Совершенствование государственной политики в области охраны окружающей среды в сфере управления отходами

Приймак, Олег Анатольевич

Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Совершенствование государственной политики в области охраны окружающей среды в сфере управления отходами тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Приймак, Олег Анатольевич
Место защиты	Москва
Год	2009
Шифр ВАК РФ	08.00.05

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование государственной политики в области охраны окружающей среды в сфере управления отходами"

На правах рукописи и

Приймак Олег Анатольевич

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ОТХОДАМИ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством Специализация - Макроэкономика. Экономика природопользования

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2009

003470894

Работа выпонена на кафедре Экономические измерения Государственного университета управления

Научный руководитель:

доктор экономических наук Медведева Ольга Евгеньевна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Шевчук Анатолий Васильевич

кандидат экономических наук Перелет Ренат Алексеевич

Ведущая организация:

Московский государственный университет им. М.В.Ломоносова

Защита состоится 2009 г. в 15:00 на заседании диссертационного

совета Д212.049.08 при Государственном университете управления по адресу: 109542, Москва, Рязанский проспект, дом 99, аудитория У-805.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета управления, с авторефератом на сайте ГУУ www.guu.ru

Автореферат разослан /$. 2009 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Д212.049.08 кандидат экономических наук, доцент ~> М.Н. Рыбина

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность. Проблема размещения и утилизации отходов производства и потребления в последние годы выходит на первый план в большинстве стран мира. В последнее время, в связи с отсутствием мест для захоронешм отходов, в развитых странах Запада заговорили о кризисе отходов или кризисе свалок. В японских гаванях насыпаны мусорные острова из гор бытовых отходов, производимых в метрополиях; в США города на Северо-Восточном побережье отправляют свой мусор в другие страны в океанских баржах. Проблема отходов не нова. Она существует уже несколько тысячелетий. Так, приблизительно за 500 лет до н.э. в Афинах был издан первый закон, запрещающий выбрасывать мусор на улицы и предусматривающий организацию специальных свалок, расположенных не ближе чем за мюпо от города. Необходимость решения проблемы отходов вызвала появление самостоятельного направления природоохранной политики, направленного на развитие методов организации сбора отходов, их переработки, сжигания, захоронения, а также стимулирование мероприятий по вовлечению отходов в хозяйственный оборот и предотвращению образования отходов в источниках их образования. Для обозначения этого направления в мире возник и получил широкое распространение термин управление отходами (waste management), обозначающий регламентацию и регулирование всех процессов, связанных с образованием, хранением, транспортировкой, переработкой, утилизацией и конечным размещением отходов. В России проблема размещения и утилизации отходов стоит так же остро, как и во всем мире. Отходы превращаются в проблему, представляющую реальную угрозу экологической безопасности Российской Федерации. Они крайне отрицательно влияют на окружающую природную среду и вредно сказываются на земельных ресурсах, на состоянии недр, вод, в т.ч. подземных, лесов и иной растительности, на среде обитания животных, воздушной среде. И, конечно же, вредят здоровью человека, угрожая его жизни. Однако эффективная система управления отходами в стране отсутствует, современные инструменты управления не применяются, что приводит к тому, что проблемы, связанные с отходами, не решаются. В связи с этим тема диссертационного исследования, направленного на совершенствование государственной политики в области охраны окружающей среды в сфере управления отходами, представляется актуальной.

Степень научной разработанности проблемы. Теоретические вопросы, лежащие в основе современной политики в области охраны окружающей среды, разработаны такими классиками экономической теории как Д.Кейнс, В.Ойкен, Р.Коуз, А.Пигу и др. Вопросам изучения экономических механизмов оптимизации природопользования посвящены работы Т.С. Хачатурова, К.Г. Гофмана, С.Н. Бобылева, А.А. Гусева, Н.Н. Лукъянчикова, О.Е. Медведевой, Н.Н.Моисеева, Г.А. Моткина, К.В. Папенова, Р.А. Перелета, И.М. Потравного, Е.В. Рюминой,

A.В.Шевчука, а также зарубежных исследователей: Дж. Диксона (J. Dixon), С.Паджиолы (S. Pagiola), Д.Пирса (D.W. Реагсе) и др. Прикладным вопросам управления отходами в России посвящены работы А.С. Матросова, В.В.Девяткина,

B.Л. Гончаренко, Б.В. Боравского, А.М.Гонопольского, В.В.Глухова, Т.П.Некрасовой, В.И.Сметанина, Е.Д.Быкова, КЛ.Чартеса, Б.Б.Бобовича, Н.В.Русакова, Н.Б.Нефедьева, С.Г. Псюрниченко и ряда других авторов.

Целью работы является совершенствование инструментов политики в области охраны окружающей среды в сфере управления отходами в России.

Для достижения поставленной цели были сформулированы и решены следующие логически взаимосвязанные задачи:

- провести анализ современного состояния системы управления отходами в России и выявить ее основные проблемы;

- провести анализ зарубежного опыта управления отходами и выявить преимущества и недостатки по сравнению с российским опытом;

- установить перспективные направления и инструменты совершенствования системы управления отходами в России;

- разработать подходы к формированию модели интегрированной системы управления отходами;

- установить способы применения методологии наилучших доступных технологий (НДТ) в системе управления отходами в России;

- разработать методические рекомендации по формированию региональных программ управления отходами;

Объектом исследования является система управления отходами в России.

Предметом исследования являются инструменты политики управления отходами.

Теоретической основой работы являются исследования в области экономики природопользования и охраны окружающей среды, монографические работы, научные статьи, прикладные разработки отечественных и зарубежных ученых в сфере управления отходами производства и потребления.

Методы исследования. Для решения поставленных задач были использованы методы сравнительного анализа и синтеза, включая анализ нормативной правовой базы, а также метод международных сопоставлений.

Информационной базой исследования явились статистические данные в сфере обращения с отходами, отечественная и зарубежная правовая, нормативно-методическая и экономическая литература в сфере управления отходами, юридические базы данных, законодательные акты европейских стран в области управления отходами, отечественные и зарубежные информационные ресурсы Интернет и Др.

Научная новизна работы заключается в следующем:

1. На основе характеристики политики управления отходами, проводимой в Европейском Союзе, разработана классификация базовых принципов управления отходами, к которым отнесены следующие основные принципы: принцип использования иерархического порядка обращения с отходами; принцип самодостаточности мощностей (оборудования) для утилизации и размещения отходов; принцип внедрения наилучших доступных технологий без чрезмерных финансовых затрат; принцип максимального приближения мощностей (оборудования) для утилизации и размещения отходов к источникам образования отходов; принцип превен-тивности; принцип ответственности производителя; принцип загрязнитель платит (стр. 24-31).

2. Выявлены недостатки существующей системы управления отходами в России (стр. 46-60) и установлены основные направления совершенствования госу-

дарственной политики в сфере управления отходами, заключающиеся в развитии и применении следующих инструментов управления (стр. 61-80):

- осуществление централизованного управления отходами посредством создания единого государственного органа;

- создание и реализация скоординированных федеральных и региональных программ по управлению отходами;

- переход к НДТ в сфере обращения с отходами при осуществлении деятельности промьпплешшх предприятий и при развитии самостоятельной отходопере-рабатывающей индустрии;

- вовлечение отходов в хозяйственный оборот на основе распространения современных технологий их сбора, переработки и получения конечной продукции и решения других вопросов, связанных с отходами;

- стандартизация и сертификация отходов и вторичных ресурсов, гармонизированная с европейскими нормами в сфере обращения с отходами;

- учет всех видов отходов и вторичного сырья, а не только отходов производства;

- контроль образования и размещения отходов;

- введение экономически обоснованной тарифной политики в сфере обращения с отходами;

- применение концессионных механизмов в сфере обращения с отходами.

3. Разработана модель интегрированной системы управления отходами на уровне субъекта РФ, состоящая из комплекса взаимоувязанных мероприятий организационного, правового, экономического и технологического характера, и включающая в себя следующие блоки: блок программных мероприятий, нормативно-правовой блок, информационный блок, административный блок, экономический блок и блок НДТ (стр. 83-98).

4. Разработана методика формирования унифицированных региональных программ управления отходами, заключающиеся в описании структуры, разделов и показателей программ, а также методов получения упомянутых показателей и формирования разделов программ (стр. 115-134).

5. Разработаны методические рекомендации по формированию организационно-экономического механизма управления региональными программами Отходы, заключающиеся в описании процесса управления программами, в том числе на этапах согласования и утверждения программы, ее реализации, финансового обеспечения и контроля (стр. 135-146).

Существенные научные результаты, полученные лично автором:

1. Предложены инструменты применения методологии наилучших доступных технологий в системе управления отходами в России, заключающиеся в использовании государственными органами европейских справочников по НДТ и создании административных и экономических стимулов, побуждающих предприятия к переходу на НДТ, в том числе таких, как выдача разрешений на деятельность предприятиям только при наличии у них обоснований по применению технологий, соответствующих критериям НДТ, освобождение предприятий от платежей за негативное воздействие при переходе на НДТ и др. (стр. 99-113).

2. Разработаны предложения для проекта новой редакции Федерального закона Об отходах производства и потребления, касающиеся совершенствования

методов управления отходами в части экономического регулирования в целях обеспечения безопасного обращения с отходами (применение экологического аудита, внедрение НДТ, создание условий для деятельности субъектов малого предпринимательства в системе управления отходами и др.) и экономического стимулирования (льготирование части налогов, применение методов ускоренной амортизации, размещение государственного заказа на закупки продукции, изготовленной из вторичного сырья и др.) деятельности по сокращению образования отходов, вовлечению отходов в хозяйственный оборот, предотвращению негативного воздействия отходов на окружающую среду (стр. 66-72).

3. Сформулированы предложения по использованию концессионных механизмов в сфере обращения с отходами посредством продажи на торгах коммерческим организациям права сбора, транспортировки, утилизации и размещения отходов на условиях концессионных соглашений с муниципальными администрациями, включающих в себя обязательства по созданию и модернизации инфраструктуры по переработке отходов (стр. 75-79).

4. Выявлены основные проблемы Московской области, связанные с образованием и размещением отходов, основными из которых являются: отсутствие единой политики управления отходами на территории Московской области, отсутствие единой целевой согласованной программы действий органов государственной власти Московской области, органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области в сфере управления отходами, и предложены меры по их решению (стр. 147157).

Достоверность полученных результатов и выводов обеспечена обоснованностью исходных теоретических положений и методологических принципов, применяемых в исследовании, адекватностью использованной информационной базы цели и задачам исследования.

Значение для теории и практики результатов исследования. Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что диссертация систематизирует и углубляет знания экономики природопользования, относящиеся к методологии управления отходами, и развивает инструментарий государственной политики в области охраны окружающей среды. Практическая значимость диссертации состоит в том, что предлагает методический инструментарий для создания и реализации в субъектах Российской Федерации программ управления отходами.

Апробация результатов исследования. Полученные результаты использовались при формировании в субъектах РФ подпрограммы Отходы в рамках действующих региональных программ. Результаты исследования неоднократно докладывались на различных конференциях, в том числе: на 5-м Международном конгрессе по управлению отходами ВэйстТЭК- 2007 (29 -31 мая 2007 г.); на парламентских слушаниях О состоянии и проблемах правового регулирования в области обращения с отходами производства и потребления (24 апреля 2008 г.), на IV-ой Ассамблее Всемирного форума Интелектуальная Россия (20-24 октября 2008 г.), на Международном Невском экологическом конгрессе Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (9 декабря 2008 г.), на парламентских слушаниях Вопросы совершенствования нормативного правового регулирования в области

обеспечения экологической безопасности при обращении с отходами производства и потребления (24 марта 2009 г., Совет Федерации Федерального Собрании РФ) и ДР-

Структура и объем работы

Диссертация состоит из введения, трех глав с выводами по каждой главе, заключения, библиографического списка литературы из 196 источников и содержит 173 стр. машинописного текста, включая 3 таблицы и 13 рисунков.

Структура работы

Введение

Глава 1. Современное состояние и проблемы совершенствования политики управления отходами.

1.1. Теоретические основы политики управления отходами.

1.2. Совремешия политика управления отходами в Европейском Союзе и других странах.

1.3. Современное состояние и проблемы управления отходами в России.

1.4. Перспективы совершенствования государственной политики управления отходами в России.

Глава 2. Модель интегрированной системы управления отходами.

2.1. Исходные положения создания модели интегрированной системы управления отходами.

2.2. Технологические, информационные и регулятивные функции модели интегрированной системы управления отходами.

2.3. Наилучшие существующие технологии как неотъемлемая часть интегрированной системы управления отходами на уровне субъекта РФ.

Глава 3. Методические основы формирования программ по управлению отходами.

3.1. Методика формирования региональных программ Отходы.

3.2. Организационно-экономический механизм управления региональными программами Отходы.

3.3. Предложения по совершенствованию политики в сфере управления отходами в субъекте Российской Федерации на примере Московской области.

Заключение.

Публикации

По теме исследования опубликовано 8 работ, в том числе 2 работы в журналах, входящих в перечень ВАК, общим объемом 4,44 п.л. (2,34 п.л. -авторские работы, 2,1 п.л. - в соавторстве).

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении показана актуальность темы исследования, сформулированы цель и задачи работы, определены объект и предмет исследования, выделена научная новизна и практическая значимость полученных результатов. В первой главе исследуется современное состояние политики управлении отходами, выявляются основные проблемы и перспективы ее совершенствования в России. Вторая глава посвящена модели интегрированной системы управления отходами. В третьей главе излагаются методические основы формирования программ по управлению отходами.

Первая глава Современное состояние и проблемы политики управления отходами совершенствования политики управления отходами.

Необходимость учета загрязнения окружающей среды, в том числе отходами, привела к появлению такого нового направления экономической науки как экономика природопользования. Быстрому развитию данного направления способствовало то, что примерно с 70-х годов прошлого столетия стали довольно активно развиваться методы государственного регулирования экономических отношений в области природопользования как в странах с рыночно регулируемой экономикой, так и в государствах с централизованной плановой экономикой. Наибольшее влияние на выработку современных инструментов макроэкономического регулирования, направленного на охрану природы, оказала теория А.Пигу, который впервые в 1920-е годы обратил внимание на то, что от загрязнения окружающей среды страдает общество, которое берет на себя расходы на восстановление нарушенной окружающей среды, своего здоровья, падающей производительности труда. А.Пигу предложил, чтобы общество заставило фирму-загрязнителя интернализи-ровать эти внешние издержки путем уплаты налога на загрязнение. Таким образом, внешние издержки стали рассматриваться как неучтенные эффекты уменьшения полезности продукции и услуг, которые дожны быть скорректированы посредством налогообложения деятельности, вызывающей негативные внешние последствия. Теоретическое обоснование интернализации экстерналий привело к появлению практически всех современных инструментов политики в области охраны окружающей среды, включая и сферу управления отходами.

Применительно к отходам производства и потребления экологическую политику можно охарактеризовать как комплекс мер и инструментов, направленных на уменьшение негативных последствий, вызванных образованием и размещением отходов производства и потребления. Современными инструментами политики в сфере управления отходами являются все виды экологических налогов, платежей, штрафов, переводящие внешние для фирм эффекты воздействия на среду во внутренние издержки.

Острота проблемы управления отходами связана с глобальными масштабами их образования, недостаточностью производственных мощностей для их утилизации и размещения, а также нехваткой земельных ресурсов для строительства полигонов. В стоимостном выражении объем муниципальных отходов только в странах ОЭСР (за вычетом новых стран Ч членов ЕС) оценивается примерно в 120 мрд. дол. Наибольшее значение имеют рынки США (ок. 46,5 мрд. дол.), Европы (ЕС-15 + Норвегия + Швейцария: ок. 36 мрд. дол.) и Японии (ок. 30,5 мрд. дол.). В абсолютных показателях основные производители отходов Ч это Европа и США: каждый из этих регионов собрал в 2004 году более 200 мн. тонн отходов.

Управление отходами в Европейском Союзе

Управление отходами жестко зарегулировано как на уровне Европейского Союза (ЕС) в целом, так и на уровне каждой их стран-членов ЕС. Концепции управления отходами в ЕС реализуются преимущественно на основе директив ЕС, правил, инструкций и решений, которые создают обязательные юридические рамки для всех государств-членов ЕС. Основными стратегическими целями в сфере управления отходами в ЕС являются: снижение объемов образования отходов за счет предотвращения их образования в технологическом процессе производства

продукции; использование отходов в производственных процессах; выделение из общего потока отходов отдельных фракций для последующего их использования в качестве вторичных материальных и энергетических ресурсов; сведение к минимуму отходов, размещаемых на полигонах; унификация методов обращения с отходами на основе использования НДТ.

Базовые принципы в сфере управления отходами в ЕС можно классифицировать следующим образом:

1. Принцип использования иерархического порядка обращения с отходами. При этом в качестве приоритетного варианта определено сокращение количества образования отходов в источнике их образования для снижения негативного воздействия на окружающую среду, а в качестве наименее благоприятного варианта - размещение отходов на специально оборудованных полигонах.

2. Принцип самодостаточности предприятий для утилизации и размещения отходов в каждой стране, заключающийся в том, что образующиеся отходы дожны утилизироваться и размещаться в той стране, где они образовались, а не экспортироваться в другие страны.

3. Принцип внедрения НДТ на предприятиях для утилизации и размещения отходов.

4. Принцип максимального приближения предприятий (оборудования) для утилизации и размещения отходов к источникам образования отходов.

5. Принцип проведения превентивных мероприятий для предупреждения рисков для окружающей среды.

6. Принцип ответствешюсти производителя, заключающийся в том, что изготовители продукции дожны участвовать во всей цепочке жизненного цикла произведенной ими продукции, в том числе и на последней стадии, то есть на стадии превращения продукции в отход, и предпринимать меры по сбору и утилизации своей продукции, которая превратилась в отходы.

7. Принцип загрязнитель платит, заключающийся в том, что хозяйствующие субъекты (включая производителей продукции), ответственные за образование отходов, обязаны покрывать затраты на утилизацию и размещение отходов.

В целях формирования единой политики в сфере управления отходами страны-члены ЕС также используют единую терминологию в сфере управления отходами, стимулируют производство лэкологически чистых продуктов с использованием схем экологической маркировки, используют различные методы экономического стимулирования, в том числе такие экономические инструменты, как налоги или платежи при образовании, транспортировании и размещении отходов; продажу сертификатов на переработку отходов в качестве вторичных ресурсов; залоговые механизмы для емкостей для напитков; таможенные пошлины на ввоз товаров в ту страну, где затруднительна переработка этих товаров в конце их жизненного цикла, то есть на стадии превращения в отход и др.

Современное состояние и проблемы управления отходами в России

К настоящему моменту на территории Российской Федерации в отвалах и хранилищах накоплено около 80 мрд. тонн отходов. Общая площадь занятых отходами земель превышает 2 тыс. кв. км. Однако при этом отвечающие современным требованиям полигоны для промышленных и твердых бытовых отходов (ТБО) практически отсутствуют. Также отсутствуют полигоны для утилизации токсичных

отходов. По оценкам ФГУ НИЦПУРО, ежегодно в стране образуется более 3 мрд. тонн отходов промышленного производства, более 40 мн. тонн твердых бытовых отходов, 80-100 мн. тонн осадков сточных вод промышленных предприятий и коммунального сектора (влажностью 95-96%), сотни мн. тонн свиного навоза и птичьего помета (влажностью 95-97%), десятки мн. тонн строительных отходов, включая отходы от сноса зданий и замусоренный грунт. Более 90% промышленных отходов возникает в процессе добычи и обогащения полезных ископаемых.

Рост объемов ежегодного образования и накопления отходов опережает современные технологические и экономические возможности их обезвреживания и утилизации. Из вновь образовавшихся отходов в России утилизации подвергается менее 30%. В сфере обращения с отходами устойчиво доминирует их удаление с накоплением на полигонах, эксплуатационные мощности многих из которых уже исчерпаны, что требует их замены или расширения. Ниже приведены объемы образования наиболее распространенных и многотоннажньгх отходов и проценты их использования в качестве вторичного сырья.

Таблица 1. Образование наиболее распространенных и многотоннажных от-

ходов в 2005 году.

Наименование отхода Образование, мн. т Уровень использования, %

Отходы добычи и обогащения 2 700-3 200 35,2

Лом черных металов 33,5 82,9

Золы и шлаки ТЭС 29,8 10,3

Галитовые отходы 29,4 14,0

Шлаки доменные 17,7 72,8

Древесные отходы 14,4 52,5

Фосфогипс 14,0 1-6

Шлаки сталеплавильные 7,4 41,8

Макулатура 3,8 31,7

Пиритные огарки 1,5 40,5

Щелоки сульфитные 0,95 68,4

Шины изношенные 1,1 10,0

Полимерные отходы 0,7 11,4

Текстильные отходы 0,37 50,4

Отработанная серная кислота 0,29 82,8

Стеклобой 0,6 34,2

Ртутьсодержащие отходы 0,004 40,5

Основные недостатки действующей системы управления отходами в России

Нормативно-правовая база в сфере управления отходами устарела. Разработка основ современной государственной политики Российской Федерации в сфере обращения с отходами началась в конце 90-х годов, когда в 1998 году был принят Федеральный закон Об отходах производства и потребления, ставший основой современной законодательной базы в сфере обращения с отходами. Эффективная нормативная база в сфере управления отходами, включая учет и контроль образования и размещения отходов, а также учет и контроль вторичных ресурсов, так и не создана до настоящего времени, хотя в дальнейшем закон был допонен рядом

подзаконных актов.

В настоящее время институциональные основы политики управления отходами отсутствуют: структура органов, занимающихся вопросами управления отходами, включая федеральное и региональное планирование, вот уже 10 лет находится в процессе постоянного реформирования, что значительно затрудняет решение вопросов, связанных с планированием на всех уровнях власти. В настоящее время, после административной реформы 2004 года, такой орган вообще ликвидирован. В последние 15 лет роль государства в организации сбора и переработки отходов резко снизилась.

В сложившихся рыночных условиях, при отсутствии государственного заказчика, отходы не являются объектом конкурентных отношений. Наблюдается неэффективное использование и распыление средств, предлагаемых частным бизнесом в инвестирование объектов обращения с отходами. Это служит серьезным препятствием для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, а также для решения проблем макроэкономической сбалансированности.

Также не функционирует система управления отходами на основе скоординированных программ различного уровня (федеральных, региональных и муниципальных) в сфере обращения с отходами. Ранее проблемы, связанные с переработкой таких отходов, решались в рамках подпрограммы Отходы федеральной целевой программы Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы), реализация которой завершилась в 2004 году. В настоящее время в России, в отличие от всех развитых стран, на федеральном уровне не используются методы программно-целевого планирования.

Отсутствие государственной поддержки создания в России отрасли по обращению с отходами приводит к значительным нагрузкам на окружающую среду, создавая реальную опасность для экосистем и здоровья населения. В России только 3% ТБО сжигаются и перерабатываются промышленными методами. Это объясняется отсутствием достаточного количества предприятий, занимающихся разделением и переработкой отходов и, соответственно, отсутствием высокорентабельной продуктивной промышленной системы производственных предприятий для комплексной переработки отходов и их использования в качестве вторичных материальных и энергетических ресурсов, а также современных предприятий (полигонов) для размещения отходов, позволяющих получить допонительные энергоресурсы (биогаз). За несколько последних десятилетий переработка отходов превратилась в важнейшее звено экономики, но одновременно Ч ив угрожающе широкий поток неконтролируемого уничтожения ресурсов и загрязнения окружающей среды в конце жизненного цикла продукции.

Существующая законодательная база не позволяет стимулировать физических и юридических лиц, занятых в сфере обращения с отходами к применению новых технологий, созданию предприятий, снижению нагрузки на окружающую среду.

Не учитывается промышленный потенциал вторичных ресурсов. Анализ результатов научных исследований в сфере управления отходами и проведенные нами исследования свидетельствуют о том, что в условиях истощения природных ресурсов практически не учитывается промышленный потенциал накопленных

и образующихся отходов, являющихся техногенным ресурсом. Отмечается значительное снижение потребления вторичного сырья и вторичных энергоносителей, что объясняется, в первую очередь тем, что действующее законодательство не предусматривает экономических стимулов по сокращению добычи и переработки первичного сырья и энергоносителей за счет использования вторичных ресурсов, а также низким технологическим уровнем развития индустрии вторичной переработки отходов.

Проведенные нами исследования показали, что одной из причин сложившейся ситуации является пренебрежение положительным опытом Госплана СССР и Госснаба СССР, накопленным в 1980-х годах: в 1991 году была ликвидирована государственная система управления промышленными отходами, которая функционировала под эгидой Госплана СССР и Госснаба СССР; в том же году была ликвидирована государственная система вторичных ресурсов, которая функционировала под эгидой Госснаба СССР. В 1996 года была отменена статистическая отчетность по формам 14-ВР (вторичные ресурсы), 14-лес (древесные отходы), 9-СН (лом черных металов), 17-СН (лом цветных металов) и др. Была разрушена так называемая местная промышленность, на предприятиях которой перерабатывалось вторичное сырье.

Сертификация и стандартизация отходов и вторичных ресурсов на федеральном уровне не проводятся.

Также не проводится учет образования и размещения твердых бытовых отходов на федеральном уровне.

Разграничение пономочий

Важным является необходимость определения органов власти, конкретно отвечающих за вопросы обращения с отходами, а не только за контрольно-надзорную деятельность в этой области. Ответственность и пономочия федеральных, региональных и муниципальных органов власти законодательно разделены неудовлетворительно: неизвестно, кто конкретно отвечает за комплексный учет всех видов отходов, ТБО и вторичного сырья, а не только отходов производства; также неизвестно, кто формирует тарифную политику в сфере обращения с отходами. Процедура подготовки договоров о разграничении пономочий и ответственности настолько сложна, длительна и трудоемка, что большинство регионов так и не подписали эти соглашения с федеральным органом испонительной власти.

Таким образом, вопросы управления отходами по существу выпали из сферы централизованного государственного управления.

Перспективы совершенствования государственной политики управления отходами в России

По мнению автора, основной целью государственной политики управления отходами в России является снижение отрицательного влияния отходов на состояние окружающей среды и здоровье людей и предотвращение других негативных последствий. Для достижения поставленной цели необходимо изменить государственную политику в сфере управления отходами, и решить следующие приоритетные задачи:

- минимизировать образование отходов на всех стадиях жизненного цикла продукции;

- повысить уровень вовлечения отходов в хозяйственный оборот;

- обязать производителей продукции включать в ее цену затраты по сбору и утилизации их продукции, включая упаковку, в конце её жизненного цикла и направлять полученные средства на указанные цели, посредством их перечисления специализированным организациями; распространить нормы по возврату средств на сбор и утилизацию упаковки на импортеров продукции;

- обеспечить неотвратимость наступления ответственности за нарушение экологических, санитарных, противопожарных и иных требований при обращении с отходами, установленных законодательством Российской Федерации;

- установить обязательность возмещения ущерба, причиненного здоровью людей, окружающей среде и имуществу в результате обращения с отходами.

По нашему мнению, реальные предпосыки для реформирования государственной политики в сфере управления отходами существуют. К ним относятся:

1) успешно апробированный в 1980-х годах отечественный опыт управления отходами;

2) современный зарубежный, в первую очередь европейский, опыт управления отходами, основывающиеся на принципе загрязнитель платит и на распределении ответственности за сбор и переработку отходов на всех членов общества;

3) Модельный закон Об отходах производства и потребления, принятый 31 октября 2007 года на 29-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ и рекомендованный для использования в национальном законодательстве, в котором нашли отражение все упомянутые цели и принципы европейской политики в сфере управления отходами, а также положительный отечественный опыт, накопленный в этой сфере в 1980-х годах.

К основным направлениям совершенствования государственной политики управления отходами в России, позволяющим использовать указанные предпосыки и достичь поставленной выше цели, дожны быть отнесены следующие меры:

- совершенствование организационных основ политики управления отходами и создание единого государственного органа по управлению отходами, позволяющего координировать деятельность различных министерств и ведомств и проводить единую государственную политику в данной сфере;

- переход к программным методам управления отходами посредством разработки и реализации скоординированных программ различного уровня (федеральных, региональных и муниципальных) по управлению отходами;

- вовлечение отходов в хозяйственный оборот на основе распространения современных технологий их сбора, переработки и получения конечной продукции и решении других вопросов, связанных с обращением с отходов;

- создание системы стандартизации и сертификации отходов и вторичных ресурсов, гармонизированной с европейскими нормами в сфере обращения с отходами;

- создание системы учета всех видов отходов и вторичного сырья, а не только отходов производства;

- усовершенствование системы по разграничению пономочий в сфере управления отходами между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, заключающееся в конкретизации пономочий по строительству объектов утилизации и размещения отходов;

- усовершенствование тарифной политики в сфере управления отходами, заключающееся во введении ныне отсутствующих тарифов на утилизацию отходов в допонение к тарифам на их размещение;

- применение концессионных механизмов в сфере обращения с отходами производства и потребления, основанных на предоставлении на торгах коммерческим организациям права сбора, транспортировки, переработки и размещения отходов на условиях концессионных соглашений с муниципальными администрациями, включающих в себя различные обязательства, в том числе, обязательства по созданию и модернизации инфраструктуры по переработке отходов, при установлении администрациями муниципалитетов фиксированных тарифов;

- развитие современных технологий, снижающих образование отходов, в том числе за счет внедрения наилучших доступных технологий;

- совершенствование форм федерального государственного статистического наблюдения за сбором и использованием отходов производства и потребления и введение статистического наблюдения за использованием вторичных ресурсов, а также упаковкой и упаковочными отходами;

- проведение инвентаризации мест размещения отходов, образующихся в результате разведки, добычи, обогащения и переработки полезных ископаемых, и разработка мер по утилизации этих отходов, включая рекультивацию нарушенных земель;

- проведение инвентаризации мест захоронений отходов с целью выявления допонительных вторичных сырьевых ресурсов и оценки влияния этих мест на окружающую среду и здоровье человека.

Вторая глава Модель интегрированной системы управления отходами.

В основе современного подхода к управлению отходами дожна лежать модель системы управления потоками отходов и режимами обращения с ними, интегрированная в отечественный промышленный сектор и мировую экономику.

Под моделью интегрированной системы управления отходами в настоящем исследовании понимается комплекс мер и инструментов управления отходами институционального и прикладного характера. Учитывая интеграцию России в мировую экономику, система управления отходами дожна строиться с учетом базовых принципов, применяемых в ЕС. По нашему мнению, целью создания модели интегрированной системы управления отходами является предотвращение образования отходов в источнике их образования и создание замкнутого цикла движения отходов на уровне региона.

Агоритм формирования модели интегрированной системы управления отходами, учитывающей вышеперечисленные позиции, заключается в последовательном решении следующих задач:

- сбор и обработка статистических данных об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов и создание на этой основе базы фактографических данных об отходах производства и потребления;

- систематизация фактографических данных об отходах по ряду тематических разрезов (по классам опасности для окружающей среды, по административному признаку, по видам экономической деятельности и др.) и представление их в виде законченных информационных продуктов;

- составление сводного баланса потоков отходов;

- выявление проблемных вопросов, связанных с большим количеством накопления отходов и/или с их высокой потешщальной (реальной) опасностью для окружающей среды;

- выбор видов отходов (по количествам, находящимся в хозяйственном обороте; по типам опасности и их степеням), которые в наибольшей степени влияют на социально-экономическую и экологическую ситуацию;

- анализ имеющейся схемы хозяйственного оборота выбранных видов отходов и основных экономических аспектов его осуществления;

- анализ имеющихся потенциальных экономических, организационных, технических, технологических и иных возможностей по минимизации приходной части сводного баланса потоков отходов посредством развития различных форм их удаления (переработка, утилизация, глубокая переработка, вывоз, захоронение и др.) с учётом промышленного потенциала и региональных условий;

- проведение поиска наиболее приемлемых решений проблемных вопросов на основе принципа максимальной самоокупаемости деятельности по обращению с отходами;

- разработка агоритма действий по обращению с отходами с предварительным эколого-экономическим обоснованием каждого возможного варианта управленческого решения;

- предварительные расчёты затрат по альтернативным вариантам направления потоков отходов и их сравнение;

- выбор оптимального решения (оптимальных решений) по сокращению или переориентации потоков отходов на основе наиболее поного достижения главных целей и при условии ограничений по объёму привлекаемых ассигнований и по возможным экологическим рискам;

- подготовка предложений по выбору и привлечению возможных финансовых источников (бюджетных всех уровней, внебюджетных) по реализации выбранного оптимального решения (оптимальных решений) по управлению потоками отходов;

- подготовка предложений по принятию мер правового, организационного и экономического характера по внедрению модели интегрированной системы управления потоками отходов;

- проведение прединвестиционных исследований, установление возможных финансовых источников (бюджетных всех уровней, внебюджетных, включая зарубежные) и проведение работ по их привлечению;

- подготовка проектно-сметной документации (обоснование инвестиций и технико-экономическое обоснование) и получение необходимых согласований, заключений экспертиз, разрешений;

- практическая реализация модели интегрированной системы управления потоками отходов.

Модель интегрированной системы управления отходами выпоняет три функции управления: регулятивную (создание эффективной нормативно-правовой базы; создание оптимальной государственной структуры управления отходами на всех уровнях, принимая во внимание необходимость создания государственного органа управления; обеспечение эффективного учета и контроля); тех-

нологическую (поиск, разработка и внедрение наилучших доступных технологий в области обращения с отходами, включая накопленные техногенные образования) и информационную (создание системы специализированных информационных центров по управлению отходами на территории каждого субъекта РФ для поддержки принятия управленческих решений, включая российский информационный центр по НДТ и ведение государственного реестра НДТ, проведение необходимого учета образования и размещения отходов, а также обеспечение необходимой га-формацией всех заинтересованных лиц, включая общественность).

Это разделение является условным, универсально не применимо и может быть эффективно использовано при формировании системы управления отходами, хотя на практике трудно разделить, например, информационную и технологическую, или технологическую и регулятивную составляющие. Тем не менее, при формировании системы управления данное разделение представляется обоснованным, поскольку именно эти три составляющие наиболее удобны для илюстрации функциональных различий субъектов правоотношений в области обращения с отходами. Условность разделения подтверждает отсутствие очевидно необходимой четвёртой составляющей - инвестиционной. Логическое построение интегрированной системы управления отходами идет по направлению от технологической составляющей, которая существует изначально, до введения остальных условий, к регулятивной составляющей, которая привносится позднее, с целью корректировки дисбалансов в технологической составляющей; приоритетной функцией информационной составляющей является поддержка принятия решений в рамках технологической и регулятивной составляющих.

Предлагаемая модель интегрированной системы управления отходами на уровне субъекта Российской Федерации, приведенная на рис. 1, включает в себя шесть блоков, взаимоувязанная реализация которых создает основу для проведения целенаправленной политики управления отходами. Такими блоками являются: блок программных мероприятий, нормативно-правовой блок, информационный блок, административный блок, экономический блок, блок НДТ. Итогом взаимоувязки всех сформированных блоков модели интегрированной системы управления отходами на уровне региона дожно стать создание региональной программы Отходы что видно из рисунка 1.

Рис. 1. Модель интегрированной системы управления отходами.

Блок программных мероприятий включает перечень программных мероприятий, относящихся к отходам и включающих реконструкцию и строительство необходимых сооружений с учетом НДТ.

Нормативно-правовой блок включает перечень действующих нормативно-правовых документов, относящихся к отходам, и выявление имеющихся пробелов и противоречий.

Информацио1шый блок включает данные а) учета образования, утилизации и размещения отходов и выявление имеющихся пробелов, б) наличия информационных центров по отходам на территории каждого субъекта РФ, в) обеспечения открытого доступа к информации для всех заинтересованных сторон.

Административный блок включает создание регулятивного органа по управлению отходами для обеспечения координации на всех уровнях власти и разграничения пономочий в области обращения с отходами.

Экономический блок включает предложения по формированию тарифной политики, введения системы льгот и иных поощрений в сфере обращения с отходами.

Блок НДТ включает в себя информационный центра по НДТ, реестры НДТ, справочники по НДТ для отраслей промышленности и отдельно для сферы обращения с отходами.

Функционирование модели интегрированной системы управления отходами заключается в реализации государственной политики в сфере управления отходами на конкретном предприятии. На государственном уровне (федеральном и региональном) создается нормативно-правовое обеспечение управления отходами в виде законов, подзаконных актов, технических регламентов и стандартов, интегрированных в международную систему управления отходами. На региональном уровне создается государственный орган, который, используя правовые и технические нормы в сфере управления отходами, осуществляет координацию деятельности различных организаций по управлению отходами в субъекте РФ и разрабатывает региональную программу Отходы. Координация деятельности и подбор мероприятий для включения в программу Отходы осуществляется с использованием, в том числе, неадминистративных инструментов экологической политики в виде системы экологического менеджмента (стандарты ИСО 14000) и института наилучших доступных технологий. Далее идет реализация программы. На этом этапе осуществляется корректировка самой программы и корректировка экономических, административных и иных инструментов воздействия на предприятия. Итогом реализации программы является применение принципов экологически безопасного и рентабельного управления отходами на предприятии. Основными инструментами их реализации на предприятии являются: внедрение стандартов ИСО 14000; подбор и внедрение НДТ при обращении с отходами; учет отходов и вторичных ресурсов; контроль движения (образования и размещения) отходов. Использование этих инструментов позволяет предприятию предупредить и минимизировать негативное воздействие отходов на окружающую среду посредством предотвращения их образования и сокращения количества, а также вовлечения отходов в хозяйственный оборот.

Функционирование модели интегрированной системы управления отходами приведено на рис.2.

Рис. 2. Функционирование модели интегрированной системы управления отходами.

Наилучшие доступные технологии - как инструмент политики в области охраны окружающей среды

Методология наилучших доступных технологий начала формироваться в Европейском Союзе в 1996 году, после выхода в свет Директивы О комплексном контроле и предупреждении загрязнений, в которой в качестве основного понятия было введено определение наилучшие доступные технологии - НДТ и нормативно закреплена система выдачи комплексных природоохранных разрешений для промышленных предприятий. С 1996 года в ЕС установлены инструменты применения института наилучших доступных технологий посредством использования европейских справочников по наилучшим доступным технологиям (БРЕФ-документов).

Серия европейских справочников по НДТ включает в себя вертикальный сектор справочников, адресованных одной и более отраслям промышленности, и горизонтальный сектор справочников, имеющих сквозной характер и адресованных всем отраслям промышленности (в том числе, Методологии оценки НДТ в аспектах комплексного воздействия технологий на окружающую среду и экономической целесообразности внедрения технологий, Энергоэффективность и др.). В области обращения с отходами разработано два справочника по НДТ: Сжигание отходов (2006 г.) и Обработка отходов (2006 г.). Кроме того, вопросы обращения с отходами на этапах технологического цикла рассматриваются во всех справочниках по НДТ, адресованных каждой из отраслей промышленности.

Хотя в европейских странах НДТ эффективно используются уже более 10 лет, в России данный инструмент природоохранной политики до сих пор практически не применяется, и европейские справочники по НДТ остаются неизвестными широкому кругу заинтересованных лиц. При этом речь идет практически обо всех отраслях промышленности, включая исследуемую тему, за небольшим исключением. Это связано с тем, что в России введение методологии наилучших доступных технологий сдерживается недостатками и противоречивостью действующей законодательной базы. Существуют серьезные различия в определении НДТ. В России этот термин, как правило, подразумевает создание банков данных о технологиях, за рубежом - справочные документы для отдельных отраслей промышленности, учитывающие все технологические процессы и их аппаратурное оснащение с учетом экологических воздействий и экономических затрат. По нашему мнению, зарубежный подход к методологии внедрения НДТ является более прогрессивным, имеет комплексный характер с возможностью использования методологии расчета и применения НДТ на основе экологически обоснованного и экономически оправданного выбора. Предлагаемый автором механизм реализации НДТ в России заключается в принятии следующих мер:

1. Законодательное определение понятия наилучшая доступная технология и создание реестра НДТ в России.

2. Разработка методик и критериев выбора НДТ учетом имеющегося зарубежного опыта.

3. Разработка методики оценки экологической и экономической эффективности выбираемой технологии с учетом имеющегося зарубежного опыта.

4. Создание российских справочников по НДТ.

5. Создание административных и экономических инструментов, стимулирующих предприятия к переходу на НДТ, в том числе выдача разрешений на деятельность предприятиям только при наличии у них обоснований по применению технологий, соответствующих критериям НДТ, освобождение предприятий от платежей за негативное воздействие при переходе на НДТ, введение штрафных санкций при несоблюдении условий, указанных в разрешительной документации и

На рисунке 3 показаны два основных направления минимизации объёмов образования отходов в рамках модели интегрированной системы управления отходами с использованием НДТ. Ими являются: глубокая переработка отходов на предприятии и внедрение технологий замкнутого цикла на основе НДТ на уровне региона.

Рис. 3. Основные направления минимизации объёмов образования отходов в рамках модели интегрированной системы управления отходами на основе НДТ

Третья глава Методические основы формирования программ по управлению отходами

Одним из действенных инструментов современной государственной политики в сфере управления отходами является разработка и реализации программ по управлению отходами. В настоящее время отсутствует современная унифицированная методика формирования программ по управлению отходами на уровне региона, включающая использование НДТ, концессионных механизмов и других современных инструментов управления отходами. Для устранения этого пробела автором предложена современная унифицированная методика, позволяющая разрабатывать подобные программы на региональном уровне. Методика заключается в описании процедуры разработки разделов целевой программы по управлению отходами (программа Отходы), включая описание структуры, разделов и показа-

Замещение пе| винного сырь вторичным

телей программы, а также методов получения упомянутых показателей и формирования разделов программы.

Согласно предложенной методике, целевая программа Отходы дожна включать в себя следующие разделы:

- паспорт программы, содержащий краткие сведения о программе;

- характеристика ситуации в области обращения с отходами производства и потребления, отражающая общую информацию о ситуации в области обращения с отходами производства и потребления в регионе (данные об основных источниках образования промышленных отходов; основных источниках образования ТБО; степени внедрения раздельного сбора ТБО; применяемых в регионе способах, технологиях и оборудования для сбора, транспортировки, переработки, обезвреживания отходов; данные о наличии специализированных полигонов, их ёмкости и условиях захоронения отходов, а также о воздействии отходов на окружающую среду; анализ основных причин сложившегося неблагоприятного положения с эффективной переработкой отходов и вовлечением их в хозяйственный оборот).

- меры по оптимизации обращения с отходами; здесь в числе прочих мер рекомендуется создать систему вовлечения отходов в хозяйственный оборот на основе, распространения современных технологий их сбора, переработки и получения конечной продукции; создать систему стандартизации и сертификации отходов и вторичных ресурсов, гармонизированную с европейскими нормами в сфере обращения с отходами; создать систему учета всех видов отходов и вторичного сырья, а не только отходов производства; рассмотреть мероприятия по внедрению НДТ, а также рассмотреть мероприятия по внедрению на предприятиях региона систем экологического менеджмента в соответствии с требованиями стандартов серии ИСО 14000, позволяющих, в частности, оптимизировать управление потоками отходов на предприятии;

- цели и задачи программы в области оптимизации обращения с отходами, в области создания благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, в области снижения негативных воздействий на окружающую среду;

- сроки и этапы реализации программы;

- система программных мероприятий, которые излагаются в табличной форме, включающей следующие позиции: наименование мероприятия, финансовые средства (всего и с разбивкой по годам), источники финансирования, ожидаемые результаты. При этом мероприятия рекомендуется группировать по подпрограммам или разделам в следующей последовательности: работы договременного характера, включающие в себя инвестиционные проекты и мероприятия по решению догосрочных, наиболее важных проблем регионального значения; мероприятия, направленные на научно-методическое, технологическое и нормативно-правовое обеспечение; другие мероприятия, связанные с решением программных задач по оптимизации обращения с отходами (связанные с созданием информационных систем, систем профессионального образования и пр.).

- механизм реализации программы, включающий описание организационных, экономических и правовых механизмов, необходимых для практической реализации программы. Здесь рекомендуется четко разграничить пономочия в сфере управления отходами между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, не отраженные в дейст-

вующем законодательстве и конкретизировать пономочия по строительству объектов утилизации и размещения отходов; усовершенствовать тарифную политику в области обращения с отходами потребления на основе введения тарифов на утилизацию отходов в допонение к тарифам на их размещение, а также законодательно установить процедуру перехода права собственности на отходы и продукты их переработки в процессе образования, сбора, транспортирования, утилизации и размещения отходов;

- управление программой и контроль над ходом ее реализации, где определяется заказчик программы и механизмы контроля над ходом ее выпонения;

- ресурсное обеспечение программы, где определяется общий объем финансирования программы с указанием всех возможных источников финансирования, источников их формирования, финансовых механизмов (институтов), направления и виды расходования средств (безвозмездные субсидии, кредиты, гарантии, дотирование процентных ставок по кредитам коммерческих банков, страхование и др.), а также сроки их выделения;

- эффективность социально-экономических и экологических последствий от реализации программы. Экономическая эффективность программы зависит от внедрения новой техники и НДТ и полученной в результате этого прибыли и может бьггь оценена путем сравнения затрат на ее реализацию с бюджетными доходами, получаемыми в результате вовлечения отходов в хозяйственный оборот, и бюджетными расходами, связанными с отчуждением земель для обустройства полигонов, ликвидацией чрезвычайных ситуаций. Экологическая эффективность программы оценивается по величине возможного снижения антропогенной нагрузки на окружающую природную среду и величине предотвращенного ущерба в результате воздействия отходов. Социальная эффективность программы оценивается количеством созданных рабочих мест, улучшением условий проживания, снижением уровня заболеваемости населения в регионе и т. д.

Методические рекомендации по формированию организационно-экономического механизма управления региональными программами Отходы, сформулированные в настоящем исследованЩ, включают в себя пять разделов: управление региональными программами Отходы, хозяйственный механизм реализации региональных программ Отходы, финансовое обеспечение региональных программ Отходы, контроль за реализацией программных показателей региональных программ Отходы, согласование и утверждение проекта региональной программы Отходы.

Оценка экономического эффекта от внедрения предложений автора

По расчетам автора, минимальная величина экономического эффекта при реализации предложений автора по совершенствованию политики управления отходами может быть оценена в размере средств, которые могла бы получать Россия от стран-импортеров за упаковку, поступающую вместе с продукцией на территорию страны, в стоимость которой включены затраты на её сбор и утилизацию. Данная величина, по экспертным оценкам, составляет 70,2 мрд. руб. в год.

Предложения по совершенствованию политики в сфере управления отходами в субъекте Российской Федерации на примере Московской области

Изложенные выше подходы и принципы были апробированы при выработке предложений по совершенствованию политики в сфере управления отходами в Московской области.

Проблема размещения отходов в Московской области уже сейчас вышла на первое место по своей значимости среди всех экологических проблем и становится в один ряд с опасностью радиоактивного заражения. Для Московской области, занимающей особе место среди российских регионов, эта проблема вдвойне актуальна, так как связана не столько с решением своих собственных задач, сколько с размещением отходов, производимых населением Москвы.

На начало 2008 года в Московской области накоплено около 80 мн. тонн отходов. Годовой объем образуемых на территории Московской области отходов составляет 23 мн. т. Из них около 20 мн. т приходится на промышленные отходы и около 3 мн. т - на твердые бытовые отходы. Кроме того, ежегодно на территорию Московской области из Москвы поступает более 23 мн. тонн отходов, из которых 18 мн. тонн составляют промышленные отходы и 5 мн. тонн - твердые бытовые отходы. Общее количество отходов, поступающих на территорию области, составляет около 46 мн. тонн. Это количество отходов может покрыть всю территорию области слоем 1 см. Все это создает огромные проблемы, связанные с необходимостью складирования и переработки такого значительного количества отходов. К сожалению, основным способом размещения отходов остается захоронение на полигонах, которые в большинстве случаев эксплуатируются с нарушением природоохранного законодательства. Срок их эксплуатации в большинстве районов Подмосковья близок к завершению (полигоны Саларьево, Торбеево, Домодедовский). Кроме того, отсутствие дожного контроля над потоками ТБО приводит к тому, что часть из них размещается несанкционированно, на диких сваках, что наносит больший вред окружающей среде. Официально на территории Московской области зарегистрировано около 30 полигонов. Всего же действует около 48 полигонов ТБО суммарной площадью более 800 га. В последнее время 13 из них закрыто по причине перепоненности. Оставшиеся полигоны имеют коэффициент запоняемости от 0,7 до 0,9. Кроме того, большинство из них создавалось более 2030 лет назад без учета природоохранных требований. По оценке Минэкологии и природопользования Московской области, к 2011 году будет исчерпана возможность работы большинства подмосковных полигонов. В настоящее время в Московской области работает 16 мусоросортировочных линий. Но сортировка отходов осуществляется вручную, и выход вторсырья, как правило, не превышает 8-15 процентов.

Нерешенность проблемы размещения и утилизации отходов на территории Московской области связана с двумя группами причин.

Первая группа причин заключается в том, что до сих пор не найдено подходов как в теоретическом, так и в практическом отношении, позволяющих справляться с объемом отходов, количество которых резко возросло в последние десятилетия. Существующие технологии устранения отходов сводятся к: 1) простому захоронению накапливающегося мусора; 2) невысокой степени переработки и использования в качестве вторичного сырья и 3) прессованию (сжатию) с последую-

щим захоронением, но уже в более компактном виде. В настоящее время преимущественно применяется первый способ, как не требующий на первый поверхностный взгляд больших затрат. Второй и третий способы связаны с достаточно серьезными инвестициями и перестройке всего организационного процесса по сбору и утилизации отходов, и применяются в значительно меньшей мере.

Вторая группа причин заключается в отсутствии единой политики управления отходами на территории Московской области.

Следствием этого является:

- отсутствие единой целевой согласованной программы действий органов государственной власти Московской области, города Москвы, органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области;

- отсутствие заинтересованности лиц, принимающих решения, в наведении порядка в этой области.

Выход из создавшегося положения, по мнению автора, состоит в выработке и реализации единой государственной политики управления отходами, образующихся на территории Московской области и города Москвы. Основными элементами такой политики дожны стать следующие направления.

1. Создание информационной основы управления отходами производства и потребления на основе кадастра отходов.

2. Организация раздельного захоронения бытовых (коммунальных) и медицинских отходов.

3. Создание специального упономоченного органа по управлению отходами на территории Московской области, который будет заниматься только отходами и иметь в своем составе департаменты по тем или иным направлениям, например по упаковочным отходам.

4. Проведение единой тарифной политики в сфере обращения с отходами и введение тарифов за утилизацию отходов.

5. Осуществление контроля над обращением с отходами и упорядочение процедуры выдачи разрешений на размещение отходов и установления лимитов на образование отходов на основе создания перечня объектов контроля федерального и регионального уровней.

6. Принятие региональной целевой программы по обращению с отходами производства и потребления на территории Московской области, учитывающей региональные объемы переработки и размещения отходов с учетом технологической возможности и экономической целесообразности, на основе предложенной модели интегрированной системы управления отходами.

7. Стимулирование предприятий, занимающихся переработкой и утилизацией отходов, в том числе посредством установления налоговых и иных льгот для предприятий, занимающихся утилизацией отходов, внедряющих малоотходные и ресурсосберегающие технологии и наилучшие существующие технологии в области обращения с отходами.

8. Переход к наилучшим существующим технологиям в сфере обращения с отходами и создание реестра наилучших доступных технологий в Московской области.

9. Разработка новых технологий и методов утилизации отходов.

10. Отказ от использования карьеров для захоронения отходов.

11. Организация сортировки и переработки отходов.

12. Создание условий для потребления энергии, получаемой при переработке отходов термическими методами и на полигонах (биогаз).

13. Организация обучения население вопросам обращения с отходами.

14. Организация системы профессионального допонительного образования для лиц, занятых в сфере обращения с отходами, включая создание необходимых методических пособий.

В заключении подведены итоги и сформулированы основные выводы и рекомендации по результатам проведенного диссертационного исследования.

Список публикаций по теме диссертации:

1. Приймак O.A. Методологические подходы к управлению специфическими потоками отходов (на примере упаковочных отходов) на уровне региона // Научно-практический и информационно-аналитический бюлетень Использование и охрана природных ресурсов в России, № 6 (102)/2008, стр. 126-129. 0,53 п.л.

2. Приймак O.A. Нужен более действенный государственный контроль // Журнал Твердые бытовые отходы, № 8 (29) 2008 (август), стр. 10-18. 0,85 п.л.

3. Приймак O.A. Определение факторов, опасных для человека и окружающей среды, в твердых бытовых отходах. //Экономика природопользования. Обзорная информация. ВИНИТИ РАН, № 6 2008, стр. 122-129 (перечень ВАК). 0,36 п.л.

4. Приймак O.A. Экологическое страхование как инструмент деятельности в сфере обращения с отходами. // Проблемы окружающей среды и природных ресурсов. ВИНИТИ РАН, № 9 2008, стр. 68-74. 0,35 п.л.

5. Приймак O.A., Боравский Б.В., Гончаренко В.Л. О проблемах нормативно-правового обеспечения внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий и вовлечения отходов в хозяйственный оборот. // Проблемы окружающей среды и природных ресурсов. Обзорная информация. ВИНИТИ РАН, №11 2008, стр. 9-15. 0,24 п.л.

6. Приймак O.A., Качан A.C., Рыбальский Н.Г. и др. // Глава 8. Отходы производства и потребления. О состоянии природных ресурсов и окружающей среды Московской области в 2007 году. Информационный выпуск Минэкологии Московской области НИА-Природа, 2008 г. 1,5 (0,85) п.л.

7. Приймак O.A. О переходе права собственности на отходы населения. // Рециклинг отходов. Специализированный информационно-аналитический журнал. № 2 (20) апрель 2009 г. стр. 18-19. 0,25 п.л.

8. Приймак O.A., Медведева O.E. Роль экономических механизмов в решении проблем, связанных с обращением с отходами и их вовлечением в хозяйственный оборот. // Вестник Университета (ГУУ). Серия: Институциональная экономика № 2 / 2009, стр. 194-201 (перечень ВАК). 0,36 (0,2) п.л.

Подписано в печать 11.05.2009. Формат 32x45/4. Объем 6,5 п.л. Бамага офсетная. Печать цифровая. Тираж 70 экз. Заказ № 56

ООО Наяда, г. Балашиха, ул. Советская, д.21, Тел.: (495) 521-28-87 www.cardviz.ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Приймак, Олег Анатольевич

ГЛАВА 1. СОВРЕМЕ ОЕ СОСТОЯ ИЕ И ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕ СТВОВА ИЯ ПОЛИТИКИ УПРАВЛЕ ИЯ ОТХОДАМИ.

1.1. Теоретические ос овы политики управле ия отходами.

1.2. совреме ая п олитика управле ия от ходами в европейском союзе.

1.3. совреме ое состоя ие и проблемы управле ия отходами в россии.

1.4. перспективы соверше ствова ия госуд арстве ой политики управле ия от ходами в россии.

ГЛАВА 2. МОДЕЛЬ И Т ЕГРИРОВА ОЙ СИС ТЕМЫ УПРАВЛЕ ИЯ ОТХОДАМИ.

2.1. ИСХОД ЫЕ ПОЛОЖЕ ИЯ СО ЗДА ИЯ МОДЕЛИ И Т ЕГРИРОВА ОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕ И Я ОТХОДАМИ.

2.2. тех ологически е, и ф ормацио ыеи регулятив ы е фу кции модели и тегрирова о й системы управле ия отходами.

2.3. аилучшие существующие тех оло гии как еотъемлемая часть и тегрирова ой с истемы управле ия отходами а ур ob е с убъекта РФ.

ГЛАВА 3. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОС ОВЫ ФОРМИРОВА ИЯ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ ПО УПРАВЛЕ ИЮ ОТХОД АМИ

3.1. Методикаформирова ия региоальых программ Отходы.

3.2. Орга и зацио о -эко ом ический меха и зм управле ия регио аль ыми пр ограммами Отходы.

3.3. предложе ия по соверше ствова ию политики в сфере управле ия отходами в субъекте российской

Федерации а примере Московской области.

ЗАКЛЮЧЕ ИЕ.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование государственной политики в области охраны окружающей среды в сфере управления отходами"

Актуальность. Проблема размещения и утилизации отходов производства и потребления в последние годы выходит на первый план в большинстве стран мира. В последнее время, в связи с отсутствием мест для захоронения отходов, в развитых странах Запада заговорили о кризисе отходов или кризисе свалок. В японских гаванях насыпаны мусорные острова из гор бытовых отходов, производимых в метрополиях; в США города на Северо-Восточном побережье отправляют свой мусор в другие страны в океанских баржах. Проблема отходов не нова. Она существует уже несколько тысячелетий. Так, приблизительно за 500 лет до н.э. в Афинах был издан первый закон, запрещающий вы) брасывать мусор на улицы и предусматривающий организацию специальных свалок, расположенных не ближе чем за милю от города. Необходимость решения проблемы отходов вызвала появление самостоятельного направления природоохранной политики, направленного на развитие методов организации сбора отходов, их переработки, сжигания, захоронения, а также стимулирование мероприятий по вовлечению отходов в хозяйственный оборот и предотвращению образования отходов в источниках их образования. Для обозначения этого направления в мире возник и получил широкое распространение термин управление отходами (waste management), обозначающий регламентацию и регулирование всех процессов, связанных с образованием, хранением, транспортировкой, переработкой, утилизацией и конечным размещением отходов. В России проблема размещения и утилизации отходов стоит так же остро, как и во всем мире. Отходы превращаются в проблему, представляющую реальную угрозу экологической безопасности Российской Федерации. Они крайне отрицательно влияют на окружающую природную среду и вредно сказываются на земельных ресурсах, на состоянии недр, вод, в т.ч. подземных, лесов и иной растительности, на среде обитания животных, воздушной среде. И, конечно же, вредят здоровью человека, угрожая его жизни. Однако эффективная система управления отходами в стране отсутствует, что приводит к тому, что проблемы, связанные с отходами, не решаются. В связи с этим тема диссертационного исследования, направленного на совершенствование государственной политики в области охраны окружающей среды в сфере управления отходами, представляется актуальной.

Степень научной разработанности проблемы. Теоретические вопросы, лежащие в основе современной политики в области охраны окружающей среды, разработаны такими классиками экономической теории как Д.Кейнс, В.Ойкен, Р.Коуз, А.Пигу и др. Вопросам изучения экономических механизмов оптимизации природопользования посвящены работы Т.С. Хачатурова, К.Г. Гофмана, С.Н. Бобылева, A.A. Гусева, H.H. Лукьянчи-кова, O.E. Медведевой, Н.Н.Моисеева, Г.А. Моткина, К.В. Папенова, P.A. Перелета, И.М. Потравного, Е.В. Рюминой, А.В.Шевчука, а также зарубежных исследователей: Дж. Диксона (J. Dixon), С.Паджиолы (S. Pagiola), Д.Пирса (D.W. Реагсе) и др. Прикладным вопросам управления отходами в России посвящены работы A.C. Матросова, В.В.Девяткина, B.JI. Гончаренко, Б.В. Боравского, А.М.Гонопольского, В.В.Глухова, Т.П.Некрасовой,

B.И.Сметанина, Е.Д.Быкова, К.Л.Чартеса, Б.Б.Бобовича, Н.В.Русакова, Н.Б.Нефедьева,

C.Г. Псюрниченко и ряда других авторов.