов и существует возможность их использования в качестве источника средств для осуществления мероприятий в области муниципального развития. Главным препятствием для этого является нечеткое разграничение пономочий по нормативно-правовому регулированию, предоставлению и финансированию бюджетных услуг, что определяющим образом влияет на систему мотивации при
принятии решений о распределении и использовании дефицитных бюджетных средств.
- Наиболее предпочтительным является механизм совершенствования региональной поддержки, стимулирующий муниципальные образования к проведению эффективной и ответственной бюджетной политики и базирующийся на предложенной диссертантом и практически апробированной методике формирования и распределения субсидий из Фонда реформирования муниципальных финансов.
- Процедура оценки и сравнительного анализа качества различных технологий и форм управления муниципальными финансами подразумевает необходимость вьфаботки единой системы целей, мероприятий и показателей эффективности преобразований. Это дает возможность осуществлять конкурсные процедуры при отборе муниципальных образований для оказания им допонительной региональной поддержки. В этой связи, большую практическую ценность приобретает создание механизма формализованной оценки осуществления реформ при добровольном участии муниципалитетов в данном эксперименте.
Практическая значимость исследования
Реализация предложений, обоснованных в диссертации, будет способствовать повышению качества управления общественными финансами на региональном и местном уровнях, что подтверждают результаты внедрения отдельных научно-практических положений работы в ряде субъектов Российской Федерации (Хабаровский край, Томская область и др.) и муниципальных образований.
Апробация диссертации и публикации
Отдельные положения диссертации были использованы в практической деятельности ряда федеральных министерств (Минэкономразвития России, Минфина России), органов государственной власти субъектов Российской Федерации при разработке фондов реформирования муниципальных финансов, а также при проведении исследований в рамках проекта Международного банка реконструкции и развития Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне, программы Агентства США по международному развитию, посвященной вопросам муниципального развития, Европейского союза ТАСИС Поддержка экономического федерализма, в которых диссертант выступала консультантом.
По теме диссертации автором опубликовано лично или в соавторстве 7 научных работ, общим объемом около 2,8 пл.
Структура диссертации
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы, общим объемом 140 страниц.
Введение
Глава 1. Бюджетный федерализм и поддержка субнациональных бюджетов: теория, международный опыт и правовые основы
1.1. Понятие бюджетный федерализм и его сущность
1.2. Международный опыт построения системы межбюджетных отношений
1.3. Местное самоуправление и бюджетный федерализм: правовой аспект
Глава 2. Субфедеральные бюджеты и межбюджетные отношения в Российской Федерации
2.1. Асимметрия территориального развития и бюджетного устройства: региональный и муниципальный уровни
2.2. Проблемы разграничения расходных и доходных пономочий субфедеральных властей
2.3. Формы и механизмы межбюджетных отношений в постсоветский период
Глава 3. Направления совершенствования системы региональной поддержки местных бюджетов
3.1. Общие положения оказания финансовой помощи, направленной на муниципальное развитие
3.2. Основные направления реформирования системы управления местными бюджетами '
3.3. Опыт создания фондов реформирования муниципальных финансов Заключение
Список литературы
Основное содержание работы
Бюджетный федерализм и местное самоуправление
Создание системы бюджетного федерализма является ключевым вопросом развития любого федеративного государства. Вопросы выработки эффективной бюджетной политики постоянно находятся в центре внимания органов государственной власти разного уровня.
Особый интерес представляет опыт построения межбюджегных отношений в рамках различных моделей бюджетного федерализма в странах, использующих как высокоцентрализованные бюджетные модели (Австралия, Германия), так и децентрализованные (Канада, США). Как правило, высокая степень централизации бюджетной системы связывается со значительной дифференциацией доходов субъектов федерации, характерной, например, дня Германии после объединения восточных и западных земель.
Как показал проведенный анализ, сама по себе централизация или децентрализация доходных и расходных пономочий не является залогом процветания общества, а универсальная модель распределения доходов и расходов по уровням власти фактически отсутствует. Эффективность конкретной модели определяется соблюдением общих положений классической теории бюджетного федерализма и наличием у властей всех уровней институциональных стимулов для проведения ответственной бюджетной политики.
В сфере бюджетной деятельности государства наибольшую научную и практическую ценность представляет принцип федерализма, который в бюджетном праве представляет собой преломление в бюджетной сфере государственного устройства Российской Федерации. Основополагающие начала государственного устройства Риссии относительно бюджетной деятельности проявляются в сфере разграничения бюджетных доходов и расходов, бюджетной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, межбюджетных отношений, оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и т. п.
Соблюдение принципа федерализма оказывает существенное влияете на бюджетную деятельность муниципальных образований, что обусловлено гпорядком разграничения доходов и расходов государственных и муниципальных бюджетов, наличием собственной бюджетной компетенции у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, а также отнесением Конституцией Российской Федерации установления общих принципов организации местного самоуправления к предмету совместного ведения России и ее субъектов. Иными словами, федеративное устройство,
-10 1 отражаясь в бюджетной деятельности государства, находит определенное продожение и в бюджетной деятельности муниципальных образований.
Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление, что предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление отличных от централизованной системы основ бюджетных взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного *
самоуправления, что, в свою очередь, обусловливает выделение в бюджетной сфере особого круга вопросов местного ведения, в решении которых органы местного
самоуправления действуют самостоятельно и несут ответственность прежде всего перед избравшим их населением.
Все это не означает поной функциональной изоляции и независимости местного самоуправления от государства, в том числе и в бюджетной деятельности. Местное самоуправление составляет важнейшую часть механизма управления, позволяющего оптимально сочетать интересы и права человека с интересами субъектов Российской Федерации и всего государства в целом. Муниципальные образования действуют в рамках единой общегосударственной финансовой политики, участвуют в осуществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства.
Однако бюджетная деятельность муниципальных образований в условиях федеративного государства значительно отличается от подобной сферы деятельности в унитарном государстве. Прежде всего, отличия проявляются в способах взаимоотношений государства и муниципальных образований, порядке разграничения бюджетных пономочий, бюджетных доходов. Федеративное устройство государства гарантирует муниципальным образованиям более существенную финансовую основу, предоставляя право самостоятельного решения вопросов их финансовой компетенции. Одновременно следует учитывать, что разграничение на государственном уровне предметов ведения и пономочий, присущее России как федерации, непосредственно влияет на бюджетные отношения муниципальных образований с органами государственной власти: по определенным сферам своей бюджетной деятельности органы местного самоуправления взаимодействуют или с Российской Федерацией в цепом, или с ее субъектами.
Проблемы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне
Формально, в соответствии с Бюджетным кодексом, в Российской Федерации, как и в большинстве других федеративных государствах, существует трехуровневая бюджетная система, включающая:
а) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
б) бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
в) местные (муниципальные) бюджеты.
Однако в нынешних российских условиях эта схема требует учета ряда особенностей. Во-первых, под бюджетом субъекта федерации часто подразумевается (в том числе, в законодательных актах) консолидированный бюджет региона, включающий в себя как собственно областной (краевой, республиканский, окружной) бюджет, так и все местные бюджеты. Фактически большинство местных бюджетов по существу являются структурными частями единого (консолидированного) бюджета субъекта федерации и степень их самостоятельности невелика. Такая ситуация отражает незавершенность процесса разграничения бюджетных пономочий и ответственности между властями разных уровней: у неспециалиста не возникает сомнений, что власти субъектов Федерации отвечают и дожны отвечать не только за региональный бюджет, но и за местные бюджеты.
Во-вторых, начавшаяся в 1995 г. реформа местного самоуправления предполагала создание самостоятельных бюджетов только в территориальных единицах (населенных пунктах или их группах), имеющих статус муниципального образования. При этом, согласно Федеральному закону от 28.08.1995 ЛИ54-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления ни один населенный пункт, независимо от его размеров и налоговой базы, не может быть лишен права получить данный статус.
Фактически вплоть до 1996 г. включительно межбюджетные отношения внутри субъектов Федерации находились под контролем исключительно органов государственной власти субъектов Федерации и характеризовались как установлением дифференцированных, меняющихся год от года, а в ряде регионов и в течение одного года, нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов в местные бюджеты (федеральное законодательство определило перечень местных налогов и не регламентировало долю местных бюджетов в федеральных и региональных налогах), так и отсутствием формализованных методик распределения финансовой помощи местным бюджетам.
Формирование независимого государства и внедрение принципов реального федерализма в сфере государственного устройства в России потребовало серьезной реформы бюджетного устройства и межбюджетных отношений. И если федеральный бюджет и его взаимоотношения с бюджетами регионов становятся все более прозрачными и легитимными, то внутри субъектов Федерация в основном сохраняется прежняя система неформализованного бюджетного регулирования,
сводящаяся к централизованному сбалансированию доходов и расходов нижестоящих бюджетов. Поэтому одной из задач дальнейшего развития межбюджетных отношений в России является перенос достижений в бюджетных взаимоотношениях Федерации и её субъектов на бюджетные отношения внутри регионов - между региональными и местными бюджетами, развитие нормативно-правовой базы на региональном и местном уровне.
Первые практические действия в этом направлении были предприняты в 20012003 г. при выпонении работы по разграничению предметов ведения и пономочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Ее результаты выразились в форме ряда законопроектов, подготовленных так называемой президентской комиссией под руководством Д.Н. Козака.
В частности, новая редакция Федерального закона Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации предлагает изменить трехуровневую бюджетную систему, предусмотрев разделение местных бюджетов на бюджеты двух типов Ч муниципальных районов и поселений (имея в виду, что бюджеты городских округов представляют собой объединение бюджетов районов и поселений). Эти изменения предполагают внесение поправок и в Бюджетный кодекс, направленных на уточнение разграничения бюджетных пономочий между органами власти разного уровня, уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы Российской Федерации, а также регулирование предоставления трансфертов.
Однако риски и преимущества в практической деятельности, связанные с принятием этих законопроектов, до сих пор не были рассмотрены и оценены, несмотря на то, что эта тема особенно важна для межбюджетных отношений в целом и перспектив развития системы финансовой помощи в частности.
В настоящее время в экономике России система межбюджетных отношений внутри регионов характеризуется достаточно стабильным набором негативных процессов: дотационный характер бюджетов муниципальных образований; устойчивые конфликтные ситуации между руководством региона и муниципальных образований - доноров (чаще - центрами регионов); высокий удельный вес федеральных и региональных мандатов, не подкрепленных финансовыми ресурсами; наличие значительных дефицитов местных бюджетов без источников их покрытия. Наиболее высокодотационные муниципальные образования практически не осуществляют бюджетного планирования, т.е. они не планируют свои расходы, а осуществляют их сразу по мере поступления средств из регионального бюджета. Круг расходных пономочий местных бюджетов остается нестабильным: часть пономочий то централизуется, то возвращается муниципальным образованиям.
Практически везде дотационность местных бюджетов выше таковой для региональных бюджетов. Из-за необоснованных ограничений законодательного характера фактор высокой дотационной зависимости большинства муниципальных образований не сочетается'с практикой необходимого в таких случаях государственного контроля за эффективным использованием средств, поступающих в местные бюджеты в порядке финансовой помощи с уровня субъектов Российской Федерации. В результате при огромном дефиците средств на муниципальном уровне имеют место многочисленные факты их крайне нерационального использования. Многие муниципальные образования не имеют возможности вернуть ранее полученные бюджетные и банковские ссуды, обременены кредиторской задоженностью, кратной собственным налоговым доходам за ряд лет.
В то же время, отсутствуют предпосыки для финансовой стабилизации в пределах большинства муниципальных образований за счет быстрого и существенного наращивания собственной доходной базы. В рамках действующей системы налоговых и бюджетных отношений сложились весьма ограниченные возможности для сколько-нибудь быстрой нормализации бюджетного процесса на муниципальном уровне и оптимизации межбюджетных отношений внутри регионов на основе принципов сбалансированности местных бюджетов и сокращения кредиторской задоженности муниципальных образований. Однако определенные меры могут быть предложены.
С одной стороны, это восстановление активной стимулирующей роли межбюджетных отношений внутри регионов, прежде всего для поддержки целенаправленных усилий местных органов власти по обеспечению роста производства, инвестиций, занятости как основных компонентов наращивания налоговой базы российской экономики.
С другой стороны, ориентиром для процессов реформирования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации дожно служить развитие российской модели бюджетного федерализма и его практическое приложение к системе местных финансов и межбюджетных отношений внутри регионов. Более того, справедливо предположить, что следование принципам бюджетного федерализма является необходимым условием придания межбюджетным отношениям дожной стимулирующей нагрузки.
Оптимизация расходов субфедеральных бюджетов
Кроме проблемы разграничения бюджетных пономочий (как по доходам, так и по расходам) для субнациональных бюджетов не меньшее значение имеет и проблема эффективности расходования бюджетных средств. Анализ ситуации, сложившейся в
различных субъектах Российской Федерации и отдельных муниципальных образованиях, показывает, что имеются внутренние резервы в расходовании бюджетных средств, на региональном и местном уровнях, связанные с наличием многочисленных нерациональных расходов. Как показано в исследовании, сокращение таких расходов при одновременном допонительном снижении налогового бремени и повышении налоговой автономии региональных и местных властей может стать фактором роста деловой активности, обеспечения социальной стабильности, повышения уровня жизни крк в стране в целом, так и в отдельных регионах, а также обеспечить безболезненность проведения структурных преобразований для населения. ,
Согласно данным отчетов об испонении консолидировайных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2002 г. суммарный объем их расходов составил 1,9 трн. рублей. Эти расходы в абсолютном выражении возросли в 2002 г. по сравнению с 2001 г. по большинству разделов.
По нашим расчетам, в структуре расходов более чем в четыре ра4а в 2001 г.' по сравнению с 2000 г. возросли суммарные расходы на промышленность,' энергетику и строительство, несколько снизися удельный вес расходов на сельское хозяйство и рыболовство и жилищно-коммунальное хозяйство, а также по статье' Прочие расходы. Эти же тенденции сохранялись и в 2002 г. При анализе изменения значимости бюджетов разных уровней в финансовой поддержке коммерческого сектора легко выявляется факт увеличения доли региональных бюджетов при соответствующем снижении удельного веса федерального бюджета. Повышенная доля консолидированных региональных бюджетов в расходах всей бюджетной системы страны по отношению к аналогичной ^оле в доходах является причиной высокой значимости межбюджетного регулирования и вообще большого внимания, уделяемого федеральным правительством ситуации с расходами региональных и местных бюджетов
Опережающий по отношению к росту доходов рост расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации свидетельствует о перегруженности этих бюджетов (особенно местных) расходными обязательствами. Кроме того, отнюдь не все расходы осуществляются эффективно и рационально. Как показал проведенный анализ, потенциал возможного сокращения расходов региональных бюджетов достаточно велик и может быть оценен примерно в 10-12%.
В этой связи интересным представляется проведение анализа расходования средств региональных и местных бюджетов, идущих по статьям бюджетной классификации, которые могут включать в себя такие возможные '^эффективные расходы. С разной степенью допущения к таким статьям могут' быть отнесены следующие: субсидии на промышленность, энергетику и строительство; субсидии на
сельское хозяйство'и'рыболйвс^во; жилищно-коммунальное хозяйство, в том числе субсидии, трансферты населению; частично - государственное управление и местное самоуправление, образование, здравоохранение и физическая культура, социальная политика; а также Прочие расходы,'в том числе бюджетные ссуды и Прочие расходы,
не отнесенные к другим подразделам.'
Общая сумма таких расходов консолидированных региональных бюджетов в 2000 г. составила 285,3 мрд. рублей или 4,0% валового внутреннего продукта, в 2001 г. -314,5 мрд. рублей или 3,4%, в 2002 г. - 332,0 мрд. рублей или 3% ВВП, соответственно.
( Анализ абсолютных значений суммарных расходов консолидированных
бюджетов субъектов Российской Федерации показывает, что максимальные расходы приходятйг на статью л}ки!люцно-коммунальяое хозяйство - около 200 мрд. рублей в 2000 и 2001 К'Й бо!пее'250 мрд. рублей в 2002 г., превышая более чем в два раза расходы по другим статьям, 'основной составляющей этих расходов являются субсидии - более половины всех расходов по статье. В абсолютном выражении расходы только на субсидии жилищно-коммунальному хозяйству превышают даже такие расходы, как расходы на промышленность, энергетику и строительство; сельское хозяйство и рыболовство; прочие расходы; государственнЬе управление и местное самоуправление. Доля субсидий также велика и в расхйдах на сельское хозяйство и рыболовство, причем, постепенно увеличиваясь, по данным за 2002 г. она составила более 50% всех расходов на сельское хозяйство и рыболовство. В структуре прочих расходов необходимо выделить прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам. Они составляют более 3/4 всех прочих расходов, а по данным за 2001 г. - даже превышают их. Отмечается и устойчивый рост расходов на государственное управление и местное самоуправление.
Соотношение расходов местных бюджетов с ВВП составляет около 40%
* аналогичного показателя консолидированных бюджетов, что свидетельствует о значимости расходной части местных бюджетов для консолидированных' бюджетов. В основном из местных бюджетов осуществляются расходы на оплату труда в образовании,
на субсидии жилищно-коммунальному хозяйству и в целом на эти две отрасли. Доля же местных бюджетов в расходах по статье Прочие - менее 30%.
Хотя и для местных бюджетов, несомненно, характерны нерациональные расходы, слабая их обеспеченность собственной доходной базой и сильная зависимость от региональных бюджетов призывают, в первую очередь, к совершенствованию механизмов перераспределения финансовых средств и разграничения доходных и расходных пономочий на уровне субъект Российской Федерации - муниципальное образование, а также к созданию действенных механизмов контроля.
Серьезной проблемой является сложившаяся практика использования местных бюджетов (как в части расходования их средств, так и в части оказания им финансовой помощи) в политических целях при проведении региональных и местных выборов. Проведенные диссертантом с помощью дисперсионного анализа расчеты показывают, что из 23 субъектов Российской Федерации, в которых в декабре 2000 г. проводились выборы губернатора, в девяти регионах накануне выборов в разы увеличились безвозмездные перечисления в расчете на душу населения. Проблема использования бюджетных средств для извлечения политических выгод остается актуальной особенно для местного уровня и требует допонительного исследования.
Одной из очевидных форм неэффективного расходования бюджетных средств на региональном и местном уровнях является и часто неоправданное и завышенное предоставление региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления гарантий и поручительств коммерческим предприятиям, а также предоставление индивидуальных налоговых льгот, что можно рассматривать как скрытое субсидирование данных предприятий за счет бюджетных средств.
Анализ расходования средств из консолидированных региональных бюджетов в 2000-2002 гг. демонстрирует возможности сокращения объемов отдельных статей бюджетных расходов субъектов Российской Федерации без значимого лущерба для самого региона, предприятий, расположенных на его территории, и его жителей.
Оптимизация расходов консолидированных региональных бюджетов дожна проводится в рамках общих усилий государства, нацеленных на становление подлинной федерации и построение основ рыночной экономики. С целью содействия экономическому росту, повышению качества жизни граждан необходимо провести комплекс мероприятий, направленных на улучшение состояния региональных и местных бюджетов. Среди них могут быть названы следующие:
Х допонительная централизация налоговых доходов с обязательным последующим увеличением объемов финансовой помощи;
Х повышение качества менеджмента в общественном секторе;
Х определение пономочий региональных бюджетов по финансированию общественных услуг;
Х повышение бюджетной дисциплины;
Х повышение качества планирования расходов отраслей;
Х повышение эффективности расходов бюджетных учреждений;
Х сокращение объема необоснованных налоговых льгот, гарантий и поручительств.
Рекомендации по реализации данных мер, сформулированные в работе, нацелены на оздоровление состояния региональных и местных бюджетов и всей бюджетной системы страны. Однако такие шаги дожны быть просчитаны с учетом анализа расходов собственно федерального бюджета, сложившейся территориальной структуры налоговой базы, а также 'возможностей повышения эффективности бюджетных расходов в образовании, здравоохранении и других отраслях социальной сферы. Реализация высказанных предложений невозможна также без снижения значимости административных барьеров, ликвидации добровольно-принудительных сборов, практикуемых на региональном и местном уровнях, сокращения масштабов коррупции.
Переориентация нерациональных расходов региональных и местных бюджетов дожна' бйть''нацелена, прежде всего, на финансирование таких социально значимых отраслей 1 как образование, наука, здравоохранение. Одной из открывающихся возможностей может стать увеличение оплаты труда, пенсий и других выплат населению, кроме того, эти средства могут стать резервом увеличения стимулирующей части финансовой помощи местным бюджетам.
Практика оказания финансовой помощи местным бюджетам
Как показывают расчеты (см. табл. 1), за последние годы наблюдается существенное снижение налоговых доходов местных бюджетов, особенно в части местных налогов, поступления от которых практически сведены к нулю.
' Таблица 1
к г ,1-
Структура доходов местных бюджетов в Российской Федерации, %
2000 2001 2002
Налоговые доходы 67,9 61,2 53,6
в том числе - местные налоги 13,2 3,8 1,1
Неналоговые доходы^ 3,5 4,3 4,9
Безвозмездная помощь 28,3 34,2 40,5
В то же время, все большую роль в доходах местных бюджетов начинает играть безвозмездная помощь от бюджетов других уровней. Именно это обстоятельство и диктует необходимость как рассмотрения теоретических основ предоставления финансовой помощи местным бюджетам, так и выработки практических рекомендаций по повышению ее эффективности.
Основным каналом распределения финансовой помощи местным бюджетам, как правило, являются ежегодно формируемые в составе региональных бюджетов фонды финансовой поддержки муниципальных образований. Однако, как показал проведенный за 2000 - 2002 гг. анализ, менее половины субъектов Российской Федерации в своих нормативных правовых актах раскрыли принципы предоставления финансовой помощи; в остальных регионах в законах о региональных бюджетах публикуются лишь ее объемы.
На основе данных справочной правовой системы Консультант Плюс: Региональное законодательство нами была проведена группировка субъектов Российской Федерации по применяемым механизмам региональной поддержки местных бюджетов по состоянию на 2002 год.
Проведенный анализ выявил, что в настоящее время большая часть регионов продожает распределять финансовую помощь муниципальным образованиям исходя из оценок бюджетных доходов и бюджетных потребностей муниципальных образований на планируемый год. Для этого, как правило, используются значения, базирующиеся на фактическом испонении бюджета за предыдущий год, или нормативы расходов, рассчитанные прямым счетом, без учета доходных возможностей бюджетов. Размер этой разницы согласовывается с каждым муниципальным образованием в процессе подготовки бюджета на очередной год. Очевидно, что подобная практика ведет к снижению заинтересованности органов местного самоуправления в мобилизации доходов в местный бюджет, увеличению внебюджетных фондов, искусственному завышению расходов местного бюджета, например, путем роста численности сотрудников бюджетных учреждений, накоплению задоженности и т.п.
Второй, гораздо меньшей, группой субъектов Российской Федерации предприняты шаги по изменению сложившейся ситуации, и финансовая помощь выделяется с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований или бюджетной обеспеченности на одного жителя. Это такие регионы, как Республика Карелия, Краснодарский, Красноярский и Хабаровский края, Астраханская, Владимирская, Ивановская, Иркутская, Калужская, Ростовская, Тверская, Тульская и Читинская области.
Третьей группой регионов предпринимаются усилия, направленные не только на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, но и на определенное стимулирование деятельности органов местного самоуправления, направленной на повышение мобилизации доходов в консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации или распределение части финансовой помощи в зависимости от иных критериев, измеряющих вклад муниципальных образований в достижение важных для региона целей социально-экономической политики. К числу таких регионов можно отнести Республику Бурятия,
Республику Мордовия, Чувашскую Республику, Брянскую, Вогоградскую, Вологодскую, Кемеровскую, Кировскую, Новосибирскую, Пермскую, Рязанскую, Самарскую, Челябинскую и Ярославскую области.
Для усиления заинтересованности органов местного самоуправления в сборе
доходов в местный бюджет, развитии экономической базы, выпонении иных поставленных задач в составе общего фонда выделяется часть средств, распределяемая между муниципальными образованиями в порядке стимулирования, т.е. пропорционально значениям показателя, отражающего, вклад муниципальных образований в достижение поставленных целей. В качестве такого показателя используется либо объем допонительно собранных доходов с территорий конкретных муниципальных образований, либо сравнительные темпы экономического роста. Эффект, аналогичный распределению стимулирующей части средств, может возникнуть при закреплении за местными бюджетами единых нормативов отчислений от регулирующих налогов на догосрочной основе, что будет способствовать территориальному саморазвитию.
Таким образом, лишь небольшая часть регионов занимается вопросом стимулирования деятельности муниципальных образований и активно проводит реформирование межбюджетных отношений, что еще раз необходимость распространения реформирования бюджетной системы на муниципальный уровень.
' Общие положения оказания финансовой помощи субфедеральным бюджетам
Как уже отмечалось ранее, несмотря на значительные различия между странами в практике оказания финансовой помощи бюджетам субнационального уровня, сложились общие цели и задачи оказания такой помощи, механизмы ее перераспределения. Возникают и схожие ограничения. Практически везде главная цель распределения финансовой помощи заключается в повышении возможностей регионов с низкой бюджетной обеспеченностью финансировать закрепленные за ними расходы. Такое выравнивание позволяет обеспечить доступ граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям. Эта цель является территориальным проявлением более общего принципа социальной справедливости.
Однако, как было выявлено отечественными исследователями, достижение названной цели чревато побочными негативными последствиями, в частности, проявлениями иждивенчества и обострением политических конфликтов. Поэтому распределение финансовой помощи, направленной на стимулирование территориального развития, наряду с ориентацией на социальную, в том числе территориальную справедливость, дожно, как минимум, не препятствовать экономической эффективности, бюджетной ответственности и политической консолидации общества.
Исходя из этого, основными задачами реформирования бюджетной системы на региональном и местном уровнях в России являются повышение контроля и ответственности органов власти за расходованием бюджетных средств и увеличение эффективности их использования. В этой связи целесообразно обратиться к опыту реализации программ реформирования региональных финансов. Типовая программа реформирования региональных финансов, на основе которой любой субъект Федерации может разработать свою собственную, была создана в рамках Проекта МБРР Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне. Минфин России утвердил механизм стимулирования региональных властей к проведению соответствующих реформ, заключающийся в проведении конкурса на получение безвозмездной финансовой помощи из Фонда реформирования региональных финансов, созданного в федеральном бюджете за счет кредита МБРР. Первые субсидии из данного фонда поступили в региональные бюджеты в 2002 г. Таким образом, фактически в России впервые был применен на практике механизм официального получения регионами допонительных средств, идущих на реформы.
Созданный механизм стимулирования региональных администраций к разработке и проведению реформ в области управления общественными финансами оказася достаточно действенным. Были проведены существенные структурные и институциональные изменения, что позволило повысить бюджетную и экономическую эффективности и получить реальную экономию бюджетных средств. Именно в рамках реализации программ реформирования региональных финансов рядом субъектов Российской Федерации, в частности, Республикой Карелия, Чувашской Республикой, Ростовской областью, были предприняты усилия по разработке отдельных мероприятий по реформированию муниципальных финансов.
С учетом положительного опыта реализации программ реформирования региональных финансов можно предложить перенесение практики стимулирования органов власти и управления для проведения реформ в сфере общественных финансов и на муниципальный уровень путем создания в составе бюджетов субъектов Федерации фондов реформирования (стимулирования) муниципальных финансов.
По экспертным оценкам, размер такого фонда для большинства субъектов Российской Федерации дожен быть не менее 30-40 мн. рублей в год и составлять несколько процентов от общего объема финансовой помощи муниципальным бюджетам. В противном случае эффект от мероприятий по реформированию муниципальных финансов будет слабо ощутимым, а их общая результативность снизится. Источником образования фонда являются средства регионального бюджета.
При создании на региональном уровне нормативной правовой базы по . реформированию муниципальных финансов предлагается учитывать перечень Основных направлений реформирования региональных финансов, утвержденных постановлением Правительства Российской' Федерации от 8 мая 2002 г. № 301. При этом для муниципального уровня характе^н ряд особенностей, не свойственных или менее значимых для регионального уровня. Так, в частности, в муниципальных программах очевидно будет отсутствовать раздел Межбюджетные отношения, имеющийся в региональных программах реформирования. В то же время, целесообразным является включение специального раздела, посвященного эффективности преобразований в .жилищно-коммунальной сфере, учитывая важность данной проблемы для муниципального уровня управления.
С учетом особенностей предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям из региональных бюджетов наиболее рациональной при предоставлении субсидий из фонда реформирования муниципальных финансов представляется привязка к финансовым годам. Однако следует учитывать, что данные субсидии играют в составе всей финансовой помощи стимулирующую роль наряду с иными ее видами (выравнивающей и инвестиционно-направленной). Поэтому нелогично допускать к определению победителей среди муниципальных образований в данном конкурсе региональные законодательные органы государственной власти. Таким образом, в законе о региональном бюджете дожен указываться только размер фонда, а не перечень муниципальных образований с конкретными суммами. Получение муниципальным образованием субсидий из фонда не дожно быть увязано с предоставлением этому же муниципальному образованию иных видов финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Аналогичная практика разделения финансовой помощи на несколько видов применяется и на федеральном уровне по отношению к субъектам Российской Федерации.
Как показал опыт реализации тех или иных мероприятий, направленных на реформирование общественных финансов в России на региональном и муниципальном уровнях, оптимальный срок, на который дожны утверждаться программы реформирования муниципальных финансов - 1,5-2 года, а их реализация дожна осуществляться в два этапа.
Разработанная муниципальным образованием программа дожна содержать перечня направлений реформирования муниципальных финансов, мероприятий, характеризующих состояние качества управления ими, а также индикаторов (уровней) их выпонения, отражающих степень реализации запланированных мероприятий.
Оформление данных перечней осуществляется в табличной форме с текстовыми комментариями. Каждому мероприятию на основе экспертной оценки присваивается вес,
а в зависимости от степени выпонения мероприятия проставляются балы (например, от О до 100). Итоговый бал по каждому мероприятию рассчитывается путем перемножения бала на вес элемента. Кроме того, муниципальное образование указывает исходное состояние на момент начала реформ, а также отмечает условия какого уровня и в какие сроки оно планирует выпонить в рамках разработанной им программы. Запонив таблицу программных мероприятий и индикаторов их выпонения, муниципальное образование сможет на ее основе самостоятельно рассчитать как оценку исходного состояния качества управления муниципальными финансами, так и оценку собственной программы.
При сводной оценке программ реформирования муниципальных финансов может использоваться также и оценка платежеспособности муниципальных образований, аналогичная проводимой Минфином России в соответствии с приказом от 18 февраля 2003 г. № 41 О порядке оценки кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных.
Можно рекомендовать следующие основные направления реформирования системы управления местными бюджетами:
Х совершенствование бюджета и бюджетного процесса путем повышения обоснованности и точности бюджетного планирования, сокращения количества пересмотров параметров бюджета, перехода к казначейской системе испонения бюджета, обеспечения прозрачности бюджетного процесса;
Х развитие налоговой и доходной базы местных бюджетов, в том числе: разработка комплекса мероприятий по повышению налогового потенциала; разработка и осуществление мер по сокращению налоговой недоимки, в том числе за счет банкротства дожников бюджета; повышение доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, учет доходов (прибыли) муниципальных унитарных предприятий;
Х совершенствование управления муниципальным догом: организация учета совокупного муниципального дога; соблюдение параметров дефицита бюджета, договой нагрузки, предельного объема расходов на обслуживание муниципального дога, установленных федеральным законодательством;
Х повышение качества управления бюджетными расходами за счет формирования и применения социальных и финансовых норм и нормативов, проведения паспортизации муниципальных, услуг, учета соотношения цена - качество бюджетных услуг, реструктуризации бюджетной сети, развитие системы муниципального заказа и закупок на конкурсной основе;
Х повышение эффективности преобразований в жилищно-коммунальной сфере путем соблюдения федеральных стандартов себестоимости жилищно-коммунальных услуг и их оплаты населением, улучшения работы жилищных организаций, использования экономически обоснованных нормативов, учитывающих затраты и рентабельность, повышения эффективности тарифной политики, проводимой в муниципальном образовании, и деятельности его ресурсоснабжающих предприятий с точки зрения подержания муниципального жилищного фонда и муниципальной инженерной инфраструктуры в надлежащем техническом состоянии и их дальнейшего развития;
Х повышение качества управления муниципальной собственностью за счет разработки и реализации среднесрочной стратегии управления муниципальной собственностью; разработки и применения критериев оценки эффективности управления и использования муниципальной собственности, инвентаризации и ведения учета (кадастров) земельных участков, объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности, внедрения системы оценки имущества физических лиц на рыночной основе.
Опыт создания фондов реформирования муниципальных финансов
Проведенный диссертантом анализ показал, что процесс реформирования общественных финансов на муниципальном уровне только начал распространяться по территории страны. В 2002 г. создание фондов реформирования муниципальных финансов было предусмотрено в Чувашской Республике и Самарской области, а в 2003 г. - в Томской области и Хабаровском крае.
В Чувашской Республике в конце 2002 г. состояся первый конкурс среди муниципальных образований на право получения субсидий из данного фонда, победителями которого стали Ибресинский, Чебоксарский и Шемуршинский районы. В соответствии с утвержденными решениями в течение 2003-2004 гг. данные районы в случае реализации заявленных программ реформирования муниципальных финансов получат 60 мн. рублей. Конкурс проводися по методике, созданной специалистами республиканского правительства на основе федеральной методики отбора субъектов Российской Федерации для получения субсидий из Фонда реформирования региональных финансов.
В бюджете Самарской области на 2002 г. фонд реформирования муниципальных финансов был сформирован в размере 400 мн. рублей. При этом областным законом бьиа предусмотрена возможность его корректировок с учетом фактического испонения доходной части бюджета. В отличие от федеральной методики предоставления аналогичных субсидий субъектам Федерации и порядка, принятого в Чувашии, в
Самарской области работа фонда реформирования муниципальных финансов строилась на менее жестко формализованных принципах: конкретных сроков подачи заявок от муниципальных образований не было, процедура распределения средств фонда отличалась отсутствием четких формул такого распределения.
За 2002 г. в администрацию Самарской области было подано 32 заявки от 28 муниципальных образований. Утверждены 11 заявок на общую сумму 210 мн. рублей; профинансировано заявок на конец 2002 г. - на 190 мн. рублей. Утвержденный объем фонда реформирования муниципальных финансов на 2003 г. в Самарской области составил 300 мн. рублей.
В отличии от Чувашской Республики и Самарской области, в Томской области в 2003 г. был образован не фонд реформирования, а фонд стимулирования муниципальных образований, средства которого распределяются по результатам конкурса заявок муниципальных образований на основании решения конкурсной комиссии. Разработанные предложения по созданию фонда реформирования муниципальных финансов были также адаптированы и приняты в Хабаровском крае постановлением губернатора от 11 декабря 2002 г. № 501 О содействии реформированию муниципальных финансов Хабаровского края. В обоих указанных регионах первые средства из фонда реформирования муниципальных финансов дожны быть распределены в 2003 г.
В отличие от других регионов в Хабаровском крае представлена упрощенная процедура создания фонда реформирования муниципальных финансов. Собственно программы реформирования муниципальных финансов в Хабаровском крае будут реализовываться не в два, а в один этап, длительностью потора года, что облегчает процедуру оценки программ и результатов их выпонения. Однако, по мнению экспертов, дальнейшее упрощение программ, в том числе в части сроков их реализации, является нецелесообразным, так как многие программные мероприятия не могут быть реализованы в краткосрочной (менее года) перспективе. Как уже было сказано, оптимальным для получения положительного эффекта представляется срок реализации программ не менее полутора - двух лет.
Сравнение вариантов создания в составе бюджета субъекта Российской Федерации Фонда реформирования муниципальных финансов приводится в табл. 2.
Таким образом, в отдельных регионах уже апробируются различные подходы к формированию и использованию средств фонда реформирования муниципальных финансов. Если, например, в Чувашии используется единая стандартная процедура, с оговоренными заранее сроками подачи заявок, принятия решений и выделении средств, то в Самарской области применяется менее формализованная методика.
Таблица 2
Варианты с&здания в составе бюджетов субъектов Российской Федерации фондов реформирования муниципальных финансов
Характе Чувашская Самарская Томская Хабаровск Справочно:
ристики Республика область область ий край ФРРФ*
Принцип Конкурс Утверждение Конкурс Конкурс Конкурс
пы (программы представленных заявок (програм- (программы
распреде реформ и их заявок муниципаль- мы реформ и их
ления (. выпонение) ных реформ) выпонение)
средств образований
Условия Выпонение Решение Решение Выпоне- Выпонение
предоста программы конкурсной конкурсной ние программы
вления реформ и комиссии 0 комиссии по программы реформ
средств софияанси- принятии плана распределе- реформ
рование мероприятий к нию средств
финансированию
Срок 2 Без срока 1 1,5 2
действия'
Статус Действует с Действует с 2002 Действует с Действует Действует с
I [ 2002 г. г. 2003 г. с 2003 г. 2001 г.
. , * ФРРФ - Фонд реформирования региональных финансов
Достоинства и недостатки жестких и гибких форм функционирования фонда реформирования муниципальных финансов очевидны. По нашему мнению, для снижения субъективности при выделении средств данных фондов и повышения эффективности их использования представляется целесообразным применять единые формализованные методики.
В целом, создание фондов реформирования муниципальных финансов может стать важным инструментом, стимулирующим территориальное саморазвитие на уровне муниципальных образований. Однако конкретные механизмы их использования могут быть определены только после завершения реформы местного самоуправления, проводимой в настоящее время.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:
1. Климанов В.В., Бараховский A.C., Дмитришина Е.В. Инструмент реформы бюджетной системы на муниципальном уровне // Федерализм. 2003. № 3 (лично автора 0,3 п.л.).
2. Нормативно-правовая и методическая база для создания фондов реформирования муниципальных финансов / Под ред. В.В.Климанова и С.М.Никифорова. - М.: Институт экономики города, 2003. -132 с. (лично автора 0,5 п.л.).
3. Методические рекомендации по созданию в составе бюджетов субъектов Российской Федерации фондов реформирования муниципальных финансов / Под ред. В.В.Климанова. - М.: УРСС, 2002. - 96 с. (Общественные финансы; Вып. 2.) (лично автора 0,6 п.л.).
4. Оптимизация расходов региональных бюджетов / Под ред. А.М.Лаврова и В.В.Климанова. - М.: УРСС, 2002. - 96 с. (Общественные финансы; Вып. 1.) (лично автора 0,4 п.л.).
5. Лавров A.M., Бараховский A.C., Дмитришина Е.В., Климанов В.В. Вопросы оптимизации расходов региональных бюджетов // Экономист. 2002. № 11 (лично автора 0,2 п.л.).
6. Дмитришина Е.В. Перспективы стимулирования субъектов Российской Федерации к достижению бюджетной самодостаточности // Материалы семинара - совещания по проблемам совершенствования межбюджетных отношений / Под ред. С.Н.Хурсевича. М.: Минэкономики России, 2000 (0,3 пл.).
7. Дмитришина Е.В., Хурсевич С.Н. Экономические и политические факторы сбсспсчския расходных пономочий между уровнями бюджетной сшл'емы U Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 1999. № 6 (лично автора 0,2 пл.).
8. Хурсевич С.Н., Дмитришина Е.В. Перспективы стимулирования субъектов Российской Федерации к достижению бюджетной самодостаточности // Федерализм. 1999. Кг 2 (лично автора 0,3 пл.).
* 13477
Отпечатано в ООО "Поли-М". 108321, с Москва, ул. Лапина, 8.
Подписано к печати 27.08.2003 е О&ьем 1,5 усл. п. л. Тираж 100экз. Формат 60x84/16. За*. № 119.
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Дмитришина, Елена Вячеславовна
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА 1. Бюджетный федерализм и поддержка субнациональных бюджетов: теория, международный опыт и правовые основы.
1.1. Понятие бюджетный федерализм и его сущность.
1.2. Международный опыт построения системы межбюджетных отношений.
1.3. Местное самоуправление и бюджетный федерализм: правовой аспект.
ГЛАВА 2. Субфедеральные бюджеты и межбюджетные отношения в Российской Федерации.
2.1. Асимметрия территориального развития и бюджетного устройства: региональный и муниципальный уровни.
2.2. Проблемы разграничения расходных и доходных пономочий субфедеральных властей.
2.3. Формы и механизмы межбюджетных отношений в постсоветский период.
ГЛАВА 3. Направления совершенствования системы региональной поддержки местных бюджетов.
3.1. Общие положения оказания финансовой помощи, направленной на муниципальное развитие.
3.2. Основные направления реформирования системы управления местными бюджетами.
3.3. Опыт создания фондов реформирования муниципальных финансов.
Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование механизмов региональной поддержки местных бюджетов"
Актуальность вопросов совершенствования механизмов региональной поддержки местных бюджетов, являющихся темой настоящего исследования, связана с происходившими в последние годы в Российской Федерации в силу различных и хорошо известных причин существенными изменениями в системе управления региональным и местным развитием. С точки зрения ресурсного обеспечения территориального развития главный смысл и содержание этих изменений были связаны с формированием нового механизма организации бюджетных отношений, основанного на рациональном разграничении расходных обязательств и налоговых пономочий между бюджетами всех уровней.
Договременная и глубокая экономическая депрессия на фоне крайне неравномерного распределения экономического потенциала по территории страны обусловила ресурсную несостоятельность большинства территориальных образований и предопределила потребность в перераспределении значительных по объему финансовых средств внутри бюджетной системы государства в целях выравнивания финансовой обеспеченности функционирования и развития различных территорий. В ряду способов такого межбюджетного перераспределения ресурсов важная роль принадлежит различным видам финансовой помощи бюджетам других уровней.
Механизмы оказания финансовой помощи бюджетам других уровней были на протяжении последнего десятилетия предметом постоянного и активного реформирования во всех её компонентах - целях, критериях, объемах, процедурах. Вместе с тем в центре внимания оказались главным образом проблемы перераспределения средств по оси федеральный центр Ч регионы. Нельзя не отметить, что благодаря ряду конструктивных и последовательных действий отношения между Российской Федерацией и её субъектами становятся все более адекватными современным требованиям - на основе расширения сферы формализации и улучшения информационного обеспечения процесса принятия решений по поводу бюджетных отношений повышаются их прозрачность и объективность. Совсем иное дело внутри регионов, где, напротив, нередко сохраняется прежняя система неформализованного, субъективистского бюджетного регулирования, включая его важнейший компонент - финансовую поддержку местных бюджетов. Устранение такого дисбаланса, снижающего общую эффективность бюджетной системы и тормозящего процессы регионального и местного развития, становится все более острой народно-хозяйственной проблемой, а её решение - актуальной научно-прикладной задачей.
При этом механизмы оказания финансовой помощи местным бюджетам требуют системной модернизации в контексте общих изменений в системе федеративной (с несколькими и самостоятельными уровнями) организации бюджетных отношений, направлений реорганизации местного самоуправления и задействования стимулов местного саморазвития территорий.
Исследованию финансовых основ федеративного государственного и административно - территориального устройства, проблем формирования и использования средств бюджетов различных уровней в целях социально-экономического развития страны и ее территориальных образований были посвящены труды многих отечественных и зарубежных экономистов еще в советские годы. Особый интерес представляют работы в области теории общественных финансов таких авторов, как Р. Масгрейв1, В. Оутс, С. Тибу, А. Шах и др., а также теория федерализма, сохраняющего рынок (market-preserving federalism), сформулированная Б.Уэйнгастом2 и рядом других авторов. Исследованию межбюджетных отношений в Российской Федерации в последние годы посвящены работы Дж. Литвака, А. Макколи, Д. Трейсмана, К. Уолих и дрэ.
Среди отечественных исследователей последнего времени можно назвать работы О.И. Бетина, С.Д. Валентея, Е.В. Журавской, А.Г. Игудина, В.В. Климанова, О.В. Кузнецовой, Г.В. Курляндской, A.M. Лаврова, И.В. Подпориной, В.В. Попова, О.С. Пчелинцева, С.А. Суспицына, И.В. Трунина, В.Б. Христенко, С.Н. Хурсевича. Работы этих авторов посвящены изучению проблем бюджетного федерализма - темы,
1 Musgrave., 1959.
2 Weingast., 1997. которая стала активно обсуждаться в России во второй половине 1990-х годов. В фокусе исследований этих авторов оказались также и вопросы бюджетных отношений между региональным и местным уровнями.
Вслед за исследованиями указанной группы авторов стали появляться работы по бюджетно-налоговым проблемам муниципального развития. Среди активных исследователей этого направления следует назвать A.C. Автономова, И.В. Бабичева, А.Г. Воронина, JI.B. Гильченко, A.A. Замотаева, В.Н. Лексина, В.Я. Любовного, С.С. Митрохина, Л.И. Пронину, А.Н. Швецова, А.Н. Широкова и др.
Указанные два направления исследований в течение догого времени развивались преимущественно в отрыве друг от друга - не системно. И только в последние два - три года начала осознаваться потребность в устранении обозначившегося методологического разрыва. В связи с чем возникла новая научная задача - распространения общих принципов теории и методов бюджетного федерализма на всю систему бюджетных отношений, а не только на ту их часть, которая складывается между федеральным и региональным уровнями.
Серьезные исследования в этом направлении еще только начинаются и многие аспекты обозначившихся здесь теоретических и прикладных проблем пока остаются неизученными.
В связи с этим цель настоящей диссертации заключается в обосновании концепции совершенствования организации финансовой помощи местным бюджетам в контексте общего развития бюджетного федерализма.
Достижение указанной цели реализуется посредством решения конкретных задач:
- адаптировать принципиальные положения концепции бюджетного федерализма к организации бюджетных отношений между уровнями субъекта Федерации и местного самоуправления;
3 Litvack., 1999; Treisman., 1999; OECD Economic Surveys., 2000.
- оценить возможность использования в российских условиях международного опыта построения бюджетных взаимоотношений разных уровней власти в странах с федеративным устройством;
- выявить резервы сокращения нерациональных расходов местных бюджетов;
- обобщить и систематизировать практику оказания финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации;
- разработать систему мер, обеспечивающих переход к стимулирующей роли финансовой помощи местным бюджетам;
- обосновать методический подход к выделению в составе бюджета субъекта Российской Федерации специальных средств, предназначенных для деятельности органов местного самоуправления по реформированию управления муниципальными финансами и разработать предложения по внедрению этого подхода в практику межбюджетных отношений.
Объектом исследования является система организации отношений, складывающихся между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами по поводу обеспечения территориального, прежде всего - муниципального, развития.
Предметом исследования являются механизмы региональной поддержки местных бюджетов.
Методологической базой исследования стала теория бюджетного федерализма в ее преломлении к развитию межбюджетных отношений на уровне субъект Федерации -муниципальные образования и теория федерализма, сохраняющего рынок, доработанная и допоненная российскими учеными-экономистами применительно к реалиям переходных процессов современной России. В ходе исследования применялись методы статистического и сравнительного анализа, табличные методы.
Эмпирической базой исследования стали отчетные данные об испонении субнациональных бюджетов, находящиеся в распоряжении Министерства финансов Российской Федерации, статистические данные Государственного комитета Российской
Федерации по статистике и данные региональных финансовых и статистических органов; также использовались материалы, полученные в ходе реализации проекта Международного банка реконструкции и развития Техническое содействие бюджетной реформе на региональном уровне, других международных проектов, реализованных в субъектах Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена целями и логикой исследования и состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Дмитришина, Елена Вячеславовна
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В ходе проведенного исследования, во-первых, была продемонстрирована необходимость и практическая возможность распространения общих теоретических положений бюджетного федерализма на сферу организации бюджетных отношений внутри субъектов Российской Федерации; и, во-вторых, были разработаны новые механизмы региональной поддержки местных бюджетов, позволяющие перейти от политики пассивного бюджетного выравнивания к политике активного саморазвития.
Основные научные результаты, полученные в ходе исследования, состоят в следующих ключевых позициях:
- Необходимо изменение принципов предоставления региональной поддержки местных бюджетов с ориентацией на принципы, регулирующие отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации.
- Создание специальных механизмов стимулирования лэффективной политики теоретически допустимо и практически возможно путем структурирования системы оказания финансовой помощи местным бюджетам на несколько строго специализированных фондов в составе бюджета субъекта Российской Федерации.
- Имеются значительные резервы нерациональных расходов субфедеральных бюджетов и существует возможность их использования в качестве источника средств для осуществления мероприятий в области муниципального развития. Главным препятствием для этого является нечеткое разграничение пономочий по нормативно-правовому регулированию, предоставлению и финансированию бюджетных услуг, что определяющим образом влияет на систему мотивации при принятии решений о распределении и использовании дефицитных бюджетных средств.
- Наиболее предпочтительным является механизм совершенствования региональной поддержки, стимулирующий муниципальные образования к проведению эффективной и ответственной бюджетной политики и базирующийся на предложенной диссертантом и практически апробированной методике формирования и распределения субсидий из Фонда реформирования муниципальных финансов.
- Процедура оценки и сравнительного анализа качества различных технологий и форм управления муниципальными финансами подразумевает необходимость выработки единой системы целей, мероприятий и показателей эффективности преобразований. Это дает возможность осуществлять конкурсные процедуры при отборе муниципальных образований для оказания им допонительной региональной поддержки. В этой связи, большую практическую ценность приобретает создание механизма формализованной оценки осуществления реформ при добровольном участии муниципальных образований в данном эксперименте.
Реализация предложений, обоснованных в диссертации, будет способствовать повышению качества управления общественными финансами на региональном и местном уровнях, что подтверждают результаты внедрения отдельных научно-практических положений работы в ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Дмитришина, Елена Вячеславовна, Москва
1. Абдулатипов Р.Г., Ботенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М.: Республика, 1994. 318 с.
2. Айвазян С.А., Мхитарян B.C. Прикладная статистика и основы эконометрики. Москва. ЮНИТИ, 1998. 1022 с.
3. Анализ тенденций развития регионов России: Типология регионов, выводы и рекомендации / Под ред. A.M. Лаврова и В.К. Кашина. М.: Программа Европейского Союза ТАСИС. 1996. 78 с.
4. Андреев А.Г. Современные проблемы взаимоотношений бюджетов в Российской Федерации // Федерализм. 2001. № 1. С.43-66.
5. Анимица Е.Г., Дворядкина Е.Б., Санжанов О.И. Городская казна. Екатеринбург: Издат-во УГЭУ, 2001. 216 с.
6. Анимица Е.Г., Дворядкина Е.Б., Силин Я.П. Местное самоуправление. Екатеринбург: Издат-во УГЭУ. 2002. 86 с.
7. Анимица Е.Г., Дворядкина Е.Б., Силин Я.П. Развитие бюджета крупнейшего города: тенденции и проблемы. Екатеринбург: Издат-во УГЭУ, 2002. 283 с.
8. Бабич A.M., Павлова JI.H. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. М.: Юнити. 2000. 687 с.
9. Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М.: Дело и сервис. 2000. 240 с.
10. Барский А. Финансовая база местного самоуправления // Вопросы экономики. 1999. № 3. С. 33.
11. Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения. Теория и практика реформирования. М.: Экзамен. 2001.
12. Бетин О.И. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. М.: Издат-во Москов. ун-та, 1999.
13. Бирюков А.Г. К оценке бюджетной обеспеченности регионов // Финансы. 2001. №4. С.10-12.
14. Богачева О.В. Бюджетные взаимоотношения федерального центра и субъектов Российской Федерации (Анализ региональных различий в бюджетном обеспечении субъектов Российской Федерации и механизмов их финансовой поддержки // Регион. 1999. № 3.
15. Богачева О.В. Бюджетный федерализм в России в свете мирового опыта // Федерализм и региональная политика. Проблемы России и зарубежный опыт. Новосибирск. 1999.
16. Богачева О.В. Вопросы теории и практики бюджетного выравнивания / Сборник выступлений на семинаре в Министерстве по делам национальностей и федеративных отношений 22 сентября 1997 г. М.: 1998.
17. Богачева О.В. Проблемы несбалансированности бюджетной системы России // Мировая экономика и международные отношения. 1997. № 6.
18. Богачева О.В. Проблемы укрепления бюджетов субъектов федерации и местного самоуправления // Финансы. 1997. № 9.
19. Богачева О.В. Становление российской модели бюджетного федерализма // Вопросы экономики. 1995. № 8.
20. Богачева О.В. Формирование федерального, региональных и местных бюджетов / Сборник. Санкт-Петербург. 1998.
21. Богачева О.В., Амиров В.Б. Проблемы укрепления бюджетов субъектов Федерации и местного самоуправления // Финансы. 1997. № 9. С. 19.
22. Бремя государства и экономическая политика: либеральная альтернатива / Под ред. Е.Г.Ясина. М.: Экспертный институт, 2002.
23. Бюджетные отношения в Российской Федерации: Новые подходы к анализу и правовому регулированию / Общая редакция В.Н.Лексина и А.Н.Швецова. М.: Формула права, 2001. 352 с.
24. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О.В.Врублевская и др.; Под ред. О.В.Врублевской, М.В.Романовского. 3-е изд., испр. и перераб. М.: Юрайт-Издат, 2003.
25. Бюджетная система России, Учебник, под ред. Поляка Г.Б., М., Юнити, 2000.
26. Бюджетный федерализм / Российско-канадский проект Федерализм в сотрудничестве. 2-е изд. М.: МОНФ, 1998. 158 с.
27. Бюджетный федерализм: проблемы, теория, опыт. М.: Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований. 2001.
28. Бюджетный федерализм в России: становление и развитие (сборник докладов на научно-практической конференции). М.: ТЕИС, 2002. 169 с.
29. Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М.: Институт экономики РАН, 1998. 132 с.
30. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. М.: Финансы и статистика, 2002 . 176 с.
31. Вторая международная конференция по федерализму (Москва, 16-17 декабря 1997 г.), Труды конференции, под ред. Артоболевского С.С., Климанова В.В., М., Эдиториал УРСС, 1999.
32. Годин A.M., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации, М.: Дашков и Ко, 2001. 276 с.
33. Государственные и территориальные финансы / Под ред. Л.И. Сергеева. Калининград: Янтарный сказ, 2000.
34. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: Учебник. М.: ГУ ВШЭ, 2000. 495 с.
35. Децентрализация бюджетной системы в Российской Федерации: тенденции, проблемы, рекомендации. Консорциум университета штата Джорджия, Москва, 1998. 207 с.
36. Дмитриев М. Бюджетная политика в современной России. М.: Московский центр Карнеги, 1997.
37. Дмитришина Е.В., Хурсевич С.Н. Экономические и политические факторы обеспечения расходных пономочий между уровнями бюджетной системы // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 1999. № 6.
38. Задачи обзоров расходов региональных бюджетов: национальная экономика, государственное и муниципальное управление, правоохранительная деятельность, культура / Под ред. В.А.Шипунова и В.В.Климанова. М.: Эдиториал УРСС, 2001. 56 с.
39. Зайдель Б., Веспер Д. Бюджетный федерализм: сравнительный анализ по странам // Регион: экономика и социология. 1999. № 2. С. 16Ч45.
40. Игудин А.Г. Региональная асимметрия в Российской Федерации и межбюджетные отношения в свете требований бюджетного федерализма / НИИФИ Минфина России. М., 2001.
41. Кадочников П., Синельников-Мурылев С., Трунин И. Система федеральной финансовой поддержки регионов в России и ее влияние на налоговую и бюджетную политику субъектов Федерации. М., 2002.
42. Кармоков X. Бюджетный федерализм и экономический рост // Федерализм. 1998. № 2. С. 9-25.
43. Климанов В.В., Бараховский A.C., Дмитришина Е.В. Инструмент реформы бюджетной системы на муниципальном уровне // Федерализм. 2003. № 3.
44. Колесникова H.A. Финансовый и имущественный потенциал региона: опыт регионального менеджмента, М., Финансы и статистика, 2000.
45. Крупенина Т.Jl. Развитие межбюджетных отношений, реформирование региональных финансов / Сборник материалов практического семинара, г. Ростов-на-Дону, 28-30 мая 2001. М.: изд. Академии бюджета и казначейства. 2001.178 с.
46. Кузнецова О.В. Региональные бюджеты // Регионы России в 1999 г. I Моск. Центр Карнеги. М.: Гендальф, 2001. С.75-81.
47. Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. М.: Эдиториал УРСС, 2002. 308 с.
48. Курляндская Г.В., Николаенко Е.И., Голованова Н.В. Разграничение расходных пономочий между уровнями власти в Российской Федерации. М.: Academia, 2002. 69 с.
49. Лавров A.M. Мифы и рифы российского бюджетного федерализма. М.: Магистр, 1997.
50. Лавров А. Развитие бюджетного федерализма // Федерализм. 2000. №3.
51. Лавров A.M., Бараховский A.C., Дмитришина Е.В., Климанов В.В. Вопросы оптимизации расходов региональных бюджетов // Экономист. 2002. № 11.
52. Лавров A.M., Кузнецова О.В. Оценка бюджетного потенциала регионов России // Рынок ценных бумаг, 1999, №10, С. 38-54
53. Лавров А., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. Межбюджетные отношения в России: необходимость бюджетно-налоговой автономии субнациональных властей // Организация экономического сотрудничества и развития. 2001. 58 с.
54. Лавров А., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. Реформа межбюджетных отношений в России: Федерализм, создающий рынок // Вопросы экономики. 2001. № 4
55. Лавров А., Христенко В., Новый этап реформы межбюджетных отношений // Финансы. 1999. № 2.
56. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Бюджетный федерализм гарант устойчивости государственного устройства страны // Юридический вестник. 1997. № 16.
57. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики. 1998. № 3.
58. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Бюджет и межбюджетные отношения: Системная модернизация российской модели бюджетного федерализма. Концепция и рекомендации. М.: ГУ ВШЭ, 1999. 80 с.
59. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.:УРСС, 1997. 372 с.
60. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия. Социально-экономическая ситуация, право, статистика. В 5 томах. М.: Эдиториал УРСС, 2000.
61. Лексин В.Н., Швецов А.Н. О системной модернизации российского бюджетного федерализма // Вторая Международная конференция по федерализму: 16-17 декабря 1997. М.: Эдиториал УРСС, 1999.
62. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Новые проблемы российских городов. Муниципализация социальных объектов: правовые и финансовые решения. М.: УРСС, 1999. 256 с.
63. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Российский бюджетный федерализм: кризис действующей и контуры предлагаемой модели // Федерализм и региональная политика. Вып. 1. Новосибирск, 1995.
64. Львов Н., Трунов С. Местные финансы и формирование бюджетов муниципальных образований//Финансы. 1997. № 11. С. 14.
65. Любимцев Ю. Противоречия в сфере бюджетного федерализма // Власть. 1997. №5. С. 14Ч18.
66. Лыкова Л.Н. Проблемы бюджетного федерализма // Федерализм. 1996. № 1.
67. Лыкова Л.Н. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Экономические проблемы становления российского федерализма / Под ред. С.Д. Валентея. Институт экономики РАН. М.: Наука, 1999. С. 51-83.
68. Макроэкономические и региональные аспекты российских реформ (на примере Сибири и Дальнего Востока), Сборник научных статей, под ред. Селиверстова В.Е., Клисторина В.И. Новосибирск: Сибирское соглашение, 1999.
69. Макрушкин А., Журавская Е., Слинько И. Причины и следствия слабости бюджетных стимулов в России на местном уровне. Центр экономических и финансовых исследований и разработок. 2002. 22 с.
70. Михеева H.H. Макроэкономический анализ на основе региональных счетов, Владивосток, Дальнаука, 1998.
71. Местное самоуправление: технологии социально-экономического роста, под ред. Воронина А.Г., Ивановой В.Н., СПб., издательство Санкт-Петербургского университета, 1999.
72. Методические рекомендации по подготовке региональных программ социально-экономического развития малых и средних городов субъекта Федерации, М., Московский общественный научный фонд, 2000.
73. Методические рекомендации по созданию в составе бюджетов субъектов Российской Федерации фондов реформирования муниципальных финансов. М.: Едиториал УРСС, 2002. 96 с.
74. Мокрый B.C. Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основа местного самоуправления // Финансы. 2001. №1. С.9-11.
75. ОЭСР. Обзор экономики Российской Федерации. Глава 3 Бюджетный федерализм. М.: Весь мир, 2000.
76. Муниципальный менеджмент: справочное пособие. Иванов В.В., Коробова А.Н. М.: ИНФРА-М, 2002. xviii, 718 с.
77. Нормативно-правовая и методическая база для создания фондов реформирования муниципальных финансов / Под ред. В.В.Климанова и С.М.Никифорова. М.: Институт экономики города, 2003. 132 с.
78. Обзор экономической политики в России за 1998 год, Бюро экономического анализа, М.: РОССПЭН, 1999.
79. Обзор экономической политики в России за 2000 год / Бюро экономического анализа; Науч. ред. А.В.Полетаев. М.: Теис, 2001. 528 с.
80. Обзоры расходов и качество управления бюджетами субъектов Российской Федерации / Под ред. В.В.Онищенко и В.В.Климанова. М.: Эдиториал УРСС, 2001. 68 с.
81. Оптимизация расходов региональных бюджетов / Под ред. А.М.Лаврова и В.В.Климанова. М.: УРСС, 2002. - 96 с.
82. Орешин В.П. Государственное регулирование национальной экономики, М., Инфра-М, 2000.
83. Проблемы федерализма, местного самоуправления и территориального развития в России / Под ред. В.Н.Лексина, А.Н.Швецова, М.: УРСС, 2000. 584 с.
84. Программы реформирования региональных финансов: первые результаты / Под ред. А.М.Лаврова. М.: Эдиториал УРСС, 2001. 106 с.
85. Проект федерального закона О принципах федеративных экономических отношений в Российской Федерации / Программа ТАСИС. М., 2001. 40 с.
86. Пронина Л.И. О разграничении налоговых пономочий и увеличении налоговых доходов местных бюджетов // Финансы. 2001. № 5. С.30-33.
87. Пчелинцев О.С., Минченко М.М. Как соединить в формуле для расчета трансфертов принципы выравнивания и стимулирования? // Финансы. 1998. № 7.
88. Пчелинцев О.С., Минченко М.М. Региональные финансовые ресурсы в системе межбюджетных отношений // Финансы. 1999. № 10.
89. Пыренков П.Б. Основные задачи региональной социально-экономической политики // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 1999. №1. С.4-13.
90. Развитие межбюджетных отношений и реформирование региональных финансов: Сборник / Под ред. Е.В. Бушмина. М.: Академия бюджета и казначейства, 2001.178 с.
91. Разработка новых правил игры в старых условиях. Под ред. Мутяну И., Попа В. Том 3. Органы местного самоуправления в Восточной Европе, на Кавказе и в Средней Азии. Институт Открытое общество. 2001.
92. Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии, под ред. Селиверстова В.Е., Новосибирск, Сибирское соглашение, 2000.
93. Региональная социально-экономическая асимметрия и механизмы ее выравнивания: Материалы межведомственного семинара / Миннац России. Отв. ред. В.В.Климанов. М.: Инсан, 1998. 160 с.
94. Региональная статистика. Под ред. В.М. Рябцева, Г.И. Чудилина. М., ЗАО Московский издательский дом. 2001. 380 с.
95. Регионоведение. Под ред. Морозовой Т.Г., М., Юнити, 1998.
96. Рекомендации по совершенствованию практики регионального и местного бюджетно-финансового управления / Фонд социальных проектов. М., 1999. 82 с.
97. Реформа местных финансов в Центральной и Восточной Европе. 2-е изд. доп. М.: ИЦП Финпол. 1995. 96 с.
98. Сабуров Н. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения // Вопросы экономики. 2000. № 1. С. 65.
99. Синельников С. Бюджетный кризис в России: 1985 1995 годы, М.: Евразия, 1995.
100. Система распределения трансфертов. Международный сравнительный анализ. 2001.
101. Суспицын С.А., Поздняков A.M., Беденков А.Р., Масаков В.М. Суслов В.И. Методологические и методические положения совершенствования межбюджетных отношений. М.: Инсан, 1998. 30 с.
102. Тенденции развития федерализма в Российской Федерации: Аналитический доклад. М.: Индем, 2002. 235 с.
103. Трансферты (1994-2000 гг.), как это было и возможные перспективы, Материалы практического семинара для руководителей финансовых органов субъектов Российской Федерации (Сочи, 17-19 апреля 2000 г.), М., Академия бюджета и казначейства, 2000.
104. Трансформация экономических институтов в постсоветской России. Под редакцией Нуреева Р. М.: Московский общественный научный фонд. -2000 304 с.
105. Управление развитием региона и города. Материалы межрегиональной научно-практической конференции, под общей редакцией А.П. Панкрухина, М.: Издательство РАГС, 2000.
106. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998. 280 с.
107. Усиление бюджетного федерализма и региональных аспектов политики налогообложения: Аналитический доклад / Совет Европы; Министерство региональной политики Российской Федерации. М., 1999.111 с.
108. Федерализм власти и власть федерализма / Отв. ред. М.Н.Губогло. М.: Интетех, 1997. 875 с.
109. Федерализм: Энциклопедический словарь / Институт экономики РАН. М.: Инфра-М, 1997. 288 с.
110. Федеральный бюджет и регионы: Опыт анализа финансовых потоков / Моск. центр Института Восток-Запад. Руководитель автор, колектива А.М.Лавров. М.: МАКС-ПРЕСС, 1999. 288 с.
111. Федеральный бюджет и регионы. Структура финансовых потоков. Институт Восток-Запад, М.: МАКС ПРЕСС, 2001.
112. Федеральные правовые акты о местном самоуправлении, М., Московский общественный научный фонд, 2000.
113. Федоткин В. Финансово-бюджетные отношения в регионе // Экономист. 1999. №9. С. 51.
114. Финансово-экономические проблемы муниципальных образований. / Под ред. Сычева Н.Г. и Таксира К.И. М.: Финансы и статистика, 2002. 704 с.
115. Фролова Н. К вопросу о межбюджетных отношениях в России // Финансы. 2000. № 1. С. 7.
116. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. Опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002.
117. Христенко В.Б. Проблемы и перспективы реформирования межбюджетных отношений // Финансы. М., 1999. № 5. С. 12-16.
118. Христенко В.Б. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990-х годов и задачи на перспективу // Вопросы экономики. 2002. № 2. С. 4-18.
119. Христенко В.Б. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи // Вопросы экономики. 2000. № 8. С. 4-14.
120. Христенко В.Б.; Лавров A.M. Новая методика распределения трансфертов // Финансы. МД 2001. - № 3. С. 3-7
121. Христенко В.Б.; Лавров A.M. Новый этап реформы межбюджетных отношений // Финансы. М., 1999. - № 2. С. 3-9
122. Хурсевич С.Н. Новый этап развития межбюджетных отношений // Федеративные отношения и региональная социально-экономиеская политика. 1999. №1. С.18-22.
123. Хурсевич С.Н., Дмитришина Е.В. Перспективы стимулирования субъектов Российской Федерации к достижению бюджетной самодостаточности // Федерализм. 1999. № 2.
124. Хурсевич С.Н., Сибиряков С.А. Активная региональная финансовая политика: проблемы формирования и инструменты реализации. Томск, 1998. 105 с.
125. Хурсевич С.Н., Сибиряков С.А. Бюджетная политика: утопии и реальность // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 1999. № 5. С.25-35.
126. Швецов А.Н. Системные преобразования институциональных и экономических основ муниципального развития. Автореферат . доктора экон. наук / Институт системного анализа РАН. М, 2001. 48 с.
127. Швецов А.Н. Экономические ресурсы муниципального развития: финансы, имущество, земля. 2-е изд. М.: Эдиториал УРСС, 2002. 200 с.
128. Штульберг Б.М., Введенский В.Г., Региональная политика России, М, ГЕЛИОСАРВ, 2000.
129. Экономические проблемы становления российского федерализма / Отв. ред. С.Д. Валентей. М.: Наука, 1999. 108 с.
130. Эффективность бюджетных расходов на региональном уровне / Под ред. А.М.Лаврова. М.: Издательство Весь мир. 2003. 76 с.
131. Якобсон Л.И., Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика, М.: ГУ ВШЭ, 2000.
132. Якобсон Л.И., Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов, М.:Наука, 1995.
133. Яндиев М.И. Финансы региональных органов власти. М.: Финансовый издательский дом, 1999. 358 с.
134. Bahl, Roy, Comparative Federalism: Trends and Issues in the United States, China, and Russia, in Jayanta Roy (ed.) Macroeconomic Management and Fiscal Decentralization, The World Bank, 1995.
135. Capital projects: new strategies for planning, management and finance / Ed.Matzer J. Wash., 1987. - 228 p
136. Gordon and Slemrod, 1986, An Empical Examination of Municipal Financial Policy // Studies in State and Local Finance / Ed. by H.Rosen, Chicago University of Chicago Press.
137. Gramlich, Edward, Intergovernmental Grants: a Review of the Empirical Literature, in Wallace E. Oates (ed.) The Political Economy of Fiscal Federalism, Lexington, Heat-Lexington, 1977.
138. King, David, Fiscal Tiers: the Economics of Multilevel Government, Allen&Unwin, London, 1984.
139. Lavrov, Aleksei, John M. Litwack, and Douglas Sutherland, Fiscal Federalist Relations in Russia: A Case for Subnational Autonomy, Working Paper, Organization of Economic Co-operation and Development (OECD), Paris, France, 2000.
140. Litvack D., Rizzo F. Municipal Default Risk. Fitch IBCA, Public Finance Special Report, September 15, 1999, S.l-12
141. McKinnon, Ronald I., Market-Preserving Fiscal Federalism in the American Monetary Union, in Mario I. Blejer and Teresa Ter-Minassian (eds.), Macroeconomic Dimensions of Public Finance, New York: Routledge, 1997.
142. Musgrave, Richard A., The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy, New York, McGraw-Hill, 1959.
143. Musgrave, Richard, Who Should Tax, Where and What? , in Charles McLure (ed.) Tax assignment in federal countries, Australian National University Press, Canberra, 1983.
144. Oates, Wallace, Fiscal Federalism, New York: Harcourt Brace Jovanovich, Inc. 1972.
145. Oates, Wallace, Decentralization of the Public Sector: an Overview.
146. OECD Economic Surveys: The Russian Federation, Paris, France: Organization for Economic Co-operation and Development, 2000.
147. Prud'homme, R., The Dangers of Decentralisation, The World Bank Research Observer, 1995, 10(2).
148. Shah, A., Fiscal Federalism and Macroeconomic Governance: For Better or For Worse?, World Bank Policy Research Working Paper No.2005, Washington, DC: World Bank, 1998.
149. Shah, Anwar, Intergovernmental Fiscal Relations in Canada: an Overview, in Jayanta Roy (ed.) Macroeconomic Management and Fiscal Decentralization, The World Bank, 1995.
150. Shleifer, A., and D. Treisman, Without a Map: Political Tactics and Economic Reform in Russia, Cambridge, MA: The MIT Press, 1999.
151. Spahn, Paul B. and Anwar Shah, Intergovernmental Fiscal Relations in Australia in Jayanta Roy (ed.) Macroeconomic Management and Fiscal Decentralization, The World Bank, 1995
152. Tanzi, V., Fiscal Federalism and Decentralization: A Review of Some Efficiency and Macroeconomic Aspects, Annual World Bank Conference on Development Economics, 1995.
153. Tiebout, Charles, A Pure Theory of Local Expenditures, Journal of Political Economy, October, 1956, 64.
154. Treisman, Daniel, After the Deluge: Regional Crises and Political Consolidation in Russia, Ann Arbor: University of Michigan Press,1999.
155. Weingast Barry R., The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Development, Journal of Law Economics, and Organization, 11,1, 1995.
Похожие диссертации
- Совершенствование механизмов государственной поддержки малого предпринимательства в национальной экономике
- Совершенствование механизма инвестиционной поддержки субъектов малого предпринимательства
- Совершенствование механизма региональной инвестиционной политики
- Механизм формирования доходов местных бюджетов
- Совершенствование системы финансового контроля местных бюджетов