Совершенствование финансового обеспечения федеральных пономочий, делегированных субъектам Российской Федерации

Ананьева, Светлана Александровна

Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

Совершенствование финансового обеспечения федеральных пономочий, делегированных субъектам Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Ананьева, Светлана Александровна
Место защиты	Москва
Год	2009
Шифр ВАК РФ	08.00.10

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование финансового обеспечения федеральных пономочий, делегированных субъектам Российской Федерации"

На правах рукописи

АНАНЬЕВА СВЕТЛАНА АЛЕКСАНДРОВНА

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ПОНОМОЧИЙ, ДЕЛЕГИРОВАННЫХ СУБЪЕКТАМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

? 2 КОЯ

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2009

003484144

Работа выпонена в государственном научном учреждении Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.

Научный руководитель: доктор экономических наук, доцент

Ефимова Нина Павловна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Селезнев Александр Захарович

кандидат экономических наук Сумбатян Сона Левоновна

Ведущая организация: федеральное государственное учреждение

высшего профессионального образования Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Защита диссертации состоится тСдекабря 2009 года в 15.00 часов на заседании диссертационного совета Д 144.001.01 в государственном научном учреждении Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации по адресу: 119992, Москва, ГСП-2, Зубовская улица, дом 2, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке государственного научного учреждения Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации по адресу: 119121, Москва, Смоленский бульвар, дом 19.

Автореферат разослан// ноября 2009 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета Д 144.001.01 кандидат экономических наук, доцент

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования

Разграничение предметов ведения и пономочий является одним из принципов федеративного устройства государства. В этой связи каждый уровень власти обязан самостоятельно реализовывать возложенные на него пономочия за счет собственных средств. Существующая в Российской Федерации система разграничения пономочий носит предельно общий характер, что отражается на качестве финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг. Особенно ярко это выражается при реализации межбюджетных отношений, в которых передача (делегирование) пономочий Российской Федерации дожна сопровождаться передачей бюджетных средств на их осуществление.

Проводимые реформы межбюджетных отношений имели целью внедрение в бюджетный процесс принципа субсидиарноеЩ. Суть его заключается в том, чтобы при делегировании пономочий публично-правовому образованию передавались не только ресурсы, но и ответственность за реализацию этих пономочий.

Одним из результатов проведенных реформ стало принятие нормативных правовых актов, законодательно устанавливающих передачу федеральных пономочий на региональный и местный уровни власти. Несмотря на то, что объем субвенций как источника финансирования делегированных федеральных пономочий, являющихся структурной составляющей межбюджетных трансфертов, ежегодно возрастает (за 2008 год их объем составил примерно 17% суммы межбюджетных трансфертов без учета средств, передаваемых внебюджетным фондам), федеральные пономочия делегируются без надлежащего финансового обеспечения, без предоставления в поном объеме средств на административные нужды, без учета фактических затрат регионов на испонение государственных пономочий. Данные обстоятельства приводят к ежегодному увеличению объемов неиспользованных субвенций, аккумулируемых на бюджетных счетах субъектов Российской Федерации в

территориальных органах Федерального казначейства. Так, по состоянию на 1 января 2009 года сумма остатков субвенций составила более 30 мрд. рублей, что в 1,6 раза превышает сумму остатков, сложившуюся по состоянию на 1 января 2008 года.

Еще одной проблемой, связанной с осуществлением федеральных делегированных пономочий, является отсутствие в нормативных правовых актах ответственности участников бюджетного процесса за ненадлежащее испонение этих пономочий. По мнению автора, на современном этапе, особенно в условиях финансового кризиса, представляется весьма актуальным и необходимым установление жестких границ финансовой дисциплины.

Поскольку нерешенность имеющихся проблем влияет на реализацию конституционных прав граждан при получении ими государственных (муниципальных) услуг за счет делегированных пономочий, важность их финансового обеспечения ежегодно возрастает, однако данной теме в теории финансов практически не уделено внимания.

В этой связи автором поставлена научная задача обоснования практических и методических предложений по совершенствованию финансового обеспечения механизма осуществления федеральных пономочий, делегированных субъектам Российской Федерации.

Степень разработанности темы. В течение последних десяти лет отмечается повышенное внимание к совершенствованию бюджетного процесса в части межбюджетных отношений. Это обусловило появление большого числа публикаций по этому вопросу. Указанной проблематике посвятили свои работы А.И.Архипова, А.М.Бабич, О.Г.Бежаев, О.А.Бойтуш, О.В.Врублевская, М.В.Глигич-Золотарева, В.П.Горегляд, И.В.Горский, И.П.Григорьянц, А.Г.Грязнова, Е.И.Иванова, А.Г.Игудин, А.Ю.Казак, В.В.Ковалев, О.В.Кузнецова, К.ЭЛайкам, В.НЛексин, С.И.Лушин, Ю.ИЛюбимцев, Е.В.Маркина, Н.В.Миляков, И.Н.Мысляева, Л.П.Павлова, Е.В.Першин, И.А.Погосова, И.В.Подпорина, Г.Б.Поляк, Е.И.Пшенникова, В.М.Родионова, МБ.Романовский, Р.Ю.Рыбакова, А.З.Селезнев, В.А.Слепов, Р.Г.Сомоев,

B.Б.Христенко, О.К.Чепляева, А.Н.Швецов, М.И.Яндиев и другие.

В числе исследований зарубежных ученых заслуживают внимания труды М.Виньо, Б.М.Сабанти, Д.Дж.Элейзера, посвященные вопросам межбюджетных отношений и государственных пономочий.

Проблемам финансового обеспечения делегированных федеральных пономочий уделяют внимание П.А.Кадочников, С.Н.Рябухин, А.Г.Силуанов,

C.Г.Синельников-Мурылев, А.В.Улюкаев, С.Н.Четвериков, В.Б.Шуба, А.В.Юрин и другие.

Однако проблематика финансового обеспечения федеральных пономочий, делегированных субъектам Российской Федерации, как источника удовлетворения потребностей населения и его влияния на совершенствование межбюджетных отношений изучена недостаточно.

Исследование финансового обеспечения делегированных федеральных пономочий в бюджетном процессе характеризуется особой сложностью, поскольку делегированные пономочия как одна из составляющих межбюджетных отношений имеют специфические черты.

Малоизученность механизма реализации федеральных пономочий, делегированных субъектам Российской Федерации, отсутствие комплексной научной разработанности проблемы осуществления финансового обеспечения указанных пономочий обусловили выбор темы диссертационного исследования, его объекта и предмета.

Целью исследования является научное обоснование практических и методических рекомендаций по совершенствованию финансового обеспечения федеральных пономочий, делегированных субъектам Российской Федерации, на основе их комплексного анализа.

Необходимость достижения поставленной цели потребовала решения следующих задач:

1. Научно обосновать наиболее приемлемую для Российской Федерации форму финансового обеспечения федеральных делегированных пономочий и их социально-экономическое содержание.

2. Разработать классификацию федеральных пономочий, делегированных субъектам Российской Федерации.

3. Определить и проанализировать достаточность финансового и методического обеспечения делегированных федеральных пономочий субъектам Российской Федерации.

4. Разработать и научно обосновать предложения по совершенствованию механизма финансового обеспечения федеральных пономочий, делегированных субъектам Российской Федерации.

Объектом исследования является механизм делегирования и осуществления федеральных пономочий, делегированных субъектам Российской Федерации.

Предмет исследования - финансовое обеспечение федеральных пономочий, делегированных субъектам Российской Федерации.

Теоретической и информационной базой исследования являются научные труды, монографии российских и зарубежных ученых, освещающих вопросы реализации делегированных федеральных пономочий в государствах с федеративным устройством, аналитические материалы Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства, Счетной палаты Российской Федерации, отчетность главных распорядителей средств федерального бюджета, отчетность субъектов Российской Федерации, материалы научно-практических конференций, семинаров и круглых столов, периодические издания, а также нормативные правовые акты, регулирующие процесс делегирования федеральных пономочий.

Методологическая основа исследования - использование всего спектра методов познания, разработанных российскими и зарубежными специалистами в области межбюджетных отношений, таких, как анализ и синтез расходов федерального бюджета, направленных на финансовое обеспечение делегированных пономочий; обобщение федеральных пономочий по

различным признакам; описание механизма делегирования федеральных пономочий; сравнение различных форм финансового обеспечения государственных пономочий: системный метод, применяемый при составлении классификации делегированных федеральных пономочий; документальный метод, применяемый при анализе нормативных правовых актов; графический метод, используемый при изображении тенденций финансового обеспечения делегированных пономочий.

Использованные в совокупности методы позволили обеспечить достоверность проведенного исследования и обоснованность полученных результатов и сделанных выводов.

Научной новизной работы являются научное обоснование социально-экономического содержания делегированных федеральных пономочий, практические и методические рекомендации по совершенствованию механизма их финансового обеспечения, а также обобщение и разработка классификации федеральных пономочий, делегированных субъектам Российской Федерации.

Результаты, определяющие научную новизну диссертационной работы и выносимые на защиту:

выявлено и научно обосновано социально-экономическое содержание делегированных федеральных пономочий. Оно состоит в обеспечении населения государственными услугами через финансовое обеспечение делегированных пономочий, осуществляющееся при взаимодействии публично-правовых образований и федеральных органов власти в процессе реализации федеральных пономочий;

обоснованы место и роль федеральных пономочий, делегированных субъектам Российской Федерации, в системе бюджетных отношений. Их место определяется принадлежностью к структуре межбюджетных отношений. Данные отношения возникают по поводу делегирования федеральных пономочий между публично-правовыми образованиями в части передачи пономочий с федерального уровня власти на региональный и местный. В ходе этого процесса передаются как денежные средства для финансового

обеспечения передаваемых пономочий (субвенции), так и права и обязанности по их реализации. При этом право регулирования вопросов бюджетных правоотношений остается за федеральным уровнем власти. Таким образом, роль делегированных федеральных пономочий для федеральных органов власти заключается в своевременном финансовом обеспечении передаваемых субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления прав и обязанностей Российской Федерации, которая в конечном итоге дожна привести к равной доступности граждан в получении установленных государственных (муниципальных) услуг;

разработана классификация делегированных субъектам Российской Федерации федеральных пономочий, согласно которой они подразделяются по: уровню власти, делегирующему эти пономочия; уровню власти, реализующему федеральные пономочия; степени финансовой обеспеченности; степени жесткости бюджетных ограничений; функциональному признаку. Указанная классификация не только отражает все явления, связанные с механизмом делегирования и осуществления федеральных пономочий, но и является базой для дальнейшего аналитического исследования заявленной темы диссертации;

выявлена и научно обоснована система негативных факторов, влияющих на реализацию федеральных делегированных пономочий. Они классифицируются на факторы методологического характера, к которым относятся: несоответствие показателей, утвержденных методикой, показателям, утвержденным соответствующим федеральным законом; отсутствие в установленных расчетах объема субвенций по отдельным пономочиям расходов, осуществляемых региональными испонительными органами власти при реализации федеральных пономочий; отсутствие в отчетности по ряду субвенций информации о задоженности и об остатках субвенций на начало и конец периода; отсутствие сводной отчетности по каждому виду субвенций в разрезе субъектов Российской Федерации; несвоевременное предоставление субъектами Российской Федерации отчетности об использовании субвенций. К

негативным факторам организационного характера относятся: отсутствие налаженной системы взаимодействия испонительных органов власти разного уровня при осуществлении делегированных пономочий; несвоевременное принятие главными распорядителями средств федерального бюджета нормативных правовых актов по делегированным федеральным пономочиям; отсутствие контроля со стороны главных распорядителей средств федерального бюджета за расходованием субвенций; отсутствие права у главного распорядителя перераспределять между субъектами Российской Федерации средства федерального бюджета, предусмотренные на реализацию делегированных пономочий;

аргументированы и сформулированы предложения по совершенствованию финансового обеспечения федеральных пономочий, а также предложены механизмы их реализации. Так, в методики расчета отдельных субвенций предлагается включить допонительные показатели, учитывающие климатические особенности районов Крайнего Севера, численность населения и фактические затраты регионов, а не средние показатели по Российской Федерации. Кроме того, предложены изменения в отчетность об использовании субвенций в части включения информации об остатках субвенций, дебиторской и кредиторской задоженности.

Теоретическая значимость работы. Раскрыто социально-экономическое содержание федеральных делегированных пономочий, разработана их научная классификация, предложено и научно обосновано новое (в сравнении с действующей редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации) определение межбюджетных трансфертов, выявлена и научно обоснована взаимосвязь понятий компетенция, пономочия, расходные обязательства, федеральные мандаты в процессе осуществления федеральных делегированных пономочий.

Практическая значимость работы. Разработанные автором понятия, классификация, аналитические таблицы и рисунки могут использоваться при дальнейшем исследовании заявленной темы и в образовательном процессе в

системе высшего профессионального образования по дисциплинам Бюджетная система Российской Федерации, Теория финансов и Финансовый менеджмент.

Предложения автора по методикам расчета размера субвенций, по отчетности об их использовании, по разработанному реестру Федеральные делегируемые пономочия и по докладам о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей (далее - ДРОНД) рекомендуются Минфину России, Федеральному казначейству и другим федеральным органам испонительной власти, обеспечивающим механизм реализации и осуществления федеральных пономочий.

Апробация результатов научного исследования. Отдельные результаты диссертационного исследования, основанные на совершенствовании расчетов при определении размера субвенций и методического обеспечения механизма реализации и осуществления федеральных пономочий, внедрены при проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами Российской Федерации в бюджетных учреждениях, а также в органах Федерального казначейства.

В частности, результаты диссертационной работы использованы при подготовке:

заключений Счетной палаты Российской Федерации по отчету Правительства Российской Федерации об испонении федерального бюджета за 2005, 2006, 2007 и 2008 годы в части реализации расходных пономочий федеральными органами испонительной власти;

отчетов Счетной палаты Российской Федерации по проверкам целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, направленных в бюджеты субъектов Российской Федерации в 2006, 2007, 2008 годах и истекшем периоде 2009 года в целях финансового обеспечения расходных пономочий Российской Федерации;

отчета о результатах контрольного мероприятия Аудит эффективности использования средств, направленных на развитие и финансовое обеспечение наукоградов в 2006 - 2007 годах в городах Дубна, Реутов, Жуковский, Фрязино Московской области, проведенного Счетной палатой Российской Федерации в 2008 году;

аналитической записки по результатам экспертно-аналитического мероприятия Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, проведенного Счетной палатой Российской Федерации в 2009 году.

Кроме того, апробация результатов научного исследования осуществлялась:

на семинаре-совещании, проводившемся в г. Горно-Аягайске (Республика Атай), на тему Бюджетирование, ориентированное на результат, как инструмент управления развитием региона (практические аспекты) - БОР-Атай (июль 2008 года);

в научных сообщениях, сделанных автором в Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации в 2005, 2006 и 2009 годах по темам Эффективность управления федеральным бюджетом, Оценка эффективного использования бюджетных средств (по статьям бюджета на 2007 год) и Наукограды - локомотивы роста;

в читаемых автором лекциях и проводимых семинарских занятиях в Академии труда и социальных отношений в 2004 и 2005 годах по предметам Контроль и ревизия и Бюджетное право, в Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в 2006 году по теме Особенности формирования межбюджетных отношений в 2006 - 2007 годах.

По теме исследования автором опубликовано семь научных работ общим объемом 3,6 п. л. (авторских - 3,4 пл.), в том числе четыре работы - в изданиях,

рекомендованных Высшей аттестационной комиссией для публикаций результатов диссертаций (авторский объем -1,8 пл.).

Структура и содержание работы определяются целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, состоящего из 264 наименований, имеет объем 183 страницы, включая 13 таблиц, 13 рисунков и 6 приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В соответствии с целью и задачами исследования в диссертации содержится анализ следующих групп проблем. Первая группа проблем связана с раскрытием социально-экономического содержания делегированных федеральных пономочий, их места и роли в межбюджетных отношениях, разработкой классификации, а также выявлением наиболее подходящей для Российской Федерации формы их финансового обеспечения.

Обоснование социально-экономического содержания делегированных федеральных пономочий осуществлялось на основе анализа социально-экономических явлений, связанных с рассматриваемым понятием. Так, в диссертационной работе выявлена и представлена графически взаимосвязь расходных компетенций, расходных обязательств, пономочий и (или) расходных пономочий, а также федеральных мандатов (рисунок 1).

Рисунок 1 - Виды обязательств и пономочий федеральных органов власти

Исходя из выявленной взаимосвязи социально-экономическое содержание пономочий Российской Федерации, делегированных субъектам Российской Федерации, характеризуется как предоставление населению государственных услуг путем их финансового обеспечения, осуществляющееся при взаимодействии публично-правовых образований и федеральных органов власти в процессе реализации федеральных пономочий.

Раскрытие содержания взаимосвязи указанных понятий позволило выявить и обосновать место и роль делегированных федеральных пономочий в бюджетных отношениях.

Место делегированных федеральных пономочий определяется их принадлежностью к межбюджетным отношениям, возникающим в ходе взаимодействия публично-правовых образований при передаче пономочий с федерального уровня власти на региональный и (или) местный уровень и осуществлении их последними. При делегировании федеральных пономочий передаются как средства (субвенции) на реализацию пономочий, так и права и обязанности по их осуществлению. При этом сохраняются порядок отчетности об осуществлении пономочий и механизм контроля со стороны соответствующих контрольных финансовых органов, установленные на федеральном уровне. Однако государство оставляет за собой право регулирования вопросов, связанных с передачей федеральных пономочий на нижестоящий уровень и их реализацией.

Роль делегированных федеральных пономочий для федеральных органов власти заключается в своевременном финансовом обеспечении передаваемых на нижестоящий уровень прав и обязанностей Российской Федерации, которые в конечном итоге дожны привести к равной доступности граждан в получении установленных государственных (муниципальных) услуг. Для региональных и местных органов власти данная роль заключается в своевременности и поноте реализации федеральных пономочий.

Отличие делегируемых федеральных пономочий по функциональному признаку, их зависимость от соответствующих органов власти,

осуществляющих пономочия, а также изучение форм их финансового обеспечения позволили автору разработать классификацию делегированных федеральных пономочий (рисунок 2).

Рисунок 2 - Классификация федеральных пономочий, делегированных субъектам Российской Федерации Классификация по уровню власти, делегирующему пономочия, отражает

механизм передачи пономочий с федерального уровня власти на региональный. Органы испонительной власти субъектов Российской Федерации, в свою очередь, передают их органам местного самоуправления для испонения.

Классификация по уровню власти, реализующему делегированные федеральные пономочия, логично следует из классификации, представленной выше. В случае реализации делегированных федеральных пономочий органами власти субъекта Российской Федерации для населения, потребляющего услуги от государства, федеральные пономочия будут являться государственными услугами. В случае реализации делегированных

федеральных пономочий местными органами власти для населения потребляемые услуги являются муниципальными. В последнем случае государственные услуги оказываются на муниципальном уровне, а следовательно, населением потребляются как муниципальные, оставаясь по существу государственными (делегированными федеральными пономочиями), финансирование которых осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Классификация по степени финансовой обеспеченности отражает возможные механизмы финансового обеспечения делегированных федеральных пономочий. Для Российской Федерации характерны субвенции и нефинансируемые мандаты. Субсидии в настоящее время обеспечивают реализацию пономочий на федеральном уровне, а не делегирование. Однако указанный механизм может быть использован и для обеспечения делегированных пономочий.

Поскольку субвенции являются формой межбюджетных трансфертов, понятие межбюджетных трансфертов, изложенное в Бюджетном кодексе Российской Федерации, необходимо допонить, так как оно не отражает в поной мере финансовую сущность передачи средств между бюджетами в рамках осуществления межбюджетных отношений. В этой связи в диссертационной работе предлагается ввести новое определение межбюджетных трансфертов. Это денежные средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации на реализацию как собственных, так и делегированных пономочий.

Классификация по степени жесткости отражает различные подходы, применяемые при выборе формы финансового обеспечения делегированных пономочий. Так, в Российской Федерации расчет субвенций осуществляется исходя из нормативов затрат, необходимых для реализации делегированных пономочий. Размер затрат определен либо необходимостью осуществления руководства и управления в сфере установленных функций, либо выдачей

пособия конечному потребителю государственных услуг. Такой расчет, осуществляемый в соответствии с указанными целями, является жестким бюджетным ограничением, так как у органов власти, реализующих федеральные пономочия, отсутствует право на изменение нормативов финансовых затрат.

Кроме того, на федеральном уровне устанавливаются социальные стандарты, необходимые для испонения, при оказании населению государственных услуг. Здесь государством не лимитируется объем средств, необходимых для осуществления услуги, а устанавливается результат, который дожен быть достигнут. Данные ограничения являются мягкими бюджетными ограничениями. Такой способ осуществления государственных пономочий применяется с нефинансируемыми мандатами и при реализации федеральными органами власти государственных пономочий, обеспечение которых осуществляется в виде субсидий.

Классификация пономочий по функциональному признаку дает представление о сферах деятельности государства, в которые федеральные пономочия делегируются. К таким сферам относятся: руководство и управление переданными пономочиями, охрана и использование объектов животного мира, рыболовное хозяйство, водохозяйственные мероприятия, вопросы в области лесных отношений, социальная помощь, реализация государственной политики занятости, физкультурно-оздоровительная работа и спортивные мероприятия, борьба с беспризорностью, опека и попечительство, а также резервирование земель и изъятие земельных участков для федеральных нужд.

В целом представленная классификация не только отражает все явления, связанные с механизмом делегирования и осуществления федеральных пономочий, но и является базой для дальнейшего аналитического исследования заявленной темы диссертации.

При изучении зарубежного опыта реализации государственных пономочий автором сделан вывод о зависимости выбора формы финансового

обеспечения федеральных пономочий от устройства государства, в котором пономочия реализуются. Для Российской Федерации наиболее приемлемая форма финансового обеспечения федеральных пономочий, делегированных субъектам Российской Федерации, - это 100-процентная субвенция.

Вторая группа проблем связана с выявлением особенностей делегирования федеральных пономочий и факторов, отрицательно влияющих на их финансовое обеспечение. Для этого в диссертационном исследовании проведен комплексный анализ в области средств федерального и региональных бюджетов за период с 2005 по 2008 год и на перспективу до 2011 года, в результате которого выявлены следующие особенности.

I. Перечень федеральных делегированных пономочий ежегодно расширяется. В этой связи количество субвенций, финансово их обеспечивающих, в 2005 году составило 8, в 2006 году - 15, в 2007 году - 18, в 2008 году - 21, в 2011 году планируется их увеличение до 24, или в 3 раза по отношению к данным за 2005 год.

2005 год 2006 год га07год 2006ГОД 2000 год 2010ГОД 2011ГОД

Рисунок 3 - Изменение количества субвенций, обеспечивающих делегирование субъектам Российской Федерации федеральных пономочий, за период с 2005 по 2011 год1 2. Одновременно с расширением перечня делегируемых федеральных

пономочий увеличивается объем средств федерального бюджета,

направляемых на их финансовое обеспечение.

1 Здесь и далее по тексту: источник данных за 2005 - 2008 годы - отчет об испонении федерального бюджета, полученный с официального сайга Федерального казначейства: Ссыка на домен более не работает: источник данных за 2009 - 2011 годы - Федеральный закон О федеральном бюджете на 2009 год и на перспективу до 2011 года (первоначальная редакция), полученный с официального сайта Минфина России: Ссыка на домен более не работает.

Таблица 1 - Средства федерального бюджета, направленные на делегирование федеральных

пономочий

(мрд. рублей)

Испонено Утверждено федеральным законом о федеральном бюджете

2005 год 2006 год 2007 год 2008 год 2009 год 2010 год 2011 год

35,7 72,8 141,1 153,1 227,8 224,6 241,3

Тенденция увеличения средств федерального бюджета наблюдается до

2011 года, в котором предусмотрен максимальный объем средств за весь анализируемый период - 241,3 мрд. рублей. Поскольку в расчете объемов субвенций ежегодно учитывается их индексирование, представленные суммы допонительно не умножались на ежегодный уровень инфляции.

3. Федеральные делегированные пономочия реализуются по различным функциональным направлениям расходования государственных средств (таблица 2).

Таблица 2 - Процентное распределение делегированных федеральных пономочий по

функциональным направлениям расходования федеральных средств _(%1

2008 2009 2010 2011

Направления расходования средств испонено закон закон закон

Руководство и управление переданными пономочиями 5,33 4,31 5,05 5,38

Охрана и использование объектов животного мира 0,03 0,02 0,02 0,02

Рыболовное хозяйство 0,03 0,02 0,02 0,02

Водохозяйственные мероприятия 1,83 1,47 1,71 1,60

Вопросы в области лесных отношений 11,16 7,74 8,26 7,75

Социальная помощь 57,12 66,04 64,94 66,44

Реализация государственной политики занятости населения 24,44 18,87 19,63 18,46

Мероприятия по борьбе с беспризорностью, по опеке и попечительству 0,02 0,02 0,02 0,02

Физкультурно-оздоровительная работа и спортивные мероприятия 0,00 1,49 0,34 0,32

Осуществление пономочий по резервированию земель и изъятию земельных участков для федеральных нужд 0,04 0,02 0,00 0,00

Итого 100 100 100 100

Из таблицы 2 видно, что наибольший объем средств делегируется в сфере

социальной помощи населению - 57 % в 2008 году, который увеличивается до 66 % в 2011 году по отношению к общему объему средств, направленных на делегирование федеральных пономочий; на реализацию политики в сфере занятости населения предусмотрено 24 % средств в 2008 году (снижение до 18 % в 2011 году); на вопросы в области лесных отношений - 11 % в 2008 году

(снижение до 8 % в 2011 году). Наименьшие объемы средств направляются на охрану и использование объектов животного мира, рыболовное хозяйство, мероприятия по борьбе с беспризорностью, по опеке и попечительству, на резервирование земель и изъятие земельных участков для федеральных нужд -до 0,04 %.

В целом представленный анализ свидетельствует о сохранившейся тенденции распределения средств по сферам экономики на перспективу до 2011 года. При этом автором отмечено, что 2009 год является депрессивным в связи с явлениями, вызванными финансовым кризисом, а 2010 год дожен стать годом начала экономического подъема.

4. В настоящее время существуют делегированные федеральные пономочия, средства на реализацию которых из федерального бюджета не передаются. Такие пономочия являются нефинансируемыми мандатами. В качестве примера можно привести пономочия по регистрации граждан по месту жительства, управление государственными землями до разграничения государственной собственности на землю, принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения.

5. Делегирование федеральных пономочий в Российской Федерации осуществляется путем заключения соглашения между федеральными и региональными органами испонительной власти. Передача федеральных пономочий с регионального уровня власти на муниципальный возможна только в одностороннем порядке, без заключения соглашений. То есть согласия на испонение возложенных федеральных пономочий от муниципалитетов не требуется. По мнению автора, данное обстоятельство заслуживает пристального внимания, так как в результате одностороннего решения вышестоящих инстанций государственные пономочия реализуют местные органы власти, которые зачастую не имеют средств на их осуществление. При этом средства на финансовое обеспечение делегированных федеральных

пономочий передаются в бюджеты муниципальных образований через бюджеты субъектов Российской Федерации.

6. В рамках комплексного изучения делегирования федеральных пономочий автором выявлены факторы методологического и организационного характера, отрицательно влияющие на их финансовое обеспечение. Примером, демонстрирующим влияние указанных факторов, является ежегодное увеличении остатков средств федерального бюджета на счетах, открытых субъектам Российской Федерации. Так, прирост остатков в 2006 году по сравнению с 2005 годом составил 6,2 мрд. рублей, или увеличися в 6,1 раза, в 2007 году по отношению к 2006 году - 11,9 мрд. рублей, или увеличися в 2,6 раза, в 2008 году по отношению к 2007 году - 12,2 мрд. рублей, или увеличися в 1,6 раза (таблица 3).

Таблица 3 - Остатки средств на счетах субъектов Российской Федерации по делегированным

федеральным пономочиям

Дата Сумма остатков, мн.рублей % от суммы испоненных средстс Увеличение суммы остатков (кратность увеличения)

1 января 2006 года 1 231,5 3,3 -

1 января 2007 года 7 493,8 10,3 6,1

1 января 2008 года 19354,4 13,7 2,6

1 января 2009 года 31 557,1 20,6 1,6

Факторы методологического характера:

в отдельных утвержденных методиках показатели расчета субвенций не соответствуют показателям, предусмотренным соответствующим федеральным законом;

в методиках не предусматриваются расходы на администрирование и техническое обеспечение передаваемых пономочий, а также на оплату услуг почтовых и банковских организаций по перечислению денежных компенсаций получателям;

в отчетности по ряду субвенций не учитывается информация о кредиторской задоженности и об остатках субвенций на начало и конец отчетного периода;

отсутствует нормативный правовой акт, устанавливающий обязательность ведения главным распорядителем средств федерального

бюджета сводной отчетности по каждому виду субвенций в разрезе субъектов Российской Федерации;

субъектами Российской Федерации несвоевременно предоставляется отчетность об использовании субвенций. Факторы организационного характера:

отсутствие налаженной системы взаимодействия главных распорядителей средств федерального бюджета с испонительными органами власти субъектов Российской Федерации;

несвоевременное принятие главными распорядителями средств федерального бюджета нормативных правовых актов по делегированию федеральных пономочий, перечисление средств федерального бюджета в конце финансового года;

отсутствие контроля со стороны главных распорядителей средств федерального бюджета за расходованием субвенций;

отсутствие права у главного распорядителя средств федерального бюджета перераспределять между субъектами Российской Федерации средства федерального бюджета внутри каждого вида делегированных пономочий; отсутствие информации о нефинансируемых мандатах; отсутствие на федеральном уровне учета федеральных пономочий. Третья группа проблем связана с разработкой мер, направленных на совершенствование финансового обеспечения федеральных делегированных пономочий посредством устранения выявленных факторов. Основные из них графически можно изобразить следующим способом (рисунок 4). Предлагаемыми мерами являются:

введение норм, разрешающих главным распорядителям средств федерального бюджета перераспределять объемы субвенций между субъектами Российской Федерации в течение года;

введение в отчетность по расходованию субвенций информации об остатках неиспользованных средств и задоженности органов испонительной

власти субъектов Российской Федерации, реализующих федеральные

пономочия;

Отсутствие прав 7

перераспределять субвенции >лаж*у* регионами

несвоевременное представление отчетности и принят нррмотиаиых октра -

Т : г^фжтжт ГКС Г стеотгдайекэдкгп.

/ отсутствие результатов \ контрольных Н.. меропруятий

Обвюмпвнда \ ГРЕС

щяшетша 11 ччетвест и ряижтгл уср*уттшьж опте

формацией.

Палу-К-ИИСН 1

ддервгерндтм*

Отсутствие информации о'Ч не финансируемых мандатах

Финансовое обеспечение федеральных делегированных пономочий

Отсутствие в ) отчетности

'.Ажгтаоа^я регионов ряда Сдяафцртмш | показателей

реесфо федкрстлых

Отсутствие но X федерально. \ уровне учета ! федеральных / пономочий

|| <*ûМ111МОА**т1МС>

квеут я

Отсутствие

СВОДНОЙ отчетности / грьс

Отсутствие азои'лодейстаия леаду уровнял*,и власти

Рисунок 4 - Предложения по совершенствованию финансового обеспечения федеральных пономочий, делегированных субъектам Российской Федерации разработка и введение в действие нормативных правовых актов,

обязывающих главных распорядителей средств федерального бюджета по

каждому делегированному пономочию Российской Федерации вести сводную

отчетность, обобщающую данные, представленные субъектами Российской

Федерации;

включение в ДРОНД главного распорядителя средств федерального бюджета информации о передаче федеральных пономочий по форме таблицы, разработанной автором (таблица 4); Таблица 4 - Показатели, необходимые для включения в ДРОНД главного распорядителя

Наименование федерального пономочия, делегируемого главным распорядителем средств федерального бюджета Цель Задачи Основные характеристики решения задачи Показатели результатов деятельности

Результат Деятельность

1 2 3 4 5 6

проведение инвентаризации с целью выявления федеральных законов, дающих право делегировать федеральные пономочия;

введение в качестве приложения к федеральному бюджету на соответствующий год и на плановый период реестра Федеральные делегируемые пономочия, включающего информацию по всем федеральным пономочиям, передаваемым на нижестоящий уровень власти. Форма реестра, содержащего указанную информацию, разработана и представлена автором в диссертационном исследовании;

усиление ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета и органов испонительной власти за непредставление отчетности, нарушение сроков представления отчетности и несвоевременное принятие нормативных правовых актов, регулирующих механизм реализации делегированных пономочий;

включение в методики расчета субвенций расходов на администрирование передаваемых пономочий, а также на оплату услуг почтовых и банковских организаций по перечислению денежных компенсаций;

введение в порядок расходования субвенций нормы, предусматривающей проведение внутреннего контроля.

Для решения выявленных методических проблем по делегируемым федеральным пономочиям автором предложены следующие изменения.

По пономочиям на осуществление первичного воинского учета на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, в методике2 предлагается рассчитывать заработную плату, исходя из заработка федеральных, а не муниципальных служащих; допонительно учитывать расходы на материально-техническое обеспечение; учитывать затраты на содержание работников, осуществляющих первичный воинский учет по совместительству.

По пономочиям на обеспечение жильем инвалидов войны и инвалидов боевых действий, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, военнослужащих, проходивших военную службу в период с 22 июня

2 Методика утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2006 г. № 258 О субвенциях на осуществление пономочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты.

1941 года по 3 сентября 1945 года, граждан, награжденных знаком Жителю блокадного Ленинграда, лиц, работавших на военных объектах в период Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, в методике3 предлагается в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации учитывать кроме носителей льгот членов их семей, а при использовании показателя средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилого помещения, устанавливаемого Минрегионом России, - данные субъектов Российской Федерации.

По пономочиям на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, в методике4 предлагается в соответствии с федеральным законодательством учитывать не только носителей льгот, но и членов их семей. Кроме того, при расчете федеральных стандартов социальной нормы площади жилого помещения и предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц по субъекту Российской Федерации, необходимо учитывать фактические затраты субъектов Российской Федерации.

По отдельным пономочиям в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской

3 Методика утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 27 марта 2006 г. № 169 Об утверждении методики распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из Федерального фонда компенсаций на реализацию федеральных пономочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, установленных федеральными законами О ветеранах и О социальной защите инвалидов в Российской Федерации.

4 Методика утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2007 г. №861 Об утверждении методики распределения субвенций из федерального бюджета между бюджетами субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан и правил предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан и осуществления расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются указанные субвенции.

Федерации, предлагается в методике5 при расчете заработной платы учитывать районный коэффициент и северные надбавки к заработной плате, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации для каждого субъекта Российской Федерации.

По отдельным пономочиям в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в методике6 предлагается формулу расчета размера субвенции допонить расходами на административные нужды органов государственной власти субъектов Российской Федерации по переданным пономочиям, а также районным коэффициентом и северной надбавкой, установленными федеральным законодательством.

По пономочиям в области содействия занятости населения, включая расходы по осуществлению этих пономочий, предлагается расчеты, приведенные в пунктах 2-5 и 10 методики7, осуществлять с учетом северных надбавок к заработной плате, в пункте 14 методики допонительно учитывать фактическое количество граждан, обратившихся по вопросу трудоустройства и за консультацией.

В заключении диссертации обобщены результаты проведенного исследования и в соответствии с целью и задачами сформулированы основные выводы и предложения, выносимые на защшу.

5 Методика утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 г. № 838 Об утверждении методики распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из Федерального фонда компенсаций для осуществления отдельных пономочий Российской Федерации в области лесного хозяйства, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

6 Методика утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2006 г. К 668 Об утверждении методики распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из Федерального фонда компенсаций для осуществления отдельных пономочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

7 Методика утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 22 января 2007 г. №35 Об утверждении методики определения общего объема средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных пономочий Российской Федерации в области содействия занятости населения.

Таким образом, в диссертационном исследовании решена задача теоретического и практического обоснования предложений по совершенствованию финансового и методического обеспечения механизма осуществления делегированных субъектам Российской Федерации федеральных пономочий.

СПИСОК ОПУБЛИКОВАННЫХ РАБОТ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ Публикации в научных изданиях, рекомендованных ВАК России

1. Ефимова Н.П., Ананьева С.А. Федеральные целевые программы: проблемы реализации // Финансы. 2006. № 9. - 0,4 пл. (авторских - 0,3 пл.).

2. Ананьева С.А. Формирование доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на период 2009 - 2011 годы // Интеграл. 2008. № 6 (44). - 0,4 п.л.

3. Ананьева С.А. Реализация расходных пономочий Российской Федерации в области науки и образования на примере наукоградов Российской Федерации // Креативная экономика. 2008. Ноябрь. - 0,4 пл.

4. Федорова И.А., Ананьева С.А. Особенности формирования межбюджетных трансфертов за счет средств федерального бюджета, предоставляемых субъектам Российской Федерации // Финансы и кредит. 2008. № 42. - 0,9 пл. (авторских - 0,8 пл.).

Публикации в других научных изданиях

5. Ананьева С.А. Бюджетирование, ориентированное на результат: особенности бюджета 2006 года // Анализ эффективности федерального бюджета: вопросы теории и практики: Сборник научных статей / Под редакцией С.М.Шахрая, Т.В.Ярыгиной. М., 2006. - 0,4 пл.

6. Ананьева С.А. Межбюджетные отношения: современная ситуация, перспективы и проблемы // Бюджетная политика Российской Федерации: проблемы и пути решения: Сборник научных статей / Под редакцией С.М.Шахрая, Т.В.Ярыгиной. М., 2006. - 0,8 пл.

7. Ананьева С.А. Теоретические аспекты понятия межбюджетные отношения // Экономика и финансы. 2008. № 11 (150). - 0,4 пл.

Отпечатано в ООО Компания Спутник+ ПД № 1-00007 от 25.09.2000 г. Подписано в печать 03.11.2009 Тираж 150 экз. Усл. п.л. 1,5 Печать авторефератов: 730-47-74,778-45-60

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Ананьева, Светлана Александровна

Введение

Глава 1. Место и роль делегированных федеральных пономочий в межбюджетных отношениях в Российской Федерации

1.1. Теоретические аспекты делегированных федеральных пономочий

1.2. Классификация и критерии финансового обеспечения федеральных делегированных пономочий

1.3. Зарубежный опыт финансового обеспечения реализации государственных пономочий

Глава 2. Особенности финансового обеспечения делегированных федеральных пономочий

2.1. Анализ испонения делегированных федеральных пономочий

2.2. Финансовое и методическое обеспечение делегированных федеральных пономочий

2.3. Анализ направления финансовых ресурсов на реализацию делегированных федеральных пономочий

Глава 3. Предложения по совершенствованию финансового обеспечения делегированных федеральных пономочий

3.1. Перспективы развития делегирования федеральных пономочий в Российской Федерации

3.2. Совершенствование финансовых механизмов делегирования федеральных пономочий

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование финансового обеспечения федеральных пономочий, делегированных субъектам Российской Федерации"

Актуальность темы исследования

Разграничение предметов ведения и пономочий является одним из принципов федеративного устройства государства. В этой связи каждый уровень власти обязан самостоятельно реализовывать возложенные на него пономочия за счет собственных средств. Существующая в Российской Федерации система разграничения пономочий носит предельно общий характер, что отражается на качестве финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг. Особенно ярко это выражается при реализации межбюджетных отношений, в которых передача (делегирование) пономочий Российской Федерации дожна сопровождаться передачей бюджетных средств на их осуществление.

Проводимые реформы межбюджетных отношений имели целью внедрение в бюджетный процесс принципа субсидиарности. Суть его заключается в том, чтобы при делегировании пономочий публично-правовому образованию передавались не только ресурсы, но и ответственность за реализацию этих пономочий.

Одним из результатов проведенных реформ стало принятие нормативных правовых актов, законодательно устанавливающих передачу федеральных пономочий на региональный и местный уровни власти. Несмотря на то, что объем субвенций как источника финансирования делегированных федеральных пономочий, являющихся структурной составляющей межбюджетных трансфертов, ежегодно возрастает (за 2008 год их объем составил примерно 17 % суммы межбюджетных трансфертов без учета средств, передаваемых внебюджетным фондам), федеральные пономочия делегируются без надлежащего финансового обеспечения, без предоставления в поном объеме средств на административные нужды, без учета фактических затрат регионов на испонение государственных пономочий. Данные обстоятельства приводят к ежегодному увеличению объемов неиспользованных субвенций, аккумулируемых на бюджетных счетах субъектов Российской Федерации в территориальных органах Федерального казначейства. Так, по состоянию на 1 января 2009 года сумма остатков субвенций составила более 30 мрд. рублей, что в 1,6 раза превышает сумму остатков, сложившуюся по состоянию на 1 января 2008 года.

Еще одной проблемой, связанной с осуществлением федеральных делегированных пономочий, является отсутствие в нормативных правовых актах ответственности участников бюджетного процесса за ненадлежащее испонение этих пономочий. По мнению автора, на современном этапе, особенно в условиях финансового кризиса, представляется весьма актуальным и необходимым установление жестких границ финансовой дисциплины.

Поскольку нерешенность имеющихся проблем влияет на реализацию конституционных прав граждан при получении ими государственных (муниципальных) услуг за счет делегированных пономочий, важность их финансового обеспечения ежегодно возрастает, однако данной теме в теории финансов практически не уделено внимания.

В этой связи автором поставлена научная задача обоснования практических и методических предложений по совершенствованию финансового обеспечения механизма осуществления федеральных пономочий, делегированных субъектам Российской Федерации.

Степень разработанности темы. В течение последних десяти лет отмечается повышенное внимание к совершенствованию бюджетного процесса в части межбюджетных отношений. Это обусловило появление большого числа публикаций по этому вопросу. Указанной проблематике посвятили свои работы А.И.Архипова, А.М.Бабич, О.Г.Бежаев, О.А.Бойтуш, О.В.Врублевская, М.В.Глигич-Золотарева, В.П.Горегляд, И.В.Горский, И.П.Григорьянц, А.Г.Грязнова, Е.И.Иванова, А.Г.Игудин, А.Ю.Казак, В.В.Ковалев, О.В.Кузнецова, К.Э.Лайкам, В.Н.Лексин, С.И.Лушин,

Ю.И.Любимцев, Е.В.Маркина, Н.В.Миляков, И.Н.Мысляева, Л.П.Павлова, Е.В.Першин, И.А.Погосова, И.В.Подпорина, Г.Б.Поляк, Е.И.Пшенникова, В.М.Родионова, М.В.Романовский, Р.Ю.Рыбакова, Б.М.Сабанти, А.З.Селезнев, В.А.Слепов, Р.Г.Сомоев, В.Б.Христенко, О.К.Чепляева, А.Н.Швецов, М.И.Яндиев и другие.

В числе исследований зарубежных ученых заслуживают внимания труды М.Виньо, К.Лихтблау, Б.Хубер, Д.Дж.Элейзера, посвященные вопросам межбюджетных отношений и государственных пономочий.

Проблемам финансового обеспечения делегированных федеральных пономочий уделяют внимание П.А.Кадочников, С.Н.Рябухин,

A.Г.Силуанов, С.Г.Синельников-Мурылев, А.В.Улюкаев, С.Н.Четвериков,

B.Б.Шуба, А.В.Юрин и другие.

Однако проблематика финансового обеспечения федеральных пономочий, делегированных субъектам Российской Федерации, как источника удовлетворения потребностей населения и его влияния на совершенствование межбюджетных отношений изучена недостаточно.

Исследование финансового обеспечения делегированных федеральных пономочий в бюджетном процессе характеризуется особой сложностью, поскольку делегированные пономочия как одна из составляющих межбюджетных отношений имеют специфические черты.

Малоизученность механизма реализации федеральных пономочий, делегированных субъектам Российской Федерации, отсутствие комплексной научной разработанности проблемы осуществления финансового обеспечения указанных пономочий обусловили выбор темы диссертационного-исследования, его объекта и предмета.