Совершенствование контроля бюджетных расходов в органах внутренних дел Российской Федерации

Иванова, Елена Сергеевна

Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

Совершенствование контроля бюджетных расходов в органах внутренних дел Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Иванова, Елена Сергеевна
Место защиты	Москва
Год	2010
Шифр ВАК РФ	08.00.10

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование контроля бюджетных расходов в органах внутренних дел Российской Федерации"

004663589

На правах рукописи

ИВАНОВА Елена Сергеевна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ КОНТРОЛЯ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2010

2 3 СЕН 2010

004608509

Работа выпонена на кафедре финансов и отраслевой экономики федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Столяров Николай Сергеевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Лютова Ирина Ивановна

кандидат экономических наук Рогальская Наталья Алексеевна

Ведущая организация: Академия народного хозяйства

при Правительстве Российской Федерации

Защита диссертации состоится 28 сентября 2010 года в 16.00 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 502.006.05 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84, ауд. 2228.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС (1-й уч. корп., каб. 914) и на сайте вуза Ссыка на домен более не работаетp>

Автореферат разослан 27 августа 2010 года

Ученый секретарь диссертационного совета

В. М. Яковлев

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Специфические для России проблемы и трудности управления общественными финансами, связанные с переходным состоянием национальной экономики, отрицательно сказываются на деятельности органов государственного управления в целом и особенно на функционировании таких важнейших элементов правоохранительной системы как органы внутренних дел, призванных выпонять задачи по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан. Однако существующая структура, организация деятельности, кадровое, финансовое, материально-техническое обеспечение милиции не отвечает современным требованиям и нуждается в модернизации. Указом Президента РФ от 24.12.2009 № 1468 "О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел РФ" дан старт широкомасштабной реформе системы органов внутренних дел, которая предусматривает с 1 января 2012 г. финансирование милиции общественной безопасности исключительно за счет ассигнований федерального бюджета, а также оптимизацию структуры и состава органов внутренних дел, освобождение милиции от не свойственных ей функций, усовершенствование кадрового и тылового обеспечения органов внутренних дел. Начатая реформа, являющаяся составной частью оптимизации работы всех правоохранительных органов, требует адекватной модернизации бюджетного процесса, системы внутреннего и внешнего финансового контроля, повышения его эффективности.

В России государственные расходы на деятельность милиции в последние годы растут в среднем на 20% в год. Это обусловлено тем, что значительно усложнились взаимоотношения в обществе, нарушения закона стали разнообразнее, изощреннее, технологичнее, что и требует соответствующего увеличения расходов на адекватное техническое, материальное, интелектуальное оснащение правоохранительных сил. Поэтому важно исследовать бюджетные расходы правоохранительного ведомства России с точки зрения их эффективности и результативности, установить какой дожна быть в современных условиях оптимальная структура государственного финансового контроля, включая систему контроля бюджетных расходов органов внутренних дел.

Все это и определяет актуальность диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. По теме исследования прямых научных разработок практически нет. В отношении отдельно взятых ключевых аспектов исследования существует множество работ по финансовой и бюджетной политике государства классиков экономической теории и современных западных ученых X. Брюйна, Дж.М.

Кейнса, Дж. Стиглица, Э. Хансена, Г. Хатри, а также российских исследователей М.П. Афанасьева, С.Ю. Глазьева, Е.Т. Гурвича, А.Н. Иларионова, A.M. Лаврова, С.М. Рогова, Ю.Г. Швецова, Л.И. Якобсона1 и других.

Проблемам государственного финансового контроля посвящены работы российских ученых С.А. Агапцова, В.В. Бурцева, Ю.М. Воронина,

A.M. Година, В.П. Горегляда, Ю.А. Данилевского, Е.А. Кочерина, С.Е.Лариной, Ю.И. Любимцева, И.Д. Мацкуляка, Т.Г. Нестеренко,

B.Ф.Папия, Н.Д. Погосяна, Е.Е. Румянцевой, С.Н. Рябухина, А.Н. Саунина,

C.B. Степашина, В.П. Суйца, А.Д. Шеремета и др.

Работы по данной проблематике содержат теорию управления общественными финансами и методические, прикладные разработки в этой области. Однако имеющаяся научная литература по вопросам государственного финансового контроля, управления бюджетным процессом практически не дает системной картины государственного финансового контроля в условиях бюджетирования, ориентированного на результат как технологии бюджетного процесса, которая меняет само качество общественных финансов и управления ими. Диссертантом выбраны для исследования проблемы повышения эффективности контроля бюджетных расходов в органах внутренних дел Российской Федерации. Выбор правоохранительного ведомства, призванного охранять правовой порядок, в том числе, и в отношении бюджетного процесса, способен точно указать на проблемы, с которыми стакивается управление общественными финансами в современных условиях.

Цель исследования: разработка теоретических и практических направлений решения проблемы совершенствования финансового контроля для повышения эффективности использования бюджетных расходов в органах внутренних дел Российской Федерации.

Достижение данной цели предполагает решение следующих задач: - выявить содержание бюджетного процесса в органах внутренних дел Российской Федерации;

' Афанасьев М., Кривогов И. Бюджетная реформа в России: первые итоги и возможные перспективы // Вопросы экономики. 2005. - № И; Глазьев С.Ю. О стратегии развития российской экономики. Научный доклад. - М., 2006; Государственные и муниципальные финансы: Учебник. Изд. 2-е, доп. и перераб. / Под общ. ред. И.Д. Мацкуляка. - М., 2007; Гурвич Е. Бюджетная и монетарная политика в условиях нестабильной внешней конъюнктуры II Вопросы экономики. 2006. - № 3; Иларионов А., Н. Пивоварова Н. Размеры государства и экономический рост // Вопросы экономики. 2002. - № 9; Лавров А. М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: Международный опыт и российские перспективы // Финансы. 2004. № 3; Рогов С.М. Функции современного государства: вызовы для России: Научный доклад. - М., 2005; Швецов Ю. Эволюция российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики. 2005. - № 8; Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: основы теории государственных финансов.-М., 1996.

- определить сущность и функции органов контроля эффективности бюджетных расходов, выделяемых на правоохранительную деятельность;

- оценить состояние бюджетных расходов в органах внутренних дел и их влияние на эффективность решения задач правоохранительной деятельности;

- раскрыть проблемы внедрения аудита эффективности в органах внутренних дел;

- обосновать пути совершенствования взаимодействия органов внутреннего и внешнего финансового контроля в интересах обеспечения эффективности бюджетных расходов в органах внутренних дел;

- предложить модель финансового контроля в органах внутренних дел Российской Федерации.

Объект исследования: система финансового контроля бюджетных расходов в органах внутренних дел Российской Федерации.

Предмет исследования: общественно-экономические отношения, складывающиеся в процессе контроля использования бюджетных средств в органах внутренних дел Российской Федерации.

Область исследований диссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 -финансы, денежное обращение и кредит, пункт 2.22. Институциональные основы развития государственного финансового мониторинга и контроля.

Методологию исследования составили: структурно-функциональный, системный, институциональный, междисциплинарный подходы, а также методы экономического и социолого-экономического анализа.

Теоретической базой исследования стали теоретические положения и выводы, содержащиеся в авторитетных исследованиях отечественных и зарубежных ученых по проблемам общественных финансов, государственного финансового контроля, внутриведомственного контроля в бюджетной сфере, особенностей и инструментов государственной политики в условиях социально-экономической глобализации.

В информационную базу исследования вошли документы Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ), региональных организаций ЕВРОСАИ, АЗОСАИ, нормативные правовые акты Российской Федерации, статистические сборники, материалы контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты РФ, информационные и методические материалы в периодических изданиях и Интернете.

Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна, состоят в следующем.

1. Аргументирована необходимость усиления функции контроля в управлении бюджетным процессом в системе органов внутренних дел на основе перехода к оценке эффективности увеличивающихся бюджетных расходов путем внедрения аудита эффективности, менеджмент-контроля и совершенствования структуры и координации работы контрольных органов.

2. Выявлены недостатки системы государственного контроля в органах внутренних дел: а) наличие большого количества контрольных и надзорных органов, зачастую дублирующих работу друг друга; б) дефицит контроля на местах, особенно на муниципальном уровне; в) неопределенность разграничения функций внешнего и внутреннего государственного финансового контроля; г) отсутствие единых правовых и методологических основ системы государственного и муниципального финансового контроля. Определено, что финансовый контроль в органах внутренних дел представляет собой традиционный централизованный контроль с его акцентом на законности и регулярности, и в настоящее время не отвечает требованиям осуществляемой в Российской Федерации реструктуризации бюджетного сектора и функционирования бюджетных учреждений на программно-целевых принципах планирования и испонения бюджета.

3. Идентифицированы ключевые риски в области использования финансовых, материальных ресурсов и выпонения задач милиции: неправильное использование, растрата финансовых, человеческих и технических ресурсов; нерегулярное и неэффективное выпонение норм бюджетного законодательства; мошенничество и ошибки; неудовлетворительные бухгатерские отчеты; недостаток своевременной надежной финансовой и управленческой информации. Обосновано, что учет существующих рисков является необходимым условием повышения эффективности систем управления и контроля.

4. Определены противоречия процесса внедрения в практику контроля органов внутренних дел МВД России аудита эффективности бюджетных расходов и предложены пути их разрешения, в частности а) меры законодательного, методологического и организационного характера по разработке формализованных методов оценки деятельности; б) создание инструментов выявления мнений российских граждан по поводу оценки эффективности бюджетных расходов, степени достижения конечных результатов и целей; в) совершенствование механизмов координации деятельности федеральных и территориальных органов власти в целях формирова-

ния системы солидарной ответственности в повышении эффективности использования бюджетных средств.

5. Доказано, что необходимым условием создания современной системы финансового контроля в органах внутренних дел является совершенствование всей системы государственного финансового контроля на основе единых принципов построения и стандартов работы, четкого разграничения функций внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, закрепления предмета и инструментов контроля. Предложено: а) законодательно определить лаудит эффективности как необходимый составной элемент управления общественными финансами с позиции результативности, экономической и социальной эффективности; б) организационно выделить финансовый контроль, связанный с испонением бюджета и ответственностью правительства перед парламентом в качестве отдельной самостоятельной части государственной системы финансового контроля.

6. Разработана модель системы внутреннего контроля в органах внутренних дел, которая включает менеджмент-контроль и внутренний аудит и обеспечивается а) актуальной качественной экономической, финансовой, организационной, технической и социальной информацией; б) надежными механизмами передачи внутренней и внешней информации по горизонтали и вертикали организационно-управленческой структуры МВД; традиционными и альтернативными каналами связи, позволяющими установить поную информационную картину о бюджетных рисках; в) демократичными способами оценки эффективности бюджетных расходов, включая опросы населения, специализированные исследования, мнения экспертов, заключения бизнес-сообществ и объединений; г) качественной системой профессиональной подготовки и повышения квалификации сотрудников органов внутренних дел, включающей как обучение в специализированных учебных заведениях, так и практическое участие в контрольных мероприятиях различных органов контроля.

Практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации выводы и практические рекомендации, а также теоретические и методические положения могут быть использованы:

- при совершенствовании процесса управления общественными финансами в бюджетных организациях;

- в дальнейшей научной разработке проблем контроля повышения эффективности бюджетных расходов;

- при подготовке и профессиональной переподготовке специалистов в области государственного управления и финансового контроля;

- в учебном процессе вузов по специальности Финансы и кредит при изучении дисциплин Финансовый контроль, Государственные и муниципальные финансы, в программах повышения квалификации государственных служащих, разработке курсов по проблемам финансового контроля.

Апробация результатов исследования осуществлена путем участия автора в ряде контрольных мероприятий за соблюдением финансового и налогового законодательства в составе Контрольно-ревизионного управления ГУВД по городу Москве. Идеи диссертации докладывались и получили одобрение на научно-практических конференциях РАГС Россия: ключевые проблемы и решения (М., 2008 г.), Проблемы модернизации денежно-кредитной и финансовой политики государства (М., 2010 г.). Основные теоретические, методические положения и практические выводы диссертации изложены в публикациях автора общим объемом 2,9 п. л., в том числе в журналах из перечня ВАК Минобрнауки России.

Структура диссертации определяется общей концепцией, целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы. Её содержание раскрывается в следующей последовательности.

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические аспекты контроля бюджетных расходов в органах внутренних дел Российской Федерации

1.1. Содержание бюджетного процесса в органах внутренних дел Российской Федерации

1.2. Функции органов контроля эффективности бюджетных расходов, выделяемых на правоохранительную деятельность

Глава 2. Анализ и оценка эффективности бюджетных расходов органов внутренних дел в условиях реформирования бюджетного процесса

2.1. Оценка состояния бюджетных расходов в органах внутренних дел Российской Федерации

2.2. Целевое использование и результативность бюджетных расходов в органах внутренних дел

Глава 3. Пути совершенствования системы контроля эффективности бюджетных расходов в органах внутренних дел Российской Федерации

3.1. Аудит эффективности использования бюджетных средств, выделяемых органам внутренних дел

3.2. Взаимодействие органов внутреннего и внешнего финансового контроля в интересах обеспечения эффективности бюджетных расходов в органах внутренних дел Российской Федерации

3.3. Создание в органах внутренних дел Российской Федерации современной системы финансового контроля

Заключение

Список использованных источников и литературы

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, КОТОРЫЕ ВЫНОСЯТСЯ НА ЗАЩИТУ

1. Выявленные взаимосвязи модели бюджетного процесса, ориентированного на достижение конкретных результатов (БОР), с системой государственного финансового контроля, нацеленного не только на целевое использование государственных средств, но и на оценку конечных результатов осуществляемых расходов.

Мировой опыт свидетельствует, что национальные государства осуществляют модернизацию управления общественными финансами на основе принципов прогнозируемоеЩ, состязательности, прозрачности, периодичности, поноты охвата бюджета. Признанной технологией реформирования бюджетного процесса - ведущего звена общественных финансов - стало бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Значительное место в повышении эффективности общественных финансов отводится улучшению закупок, которые представляют собой фундаментальную и интегрированную часть бюджетных расходов и оказывают непосредственное влияние на качество услуг общественного сектора, на эффективность использования общественных фондов, на экономию бюджетных средств.

Новые инструменты управления общественными финансами с неизбежностью требуют перестройки системы государственного финансового контроля - неотъемлемой составной части единой системы управления. Главное направление такой перестройки - внедрение в практику работы органов финансового контроля оценки эффективности бюджетных расходов.

2. Уточненное определение социально-экономического содержания аудита эффективности как современного типа государственного финансового контроля, позволяющего оценить не только законность, но и результативность расходования бюджетных средств, и обоснование причин, сдерживающих его распространение в органах внутренних дел.

В диссертации уточнено социально-экономическое содержание аудита эффективности как совокупности действий и операций по проверке экономичности, эффективности и результативности использования государственных финансовых ресурсов с применением специфических форм и методов его организации. В отличие от финансового аудита (табл. 1) он охватывает не только финансовую деятельность, но и весь спектр государственной деятельности, в том числе организационную и административную системы, сопоставляет затраченные средства с достигнутым результатом, дает оценку возможностей оптимизации использования ресурсов с точки зрения повышения результативности, что позволяет качественно улучшить сам процесс управления государственными ресурсами.

Таблица 1. Особенности аудита эффективности в сравнении с

финансовым аудитом

Государственный финансовый контроль Финансовый аудит Лудит эффективности

Система контроля Доминирует внешний контроль за деятельностью организаций, вовлеченных в бюджетный процесс. Доминирует внутренний контроль за деятельностью бюджетных организаций

Цель контроля Целевое (по видам расходов) использование бюджетных средств Достижение запланированных результатов, правильность их измерения

Главные объекты внешнего контроля Статьи расходов Социально-экономический эффект и общий объем расходов, качество системы внутреннего контроля

Испонение бюджета Фактические расходы относительно утвержденных Акцент на достижение социально-экономических результатов, причины отклонений

Источник: составлено автором

На основе проведенного исследования диссертант пришел к выводу, что в органах внутренних дел, включившихся в реформирование бюджетного процесса на принципах результативности и эффективности использования бюджетных средств, имеются условия для становления аудита эффективности. В частности, разрабатываются формализованные методы оценки деятельности МВД: количественные и качественные показатели, измеряющие результаты деятельности, административные регламенты испонения государственных функций и предоставления государственных услуг. Указ Министра МВД Об усовершенствовании исследований общественного мнения и работе российских органов внутренних дел, основанных на внешних источниках социологических данных, нацеленный на повышение открытости и прозрачности деятельности органов МВД, созда-

ет предпосыки для разработки критериев общественной оценки работы правоохранительных органов, установления механизмов и процедур учета общественного мнения в деятельности милиции. Вместе с тем, по мнению соискателя, выработанные показатели деятельности МВД не всегда отвечают требованиям адекватности, точности, достоверности, сопоставимости, своевременности и регулярности из-за отсутствия количественного обоснования стратегических целей развития страны, в достижение которых вносит вклад МВД. Кроме того, разработка показателей, отражающих причинно-следственные связи между вкладываемыми ресурсами и конечными социально-экономическими результатами деятельности МВД, часто имеющей межведомственный характер, сдерживается низким уровнем данной работы в органах испонительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления.

Соискатель отмечает такие объективные для МВД трудности внедрения аудита эффективности, как отсутствие нормативно-правового определения понятия эффективности использования бюджетных средств, порядка и методики определения эффективности их расходования (за исключением государственных закупок), ответственности за нерезультативное расходование бюджетных средств; принципов и требований к стандартам оказания государственных услуг и испонения государственных функций. На государственном уровне не создан институт мониторинга, необходимый для оценки гражданами степени достижения конечных результатов и целей; отражения того эффекта, который реализация программ и проектов оказывает на общество. Вовлечению граждан в обсуждение финансово-бюджетных проблем препятствует низкий уровень прозрачности и открытости бюджетного процесса. Россию в международных рейтингах относят к той группе стран, которая использует информацию о бюджете для нужд самого правительства или для международных доноров, но не для свободного распространения среди населения. Засекреченные статьи расходов в бюджете России достигают 12%, а по безопасности и правоохранительной деятельности превышают 31%. Такое положение говорит о том, что российское обществ имеет слабые возможности оценки эффективности бюджетных расходов на правоохранительную деятельность. Кроме того, в России нет высокоразвитых институтов гражданского общества, позволяющих осуществлять двустороннюю связь в системе власть - общество, необходимую для повышения эффективности государственного управления, включая управление общественными финансами.

В диссертации указывается на то, что процесс становления аудита эффективности и в целом новой системы управления общественными фи-

нансами сдерживается недостатками административной реформы; отсутствием модели организационной структуры бюджетных организаций, позволяющей расширить пономочия главных распорядителей бюджетных средств и повысить их ответственность за результаты; неразвитостью финансового менеджмента в бюджетной организации; слабостями процесса реформирования государственной службы, призванного обеспечить высокий профессиональный и моральный уровень государственных и муниципальных служащих.

3. Вывод о том, что необходимой предпосыкой эффективного контроля бюджетных расходов в органах внутренних дел является осуществление качественно новых подходов к деятельности контрольно-счетных органов всех уровней, создание единой системы государственного финансового контроля, действующей на принципах управления по конечному результату.

Соискатель отмечает, что в мире разработаны и широко применяются современные принципы и стандарты функционирования системы публичного контроля бюджетного сектора: стандарты ИНТОСАИ (1ЫТ08А1) для внутреннего и внешнего контроля в общественном секторе, Лимская декларация, Меморандум ЕС о внутреннем контроле в Европе и др. Однако данные принципы пока не нашли своего поного применения в Российской Федерации.

В России отсутствуют единые правовые и методологические основы системы государственного и муниципального финансового контроля, четкое разграничение функций внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, закрепление объектов, субъектов, предмета контроля, его инструментов, этапов процесса контроля. Отсутствует правовое определение понятия аудита эффективности, целей и задач его проведения. Вместе с тем, по мнению диссертанта, именно аудит эффективности является той моделью финансового контроля, которая отвечает требованиям управления общественными финансами с позиции результативности, экономической и социальной эффективности.

В работе указывается, что система государственного финансового контроля тр ебует уточнения ее элементов. В частности, предлагается в общей структуре государственного финансового контроля выделить такой элемент как финансовый контроль за испонением бюджета, который дожен осуществляться с учетом специфики деятельности бюджетных организаций и основных направлений расходования средств государственного бюджета. Другими элементами структуры дожны быть: финансовый контроль за доходной частью госбюджета, нацеленный на борьбу с нега-

тивными сторонами рыночной деятельности, коррупцией, уклонением от уплаты налогов и другими формами рыночных нарушений; выявление экономических преступлений правоохранительными и судебными органами, отличающееся по механизмам, среде и целям от финансового контроля в государственном управлении; парламентский контроль за испонением бюджета, состоящий в проверке выпонения испонительной властью и подчиненных ей органов решений законодательной власти (рис. 1).

Рисунок 1. Структура государственного финансового контроля

По мнению диссертанта, совершенствование государственного финансового контроля, связанного с госбюджетом, дожно осуществляться на трех уровнях: а) внутреннего контроля в бюджетных организациях; б) правительственного контроля за испонением бюджета в бюджетных организациях; в) парламентского контроля за испонением бюджета правительством.

Внутренний контроль в бюджетных организациях дожен стать первым уровнем и фундаментальной основой всей системы государственного финансового контроля, гарантией того, что общественные фонды обеспечивают достижение намеченных правительством и парламентом целей, что ресурсы используются в соответствии с принятыми программами и поставленными целями, что бюджетные расходы свободны от хищений, мошенничества, непрофессионального управления и что решения прини-

маются на основе надежной, своевременной и публичной информации. Вместе с тем, внутренний контроль в бюджетных организациях, по мнению диссертанта, является наиболее слабым звеном системы государственного финансового контроля. Правительство РФ не уделяет ему дожного внимания: нет концептуальной и законодательной разработки данной проблемы, нет общегосударственной организационной структуры, отвечающей за развитие в организациях современной системы контроля, а не только бухгатерского учета и аудита.

Правительственный контроль за испонением бюджета в бюджетных организациях дожен состоять в выявлении истинности годовых финансовых отчетов испонительных органов (министерств, департаментов, государственных учреждений, институтов и пр.) и проверке того, что руководители этих органов соблюдают соответствующие правила финансирования, а также в оценке работы внутреннего контроля в каждом испонительном органе. В Российской Федерации создана разветвленная система контроля испонительных органов государственной власти и местного самоуправления на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и муниципальном уровне. Только на федеральном уровне она включает: Главное контрольное управление Президента РФ, Минфин России, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), Федеральное казначейство, Федеральную налоговую службу, Федеральную службу страхового надзора, Федеральную таможенную службу, Пенсионный фонд России и др. При этом, например, Росфиннадзор, численностью в 6 тысяч человек и бюджетом почти в 2 мрд. рублей, фактически дублирует функции Федерального казначейства и Счетной палаты, а на местах, особенно на муниципальном уровне, контрольных мощностей не достает. Поэтому некоторые бюджетные организации проверяются постоянно и неоднократно, а другие не проверяются вообще.

По мнению соискателя, функции правительственного финансового контроля за испонением бюджета в бюджетных организациях могут быть собраны в одном централизованном органе или же децентрализованы и переданы разным министерствам, однако они не дожны дублировать друг друга и снижать эффективность общей системы контроля.

Нуждается в совершенствовании и система парламентского контроля за испонением бюджета правительством. Задача высшего контрольного учреждения государства, подотчетного парламенту, в случае, когда финансовый контроль в испонительной власти хорошо развит и правительство представляет годовой отчет об испонении бюджета, заключается в том, чтобы подтвердить, что информация о доходах и расходах государст-

ва правдива и что реальное использование государственных средств производилось в соответствии с принятым бюджетом и теми правилами испонения бюджета, которые установил парламент. При неблагоприятных условиях, т.е. когда структура внутреннего контроля в испонительной власти ненадежна, проводятся более детальные проверки.

Диссертант подчеркивает, что парламентский аудиторский орган в соответствии с Лимской декларацией дожен обладать необходимой независимостью, гарантированной Конституцией и защищенной Верховным Судом, иметь четко определенные задачи и компетенцию, быть членом Международной Организации по Высшим Контрольным Учреждениям (ШТ08А1), разделять его стандарты и этические принципы. Кроме того, внешний финансовый контроль, осуществляемый Высшим аудиторским органом, дожен покрывать все финансовые операции в публичном секторе, включая действия правительства. В Российской Федерации постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему, является Счетная палата. Во всех субъектах РФ законодательными (представительными) органами государственной власти созданы собственные контрольные органы. Однако в их работе не всегда реализуется принцип организационной и функциональной независимости из-за того, что в некоторых субъектах РФ они не наделены статусом юридического лица, что де-факто делает их практически не самостоятельными; из-за необходимости утверждать планы работы контрольно-счетных органов в некоторых субъектах РФ законодательными (представительными) органами власти; из-за несоблюдения на практике принципа разграничения власти. Игнорирование основополагающих международных принципов построения и стандартов работы контрольно-счетных органов ведет к разным уровням доступности контролируемых объектов, к разному качеству контрольных мероприятий, что значимо снижает действенность всей системы государственного финансового контроля.

4. Доказательство необходимости создания модели системы внутреннего контроля в органах внутренних дел, способной преодолеть существующие в настоящее время дефицит ответственности дожностных лиц МВД за внутренний контроль и неопределенность функциональной роли действующей системы органов внутреннего контроля.

Модель системы внутреннего контроля в органах внутренних дел, отмечается в диссертации, дожна включать менеджмент-контроль и внутренний аудит. Менеджмент-контроль дожен превратить организацион-

ную ответственность за внутренний контроль в базовый принцип организации эффективного внутреннего контроля. Для этого необходимо нормативно установить ответственность руководителей всех уровней бюджетной организации за правильное испонение бюджета в соответствии с законом и создание работоспособной структуры внутреннего контроля, включая его организацию, правила, методы, отношение персонала. Главная роль подсистемы внутреннего аудита, созданных внутри МВД специальных органов внутреннего финансового контроля, дожна состоять в оценке адекватности внутренней системы управления, включая работу внутреннего контроля, выявлении ее слабостей и выработке рекомендаций по их устранению. Данные органы, подчиняющиеся непосредственно министру, дожны получать подтверждение того, что решения и распоряжения руководителя организации по бюджету, отчетности, закрытию счетов, платежам, обязательствам и методам работы действительно выпоняются.

Диссертант отмечает, что внутренние контролеры и аудиторы дожны идентифицировать и анализировать ключевые риски в области использования финансовых и материальных ресурсов их организацией, создавать эффективные системы управления, способные либо устранять эти риски, либо снижать их до приемлемого уровня. Действенность внутреннего контроля и аудита дожна быть обеспечена необходимыми процедурами оперативного и профилактического контроля; таким разделением обязанностей между контролерами, которое гарантирует эффективность контроля и сбалансированность системы; доступом к ресурсам и отчетам; проверками, согласованиями, обзором операционной работы, наблюдениями, процедурами общего (призванного контролировать работу организации в целом) и прикладного (за отдельными рабочими операциями) контроля.

В диссертации подчеркивается важность информации и механизмов ее обмена в обеспечении функционирования системы внутреннего контроля. Принятие органами внутренних дел верных управленческих решений и осуществление внешних контактов требуют достоверной, периодически обновляемой и доступной информации, наличия информационных систем, содержащих оперативную, финансовую и иную внутреннюю и внешнюю информацию. Информация дожна пронизывать всю деятельность органов внутренних дел и легко распространяться снизу вверх, сверху вниз и горизонтально. Все сотрудники дожны иметь возможность передавать информацию руководству. В МВД дожны быть условия для установления и поддержания контактов с субъектами, находящимися за его пределами - с группами граждан, организациями и т.п. Диссертант особо подчеркивает

необходимость функционирования в системе органов МВД помимо традиционных каналов связи - альтернативных каналов, позволяющих установить поную информационную картину, отражающую незаконные или неправильные действия сотрудников милиции. Данное предложение соискателя подкреплено выводами специальных исследований, свидетельствующих о том, что сотрудники организации относятся к той группе участников контрольной деятельности, которая проявляет наилучшие способности в обнаружении финансовых и экономических преступлений. Признание важной роли служащих в обнаружении внутреннего мошенничества приводит к тому, что государственные учреждения и коммерческие компании во всем мире все чаще включают в программы обнаружения мошенничества системы экстренной анонимной связи с руководством и защиту добровольных информаторов. Во многих странах предусмотрена юридическая защита последних. Однако в России, отмечается в диссертации, институт добровольного информирования пока не стал составной частью программ внутреннего контроля, борьбы с экономической преступностью, укрепления деловой культуры и пресечения коррумпированной практики деловых отношений. Служащие, добровольно информирующие о фактах мошенничества, не обеспечены ни юридической защитой, ни обязательствами организации интегрировать институт добровольного информирования в систему управления человеческими ресурсами и стимулирования этического поведения.

Диссертант считает, что повышению эффективности системы внутреннего контроля в органах МВД будет способствовать укрепление партнерства между милицией и населением, расширение практики принятия решений с участием организаций гражданского общества и учетом общественного мнения. Во многих развитых странах для оценки эффективности государственного управления и бюджетных расходов широко используют опросы населения, проводят специализированные исследования, учитывают мнения экспертов в конкретных областях, заключения бизнес - сообществ и объединений. Министерство внутренних дел, несмотря на некоторые инновации в данном направлении, остается закрытой для общества организацией.

Для функционирования в правоохранительных органах современной системы внутреннего контроля требуется также совершенствовать процесс профессиональной переподготовки и повышения квалификации сотрудников милиции, в том числе занятых в сфере контроля - финансовых работников, аудиторов. Нужна качественная и оптимальная (с точки зрения минимизации затрат денежных средств и отвлечения трудовых ресур-

сов) система профессиональной переподготовки и повышения квалификации сотрудников органов внутренних дел, включающая как их обучение в специализированных учебных заведениях, так и практическое участие в контрольных мероприятиях различных органов контроля.

Целесообразно сформировать при Министерстве финансов РФ отдельную организационную структуру для координации процесса функционирования независимого внутреннего контроля на всех уровнях Правительства РФ, включая разработку вопросов его законодательного обеспечения, правил и методологии контрольной деятельности, стандартов обучения, развитие информационного обмена между всеми заинтересованными сторонами (рис. 2).

Министр МВД 4-

А ' *

Внутренний аудит

Информационные системы

Система профессиональной подготовки и переподготовки кадров

ё г 3 3

я о Хо я > о

Благоприятный деловой климат организации, высокие профессиональные и личные качества работников, руководителей МВД, действенность профессиональных и этических кодексов поведения и кадровой политики

Ответственное и эффективное государственное управление, действенная система внешнего контроля, четкость национального бюджетного цикла, последовательность борьбы с коррупцией

Обозначения: С - сотрудники МВД

.....- информационные связи

Рисунок 2. Структура и факторы функционирования внутреннего контроля в органах внутренних дел РФ

Источник: составлено автором

В целом, на взгляд соискателя, качество внутреннего контроля МВД как и качество контроля любой организации, его характер, упорядоченность и структура во многом определяются общим климатом организации, личными и профессиональными качествами работников, руководителей, этическими ценностями управления, действенностью профессиональных кодексов поведения и кадровой политики. Поноценное функционирование внутреннего контроля требует также благоприятной внешней

среды, ответственного государственного управления, правильного развития системы внешнего контроля, четкости национального бюджетного цикла от принятия до испонения бюджета, последовательности борьбы с коррупцией, эффективности процесса осуществления административной реформы и реформы государственной службы.

III. КРАТКИЕ ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ

1. Объективная потребность в усилении контроля эффективности бюджетных расходов в органах внутренних дел РФ требует решения ряда методологических, концептуальных, законодательных и институциональных проблем функционирования системы контроля организаций бюджетной сферы в общей системе управления общественными финансами.

2. Необходимы теоретико-методологические разработки проблем взаимосвязи контроля бюджетных расходов и процессов демократизации общества, повышения прозрачности бюджетного процесса, открытости и подотчетности органов государственной власти.

3. Требуется выработать согласованную концептуальную модель целостной системы контроля общественных финансов - внешнего и внутреннего, государственного и муниципального - с учетом новаций бюджетного процесса в РФ и в соответствии с международными стандартами. В особом внимании нуждается разработка проблем внутреннего финансового контроля в бюджетных организациях, не вызвавших пока дожного интереса органов государственной власти и научной общественности. Развитие бюджетирования, ориентированного на результат, ставит вопрос о единой методике и критериях оценки эффективности бюджетных расходов всех уровней бюджетной системы с учетом прямых результатов и косвенных последствий от реализуемых программ, о системе количественных показателей достижения стратегических целей развития страны. Необходимы также целевые показатели и индикаторы развития системы государственного контроля в стране, используемые в качестве критериев оценки контрольной деятельности.

4. Новая система финансового контроля как составной элемент управления общественными финансами с позиций результативности, экономической и социальной эффективности, дожна быть законодательно обеспечена. Необходимо дать нормативно-правовое определение понятий лэффективность использования бюджетных средств, лаудит эффективности, предусмотреть ответственность за нерезультативное расходование бюджетных средств, в частности, подготовить и внести комплексные изменения в Бюджетный кодекс РФ и Кодекс РФ об административных пра-

вонарушениях в части вопросов установления более широкого спектра ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

5. Совершенствование системы финансового контроля в РФ требует институционального обеспечения оценки российскими гражданами эффективности бюджетных расходов; уточнения методологии контрольной деятельности; подготовки и переподготовки кадров для системы внутреннего контроля; регламентации информационного обмена между высшим контрольным органом страны как внешним аудитором и Министерством финансов как вершиной структуры внутреннего контроля; усиления пономочий и ответственности распорядителей бюджетных средств.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

а) статьи в журналах из перечня ВАК Минобрнауки России

1. Иванова Е. С. Некоторые вопросы формирования системы государственного финансового контроля МВД РФ. // Вестник АКСОР. - 2010. -№ 1. - 0,5 п.л.

2. Иванова Е. С. Совершенствование контроля использования бюджетных средств в органах внутренних дел Российской Федерации. // Финансовая экономика. - 2010.- №1. - 0,5 п.л.

3. Иванова Е. С. Проблемы внедрения и реализации аудита эффективности в условиях современной экономической действительности. // Вестник АЭБ МВД России. - 2008. - № 4. - 0,6 п.л.

б) другие научные издания

4. Иванова Е. С. Принципы и средства повышения результативности бюджетных расходов в современной модели управления общественными финансами. // Электронное научное издание (журнал) "Вестник Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации". - 2009. Выпуск 4. - 0,7 п.л.

5. Иванова Е. С. Проблемы повышения эффективности бюджетного процесса в органах внутренних дел РФ. // Государственный аудит. Право. Экономика. - 2009. - № 2. - 0,6 п.л.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Иванова Елена Сергеевна

Тема диссертационного исследования: Совершенствование контроля бюджетных расходов в органах внутренних дел Российской Федерации

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор Столяров Николай Сергеевич

Изготовление оригинал-макета Иванова Елена Сергеевна

Подписано в печать 24 августа 2010 г. Тираж 80 экз. Усл. 1,0 п.л. Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Иванова, Елена Сергеевна

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические аспекты контроля бюджетных расходов в органах внутренних дел Российской Федерации

1.1. Содержание бюджетного процесса в органах внутренних дел Российской Федерации

1.2. Функции органов контроля эффективности бюджетных расходов, выделяемых на правоохранительную деятельность 33 Выводы по первой главе

Глава 2. Анализ и оценка эффективности бюджетных расходов органов внутренних дел в условиях реформирования бюджетного процесса

2.1. Оценка состояния бюджетных расходов в органах внутренних дел Российской Федерации

2.2. Целевое использование и результативность бюджетных расходов в органах внутренних дел 68 Выводы по второй главе

Глава 3. Пути совершенствования системы контроля эффективности бюджетных расходов в органах внутренних дел Российской Федерации

3.1. Аудит эффективности использования бюджетных средств, выделяемых органам внутренних дел

3.2. Взаимодействие органов внутреннего и внешнего финансового контроля в интересах обеспечения эффективности бюджетных расходов в органах внутренних дел Российской Федерации

3.3. Создание в органах внутренних дел Российской Федерации современной системы финансового контроля 118 Выводы по третьей главе 131 Заключение 133 Список использованных источников и литературы

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование контроля бюджетных расходов в органах внутренних дел Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Специфические для России проблемы и трудности управления общественными финансами, связанные с переходным состоянием национальной экономики, отрицательно сказываются на деятельности органов государственного управления в целом и особенно на функционировании таких важнейших элементов правоохранительной системы как органы внутренних дел, призванных выпонять задачи по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан. Однако существующая структура, организация деятельности, кадровое, финансовое, материально-техническое обеспечение милиции не отвечает современным требованиям и нуждается в модернизации. Указом Президента РФ от 24.12.2009 № 1468 "О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел РФ" дан старт широкомасштабной реформе системы органов внутренних дел, которая предусматривает с 1 января 2012 г. финансирование милиции общественной безопасности исключительно за счет ассигнований федерального бюджета, а также оптимизацию структуры и состава органов внутренних дел, освобождение милиции от не свойственных ей функций, усовершенствование кадрового и тылового обеспечения органов внутренних дел. Начатая реформа, являющаяся составной частью оптимизации работы всех правоохранительных органов, требует адекватной модернизации бюджетного процесса, системы внутреннего и внешнего финансового контроля, повышения его эффективности.

В России государственные расходы на деятельность милиции в последние годы растут в среднем на 20% в год. Это обусловлено тем, что значительно усложнились взаимоотношения в обществе, нарушения закона стали разнообразнее, изощреннее, технологичнее, что и требует соответствующего увеличения расходов на адекватное техническое, материальное, интелектуальное оснащение правоохранительных сил. Поэтому важно исследовать бюджетные расходы правоохранительного ведомства России с точки зрения их эффективности и результативности, установить какой дожна быть в современных условиях оптимальная структура государственного финансового контроля, включая систему контроля бюджетных расходов органов внутренних дел.

Все это и определяет актуальность диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. По теме исследования прямых научных разработок практически нет. В отношении отдельно взятых ключевых аспектов исследования существует множество работ по финансовой и бюджетной политике государства классиков экономической теории и современных западных ученых X. Брюйна, Дж.М. Кейнса, Дж. Стиглица, Э. Хансена, Г. Хатри, а также российских исследователей М.П. Афанасьева, С.Ю. Глазьева, Е.Т. Гурвича, А.Н. Иларионова, А.М: Лаврова, С.М. Рогова, Ю;Г. Швецова, ЛИ: Якобсона1 и других.

Проблемам государственного финансового* контроля посвящены работы российских ученых С.А. Агапцова, В.В. Бурцева, Ю.М. Воронина,

A.M. Година, В.П. Горегляда, Ю.А. Данилевского, Е.А. Кочерина, С.Е.Лариной, Ю.И. Любимцева, И.Д. Мацкуляка, Т.Г. Нестеренко,

B.Ф.Палия, Н.Д. Погосяна, Е.Е. Румянцевой, С.Н. Рябухина, А.Н. Сауни-на, С.В. Степашина, В.П. Суйца, А.Д. Шеремета и др.

Работы по данной проблематике содержат теорию управления общественными финансами и методические, прикладные разработки в этой области. Однако имеющаяся научная литература по вопросам государст

1 Афанасьев М., Кривогов И. Бюджетная реформа в России: первые итоги и возможные перспективы // Вопросы экономики. 2005. №11; Глазьев С.Ю. О стратегии развития российской экономики. Научный доклад. М., 2006; Государственные и муниципальные финансы: Учебник. Изд. 2-е, доп. и перераб. / Под общ. ред. И.Д. Мацкуляка. М., 2007; Гурвич Е. Бюджетная и монетарная политика в условиях нестабильной внешней конъюнктуры // Вопросы экономики. 2006. - № 3; Иларионов А., Н. Пивоварова Н. Размеры государства и экономический рост // Вопросы экономики. 2002. № 9; Лавров А. М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: Международный опыт и российские перспективы // Финансы. 2004. № 3; Рогов С.М. Функции современного государства: вызовы для России: Научный доклад. М., 2005; Швецов Ю. Эволюция российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики. 2005. № 8; Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: основы теории государственных финансов. М.,199б. венного финансового контроля, управления бюджетным процессом практически не дает системной картины государственного финансового контроля в условиях бюджетирования, ориентированного на результат как технологии бюджетного процесса, которая меняет само качество общественных финансов и управления ими. Диссертантом выбраны для исследования проблемы повышения эффективности контроля бюджетных расходов в органах внутренних дел Российской Федерации. Выбор правоохранительного ведомства, призванного охранять правовой порядок, в том числе, и в отношении бюджетного процесса, способен точно указать на проблемы, с которыми стакивается управление общественными финансами в современных условиях.

Цель исследования: разработка теоретических и практических направлений решения проблемы совершенствования финансового контроля для повышения эффективности использования бюджетных расходов в органах внутренних дел Российской Федерации.

Достижение данной цели предполагает решение следующих задач:

- выявить содержание бюджетного процесса в органах внутренних дел Российской Федерации;