Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Социальная результативность механизмов управления развитием региональной экономики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Куц, Иван Васильевич
Место защиты	Москва
Год	2011
Шифр ВАК РФ	08.00.05

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Социальная результативность механизмов управления развитием региональной экономики"

На правах рукописи

КУЦ ИВАН ВАСИЛЬЕВИЧ

СОЦИАЛЬНАЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ МЕХАНИЗМОВ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ

Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2011

4849546

Диссертация выпонена на кафедре Региональная экономика и управление НОУ ВПО Институт экономики и социальных отношений

Научный руководитель: Недосекин Сергей Викторович, доктор

экономических наук, доцент, профессор кафедры региональной экономики и управления НОУ ВПО Институт экономики и социальных отношений

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Тупчиенко

Виталий Алексеевич, заведующий кафедрой Региональная экономика и управление ГОУ ВПО Всероссийский заочный финансово-

экономический институт

доктор экономических наук, профессор Цыпин Игорь Семенович, заведующий кафедрой Экономика и управление ГОУ ВПО Всероссийская государственная налоговая академия Минфина России

Ведущая организация: ФГОУ ВПО Московский государственный

университет технологий и управления имени К.Г. Разумовского

Защита состоится 25 мая 2011 г. в 16:30 на заседании диссертационного совета Д850.006.01 при Московской академии предпринимательства при Правительстве Москвы по адресу 125319, Москва, ул. Планетная, д. 36, ауд. 203 (зал заседаний Диссертационного совета).

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Московской академии предпринимательства при Правительстве Москвы по адресу 125319, Москва, ул. Планетная, д. 36, ауд. 203

Автореферат разослан 24 апреля 2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент

Е.В. Киреева

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Глобальный финансовый кризис внес серьезные коррективы в перспективы развития российских регионов. В течение 10 докризисных лет профицитный бюджет федерального центра позволял достаточно эффективно использовать межбюджетные трансферты в качестве механизма предоставления государством мериторных благ населению в субъектах РФ. Однако сокращение темпов роста валового внутреннего продукта (ВВП) к концу 2008 г. и последующее его падение по итогам 2009 г. оказали негативное воздействие на возможности региональных властей выпонять социальные функции в связи с формированием бюджетного дефицита на федеральном и региональном уровнях. Превышение расходов федерального бюджета над его доходами в 2009 г. и планирование его дефицита на период до 2015 г. кардинально изменило ситуацию с социальной результативностью механизмов управления региональным развитием. В новых условиях бюджетной разбалансированности по вертикали регионы, в расходах которых традиционно больше половины приходилось на социальные нужды, оказались системообразующей структурой бюджетной системы, способной реально сократить социальную напряженность в обществе и обеспечить выживание населения при высокой безработице и чрезмерных рисках хозяйственной деятельности.

В достаточно сжатые сроки правительством была разработана и практически с ноября 2008 г. стала реализовываться система антикризисных мер, беспрецедентных как по разнообразию форм и методов воздействия государства на экономику и социальную сферу, так и по объемам предоставленных федеральным центром ресурсов. Однако это касалось в основном финансовых и нефинансовых организаций.

Что же касалось поддержки органов власти субъектов РФ в их борьбе с негативными социальными последствиями экономического кризиса на местах, то они были вынуждены опираться на собственные финансовые ресурсы, масштабы которых существенно сократились по мере падения экономической активности хозяйствующих субъектов в регионах и наращивания бюджетных дефицитов. В итоге, несмотря на массированное обеспечение мер антикризисной фискальной политики финансовыми ресурсами из центра, их макроэкономический эффект оценивася абсолютным падением ВВП РФ в 2009 г. почти на 8% и сохранением инфляции на уровне 10-11%.

В этих условиях посткризисный экономический рост в России может быть обеспечен только за счет устранения спросовых ограничений, обусловленных многократным падением уровня жизни населения в регионах, и социальными критериями результативности механизмов управления развитием региональной экономики. Именно этот аспект взаимодействия функций потребления домашних хозяйств, инвестиций компаний и расходов государства в регионах выходит на первый план в качестве главного при обосновании выбора наиболее эффективных методов стимулирования экономической активности на местах. Однако отсутствие универсальной, одобренной всем научным сообществом теории управления развитием региональной экономики в контексте оптимизации бюджетного устройства федеративных государств, позволяющего быстро восстанавливать равновесие в социальной сфере за счет массированных социальных расходов бюджетов на региональном уровне, консервирует состояние экономической депрессии в субъектах РФ.

Именно эти аспекты обусловливают высокую теоретическую и практическую значимость решения проблем оптимизации механизмов управления региональным развитием, отвечающих критериям экономической эффективности и социальной справедливости в федеративных государствах.

Кроме того, практическая востребованность данной проблематики связана с тем,

что неадекватная реализация принципов сбалансированности бюджетов всех уровней, общего (совокупного) покрытия бюджетных расходов, а также результативности и эффективности использования бюджетных средств препятствует обеспечению востребованного в настоящее время уровня социальных расходов в регионах, основная масса которых пребывает в условиях экономической депрессии. Пауперизация социально незащищенных слоев населения сегодня напрямую зависит от масштабов социальных расходов бюджетов субъектов РФ и от внедрения действенных механизмов управления развитием региональной экономики. Значимость этих проблем определяется и тем, что в рамках начатого в период, предшествующий кризису, реформирования бюджетного процесса в России существенных результатов в укреплении финансово-экономической самодостаточности регионов получено не было.

Все обозначенные выше проблемы предопределили актуальность темы диссертационного исследования, его цель и задачи.

Теоретической основой исследования послужили труды современных российских и зарубежных ученых-экономистов и практиков в области региональной экономики и финансов, управления региональным развитием.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили работы таких отечественных ученых и специалистов-практиков, как Д.А. Алахвердян, А. Г. Зверев, И.Д. Мацуляк, Л.П. Павлова, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.И. Филимонов, Я.Б. Хесин, H.A. Ширкевич.

В диссертации использовались труды по общим вопросам федеративных отношений и региональной полигики таких авторов, как Е.М. Бухвальд, С.Д. Валентей, И.А. Умнова, В.Н. Лексин, А.М. Лавров, П.Б. Пыренков, Л.В. Смирнягин, С.А. Шахрай, А.Н. Швецов и др.

Следует упомянуть работы А. Г. Игудина, В. Г. Панскова, С.П. Солянниковой и др., которые были исключительно полезны при рассмотрении принципов трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в новую, формируемую на началах федерализма

Публикации А. Г. Гранберга, И.М. Бусыгина, В. Г. Введенского, A.B. Истомина и др. использовались при сравнительном анализе принципов бюджетного федерализма в зарубежных странах: Германии, США, Канаде и др.

В диссертации анализировались научные разработки экспертов Всемирного банка по проблемам бюджетного федерализма и финансовой децентрализации: П. Бута, Д. Кларка, Р.У. Рефьюза, Ш. Мада, Р.В. Бола, Р. Р. Бэрда, Б. Ибэла, К. Валих, К. Вонга и др., а также совместные исследования отечественных и зарубежных ученых.

В связи с тем, что исследования зарубежных ученых проводились применительно к рыночным условиям западных стран, практическое применение предлагаемых ими методов в российских условиях требует обязательного учета специфики отечественной региональной экономики вообще и особенностей управления ею в условиях неопределенной внешней среды, обусловленной глобальным экономическим кризисом.

Целью диссертационной работы является исследование закономерностей формирования и развития механизмов управления региональной экономикой в различных моделях бюджетного федерализма с целью их ориентации на критерии социальной результативности в условиях дефицитности бюджетов субъектов РФ вследствие экономического кризиса.

В соответствии с целью исследования в диссертации были поставлены следующие основные задачи:

- обобщить теоретические концепции реализации расходных обязательств региональных органов власти в системе социальных функций государства, типичные проблемы закрепления пономочий по расходам по вертикали бюджетной системы, связанные с неадекватной реализацией субсидиарного принципа в распределении

расходных пономочий в социальной сфере между федеральным центром и регионами в многоуровневых бюджетных системах;

- обосновать концептуальные подходы к нормированию стандартов социальных услуг государства в структуре расходов бюджетов на региональном уровне в контсксге возрождения понятия жизненного стандарта Р. Масгрейва, достижению которого подчинено производство мериторных благ и который предопределяет действие лавтоматических или встроенных стабилизаторов в современных региональных экономиках;

- осуществить количественный и качественный анализ особенностей закрепления бюджетных пономочий по расходам в социальной сфере за органами власти регионов, выделить особенности организации системы управления экономикой и финансами на региональном уровне и обосновать бюджетные ограничения, которые в условиях кризиса препятствуют реализации социальных приоритетов в субъектах РФ;

- разработать принципы формирования и реализации эффективного механизма управления развитием региональной экономикой, критерии результативности которого дожны быть напрямую связаны с качественными параметрами социальных расходов субфедеральных бюджетов в контексте замещения комплекса нормативов размещения сети организаций социальной сферы системой социальных стандартов, закрепленных бюджетным законодательством;

- обосновать механизм повышения экономической самостоятельности субфедеральных органов власти в РФ путем реализации модели управления развитием региональной экономики с ориентацией на результат по мере увеличения доли целевых программ и программ развития регионов в социальных расходах региональных бюджетов и эффективного нормативно-правового регулирования их поноценного финансового обеспечения;

- выявить условия внедрения социальной результативности механизмов управления региональным развитием, прежде всего, путем оптимизации межбюджетных потоков с учетом экономических потенциалов субъектов РФ и механизмов стабилизации региональных финансов в условиях понижательной макроэкономической динамики и посткризисного осложнения проблем бюджетного дефицита региональных органов власти.

Предметом исследования являются экономические отношения, возникающие в процессе реализации региональными органами власти социальных функций государства на местах, что предопределяет особенности механизмов управления региональным развитием в условиях экономической депрессии и дефицита субфедеральных бюджетов.

В качестве объекта исследования выступают субъекты РФ с закрепленными за ними пономочиями в сфере социальных расходов и уровнем их финансового обеспечения в контексте особенностей механизмов управления развитием региональной экономики.

Теоретической и методологической основой исследования являются результаты фундаментальных и прикладных исследований отечественных и зарубежных ученых.

Теоретической основой исследования послужили труды современных российских и зарубежных ученых-экономистов и практиков в области региональной экономики, межбюджетных отношений, стратегического управления. В качестве исходной информации в диссертации использованы статистические данные Федерального агентства Российской Федерации по статистике, Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерство регионального развития РФ, зарубежных экономических изданий, "Journal of Financial Economics", "The Economist", "Financial Times", исследования Всемирного банка, Международного валютного фонда,

Всемирного экономического форума В процессе работы над диссертацией автором также использовались аналитические материалы, публикуемые научно-исследовательскими институтами, периодические аналитические обзоры.

Работа выпонена в соответствии с пунктами 3.17. Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности; 3.18. Экономика федеративных отношений. Проблемы разграничения пономочий и предметов ведения/сфер компетенции между федеральной, региональной, муниципальной властью. Бюджетно-налоговые отношения в федеративном государстве. Цели и механизмы федеральной политики регионального развития. Формы и механизмы взаимодействия Федерации и ее субъектов при решении ключевых вопросов социально-экономического развития. Экономические и социальные проблемы местного самоуправления паспорта научной специальности ВАК РФ 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством.

При разработке и решении поставленных задач применялись общенаучные методы познания: системный подход, анализ и синтез, группировка, статистический, сравнительный, качественный и количественный анализ теоретического и практического материала, обобщения.

Для структурирования полученных данных применялись методы системного и функционального анализа, математического моделирования, в том числе аппарат статистического анализа: факторный, корреляционный и регрессионный.

Степень обобщения и уровень формализации обрабатываемой информации и полученных результатов доводились до конкретных предложений, которые рекомендованы к использованию в практической деятельности.

Информационной базой диссертационного исследования послужили официальные статистические материалы, аналитические и нормативные данные Федеральной службы государственной статистики РФ, ГУ ВШЭ, Министерства экономического развития РФ, Министерства регионального развития РФ, Министерства финансов РФ, Банка России, Института экономики РАН, Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара (Института Гайдара).

Применялись данные монографических исследований отечественных и зарубежных ученых по рассматриваемой проблеме, федеральные и региональные программы социально-экономического развития, материалы научных и научно-практических конференций и семинаров, а также первичные материалы, собранные и обработанные автором в ходе выпонения исследования.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по повышению социальной результативности комплекса инструментов регулирования региональных экономических систем на основе интеграции социальных стандартов в бюджетно-налоговые механизмы обеспечения выхода субъектов РФ из депрессивного состояния в среднесрочной перспективе.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- структурирован теоретический подход к трактовке государства в лице региональных органов власти в качестве инвесторов в социальную сферу с привлечением категорий лэкономической социодинамики в контексте реализации потребности региональных сообществ в развитии человеческого капитала и интелектуального потенциала;

- обоснована обусловленность позитивной динамики региональной экономики и механизма лавтоматических встроенных стабилизаторов, что позволило оценить количественные и качественные параметры социальной результативности в качестве целевой функции системы регулирования экономических процессов в субъектах РФ;

- выделены критерии дифференциации российских регионов по экономическим показателям в посткризисный период, позволяющие оценить коэффициент сходимости (сближения) на основе моделирования перемещения регионов между интервалами с использованием матрицы переходов;

- дана оценка распределения душевого ВВП в границах определенных интервалов, включая перспективные показатели, что позволило определить тенденции к снижению коэффициента вариации в 1,5 раза и концентрации регионов в группе с показателями, несколько ниже средних значений. На этой основе была доказана неэффективность региональной политики в контексте отсутствия его главного критерия - социальной результативности существующей региональной политики;

- доказана высокая эластичность экономических показателей развития регионов по инструментам бюджетно-налоговой политики на уровне субъектов РФ, что делает их приоритетными в реализации целей системы регулирования экономических процессов в субъектах РФ, одной и первостепенной среди которых является максимизация социальной результативности. Это позволило обосновать необходимость программно-целевого бюджетирования, основанного на принципах сопоставления произведенных расходов и ожидаемых результатов в процессе планирования и испонения бюджетов по доходам и расходам и оценки в параметрах социальной и экономической эффективности и результативности;

- предложены формы и методы совершенствования механизма финансирования расходных обязательств субфедеральных органов власти в Российской Федерации на основе модели ведения реестра расходных обязательств, позволяющего гарантировать обеспечение в поном объеме действующих расходных обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами региональных и муниципальных органов власти.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по реализации принципов оптимизации системы управления региональным развитием при условии соблюдения приоритетов критериев социальной результативности путем внедрения программно-целевого метода планирования основных социально-экономических показателей региональных экономик. Это будет способствовать укреплению финансовой устойчивости регионов, а также разрешению конфликтов между органами власти различных уровней по поводу разграничения расходных пономочий в социальной сфере и их адекватного финансирования по мере укрепления экономической самодостаточности субъектов РФ.

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности бюджетных расходов в социальной сфере в условиях посткризисного реформирования бюджетного процесса и повышения качества управления региональным развитием, а также совершенствования финансового менеджмента в общественном секторе при реализации всех стадий бюджетного процесса.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по экономическим и финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования докладывались и обсуждались на всероссийских научных и научно-практических конференциях, проведенных в московских вузах.

Отдельные предложения диссертации были использованы рядом практических организаций при разработке стратегии расширения их деятельности в регионах, что позволило увеличить экономическую результативность деятельности компаний.

Ряд теоретических и практических положений диссертации были включены в соответствующие лекционные курсы при обучении студентов экономических специальностей в Московском институте электроники и математики (техническом университете).

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в одной брошюре и 7 статьях общим объемом 6 печатных листов, четыре из которых - в изданиях из перечня, рекомендованного ВАК РФ.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников литературы, в котором более 130 наименований.

ГЛАВА 1.Теоретическое обоснование субсидиарного принципа закрепления социальных функций государства на региональном уровне

1.1. Приоритетность социальных функций государства в регулировании регионального развития

1.2. Концептуальные подходы к нормированию стандартов социальных услуг государства в структуре расходов региональных бюджетов

1.3. Механизм распределения пономочий по расходам между федеральными и региональными органами власти

1.4. Критерии социальной результативности регулирования регионального развития

ГЛАВА 2. Особенности обеспечения приоритетности социальных критериев результативности инструментов управления региональной экономикой

2.1. Поляризация российских регионов по уровню социально-экономического развития

2.2. Институциональное обеспечение развития малого и среднего предпринимательства на институциональном уровне

2.3. Социальные ориентиры инвестиционного процесса в регионах

2.4. Механизм бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в системе финансирования социальных расходов региональных бюджетов в 2000-х годах

ГЛАВА 3. Основные направления повышения социальной

результативности механизма регулирования регионального развития

3.1. Эффективная модель участия региональных органов власти в системе заимствований на финансовом рынке

3.2. Методика повышения эффективности модели БОР в финансировании социальных расходов региональных бюджетов

3.3. Внедрение механизмов и процедур финансового менеджмента в бюджетной сфере предоставления социальных услуг

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЯ

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, определены цель и задачи исследования.

В первой главе - Теоретическое обоснование субсидиарного принципа

закрепления социальных функций государства на региональном уровне

систематизируются факторы приоритетности социальных функций государства в экономических системах, обобщаются концептуальные подходы к нормированию стандартов социальных услуг государства в структуре расходов бюджетов всех уровней, описывается механизм распределения пономочий по расходам между органами власти различных уровней а также выводятся критерии оценки эффективности предоставления социальных услуг региональными органами власти

Возникновение и развитие социальной деятельности государства во многом обусловлено потребностями экономики. Естественно, экономическое значение такой деятельности вытекает прежде всего из роли ее объектов в экономическом процессе и конкретного содержания социальных программ.

В сферу социальной деятельности государства обычно включаются два ее направления. При всем своем разнообразии они представляются примерно однородными комплексами, отличающимися друг от друга конкретными формами и содержанием входящих в них программ.

Один из таких комплексов образуют государственные программы, призванные способствовать производству, прямому распределению и потреблению населением социальных услуг в натуральной форме. Это достигается через деятельность государственного сектора отраслей социальной инфраструктуры - образования, здравоохранения, жилья и т.п. - и доступ к их продукции. При осуществлении подобного рода программ особенно наглядно проявляется конструктивность социальной деятельности государства.

Второй комплекс социальных программ государства олицетворяет собой социальную защиту населения. Его деятельность направлена на поддержание индивидуального дохода в минимальных с точки зрения общепринятых в данном обществе стандартов размерах. Такие программы охватывают и экономически пассивное, постоянно незанятое в общественном производстве население, и ту часть экономически активного населения, которая из-за временного исключения из этого процесса не в состоянии самостоятельно содержать себя (и свою семью), либо чей трудовой доход по каким-либо причинам (уровень общего и специального образования и квалификации, семейные обстоятельства и др.) недостаточен для элементарного выживания и существования.

Как известно, государственная система социального обеспечения (social security), состоящая из подсистем общественного вспомоществования (public welfare) и социального страхования (social insurance), предусматривает предоставление социальных трансферов, преимущественно в форме денежных выплат (см. рис. 1). Тем самым государство финансирует материальную поддержку социальных иждивенцев -тех, кто своим собственным трудом и, соответственно, взносами из трудового дохода заработал право на выплаты из фондов социального страхования, и тех, кто получает право на общественные выплаты уже самим фаетвм своей крайней материальной нужды. Эта группа социальных программ в наибольшей степени олицетворяет собой компенсаторность социальной деятельности государства

Экономика играет двойную роль в формировании и развитии социального регулирования. С одной стороны, создавая необходимые материальные предпосыки для такого регулирования. С другой стороны, предъявляя свои требования к его масштабам и содержанию. Экономическое влияние социальной деятельности государства проявляется через:

Х гарантирование индивидам и семьям минимального дохода вне зависимости от рыночной стоимости их труда (собственности), либо ее отсутствия;

уменьшение степени необеспеченности посредством предоставления

возможности компенсировать в минимальном размере некоторые непредвиденные социальные риски (например, в связи с болезнью, преклонным возрастом, безработицей), которые в противном случае привели бы индивидов и их семьи к материальному кризису, если не дефоту;

Х предоставление практически всем гражданам без различия общественного статуса или имущественного положения минимальных социальных услуг.

Действуя по этим трем направлениям, государство в той или иной степени модифицирует игру рыночных сил и корректирует не только социальное, но и экономическое развитие.

Социальная деятельность государства) +

Перераспределение доходов| / \

(Экономическое развитие!

Рис. 1. Содержание социальной деятельности государства

Перефразируем слова генерального секретаря Организации экономического сотрудничества и развития Д. Джонсон применительно к государству: С самого начала своего возникновения ОЭСР привержена поддержанию гармонии и равновесия между целями максимизации экономического роста, с одной стороны, и повышения жизненного уровня, т.е. социального благосостояния (social well-being), с другой. Эта двойная цель прямо вытекает из того, что любая экономическая активность (включая государственную - К.И.) дожна преследовать и решать социальные задачи.1

Экономические последствия социальной деятельности государства во многом вытекают из того обстоятельства, что она имеет прямое отношение к распределению доходов.

Социальные выплаты государства, несколько смягчая негативные последствия для состояния потребительского спроса относительно проциклической динамики заработной платы, в свою очередь, вносят в экономической конъюнктуру положительные коррективы2. Это проявляется в том, что они во многом благоприятствуют предотвращению экономического спада или, по крайней мере, способствуют его нейтрализации и преодолению. Приведенные данные свидетельствуют, что социальная деятельность государства в части программ поддержания доходов населения заняла немаловажное место в государственном

1 The OECD Observer, N 205, April/May 2007, P. 4.

2 The American Economic Review, March 2002, P. 101. О макроэкономической роли социального обеспечения во время рецессии на примере страхования по безработице см. J.-P. Dumont. The Evolution of Social Security during the Recession // International Labour Review, Jan.-Febr. 2007, No 1.

регулировании совокупного спроса Наряду с другими факторами, она способствует сокращению амплитуды его циклических колебаний и, следовательно, приданию несколько большей устойчивости всему экономическому развитию.

В этой связи в макроэкономической теории выплаты по системам социального обеспечения нередко определяются как лавтоматические или встроенные стабилизаторы современной рыночной экономики. Встроенность их объясняется тем, что государственная система социальной защиты населения, социальное обеспечение является неотъемлемой частью современной национальной экономики, которая практически не поддается ни сколько-нибудь существенному и продожительному сжатию, ни, тем более, уничтожению, например, посредством всеобъемлющей приватизации. Автоматизм же встроенных стабилизаторов обусловлен тем, что их экономический эффект определяется самим фактом существования системы социального обеспечения . Общий фонд социальных выплат государства реагирует на изменение социальной ситуации, возникающее в ходе циклов макроэкономической динамики, по большей части, в автоматическом режиме.

В этом суть теоретического обоснования стабилизирующей роли социальных расходов государства в лице центральной и региональных органов власти для экономического развития в условиях кризисного и депрессивного состояния национальных финансов.

Современный финансовый кризис внес существенные коррективы в механизм реализации государством в лице центральных и региональных органов власти социальных функций в обществе и скорректировал оценку эффективности их испонения. В категориях теории лэкономической социодинамики государство выступает инвестором в социальном секторе, являясь в этом качестве субъектом рынка. А, реализуя потребности общества в мериторных благах, оно участвует в развитии человеческого капитала и интелектуального потенциала страны4. При этом государство тратит общественные ресурсы, которые оно перераспределяет в свою пользу посредством государственных финансов, поэтому не может имитировать поведение мецената, расходующего личные средства.

Напротив, будучи важнейшим институтом общества, государства в лице центральных и региональных органов власти выступает в качестве лответственного за колективные интересы, реализация которых требует бюджетных ресурсов. Причем речь идет именно об общественном институте, а не о персонифицированном субъекте, принимающем государственные решения. И в этом смысле расходы государства никак нельзя рассматривать в виде безвозвратных потерь бюджета. Удовлетворение потребностей общества, достижение поставленных целей Ч это и есть та отдача, которая превращает государственные расходы в инвестиции, даже, допуская, что не все общественные интересы можно выразить в терминах экономического роста. Именно в этом связи можно поддержать обоснование Рубинштейном А.Я. необходимости трансформации в России государства-мецената в государство-инвестора, которая дожна изменить саму суть социальных расходов и социальной политики5.

При таком подходе государству следует отказаться от фискальных целей, связанных с максимизацией бюджетных доходов и сокращением бюджетных расходов6,

3 См. Social Science and Social Welfare. Ed. by J.M. Romanyshyn. N.Y. 2004, P. 103.

4 Гринберг P. С., Рубинштейн А. Я. Экономическая социодинамика. M.: ИСЭПРЕСС,

5 Рубинштейн А.Я. Стратегия социального императива // Вопросы экономики, Xs 3,

6 Об этом свидетельствует, например, новое сокращение расходов федерального

и стремиться к оптимизации форм и методов финансирования социального сектора. При этом необходимо возвратиться к идее социальных стандартов, которые из-за невозможности адекватного измерения и отсутствия механизмов ответственности за их достижение так и не были освоены российской практикой бюджетного регулирования. Сформировалась своего рода линституциональная ловушка7, которая заключается в том, что внедрение известного мериторного института в российскую среду привело к дисфункциям этого института. Это проявилось в том, что в конечном итоге институт социальных стандартов трансформировася в нормативы размещения сети организаций социальной сферы .

Во многом этот феномен объясняется тем, что в России при формировании системы межбюджетных отношений был нарушен субсидиарный принцип распределения пономочий по расходам, включая в социальной сфере, между уровнями бюджетной системы. Он реализуется в двуедином процессе, который включает в себя, с одной стороны, распределение расходных пономочий, прав и ответственности между различными уровнями власти, а с другой - распределение доходных пономочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы. Фактически принцип субсидиарноеЩ в сочетании с принципом децентрализации как базовыми организационными началами модели межбюджетных отношений формирует механизм повышения алокативной и производительной эффективности, тем самым повышая экономический эффект от роста масштабов социальных расходов федерального и региональных бюджетов. Он успешно реализуется в связи с тем, что децентрализация финансирования общественных благ, обеспечение подотчетности суфедеральных властей своим потребителям и сокращение числа инстанций согласования решений способствуют более поному учету предпочтений местных жителей.

При кажущейся простоте реализации бюджетной децентрализации раскрыть все преимущества децентрализованной системы непросто. Это связано с тем, что в самой модели бюджетного федерализма изначально заложено противоречие, обусловленное необходимостью одновременного решения трех основных задач Ч достижения экономической эффективности, социальной справедливости и макроэкономической стабильности. Противоречивость этих целей и результатов их достижения привела к возникновению дилеммы треугольника (см. табл.1).

Например, при попытке совместить социальную справедливость с обеспечением макроэкономической стабильности за счет сокращения горизонтального неравенства перед центральным уровнем власти встает серьезная проблема. Единственный способ решить обе эти задачи одновременно Ч усилить централизацию налоговой базы, однако

бюджета на культуру, кинематографию и СМИ: 82,7 мрд. руб. Ч 2008 г., 70, 2 мрд. Ч 2009 г., 67,5 мрд. руб. Ч 2010 г. В процентном отношении к расходам федерального бюджета Ч это 1,3 Ч в 2008, 0,9 Ч в 2009 и 0,8 Ч в 2010 г. (см.: Заключение по проекту Федерального закона О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 г.. М.: Институт экономики РАН, 2007).

7 См.: Потерович В.М. Институциональные ловушки и экономические реформы // Экономика и математические методы. 1999. Т. 35, вып., С. 3Ч19; Потерович В.М. Институциональные ловушки: есть ли выход // Общественные науки и современность. 2004. №3. С. 5Ч16; Потерович В. М. Элементы теории реформ. М.: Экономика, 2007. С. 87Ч130.

8 Концепция социальных стандартов берет свое начало из мериторики Ричарда Масгрейва (Musgrave Я A. The Theory of Public Finance. N. Y.; L.: McGraw-Hill, 1959), который ввел в научный оборот понятие жизненного стандарта, понимая под ним необходимый набор потребительских благ, обеспечиваемый обществом для каждого гражданина, вне зависимости от предъявляемого денежного спроса на эти блага.

централизация налоговой базы приводит к снижению доходной автономии территорий. А это, в свою очередь, противоречит самой сути бюджетной децентрализации, поскольку большая эффективность децентрализованных систем возможна только при усилении доходной автономии на местах. Точно так же совмещение целей экономической эффективности и макроэкономической стабильности за счет снижения вертикальных дисбалансов может быть достигнуто только путем усиления горизонтального неравенства и, следовательно, усиления социальной несправедливости. Все альтернативные варианты приводят к схожим результатам.

Таблица 1.

Дилемма треугольника в бюджетной децентрализации_

Цели Результаты

Х Обеспечение макроэкономической стабильности путем сокращения горизонтального неравенства Х Повышение социальной справедливости путем сокращения горизонтального неравенства Обеих целей можно достичь за счет усиления централизации налоговой базы. Однако централизация налоговой базы приведет к снижению доходов автономных территорий и не позволит обеспечить алокативную эффективность.

Усиление доходной автономии местных бюджетов (как способ обеспечения алокативной эффективности) Х Достижение макроэкономической стабильности путем сокращения вертикального дисбаланса бюджетной системы Достижение доходной автономии вызовет усиление горизонтального неравенства в бюджетной системе. В результате достижение макроэкономической стабильности будет невозможно из-за усиления социальной несправедливости.

Х Укрепление доходной автономии местных бюджетов Х Усиление социальной справедливости В результате происходит снижение макроэкономической стабильности.

Источник: составлено по: Musgrave Я A. The Theory of Public Finance. N. Y.; L.: McGraw-Hill, 1959

Проведенный анализ позволил выявить линейную зависимость между темпами роста социальных расходов нижестоящих бюджетов и подушевого ВВП. Другими словами, по мере увеличения степени децентрализации функций органов власти различных уровней бюджетной системы (рост средних темпов роста социальных расходов региональных бюджетов) повышаются темпы роста подушевого ВВП (рис. 2). Такая положительная зависимость децентрализации в распределении функций между органами власти по вертикали бюджетной системы и подушевого ВВП в развитых странах объясняется тем, что по мере роста уровня образования людей, их информированности о поведении своих правительств и проблемах, влияющих на их благосостояние, усиливается желание экономических агентов приблизить к себе функции государства. Не случайно, децентрализация, которая имела место в течение последнего десятилетия, в значительной мере мотивировалась политическими событиями, которые способствовали становлению демократии и развитию прозрачности.

В 2000-х годах в России были приняты базовые Федеральные законы9, определяющие изменения в Бюджетном кодексе и уточняющие разграничение

9 Речь идет о Федеральном законе от б октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и Федеральном законе от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений, а также о Бюджетном кодексе Российской Федерации, вступившем в силу с 1 января 2008 г.

пономочий между органами власти различных уровней при реформировании местного самоуправления, в которых впервые на концептуальном уровне был сформулирован принцип субсидиарности как принцип лучшего уровня. Стал внедряться механизм принятия обязательств, в соответствие с которым только тот уровень власти, который непосредственно устанавливает размеры и направления предоставления бюджетных услуг, может и дожен обеспечивать их имеющимися в его распоряжении доходами.

Однако наряду с передачей пономочий сверху вниз на основе принципа субсидиарности многие пономочия переходили в обратном направлении - снизу вверх, к Федерации. В этой связи теряется логичность декларированного принципа максимально низкого уровня в качестве базового для указанных федеральных законов. Деятельность по закреплению пономочий субъектов Федерации в целом приобретает преимущественно фасадный характер, поскольку в итоге большая часть пономочий (более 700) остается у Федерации.

Аргентина Литва

Индия Беларусь Финляндия Данмя и В Канада

Бразилия * Германия 4 Литяв * Норвегия Польша ' оРан^1№ликобрмта

Федеративные гос у=0.03331х+ТПВ7 1^=0.13 5 Л^ГгрияИ _Италия" США г Ирландия

\ Вапывмя/г Нид^ланды ЮАР* Испания Мапайзи^ Греция Португалия

Унитар ные гос-ва у=0,25б \ ш Гватемала Коста Рика

ВВП, логарифмическая шкала

Рис. 2. Децентрализация расходных пономочий и ВВП центрального правительства.

Таким образом принцип субсидиарности в структуре и функционировании отечественного федерализма не соблюдается. Во-первых, ощущается сильный перевес в пользу Федерации (т.е. вышестоящего уровня). Во-вторых, принцип финансового обеспечения испонения пономочий противоречиво описан в Федеральном законе № 184-ФЗ и проведен недостаточно четко в части его реализации (в Бюджетном и Налоговом кодексах), что не позволяет субъектам Федерации и муниципалитетам стать тем самым лучшим уровнем, без которого немыслима сама стратегия субсидиарности.

В целом сложившаяся ситуация отражает недостатки в сфере региональной политики, которые можно свести к следующим:

1. В системе регионального управления отсутствуют институты согласованного использования ресурсов территорий (как внутри формирующихся регионов, так и на макрорегиональном уровне); различные аспекты территориального планирования распылены по разньм ведомствам. Отсутствует система планирования над административными границами, и межрегиональная кооперация Ч ФАЙЛ и ФЦП (теперь это ДЦП Ч догосрочные целевые программы) не решают этой задачи.

Ничего подобного новым трансграничным образованиям, подобным леврорегионам в Европе или ассоциациям муниципалитетов в США и Японии, в России в настоящий момент не существует.

Внутри российской территории трансграничная кооперация представлена крайне слабо в силу фрагментированности интересов и практического отсутствия крупных межтерриториальных проектов. Предлагаемые в ряде документов способы экономического районирования (экономические макрорегионы и т. д.) подозрительно напоминают черты экономических подходов 20Ч30-х годов предыдущего века Предлагаемые там формы отраслевой специализации больших территорий являются в современной экономике преходящими и вторичными (например, стремительное перемещение центров автомобильной промышленности из Повожья в Ленинградскую область и район Московской агломерации), а реальный предмет региональной промышленной политики Ч инфраструктуры, позволяющие технологично менять специализацию в зависимости от интересов территории Ч остается за кадром.

региональных органов власти

2. Налицо хаотичный рост поселений; идет опустынивание ранее освоенных территорий. В настоящий момент около 1/3 населения страны сосредоточено в крупных городах Ч административных центрах субъектов Федерации. По оценке экспертов, экономический рост сосредоточен всего в 140 точках из 1027 городов и посеков городского типа, а также примерно 152 ООО сельских населенных пунктов. Более 50% населения страны, таким образом, живет вне зоны экономического роста и даже стабильности.

3. Несмотря на усилия федерального центра по выравниванию социально-экономического положения субъектов Федерации, диспропорции в уровне и темпах социально-экономического развития продожают расти. Ситуация региональной дифференциации в России в конце 2000-х годах только усугубилась. В 1998 г. душевое производство ВРП в десяти наиболее экономически развитых регионах России превышало среднестатистический уровень в 2,5 раза, а накануне кризиса Ч уже в 3,2 раза

Экономические аутсайдеры увеличили свое отставание от среднероссийских показателей с 3,3 до 3,5 раз. Накануне кризиса 10Ч12 субъектов Федерации

обеспечивали более 50% ВВП страны.

4. Реформы инфраструктур (транспорт, связь, энергетика, ЖКХ) и в целом пути реализации пакета реформ на территориальном уровне не синхронизированы; большинство инфраструктурных проектов последнего десятилетия нацелены на обеспечение транзитной экономики и не обеспечивают связность страны. Специфической является преимущественная направленность проектируемых транспортных путей: от сырьевых зон к портам и пограничным переходам для вывоза на экспорт. Таковы планируемые новые железные дороги: Бекомур, Баренцкомур, Полярная, Трансконтинентальная, Северо-Сибирская, Амуро-Якутская железные дороги. Наблюдается существенное распыление ресурсов и дублирование инициатив крупных компаний в области создания необходимых для развития их бизнеса инфраструктур (портовое строительство, энергетика и т. д.).

5. Потеряны ориентиры оценки и планирования качества среды; концепция среды и средового проектирования в принципе не перешла в разряд технологических решений по развитию городов и регионов, что уже сейчас является серьезным барьером по привлечению инвестиций и накоплению человеческого капитала. В то же время исследования последних лет показывают, что решения о размещении капиталов со стороны крупных инвесторов принимаются в первую очередь не на основе факта наличия государственных инвестиций или налоговых льгот, а по параметрам наличия человеческих ресурсов и уровня деловой и социокультурной среды.

6. Весь комплекс проблем экономического развития регионов фактически сведен к регулированию межбгоджетных отношений, в которых концентрация доходов на федеральном уровне не сбалансирована с передачей обязательств на уровень регионов. В связи с реализацией реформы местного самоуправления и появления новой системы разграничения пономочий можно прогнозировать обострение этой ситуации. Еще более критической ситуация может стать по итогам реформы бюджетных расходов, предусматривающей оптимизацию бюджетного финансирования социальных инфраструктур.

Такая структурная разбалансированность системы региональной экономики в России послужила объективной предпосыкой мгновенной мультипликации глобального кризиса в субъектах РФ.

Во второй главе - Особенности обеспечения приоритетности социальных критериев результативности инструментов управления региональной экономикой анализируются особенности расходные пономочий региональных органов власти в российской бюджетной системе накануне финансового кризиса, дается оценка состояния финансовой базы расходных пономочий региональных органов власти в 2008-2009 гг., а также структурируется механизм бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в системе финансирования социальных расходов региональных бюджетов в условиях кризиса.

Анализ наиболее важных показателей, характеризующих социально-экономические условия жизнедеятельности населения в разрезе федеральных округов, выявил существенные различия между ними. В конце 2010 г. продожася восстановительный рост региональной экономики после летней стагнации. Оживлению производства способствовали рост инвестиций и восстановление потребительского спроса. Однако во многих регионах в октябре 2010 г. отмечено замедление восстановительных процессов.

В октябре 2010 г. в большинстве регионов России продожася восстановительный рост промышленного производства, наметившийся ранее. Замедлились темпы роста в ЦФО в результате снижения промышленного производства в Тульской (-1,2%), Смоленской (-6%), Ивановской (-10,2%) и Владимирской (-14%) областях. Это области, где в структуре промышленности, преобладают обрабатывающие отрасли

(машиностроение, легкая, стекольная промышленность, отрасли ВПК), которые в меньшей степени были затронуты государственной поддержкой (правая часть рис. 4).

Рис. 4. Дифференциация федеральных округов и субъектов РФ по темпам роста промышленного производства в январе-октябре 2010 г. (в сравнении с аналогичным периодом 2009 г. в %)

Источник: составлено автором по данным Росстата, Сбербанка РФ.

Существенное замедление промышленного роста было зафиксировано в СевероКавказском ФО вследствие сокращения этого показателя в Дагестане на 21,8% (месяцем ранее +18,9%) и Кабардино-Бакарской республике - на 31,1 % (+2%).

Положительный вклад в ускорение промышленного роста в октябре внес Дальневосточный ФО, где после двух месяцев спада промышленного производства в октябре возобновися рост до 5,3%. Такая динамика была обусловлена резким сокращением падения промышленного выпуска до -4,6% (-14,2% в сентябре и -27,6% в августе) в Сахалинской области. Причем в области не было промышленного спада даже во время кризиса. Участие крупнейших западных компаний в реализации проектов Сахалин - 1 и Сахалин - 2 обеспечило инвестиции, новые технологии и рабочие места, что позволило наращивать добычу нефти и газа (рост на 38% в 2009 г. по сравнению с 2008 г.)

Приведенные на правой части рис. 4 данные демонстрируют разнонаправленную динамику промышленного производства в регионах России в III квартале 2010 г. Так, ускоренными темпами росло промышленное производство в г. Москве, на Атае, в Рязанской области, а поэтому на графике они переместились выше линии 45 градусов, тогда как кварталом ранее они находились ниже этой линии. С другой стороны, замедление роста промышленного выпуска отмечалось в исследуемом периоде в Ульяновской и Тамбовской областях, и на графике они вновь опустились ниже отметки 100% по вертикальной оси. Это означает, что уровень промышленного производства стал ниже докризисного. А в Сахалинской, Амурской, Архангельской и Кемеровской областях за тот же период промышленное производство сокращалось (расположены ниже линии 45 градусов).

В целом промышленное производство в конце 2010 г. росло в тех регионах России, где в структуре промышленности лидирующие позиции занимают отрасли, получающие господдержку, прежде всего, автомобильная промышленность, поскольку государство продожит помогать автопрому и в 2011 году. На стимулирование спроса будет потрачено 17 мрд. рублей (это в 2,6 раза меньше, чем в 2010 году): из них на программу утилизации уйдет 13,5 мрд. рублей, на льготы по кредитам на покупку машин - 2,8 мрд. рублей. Еще 6,1 мрд. рублей будет выделено на субсидирование

процентных ставок для производителей. Субсидирование процентных ставок по кредитам будет распространено и на производителей автокомпонентов, а программа утилизации - на грузовики и автобусы.

Согласно мониторинга социально-экономического положения субъектов РФ инвестиции в основной капитал в конце 2010 г. существенно замедлились после значительного усиления инвестиционной активности летом (см. левый график рис. 5).

ЧХЧРФ -Центральный ФО -Северо-Западный ФО ЧЮжный ФО Северо-Кавказский ФО Ч Привожский ФО -Уральский ФО -Сибирский ФО -Дальневосточный ФО / Хн^рф -Центральны/ -Северо-Западный ФО -ЮжныйФО Северо-Кавказский ФО -Привожский <1 -Уральский ФО Ч-Сибирский ФО -Дальневосточный ФО 120---- РО 0

160 Ч:-А-/ 150 ------------------------/.--------/ ГШ

140 ----/ \- /- 130 Ч -г---/ ЧV--/- 120 _/ /V-. ,/_и От/' Л А 100 г-Й^рЧ /7 \ ^ц^КаЙ^и

юо 90 -М^Ф^^К! во \ 1 - 70 Ч -ЦЧХ 60 лV лV 90 ЧЛ' //'жг^^Ау 80 ^

июл авг сен окт ноя дек янз фев щ> апр май июн июл эвг сен окт

Рис. 5. Дифференциация федеральных округов РФ по темпам роста инвестиций в основной

капитал в промышленности (левый график) и в строительстве (правый график) в январе-октябре 2010 г. (в сравнении с аналогичным периодом 2009 г. в %)

Источник: составлено автором по данным Россгата, Сбербанка РФ.

Причем замедление наблюдалось практически во всех регионах за исключением Сибирского и Дальневосточного ФО, где рост инвестиций составил 18,6% и 40,5% соответственно.

В Дальневосточном ФО инвестиции в основной капитал неоднократно в течение года демонстрировали рост в связи с выпонением федеральных целевых программ, включая комплексную программу развития Дальнего Востока и Забайкалья, а также федеральную подпрограмму Развитие Владивостока как центра международного сотрудничества в АТР.

Усиление инвестиционной активности в Сибирском ФО обусловлено осуществлением ряда инвестиционных проектов. Так, инвестиции в развитие Сибирского федерального округа по 27 проектам составят - более 1,8 трн. рублей, из них из федерального бюджета выделено более 200 мрд. рублей, более 200 мрд. рублей [ - финансирование от субъектов РФ, еще около 1,5 трн. рублей составят частные инвестиции. Основной принцип реализации проекта - частно-государственное [ партнерство. Часть проектов направлена на создание транспортной инфраструктуры, часть - касается развития туристско-рекреационных зон, а также создания социальной и жилищной инфраструктуры.

В целом тенденция к росту инвестиций, кризисный спад которых был самым глубоким и длительным, не вызывает сомнений. В октябре 2010 г. в целом по России третий месяц подряд продожала улучшаться ситуация в строительстве (см. правый график рис. 5). Рост объемов строительных работ составил в октябре 2010 г. 6,3% (в сентябре 5,4%, в августе 3,4%). Возобновившийся рост в строительстве носил органический характер, так как корреспондируется с восстановлением производства строительных материалов.

Однако по регионам динамика в строительстве была разнонаправленной. В одних регионах продожалось сокращение этого показателя, в других - отмечено ускорение роста (см. правый график рис. 5). Опережающими темпами росло

строительство в Южном и Дальневосточном ФО в связи с интенсивным строительством в Краснодарском крае (126,5%) в рамках подготовки к олимпиаде в Сочи и в Приморском крае (137,3%) - в связи с проведением саммита АТЭС в 2012 году.

В сентябре продожалось повсеместное замедление роста доходов (см. левый график на рис. 6). С учетом сезонности доходы в сентябре 2010 г. падали (-0,4%), а в октябре - росли (0,3%). Одновременно возобновися рост и прекратилось падение потребительского спроса во многих регионах: в октябре 2010 г. рос оборот розничной торговли в Центральном ФО (8,1%), Северо-Западном ФО (7,9%), Южном ФО (9,9%), Северо-Кавказском ФО (10,2%) (см. правый график на рис. 6).

Рис. 6. Дифференциация федеральных округов РФ по темпам роста реальных доходов населения (левый график) и розничной торговли (правый график) в январе-октябре 2010 г. (в сравнении с аналогичным периодом 2009 г. в %) Источник: составлено автором по данным Росстата, Сбербанка РФ.

-Северо-Западный ФО Северо-Кавказский ФО Уральский ФО Дальневосточный ФО

-Центральный ФО

-Южный ФО

-Привожский ФО

-Сибирский ФО

-Северо-Западный ФО

Северо-Кавказский ФО

-Уральский ФО

-Дальневосточный ФО

-Центральный ФО -Южный ФО -Привожский ФО -Сибирский

Такая неоднозначность тенденций социально-экономического развития российских регионов ставит вопрос о существовании или отсутствии объективных закономерностей сходимости динамики различных макрорегионов в РФ. При положительном ответе на этот вопрос встает проблема формирования такой региональную политику, которая бы ускорила эти процессы. В нашем случае эта проблема может быть успешно решена только в контексте ее нацеленности на социальную результативность и при условии приоритетности бюджетно-налоговых инструментов ее реализации.

Многочисленные исследования региональной динамики различных стран доказали существовании тенденций их сходимости со скоростью около 2% в год10, (см. таблицу 2). Таким образом, сходимость экономик российских регионов Ч это реализация объективных тенденций конвергенции, проявляющих себя в других странах мира.

В нашем случае гипотеза о конвергенции (сходимости, сближении) принимается, если эмпирическая оценка 3 > 0. Если $ < 0, наблюдается обратный процесс -дивергенции (отдаления, расслоения). С учетом выявленной специфики регионального расслоения не вызывает удивления тот факт, что по 79 регионам за период с 2000 по 2010 г. не удается получить значимой оценки коэффициента р. Однако в нашем случае речь идет о том, что тенденция к сближению региональных показателей продуктивности существует не для всех, а для большей части регионов11. Для проверки этой гипотезы из

10 Barro R.J., Sala-i-MartinX. (2002): Convergence // J. of Polit. Econ. Vol. 100. № 2.

" См.: Лавровский Б.Л. (2005): Экономический рост и региональная асимметрия: эмпирический анализ. Новосибирск: Сибирское Научное издательство.

совокупности регионов были исключены те, которые характеризуются аномальными статическими и динамическими характеристиками показателя ВРП на душу населения Ч Тюменская область, Чукотский АО, Республика Камыкия, Республика Ингушетия.

На выделенной группе, включающей 75 регионов, оценка р составила 0,017 на 5%-ном уровне значимости - гипотеза о конвергенции подтверждается с вероятностью ошибки не более 5%, Я2 = 0,74. Скорость сходимости составляет 1,8% в год. Это означает, что если тенденция к конвергенции, сформировавшаяся в рассматриваемый период, сохранится и далее, то расстояние между некоторым средним значением ВРП надушу населения, так называемым репрезентативным регионом, и стационарным состоянием (взятыми в логарифмах) сократится в 2 раза через 39 лет, в 1,5 раза через 23 года.

Таблица 2

Группа регионов Период Оценка скорости, % R2 регрессии

США, 48 штатов (1880-1990) 2,1 0,89

Испания, 17 регионов (1955-1987) 2,1 0,63

Англия, 11 регионов (1955-1987) 2,0 0,62

Япония, 47 префектур (1955-1990) 1,9 0,59

Франция, 21 регион (1955-1987) 1,6 0,55

Германия, 11 регионов (1955-1987) 1,4 0,56

Италия, 20 регионов (1955-1987) 1,0 0,46

Источник: расчеты по: Bam> R.J., Sala-i-Martin X. (2002): Convergence // J. of Polit. Econ. Vol. 100. №2.

Эмпирическую оценку распределения значений душевого ВРП мы построили на основе выделения пяти интервалов значений показателя. В качестве границ интервалов, как и предлагает Д. Ква, будем рассматривать 0,25; 0,54; 1,0; 2,0 относительно среднего значения12.

В каждом рассматриваемом году группу из 79 регионов разбивается на пять частей по значению душевого ВРП: в первый интервал попадают регионы, значения душевого ВРП которых не превышает 0,25 от среднего значения, во второй - регионы со значением от 0,25 до 0,5; в третий - от 0,5 до 1,0; в четвертый - от 1,0 до 2,0; в пятый -все остальные регионы. Таким образом, эмпирическая оценка распределения душевого ВРП в каждом году выражается вектором относительных частот.

За период 2000-2010 гг. эмпирическое распределение изменилось незначительно, перемещение между выделенными интервалами составило только 3,8% плотности распределения. Иначе говоря, всего 3,8% плотности эмпирического распределения перемещается между интервалами (т.е. второй интервал увеличися на 2,5%, третий уменьшися на 1,3%, четвертый увеличися на 1,3%, пятый снизися на 2,5%). Таким образом, в общей сложности из третьего и пятого во второй и четвертый перешло 3,8% плотности распределения, т.е. сравнительно немного.

Тем не менее, относительное положение отдельных регионов в течение этого периода менялось достаточно существенно. Так, Республика Камыкия опустилась с 59-го места на 78-е, сократив свой душевой ВРП с 0,51 до 0,27 относительно среднего по России, Омская область поднялась с 53-го места в 2000 г. на 21-е в 2010 г., увеличив душевой ВРП с 0,55 до 0,87 от среднего значения. Существенно улучшили свои относительные позиции Московская, Ленинградская и Томская области, Республика Бурятия и Еврейская АО - они переместились вверх более чем на 10 рангов. Ухудшили

12 Quah D. (1996): Empirics for Economic Growth and Convergence // European Econ. Rev. Vol. 40. № 6. June.

свои позиции Астраханская, Кировская, Читинская области и Республика Хакасия - их ранг снизися более чем на 10 пунктов.

Формализация перемещений регионов между интервалами с использованием так называемой матрицы переходов, отражающей закономерность изменения эмпирического распределения частот в рассматриваемый период (СиаЬ, 1993), дает возможность сопоставить базовую (2010 г.) и перспективную структуру распределения регионального душевого ВРП (рис. 7).

0,25 0,5 1 2 >2

ВРП на душу населения относительно среднероссийского

Рис. 7. Распределение душевого ВРП в 2010 г. и оценка перспективного распределения (границы интервалов взяты по отношению к среднему значению).

К особенностям распределения региональных значений ВРП на душу населения в перспективе можно отнести следующие.

1. Распределение не сходится в одном интервале; такая тенденция соответствовала бы сходимости к общему для всех регионов значению продуктивности.

2. Не происходит накопления плотности по краям распределения, т.е. нет явного выделения больших групп богатых и бедных регионов. Иначе говоря, кластеры конвергенции, свидетельствующие о поляризации экономического развития, в российской региональной динамике не наблюдаются 13. Самых бедных регионов в перспективе остается 1,3%, наиболее богатых Ч3%.

3. Характер и динамика распределения демонстрируют определенную тенденцию к перемещению плотности распределения от больших значений в область "меньше среднего". В области от 0,25 до среднего значения в предельном распределении скапливается 75% регионов.

4. Изменение эмпирических оценок основных характеристик распределения14: I эксцесс в перспективе возрастает вдвое (на 0,3), коэффициент вариации снижается в 1,5

раза; распределение становится более совершенным и "сжатым" в области несколько ниже среднего значения.

3 Такие кластеры обнаружены в мировой экономике (Durlauf, Quah, 1999). Результаты, полученные по этой методике в региональном разрезе, для разных стран различные. Например, С. Бандьопадхьяй (Bandyopadhyay S. (2003): Convergence Club Empirics: Some Dynamics and Explanations of Unequal Growth Across Indian States. Discussion Paper DARP69. London: London School of Economics and Political Science) обнаруживает кластеры конвергенции по штатам Индии, а Д. Ква (Quah D. (1993): Empirical Cross-Section Dynamics in Economic Growth II European Econ. Rev. № 37 (2/3).) не находит их no штатам США.

ы Оценки сделаны по эмпирическому распределению частот, указанных на рис. 3 распределений с использованием логарифмической шкалы для границ интервалов.

Другими словами, посткризисный рост сам по себе порождает импульс к региональному сближению. При существенном отрыве нескольких известных региональных лидеров экономическое пространство остальной части России, похоже, начинает стягиваться. Согласно анализу модели конвергенции, сколько-нибудь значимое сближение формирующаяся тенденция может дать через 30-40 лет. Однако адекватная региональная политика может, несомненно, ускорить этот позитивный процесс, сокращая чрезмерную асимметрию и ставя на первое место социальную ее результативность, следовательно, проблему адекватного испонения региональными органами власти своих социальных функций. Так, повышение эффективности бюджетных расходов на 1% увеличивает темпы прироста ВРП на 0,5%, что стимулирует тенденции конвергенции в развитии региональных экономик.

По данным на 1 января 2010 года, дефицит консолидированных бюджетов субъектов составил 329,9 мрд. рублей. С дефицитом испонены территориальные бюджеты 62 субъектов РФ. И согласно прогнозу Минфина РФ, по итогам 2010 года региональная казна не доберет 421,6 мрд. рублей, что почти в потора раза больше, чем за 2009 год. В то же время объем суммарных доходов бюджетов субъектов РФ в 2010 году оценивается в 5,6 трн. рублей, или на 2% ниже уровня 2009 года.

За счет региональных бюджетов, например, были профинансированы следующие формы поддержки регионального рынка труда. Во-первых, это стажировки выпускников, которые не нашли работу. Роструд планирует задействовать в этой программе 95 800 человек, увеличив срок - до полугода вместо прежних трех месяцев.

Во-вторых, работодателю будут компенсированы затраты на инвалидов - в пределах 10 тысяч рублей при стоимости рабочего места - в 30 тыс. руб. бюджеты в 2010 г., составляет около 1129 мрд. руб. В номинальном выражении это на 12,9% меньше, чем объем средств, предусмотренный законом о федеральном бюджете на 2009 г. При этом общие расходы федерального бюджета в номинальном выражении незначительно увеличатся (на 0,42%). В результате доля межбюджетных трансфертов другим уровням бюджетной системы в расходах федерального бюджета снизится по сравнению с 2009 г.: с 13,2 до 11,4%.

Однако эффективность использования бюджетных средств во многом зависит от эффективности работы органов власти субъектов Российской Федерации. В целом можно отметить, что в рамках Закона О федеральном бюджете на 2011 г. и на период до 2012 г. сохраняется целый ряд существенных проблем, характерных для системы межбюджетных отношений в Российской Федерации:

1) недостаточный объем Фонда финансовой поддержки регионов и неоправданно низкая доля дотаций в общем объеме межбюджетных трансфертов;

2) достаточно большое количество субвенций (в том числе небольших по объему), ставящее под сомнение эффективность существующей системы разграничения расходных пономочий между уровнями власти;

3) чрезмерное количество субсидий при недостаточно прозрачной и эффективной системе их распределения.

В третьей главе - Основные направления повышения социальной результативности механизма регулирования регионального развития обосновывается эффективная модель участия региональных органов власти в системе заимствований на финансовом рынке, разрабатывается методика повышения эффективности модели БОР в финансировании социальных расходов региональных бюджетов, а также определяются условия эффективного внедрения механизмов и процедур финансового менеджмент в бюджетной сфере предоставления социальных услуг.

Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 О

мерах по повышению результативности бюджетных расходов утвердило трехлетнюю Концепцию реформы бюджетного процесса Федеральный бюджет РФ уже принят на 2008-2010 гг., следовательно, идет речь об отладке конкретных процедур, новых правил работы министерств, в том числе в рамках экспериментов, которые уже проведены 2006-2007 гг. Они вылились в поправки в Бюджетный кодекс РФ, которые стали действовать с 1 января 2008 г. и закрепили цель формирования новой системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

Г Общая направленность и единство содержания V ) f \ Сходство закладываемых приоритетов развития территории Ч ) f Отражение основных направлений финансово-бюджетной политики на ^территории j С > Сходство методических подходов к расчетам показателей ^ J ^Идентичность^ <]юрм, применяемых бюджетных классификаций и показателей

t tr t T

[ Предпосыки и возможности использования |

Уточнение прогноза среднесрочного' финансового плана на основе данных налогооблагаемой базы

Утверженкый финансовый пла н

Разработка доходной части к проекту бюджета

Разработка контрольных цифр расходов к проекту бюджета

L + Проект бюджета на i

очередной roj

Процесс использования

Рис. 8. Использование среднесрочного финансового плана для разработки проекта

Эффективным инструментом управления региональными финансами в социальной сфере является среднесрочное финансовое планирование как часть процесса подготовки проекта бюджета региона на очередной финансовый год. Его главной целью является выбор варианта среднесрочной финансово-бюджетной политики региона, обеспечивающего согласованность прогноза экономического, инвестиционного и социального развития региона со среднесрочными тенденциями развития Российской Федерации при заданных сценарных условиях.

Задачами разработки среднесрочного финансового плана являются (рис. 8):

- проработка и обоснованность основных направлений бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, подкрепленные конкретными цифровыми значениями за базовый период, и на три года вперед;

- устойчивость и преемственность в разработке территориальных бюджетов как в процедурно-операционном аспекте, так и в содержательном отношении с соблюдением всех требований и норм бюджетной классификации Бюджетного кодекса Российской Федерации;

- согласование приоритетов и интересов различных территориальных ведомств и служб;

- обеспечение точного учета планируемых расходов по утвержденным целевым программам с определением годовых объемов финансирования с указанием их бюджетной классификации;

повышение обоснованности финансовой помощи регионам при межбюджетном планировании;

- совершенствование нормативно-методического обеспечения и внедрения автоматизированных систем в процесс среднесрочного планирования (прогнозирования)

территориальных бюджетов с целью повышения качества и результативности работы финансовых органов при осуществлении финансового планирования;

Ч многовариантность расчетов показателей, соответствующих различным сценариям социально-экономического развития территории, прогнозируемым возможностям бюджета по мобилизации доходов, привлечению заимствований и финансированию основных расходов.

Рис. 9. Этапы и процедуры среднесрочного финансового планирования

Процесс использования среднесрочного финансового плана для формирования проекта бюджета на очередной год показан на рис. 9.

Подразделение финансового органа региона, ответственное за формирование доходов, составляет прогноз доходов на основе:

Ч данных налоговых органов региона о поступлениях налоговых платежей в бюджет региона и задоженности по ним;

Ч данных о доходах региона, полученных из подразделения финансового органа, ответственного за формирование доходов, за ряд предыдущих лет;

Ч данных органа, ответственного за экономическое развитие региона, включающих прогноз макроэкономических показателей региона и сценарные условия социально-экономического развития региона, отчеты об испонении бюджетов региона за предыдущие годы, бюджет региона на текущий финансовый год и утверждаемые Министерством финансов Российской Федерации основные направления налоговой политики Российской Федерации.

Для получения синергегического эффекта в форме повышения эффективности расходов субфедеральных бюджетов может быть использована модель, позволяющая оперативно выбирать различные варианты макропоказателей (см. рис. 10). При анализе прогнозируемых показателей можно воспользоваться аналитическими отчетами, реализованными в модели:

Х темпы роста доходов бюджета;

Х проектируемые расходы бюджета по разделам функциональной структуры;

Х проектируемые расходы по разделам функциональной структуры в разрезе экономических статей;

Х экономическая структура расходов;

Х темпы роста расходов бюджета;

Х удельный вес расходов бюджета по функциональной структуре.

Пшотета прогноза -

Показатель прогнозируемого года

Показатель предшествующего года

Прогнозируемые значения макроэкономических показателей на год прогноза

' Пт '=[ ' х 1 м ) X а ; ж! и ; +. <г ____' ------- ----'

Влияние изменений налогового законодательства

Влияние субъективных факторов

Абсолютная поправка, используемая дм балансировки

Рис. 10. Модель расчета прогнозируемых показателей

Опираясь на технологии реинжиниринга, представляется возможным применить существующие технологии для реструктуризации бюджетной сферы, положив в основу Концепцию реструктуризации бюджетной сферы (см. рис. 11).

При этом дожны быть решены следующие задачи:

1. Создание исходного прототипа финансовой подсистемы региона.

2. Разработка альтернативных вариантов финансовой подсистемы региона и выбор базового варианта финансовой подсистемы региона

3. Разработка для базового варианта финансовой подсистемы региона альтернативных вариантов бюджетной подсистемы регионального правительства

4. Формирование вариантов прогнозов развития на 5 и 10 лет.

5. Построение оптимистического и пессимистического вариантов развития региональной экономики на 3-5-10 лет.

Концепция формирования финансовой подсистемы региона (муниципального образования)

Концепция формирования -1

исходного прототипа Шаг 4

управления бюджетной _.

отраслью V

Концепции формирования . структуры управления субъекта Российской ' Федерации (муниципального образования)

ШагЗ -

Концепция формирования

целевого прототипа регионального правительства (бюджетной отрасли)

Рис. 11. Концепции реструктуризации бюджетной сферы

Очень сложной и важной задачей является разработка модели финансовой подсистемы региона (см. рис. 12).

Основные задачи при формировании финансовой подсистемы субъекта:

1. Освобождение отрасли от организаций-потенциальных банкротов.

2. Выработка условий сохранения плохо работающего субъекта в отрасли в связи с

исключительностью предоставляемых услуг.

3. Оценка целесообразности сохранения субъекта в отрасли по причине плохого руководства

4. Определение форм контроля над производством услуг в отрасли.

Рис. 12. Модель финансовой подсистемы региона

Важным элементом реформирования бюджетного процесса является формирование реестров расходных обязательств в процессе программно-целевого формирования бюджетов всех уровней власти. Ему отводится роль важного информационного ресурса, позволяющего объединить в себе все сведения о расходных обязательствах, подлежащих финансированию из бюджета соответствующего уровня.

В Бюджетный кодекс включена общая (рамочная) норма для всех уровней власти в отношении содержания реестра расходных обязательств и порядка его ведения. При этом устанавливается обязательность его введения как для органов государственной власти, так и для органов местного самоуправления. Реестр расходных обязательств ведется по главным распорядителям бюджетных средств, которые формируют фрагменты реестра Финансовый орган является упономоченным органом, консолидирующим данные и составляющим единый реестр.

Итак, на основании сказанного выше, можно сделать следующие выводы.

В России региональная политика до сих пор находится в процессе становления, в настоящее время идет довольно острая дискуссия о ее целях, задачах, инструментах. Столь догий процесс формирования российской модели федерального регулирования социально-экономического развития регионов связан с целым рядом причин. Они во многом связаны со следующими обстоятельствами:

Во-первых, к началу рыночных реформ Россия подошла со значительными контрастами в уровне социально-экономического развития регионов, в частности, в уровне развития в них инфраструктуры (в том числе транспортной, энергетической) и промышленности. К 90-м годам на территории страны были субъекты Федерации, где отсутствовало, да и до сих пор отсутствует железнодорожное сообщение.

Были и остаются регионы с преимущественно аграрной экономикой, промышленностью, представленной предприятиями в основном пищевой индустрии. Без значимых инвестиций из федерального бюджета преодолеть подобное отставание в уровне социально-экономического развития отдельных территорий невозможно.

Во-вторых, ускорение процессов глобализации привело к усилению дифференциации российских регионов по уровню социально-экономического развития: выиграли территории с экспортно-ориентированной экономикой, в России - это специализированные на добыче нефти и газа, черной и цветной металургии.

В-третьих, начавшийся после 1998 г. экономический рост привел не к сокращению, а к еще большему нарастанию диспропорций в уровне социально-экономического развития регионов. Именно этот рост диспропорций заставил федеральные власти обратиться к проблемам региональной политики. Причем тема эта стала особенно актуальной в связи с посгкризисной депрессией практически всех российских регионов в конце 2000-х годов, до этого вопросы региональной политики

зачастую вообще оказывались вне сферы интересов федеральных властей.

Длительное отсутствие интереса к региональной проблематике привело к тому, что за прошедшие несколько лет федеральная региональная политика оказалась несформированной. Прежде всего, отсутствуют общепризнанные цели региональной политики. До сих пор идет дискуссия о том, дожно ли основной целью федеральных властей являться сокращение межрегиональных различий в уровне социально-экономического развития или же главенствующим принципом региональной политики дожно быть так называемое поляризованное развитие, т.е. поддержка наиболее перспективных и динамично развивающихся территорий. По сравнению с другими странами Россию отличает очень ограниченный инструментарий федеральной региональной политики. По сути, он сводится только к вложениями средств федерального бюджета в инфраструктуру, тогда как в других странах для подъема проблемных территорий используется широкий спектр мер поддержки инвесторов: налоговые льготы, инвестиционные субсидии, льготные кредиты.

Как результат - в России не сформирована законодательная основа федеральной региональной политики, нет стратегии социально-экономического развития регионов. И вплоть до настоящего времени крайне низкой остается роль Министерства регионального развития РФ.

В этой связи, пожалуй, самым эффективным инструментом управления региональным развитием остается механизм бюджетно-налоговой политики, основой которой дожно стать среднесрочное финансовое планирование как часть процесса подготовки проекта бюджета региона на очередной финансовый год. Его главной целью - выбор варианта среднесрочной финансово-бюджетной политики региона, обеспечивающего согласованность прогноза экономического, инвестиционного и социального развития региона со среднесрочными тенденциями развития Российской Федерации при заданных сценарных условиях.

При этом для внедрения принципа социальной результативности в механизм реализации регионального развития региональной экономики следует выделить два способа формирования реестра расходных обязательств: прямой и обратный.

Прямой способ подразумевает анализ главным распорядителем бюджетных средств действующего массива нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, обуславливающего возникновение расходных обязательств. Каждый нормативный правовой акт, договор или соглашение, заключенные от имени субъекта Российской Федерации или муниципального образования, обусловливающие бюджетные расходы, разбиваются на соответствующие разделы, подразделы, статьи и виды расходов функциональной классификации и подсгатьи экономической классификации, после чего вносятся в реестр как расходные обязательства.

Преимущество указанного способа заключается в возможности выделения конкретных расходов согласно положениям нормативных правовых актов и возникающих из элементов их подразделения расходных обязательств. Недостатки данного способа заключаются в возможной неопределенности части расходов бюджета, не имеющей под собой нормативного правового обоснования.

Обратный способ формирования реестра на очередной год подразумевает использование утвержденной бюджетной росписи на предыдущий год. Такой способ искажает процесс анализа нормативных правовых актов, однако может значительно помочь при формировании первого реестра расходных обязательств, которое может быть трудоемким. При этом предполагается выпонение следующих этапов:

Х исключение из последней по срокам утверждения сводной бюджетной росписи сводных показателей;

Х разбивку строк бюджетной росписи на составляющие элементы фактически планируемых расходов;

Х определение нормативных правовых актов, договоров и соглашений, заключенных от имени субъекта Российской Федерации или муниципального образования, обуславливающих расходование средств, с уточнением раздела, главы, статьи, подстатьи, пункта, подпункта, абзаца;

Х указание даты вступления в силу и срока действия установленных оснований расходования средств;

Х группировку полученной расширенной бюджетной росписи по расходным обязательствам, определение наименования расходного обязательства и его кода;

Х указание для каждого расходного обязательства кода главного распорядителя бюджетных средств по ведомственной классификации;

Х оценку объема ассигнований на следующий год;

Х указание кода метода оценки изменений объема ассигнований для расходного обязательства.

Преимущества данного способа заключаются в точной увязке бюджетной росписи расходов с реестром расходных обязательств и выделением строк, не связанных с нормативными правовыми актами.

Итак, среднесрочное финансовое планирование субфедеральных бюджетов, программно-целевой метод составления бюджетов, а также ведение реестров обязательств позволит сформировать механизм бюджетного процесса, в основе которого находится бюджетирование, ориентированное на результат.

3. Основные результаты исследования опубликованы в следующих работах: В изданиях, рекомендованных ВАК Минобнауки России:

Опубликовано в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК:

1. Куц И.В. Формирование системы региональных механизмов управления малым предпринимательством // Экономические науки. 2010, № 12. - 0,5 п.л.

2. Куц И.В. Поддержка малого бизнеса в России в посткризисный период // Вопросы экономики и права. 2010. № 12. - 0,5 п.л.

3. Куц И.В. Барьеры на пути развития малого бизнеса в российских регионах // Вопросы экономики и права. 2011. № 1. - 0,5 п.л.

4. Куц И.В. Социальная результативность механизмов управления развитием региональной экономики // Экономические науки. 2011. №5. - 0,5 п.л.

Публикации в других изданиях:

5. Куц И.В. Развитие малых и средних предприятий в Атайском крае // Актуальные проблемы экономической науки и образования / Сборник научных статей. Под ред. проф. Стерликова Ф.Ф. - М.: МИЭМ, 2008. Вып. 2. - С. 93-98 (0,5 п.л.)

6. Куц И.В. Особенности формирования механизмов управления малым предпринимательством в России // Социально-экономические аспекты управления регионами в посткризисный период: Тем.сб.науч.тр. / Редкол.: Пилипенко Е.В., Терентьев В.Ф., Горин Н.И. - Курган: КФ АТиСО. - 2009. - С. 137-144 (0,4 п.л.)

7. Куц И.В. Социальные ориентиры инвестиционного процесса в регионах / Сборник научных статей. Под ред. проф. Стерликова Ф.Ф. - М.: МИЭМ, 2009. Вып. 2. -С. 78-83 (0,5 п.л.)

8. Куц И.В. Основные направления повышения социальной результативности механизма регулирования регионального развития / И.В. Куц. Брошюра. - М.: ООО Издательство Компания Спутник+, 2010. - 2,6 п.л.

Академия труда и социальных отношений

Формат А-5. Объем 1,0 п.л. Тираж 100 экз. Заказ № 806-п

Типография ИД АТИСО

119454, Москва, ул. Лобачевского, 90 Тел.: 432-47-45

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Куц, Иван Васильевич

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. Теоретическое обоснование субсидиарного принципа закрепления социальных функций государства на региональном уровне.

1.1. Приоритетность социальных функций государства в регулировании регионального развития.

1.2. Концептуальные подходы к нормированию стандартов социальных услуг государства в структуре расходов региональных бюджетов.

1.3. Механизм распределения пономочий по расходам между федеральными и региональными органами власти.

1.4. Критерии социальной результативности регулирования регионального развития.

ГЛАВА 2. Особенности обеспечения приоритетности социальных критериев результативности инструментов управления региональной экономикой.

2.1. Поляризация российских регионов по уровню социальноэкономического развития.

2.2. Институциональное обеспечение развития малого и среднего предпринимательства на региональном уровне.

2.3. Социальные ориентиры инвестиционного процесса в регионах.

2.4. Механизм бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в системе финансирования социальных расходов региональных бюджетов в 2000-х годах.

ГЛ ABA 3. Основные направления повышения социальной результативности механизма регулирования регионального развития.

3.1. Эффективная модель участия региональных органов власти в системе заимствований на финансовом рынке.

3.2. Методика повышения эффективности модели БОР в финансировании социальных расходов региональных бюджетов.

3.3. Внедрение механизмов и процедур финансового менеджмента в бюджетной сфере предоставления социальных услуг.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Социальная результативность механизмов управления развитием региональной экономики"

Актуальность темы исследования. Глобальный финансовый кризис внес серьезные коррективы в перспективы развития российских регионов. В течение 10 докризисных лет профицитный бюджет федерального центра позволял достаточно эффективно использовать межбюджетные трансферты в качестве механизма предоставления государством мериторных благ населению в субъектах РФ. Однако сокращение темпов роста валового внутреннего продукта (ВВП) к концу 2008 г. и последующее его падение по итогам 2009 г. оказали негативное воздействие на возможности региональных властей выпонять социальные функции в связи с формированием бюджетного дефицита на федеральном и региональном уровнях. Превышение расходов федерального бюджета над его доходами в 2009 г. и планирование его дефицита на период до 2015 г. кардинально изменило ситуацию с социальной результативностью механизмов управления региональным развитием. В новых условиях бюджетной разбалансированности по вертикали регионы, в расходах которых традиционно больше половины приходилось на социальные нужды, оказались системообразующей структурой бюджетной системы, способной реально сократить социальную напряженность в обществе и обеспечить выживание населения при высокой безработице и чрезмерных рисках хозяйственной деятельности.

В достаточно сжатые сроки правительством была разработана и практически с ноября 2008 г. стала реализовываться система антикризисных мер, беспрецедентных как по разнообразию форм и методов воздействия государства на экономику и социальную сферу, так и по объемам предоставленных федеральным центром ресурсов. Однако это касалось в основном финансовых и нефинансовых организаций.

Что же касалось поддержки органов власти субъектов РФ в их борьбе с негативными социальными последствиями экономического кризиса на местах, то они были вынуждены опираться на собственные финансовые ресурсы, масштабы которых существенно сократились по мере падения экономической активности хозяйствующих субъектов в регионах и наращивания бюджетных дефицитов. В итоге, несмотря на массированное обеспечение мер антикризисной фискальной политики финансовыми ресурсами из центра, их макроэкономический эффект оценивася абсолютным падением ВВП РФ в 2009 г. почти на 8% и сохранением инфляции на уровне 10-11%.

В этих условиях посткризисный экономический рост в России может быть обеспечен только за счет устранения спросовых ограничений, обусловленных многократным падением уровня жизни населения в регионах, и социальными критериями результативности механизмов управления развитием региональной экономики. Именно этот аспект взаимодействия функций потребления домашних хозяйств, инвестиций компаний и расходов государства в регионах выходит на первый план в качестве главного при обосновании выбора наиболее эффективных методов стимулирования экономической активности на местах. Однако отсутствие универсальной, одобренной всем научным сообществом теории управления развитием региональной экономики в контексте оптимизации бюджетного устройства федеративных государств, позволяющего быстро восстанавливать равновесие в социальной сфере за счет массированных социальных расходов бюджетов на региональном уровне, консервирует состояние экономической депрессии в субъектах РФ.

Именно эти аспекты обусловливают высокую теоретическую и практическую значимость решения проблем оптимизации механизмов управления региональным развитием, отвечающих критериям экономической эффективности и социальной справедливости в федеративных государствах.

Кроме того, практическая востребованность данной проблематики связана с тем, что неадекватная реализация принципов сбалансированности бюджетов всех уровней, общего (совокупного) покрытия бюджетных расходов, а также результативности и эффективности использования бюджетных средств препятствует обеспечению востребованного в настоящее время уровня социальных расходов в регионах, основная масса которых пребывает в условиях экономической депрессии. Пауперизация социально незащищенных слоев населения сегодня напрямую зависит от масштабов социальных расходов бюджетов субъектов РФ и от внедрения действенных механизмов управления развитием региональной экономики. Значимость этих проблем определяется и тем, что в рамках начатого в период, предшествующий кризису, реформирования бюджетного процесса в России существенных результатов в укреплении финансово-экономической самодостаточности регионов получено не было.

Все обозначенные выше проблемы предопределили актуальность темы диссертационного исследования, его цель и задачи.

Теоретической основой исследования послужили труды современных российских и зарубежных ученых-экономистов и практиков в области региональной экономики и финансов, управления региональным развитием.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили работы таких отечественных ученых и специалистов-практиков, как Д.А. Алахвердян, А. Г. Зверев, И.Д. Мацуляк, Л.П. Павлова, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.И. Филимонов, Я.Б. Хесин, H.A. Ширкевич.

В диссертации использовались труды по общим вопросам федеративных отношений и региональной политики таких авторов, как Е.М. Бухвальд, С.Д. Валентей, И.А. Умнова, В.Н. Лексин, A.M. Лавров, П.Б. Пыренков, Л.В. Смирнягин, С.А. Шахрай, А.Н. Швецов и др.

Следует упомянуть работы А. Г. Игудина, В. Г. Панскова, С.П. Солянниковой и др., которые были исключительно полезны при рассмотрении принципов трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в новую, формируемую на началах федерализма.

Публикации А. Г. Гранберга, И.М. Бусыгина, В. Г. Введенского, A.B. Истомина и др. использовались при сравнительном анализе принципов бюджетного федерализма в зарубежных странах: Германии, США, Канаде и др.

В диссертации анализировались научные разработки экспертов Всемирного банка по проблемам бюджетного федерализма и финансовой децентрализации: П. Бута, Д. Кларка, Р.У. Рефьюза, Ш. Мада, Р.В. Бола, Р. Р. Бэрда, Б. Ибэла, К. Валих, К. Вонга и др., а также совместные исследования отечественных и зарубежных ученых.

В связи с тем, что исследования зарубежных ученых проводились применительно к рыночным условиям западных стран, практическое применение предлагаемых ими методов в российских условиях требует обязательного учета специфики отечественной региональной экономики вообще и особенностей управления ею в условиях неопределенной внешней среды, обусловленной глобальным экономическим кризисом.

Целью диссертационной работы является исследование закономерностей формирования и развития механизмов управления региональной экономикой в различных моделях бюджетного федерализма с целью их ориентации на критерии социальной результативности в условиях дефицитности бюджетов субъектов РФ вследствие экономического кризиса.

В соответствии с целью исследования в диссертации были поставлены следующие основные задачи:

- обобщить теоретические концепции реализации расходных обязательств региональных органов власти в системе социальных функций государства, типичные проблемы закрепления пономочий по расходам по вертикали бюджетной системы, связанные с неадекватной реализацией субсидиарного принципа в распределении расходных пономочий в социальной сфере между федеральным центром и регионами в многоуровневых бюджетных системах;

- обосновать концептуальные подходы к нормированию стандартов социальных услуг государства в структуре расходов бюджетов на региональном уровне в контексте возрождения понятия жизненного стандарта Р. Масгрейва, достижению которого подчинено производство мериторных благ и который предопределяет действие лавтоматических или встроенных стабилизаторов в современных региональных экономиках;

- осуществить количественный и качественный анализ особенностей закрепления бюджетных пономочий по расходам в социальной сфере за органами власти регионов, выделить особенности организации системы управления экономикой и финансами на региональном уровне и обосновать бюджетные ограничения, которые в условиях кризиса препятствуют реализации социальных приоритетов в субъектах РФ;

- разработать принципы формирования и реализации эффективного механизма управления развитием региональной экономикой, критерии результативности которого дожны быть напрямую связаны с качественными параметрами социальных расходов субфедеральных бюджетов в контексте замещения комплекса нормативов размещения сети организаций социальной сферы системой социальных стандартов, закрепленных бюджетным законодательством;

- обосновать механизм повышения экономической самостоятельности субфедеральных органов власти в РФ путем реализации модели управления развитием региональной экономики с ориентацией на результат по мере увеличения доли целевых программ и программ развития регионов в социальных расходах региональных бюджетов и эффективного нормативно-правового регулирования их поноценного финансового обеспечения;

- выявить условия внедрения социальной результативности механизмов управления региональным развитием, прежде всего, путем оптимизации межбюджетных потоков с учетом экономических потенциалов субъектов РФ и механизмов стабилизации региональных финансов в условиях понижательной макроэкономической динамики и посткризисного осложнения проблем бюджетного дефицита региональных органов власти.

Предметом исследования являются экономические отношения, возникающие в процессе реализации региональными органами власти социальных функций государства на местах, что предопределяет особенности механизмов управления региональным развитием в условиях экономической депрессии и дефицита субфедеральных бюджетов.

В качестве объекта исследования выступают субъекты РФ с закрепленными за ними пономочиями в сфере социальных расходов и уровнем их финансового обеспечения в контексте особенностей механизмов управления развитием региональной экономики.

Теоретической и методологической основой исследования являются результаты фундаментальных и прикладных исследований отечественных и зарубежных ученых.

Теоретической основой исследования послужили труды современных российских и зарубежных ученых-экономистов и практиков в области региональной экономики, межбюджетных отношений, стратегического управления. В качестве исходной информации в диссертации использованы статистические данные Федерального агентства Российской Федерации по статистике, Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерство регионального развития РФ, зарубежных экономических изданий, "Journal of Financial Economics", "The Economist", "Financial Times", исследования Всемирного банка, Международного валютного фонда, Всемирного экономического форума. В процессе работы над диссертацией автором также использовались аналитические материалы, публикуемые научно-исследовательскими институтами, периодические аналитические обзоры.

Работа выпонена в соответствии с пунктами 3.17. Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности; 3.18. Экономика федеративных отношений. Проблемы разграничения пономочий и предметов ведения/сфер компетенции между федеральной, региональной, муниципальной властью. Бюджетно-налоговые отношения в федеративном государстве. Цели и механизмы федеральной политики регионального развития. Формы и механизмы взаимодействия Федерации и ее субъектов при решении ключевых вопросов социально-экономического развития. Экономические и социальные проблемы местного самоуправления паспорта научной специальности ВАК РФ 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством.

При разработке и решении поставленных задач применялись общенаучные методы познания: системный подход, анализ и синтез, группировка, статистический, сравнительный, качественный и количественный анализ теоретического и практического материала, обобщения.

Для структурирования полученных данных применялись методы системного и функционального анализа, математического моделирования, в том числе аппарат статистического анализа: факторный, корреляционный и регрессионный.

Степень обобщения и уровень формализации обрабатываемой информации и полученных результатов доводились до конкретных предложений, которые рекомендованы к использованию в практической деятельности.

Информационной базой диссертационного исследования послужили официальные статистические материалы, аналитические и нормативные данные Федеральной службы государственной статистики РФ, ГУ ВШЭ, Министерства экономического развития РФ, Министерства регионального развития РФ, Министерства финансов РФ, Банка России, Института экономики РАН, Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара (Института Гайдара).

Применялись данные монографических исследований отечественных и зарубежных ученых по рассматриваемой проблеме, федеральные и региональные программы социально-экономического развития, материалы научных и научно-практических конференций и семинаров, а также первичные материалы, собранные и обработанные автором в ходе выпонения исследования.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по повышению социальной результативности комплекса инструментов регулирования региональных экономических систем на основе интеграции социальных стандартов в бюджетно-налоговые механизмы обеспечения выхода субъектов РФ из депрессивного состояния в среднесрочной перспективе.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- структурирован теоретический подход к трактовке государства в лице региональных органов власти в качестве инвесторов в социальную сферу с привлечением категорий лэкономической социодинамики в контексте реализации потребности региональных сообществ в развитии человеческого капитала и интелектуального потенциала; обоснована обусловленность позитивной динамики региональной экономики и механизма лавтоматических встроенных стабилизаторов, что позволило оценить количественные и качественные параметры социальной результативности в качестве целевой функции системы регулирования экономических процессов в субъектах РФ;

- выделены критерии дифференциации российских регионов по экономическим показателям в посткризисный период, позволяющие оценить коэффициент сходимости (сближения) на основе моделирования перемещения регионов между интервалами с использованием матрицы переходов;

- дана оценка распределения душевого ВВП в границах определенных интервалов, включая перспективные показатели, что позволило определить тенденции к снижению коэффициента вариации в 1,5 раза и концентрации регионов в группе с показателями, несколько ниже средних значений. На этой основе была доказана неэффективность региональной политики в контексте отсутствия его главного критерия - социальной результативности существующей региональной политики;

- доказана высокая эластичность экономических показателей развития регионов по инструментам бюджетно-налоговой политики на уровне субъектов РФ, что делает их приоритетными в реализации целей системы регулирования экономических процессов в субъектах РФ, одной и первостепенной среди которых является максимизация социальной результативности. Это позволило обосновать необходимость программно-целевого бюджетирования, основанного на принципах сопоставления произведенных расходов и ожидаемых результатов в процессе планирования и испонения бюджетов по доходам и расходам и оценки в параметрах социальной и экономической эффективности и результативности;

- предложены формы и методы совершенствования механизма финансирования расходных обязательств субфедеральных органов власти в Российской Федерации на основе модели ведения реестра расходных обязательств, позволяющего гарантировать обеспечение в поном объеме действующих расходных обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами региональных и муниципальных органов власти.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по реализации принципов оптимизации системы управления региональным развитием при условии соблюдения приоритетов критериев социальной результативности путем внедрения программно-целевого метода планирования основных социально-экономических показателей региональных экономик. Это будет способствовать укреплению финансовой устойчивости регионов, а также разрешению конфликтов между органами власти различных уровней по поводу разграничения расходных пономочий в социальной сфере и их адекватного финансирования по мере укрепления экономической самодостаточности субъектов РФ.

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности бюджетных расходов в социальной сфере в условиях посткризисного реформирования бюджетного процесса и повышения качества управления региональным развитием, а также совершенствования финансового менеджмента в общественном секторе при реализации всех стадий бюджетного процесса.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по экономическим и финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования докладывались и обсуждались на всероссийских научных и научно-практических конференциях, проведенных в московских вузах.

Отдельные предложения диссертации были использованы рядом практических организаций при разработке стратегии расширения их деятельности в регионах, что позволило увеличить экономическую результативность деятельности компаний.

Ряд теоретических и практических положений диссертации были включены в соответствующие лекционные курсы при обучении студентов экономических специальностей в Московском институте электроники и математики (техническом университете).

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в одной брошюре и 6 статьях общим объемом 5,5 печатных листа, три из которых - в изданиях из перечня, рекомендованного ВАК РФ.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Куц, Иван Васильевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В России региональная политика до сих пор находится в процессе становления, в настоящее время идет довольно острая дискуссия о ее целях, задачах, инструментах. Столь догий процесс формирования российской модели федерального регулирования социально-экономического развития регионов связан с целым рядом причин. Они во многом связаны со следующими обстоятельствами:

Во-первых, к началу рыночных реформ Россия подошла со значительными контрастами в уровне социально-экономического развития регионов, в частности, в уровне развития в них инфраструктуры (в том числе транспортной, энергетической) и промышленности. К 90-м годам на территории страны были субъекты Федерации, где отсутствовало, да и до сих пор отсутствует железнодорожное сообщение.

Были и остаются регионы с преимущественно аграрной экономикой, промышленностью, представленной предприятиями в основном пищевой индустрии. Без значимых инвестиций из федерального бюджета преодолеть подобное отставание в уровне социально-экономического развития отдельных территорий невозможно. 1

Во-вторых, ускорение процессов глобализации привело к усилению дифференциации российских регионов по уровню социально-экономического развития: выиграли территории с экспортно-ориентированной экономикой, в России - это специализированные на добыче нефти и газа, черной и цветной металургии.

В-третьих, начавшийся после 1998 г. экономический рост привел не к сокращению, а к еще большему нарастанию диспропорций в уровне социально-экономического развития регионов. Именно этот рост диспропорций заставил федеральные власти обратиться к проблемам региональной политики. Причем тема эта стала особенно актуальной в связи с посткризисной депрессией практически всех российских регионов в конце 2000-х годов, до этого вопросы региональной политики зачастую вообще оказывались вне сферы интересов федеральных властей.

Длительное отсутствие интереса к региональной проблематике привело к тому, что за прошедшие несколько лет федеральная региональная политика оказалась несформированной. Прежде всего, отсутствуют общепризнанные цели региональной политики. До сих пор идет дискуссия о том, дожно ли основной целью федеральных властей являться сокращение межрегиональных различий в уровне социально-экономического развития или же главенствующим принципом региональной политики дожно быть так называемое поляризованное развитие, т.е. поддержка наиболее перспективных и динамично развивающихся территорий. По сравнению с другими странами Россию отличает очень ограниченный инструментарий федеральной региональной политики. По сути, он сводится только к вложениями средств федерального бюджета в инфраструктуру, тогда как в других странах для подъема проблемных территорий используется широкий спектр мер поддержки инвесторов: налоговые льготы, инвестиционные субсидии, льготные кредиты.

Как результат - в России не сформирована законодательная основа федеральной региональной политики, нет стратегии социально-экономического развития регионов. И вплоть до настоящего времени крайне низкой остается роль Министерства регионального развития РФ.

Страны, использующие принципы лучшей практики, осуществляют и вертикальное (между различными уровнями власти), и горизонтальное (между органами власти одного уровня) бюджетное выравнивание. Повсеместно проблема определения объема межбюджетной поддержки Ч политически сложный и острый вопрос, решаемый на основе политического компромисса между стремлением достичь определенного уровня и качества бюджетных услуг на всей территории страны (региона) и не нарушить стимулы к росту налогового потенциала. В международной практике применяются как централизованные (создаваемые на более высоком уровне власти), так и децентрализованные (создаваемые на том же бюджетном уровне) системы распределения межбюджетных трансфертов. Возможно применение и комбинированных систем, сочетающих элементы централизованной и децентрализованной систем.

Лучшая практика распределения нецелевых и большей части целевых трансфертов (кроме распределяемых на основе конкурсного отбора получателей трансфертов) исходит из необходимости применения трансфертных формул. Основными составляющими большинства формул являются расходные потребности и доходные возможности. Показатель фактических налоговых усилий (как и фактические данные по доходам и расходам) не используется, поскольку рассматривается как внешний фактор, т. е. фактор, контролируемый органами власти. В большинстве развитых стран доходные возможности оцениваются показателем налогового потенциала. Применяются как очень простые, так и очень сложные расчеты налогового потенциала. Выбор конкретной методики оценки налогового потенциала зависит от многих факторов, например, целей, которые ставятся перед программами выравнивания, числа и значимости региональных (местных) налогов, степени уклонения от налогов, поноты и доступности данных. Оценки расходных потребностей повсеместно требуют большого набора индикаторов и сложных расчетов. Для стран с наиболее развитым бюджетным выравниванием характерно применение и наиболее сложных расчетов расходных потребностей. Важное значение придается выбору индикаторов расходных потребностей, к качеству которых предъявляются достаточно жесткие требования.

Во всех странах с лучшей практикой особую роль в межбюджетных отношениях играет консультационный процесс между органами власти разных уровней по вопросам бюджетного выравнивания и предоставления межбюджетной поддержки. Он служит неотъемлемой частью общей политической системы, обеспечивая гибкость межбюджетного регулирования и 1 сбалансированность интересов всех его участников.

Достаточно детальное регламентирование в рамках действующего федерального законодательства (в первую очередь Ч Бюджетного кодекса Российской Федерации) вопросов межбюджетного регулирования на субнациональном уровне, включая распределение налоговых и неналоговых доходов, формирование, распределение и расходование межбюджетных трансфертов, не препятствует возможности организации эффективной и в наибольшей мере отвечающей территориальной специфике системы межбюджетного регулирования.

Напротив, несмотря на установление четких правил формирования и распределения межбюджетных трансфертов, закрепление налоговых доходов за местными бюджетами (двух типов) по единым нормативам Бюджетным кодексом Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают исключительными правами по самостоятельному решению следующих важнейших вопросов:

Х передача местным бюджетам допонительных налоговых доходов, в наибольшей мере отвечающих целям обеспечения органов местного самоуправления стабильными финансовыми ресурсами при минимизации расходов на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

Х делегирование органам местного самоуправления пономочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в целях обеспечения гарантированного минимального уровня финансирования и единого порядка реализации этих пономочий по всей территории субъекта Российской Федерации; формирование собственной уникальной системы формирования, распределения и расходования финансовой помощи местным бюджетам, в наибольшей мере позволяю щей обеспечить возможности органов местного самоуправления по предоставлению бюджетных услуг в рамках собственных пономочий, включая вопросы структуры, содержания и особенностей использования средств финансовой помощи;

Х использование механизмов стимулирования органов местного самоуправления по повышению эффективности управления общественными финансами, содействию социально-экономическому развитию территории.

При этом важно отметить, что у органов государственной власти субъектов Российской Федерации появися допонительный инструмент межбюджетного регулирования Ч лотрицательные трансферты, применение которого позволяет обеспечить перераспределение избыточных финансовых ресурсов от муниципалитетов с наиболее высокими доходами к муниципальным образованиям, не располагающим развитой налоговой базой.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют возможность реализовать формирование системы межбюджетного регулирования в рамках действующего законодательства постепенно в течение переходного периода.

Действующей редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации предусмотрено, что до 1 января 2009 г. органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право введения лишь отдельных положений указанных федеральных законов, включая разграничение пономочий, распределение налоговых доходов, формирование и распределение межбюджетных трансфертов.

При этом в отношении порядка (методологии) расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и поселений определены допонительные требования и сроки к применению исходных данных, на основе которых рассчитывается уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Х Система межбюджетного регулирования в субъектах Российской Федерации дожна способствовать, а не препятствовать расширению прав и ответственности органов местного самоуправления не допускать дискриминацию органов местного самоуправления, доходы которых превышают расчетные величины либо расходы которых менее расчетных значений, путем сокращения размеров предоставляемых межбюджетных трансфертов в целях поддержки стимулов для муниципальных образований по поддержке социально-экономического развития территории и оптимизации расходов;

Х минимизировать вмешательство в пономочия органов местного самоуправления в целях сохранения максимальной ответственности местных органов власти за принимаемые решения;

Х обеспечить муниципалитеты максимально стабильными финансовыми ресурсами в целях повышения предсказуемости доходов муниципалитетов в очередном финансовом году и среднесрочной перспективе для повышения качества бюджетного планирования, улучшения процесса формирования и реализации догосрочных проектов;

Х сформировать условия для повышения уровня бюджетной обеспеченности местных бюджетов в первую очередь за счет налоговых доходов.

Основным требованием к системе межбюджетного регулирования в субъектах Российской Федерации в новых условиях является перенос акцента с управления местными финансами с регионального уровня на стимулирование внедрения и активного использования лучших практик в муниципалитетах:

Х целесообразно отказаться от излишне детализированного расчета (планирования) расходных обязательств местных бюджетов в рамках методологии распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, учитывая не фактические, отчетные расходы по тем или иным направлениям, а потребность населения и хозяйствующих субъектов муниципального образования в получении соответствующих бюджетных услуг;

Х стимулирование органов местного самоуправления к повышению качества управления общественными финансами и оптимизации муниципального сектора экономики с помощью оказания методологической, технической и финансовой поддержки использования лучшей практики.

Межбюджетное регулирование дожно быть максимально прозрачным для всех субъектов межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации:

Х все исходные данные, используемые в расчетах формирования и распределения межбюджетных трансфертов, дожны быть доступными для проверки и оценки их обоснованности всеми субъектами межбюджетных отношений;

Х изменения в распределении налоговых доходов, расходных пономочий, методологии формирования и распределения межбюджетных трансфертов дожно происходить в исключительных случаях (при наступлении обстоятельств, независящих от органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и по четко установленной процедуре и направлениям;

Х расчеты по распределению межбюджетных трансфертов между муниципальными образованиями дожны быть доступны любым субъектам межбюджетных отношений в поном объеме;

Х процедура принятия решений по межбюджетным трансфертам дожна быть регламентирована в публичных (а не внутренних ведомственных документах) нормативных правовых актах, доступных любому субъекту межбюджетных отношений.

Необходимость улучшения управления общественными финансами поставила в начале 2000-х гг. перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации потребность глубокого реформирования региональных межбюджетных отношений. Основными целями системы межбюджетного регулирования, образуемой в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испонительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также Бюджетным кодексом Российской Федерации являются:

Х обеспечение стабильности распределения доходов и расходных обязательств между региональным бюджетом и бюджетами муниципальных образований (двух типов) на основе законодательного закрепления основных параметров межбюджетных отношений в региональном законодательстве (распределение нормативов отчисления от федеральных и региональных доходов, расходных обязательств, условий и порядка формирования и предоставления финансовой помощи из регионального бюджета);

Х недопущение применения мер дискриминационного характера (снижение размеров финансовой помощи, уменьшение нормативов зачисления налоговых доходов в местные бюджеты) в отношении муниципальных образований, проводящих активную политику по оптимизации и повышению эффективности использования бюджетных средств, стимулированию экономической активности;

Х повышение качества управления общественными финансами в муниципалитетах за счет создания условий для достижения максимального уровня самостоятельности органов местного самоуправления в области налогово-бюджетной политики, реализации иных собственных пономочий при несении ими поной ответственности за принимаемые решения;

Х стимулирование социально-экономического развития муниципальных образований за счет повышения возможностей органов местного самоуправления разрабатывать и реализовывать средне- и догосрочные программы (концепции, стратегии), инвестиционные проекты, проводить структурные реформы.

Новое бюджетное законодательство не сковывает инициативу субъектов Российской Федерации. Напротив, в каждом регионе открываются широкие возможности по организации собственной уникальной системы межбюджетных отношений на основе поиска оптимального для него соотношения между закреплением налоговых доходов на постоянной основе и распределением средств поддержки через фонды, наилучшего сочетания различных инструментов межбюджетного регулирования.

Лучшие образцы международного опыта межбюджетного регулирования в поной мере реализуемы в российских условиях. При использовании единых базовых принципов межбюджетного регулирования, следование которым дожно стать правилом и для российских регионов, возможно применение индивидуальных параметров сочетания распределения налоговых доходов, межбюджетных трансфертов различных видов, объемов и целевой направленности, которые будут способствовать достижению наибольшей эффективности межбюджетных отношений в конкретном субъекте Российской Федерации.

Региональные власти вправе использовать практически любые методы и направления межбюджетного регулирования. Так, в случае, если существуют обоснованные опасения снижения эффективности реализации своих пономочий органами местного самоуправления в результате повышения автономности их деятельности, то субъект Российской Федерации имеет возможность усилить акцент в межбюджетном регулировании на целевой обусловленной помощи, при которой большая часть процедурных вопросов формирования и реализации пономочий органов местного самоуправления будет непосредственно зависеть от соответствующих условий предоставления целевых трансфертов. И, наоборот, когда имеются все основания для поноценной автономии органов местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут безо всяких ограничений передать муниципалитетам на безвременной основе максимальный объем финансовых ресурсов, а в части финансовой помощи ограничиться предоставлением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности ограниченному кругу муниципалитетов, участвуя только в оценке результативности и эффективности реализации местных пономочий.

Оптимальным решением задачи построения эффективной системы межбюджетного регулирования является рассмотрение этой функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации с точки зрения бюджетирования, ориентированного на результат. Последовательное решение вопросов распределения налоговых доходов, в первую очередь по единым нормативам, между муниципальными образованиями различных типов на основе оценки расходов на реализацию региональных, районных и поселенческих пономочий, межбюджетных трансфертов, параметров системы мониторинга муниципальных образований в поной мере может быть встроено в процесс формирования и распределения финансовых ресурсов на основе установленных результатов.

Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Куц, Иван Васильевич, Москва

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. - М.: Издательско-книготорговый центр Маркетинг, 2002. Изменения Ссыка на домен более не работаетp>

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584

3. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005г.

4. Налоговый кодекс Российской Федерации ч.1 и ч.2 официальный текст по состоянию на 1 января 2007 г. М.: Издательско-книготорговый центр Маркетинг, 2007. - 460 с. Изменения Ссыка на домен более не работаетp>

5. Закон РФ О финансовых основах местного самоуправления от 25 сентября 1997 г. №216 ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1997. - №39.

6. Закон РФ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28 августа 1995 г. №154 // Собрание законодательства РФ. Ч 2006. №35.

7. Закон РФ Об основах налоговой системы в Российской Федерации. 27.12.91 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - №11.

8. Д4. Закон РФ О Федеральном бюджете на 1999 2007 гг. Ссыка на домен более не работает

9. Постановление Правительства РФ от 15.08.2003 О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2008 г. // Российская газета от 21 августа 2005 г., №161.

10. Распоряжение Правительства РФ от 3 июля 2006 г. О социальных нормативах и нормах // Собрание законодательства РФ от 15.07.2006, №29, ст. 3504.

11. Автономов A.C., Захаров A.A., Казакова Е.Ю. и др. Местное самоуправление в современной России: Права, обязанности и деятельность представительных органов власти. М.: Фонд развития парламентаризма в России. - Издательство Весь Мир, 1999.

12. Алексеев О.Б., Лапшов П.И. Местное самоуправление в современной России: Эффективное управление муниципальными финансами. Практические рекомендации. Под ред. Рыженкова С.И. М.: ИГПИ, 1999.

13. Альвинская Н.В. Местные бюджеты: понятие, механизм функционирования // Финансы, 1995, №9.

14. Аналитический доклад: бюджетная система и межбюджетные отношения в Томской области. Ч Консорциум Университета штата Джорджия, 1999.<тные отношения в Ленинградской области. Консорциум Университета штата Джорджия, 1999.

16. Андреев А. Современные проблемы взаимоотношений бюджетов в Российской Федерации // Федерализм. 2001. №1. С.43-67.

17. Асланов В.Ф. О налоговом бремени и эффективности действующей системы налогообложения в Российской Федерации. -Налоговый вестник, №12, 1996, с.3-5.

18. Аткинсон Э.Б., Стиглиц Дж.Э. Лекции по экономической теории государственного сектора: Учебник / Пер. с англ. под ред. Л.Л.Любимова. -М.: Аспект Пресс, 1995. 832 с.

19. Афанасьев Мст.П. Бюджет и бюджетная система / Мст.П. Афанасьев, A.A. Беленчук, И.В. Кривогов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во Юрайт, 2010.

20. Бабич A.M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. Финансы, М., 1999.

21. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). М., 1971.

22. Богатые и бедные: разрыв растет // Экономика и жизнь. 2001, №38.

23. Богачева О.В. Налоговый потенциал и региональные счета // Финансы. 2000. - №2.

24. Богачева О.В., Амиров В.Б. Проблемы укрепления бюджетов субъектов Федерации и местного самоуправления // Финансы, №9, 1997.

25. Борескова Е.В., Китова E.H. Некоторые особенности межбюджетных отношений на субфедеральном и местном уровнях // Финансы. Ч 2000. Ч №5.

26. Былов Г.В. Возможность использования различных индикаторов для оценки региональной социально-экономической асимметрии. -Ссыка на домен более не работает~tacis/bylov.htm.

27. Бюджетная система России: Учебник для вузов/ Под ред. проф. Г.Б.Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999.

28. Восколович H.A. Экономика организация и управление общественным сектором / Н.А Восколович, E.H. Жильцов, С.Д. Еникеева. Ч М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008.

29. Дмитриева О.Г. Региональная экономическая диагностика. С-Пб: Изд-во С-Пб университет экономики и финансов, 1992.

30. Дэвидов Майк. Города без кризисов. Ч М., Прогресс, 1978.

31. Европейская хартия местного самоуправления. Хартия Совета Европы от 15 окт. 1985г.// Дипломат. Вестн. 1998. - №10. - С.25-29.

32. Емельянов H.A. Местное самоуправление: проблемы, поиски решения. Монография. Москва - Тула: ТИГИМУС, 1997.

33. Замотаев А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства. Российская юстиция, №6, 1996, с.16-18.214

34. Зайдель Б., Веспер Д. Бюджетный федерализм: сравнительный анализ по странам // Ссыка на домен более не работает~tacis/vesper.htm.

35. Зотова З.М. Государственная власть и местное самоуправление. Учебное пособие. М., РАГС, 2001.

36. Кадомцева С.В. Государственные финансы. М.: ИНФРА-М, 2010.

37. Кадочников П., Синельников-Мурылев С, Трунин И. Система федеральной финансовой поддержки регионов в России и ее влияние на налоговую и бюджетную политику субъектов Федерации // М. 2002, ИЭПП

38. Кадочников П., Синельников-Мурылев С, Трунин И., Шкребела Е. Влияние межбюджетных трансфертов на фискальное поведение региональных властей в Российской Федерации// CEPRA, М.: 2001

39. Коломиец A.JI. Анализ концептуальных подходов и методов оценки налогового потенциала регионов. // www.nalvest.com/free/nv/02-2000/kolomiets.shtml.

40. Концепция межбюджетных отношений между субъектом федерации и муниципальными образованиями // Ссыка на домен более не работаетMSU/Doc/Concept.htp.

41. Краснова Т.Г. Экономическая устойчивость региона: проблемы теории и практики. Автореф. Дисс. д.э.н. Иркутск., Иркутская государственная экономическая академия. 2000.

42. Курляндская Г.В., Андреева Е.И., Шишкин Д.В. Децентрализация публичной власти и межбюджетные отношения в регионах России//Центр фискальной политики,ИМЭМО Ссыка на домен более не работаетcommon/data/pub/files/articles/1804/decentralization.pdf

43. Лавров А., Кузнецова О. Оценка бюджетного потенциала регионов России // Рынок ценных бумаг, №5, 1999.

44. Лавровский Б. Измерение региональной асимметрии на примере России // Вопросы экономики. 1999. - №3. - С.42-52.

45. Лексин В., Швецов А. Региональная политика России: концепции,проблемы, решения: Статья 6. Приоритеты региональной политики.215

46. Депрессивные территории и механизмы их санации // Рос. экон. журн. Ч 1995. -№1.-С.31 -39.

47. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 1997.-372 с.

48. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: Социально-экономическая ситуация, право, статистика: В 5 т., 12 кн. // М.: Эдиториал УРСС, 2000.

49. Львов Н.В., Трунов С.А. Местные финансы и формирование бюджетов муниципальных образований // Финансы, №11, 1997.

50. Любимцев Ю. Противоречия в сфере бюджетного федерализма. Ч Власть, №5, 1997, с.16-17.

51. Лузин Г.П., Васильев В.В., "Организационный и экономический механизм северного завоза", РАН, Кольский научный центр, Институт экономических проблем, издательство "Апатиты" 1997.

52. Любимцев Ю., Логвина А. Концепция финансовой безопасности (общегосударственный и региональный аспекты) // Экономист. 1998. - №3.

53. Макконел K.P., Брю С.Л. Экономикс: принципы, проблемы и практика. М., ИНФРА-М, 2000.

54. Мокрый B.C. Межбюджетные отношения и основы местного самоуправления // Финансы. 2001. №6. С.3-6.

55. Ниввен Пол Р. Сбалансированная система показателей длягосударственных и неприбыльных организаций / Пер. с англ.; Под ред. О.Б.216

56. Максимовой. Днепропетровск: Баланс Бизнес Букс, 2005.

57. Общая характеристика межбюджетных отношений в федеративных государствах (на примере Соединенных Штатов Америки, Канады, Германии, Австрии, Австралии и Индии) // Ссыка на домен более не работаетnasledie/ru/politvne/l 8 32/1 .html.

58. Общественная реформа: общественная оценка путей и способов осуществления // Финансы, №12, 1995. С.19-22.

59. Одинцова JI. Территориальное управление во Франции // Вопросы экономики, 1991.

60. Ожегов С.И. Словарь русского языка: Ок. 57000 слов Под ред. Чл.-корр. АН СССР Н.Ю.Шведовой. 18-е изд., стереотип. - М.: Рус. яз., 1986. -797 с.

61. Основные направления Концепции стабилизации и развития экономики Рязанской области до 2001 года (проект) // Рязанские ведомости, 23.04.08.

62. Основные показатели развития сельского хозяйства Рязанской области в 1980-2008гг.: статистический сборник. Рязань: Ряз. обл. ком. гос. стат., 2009.

63. Отчет о выпонении поручений рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации. Москва, август, 2007. Ч www.minfin.ru.

64. Пансков В.Г. О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления // Финансы, №3, 2009.

65. Перфильев C.B. Местная налогово-бюджетная система (на примере г.Рязани). М., Экономика, 2007.

66. Перфильев C.B. Анализ и тенденции развития методик распределения фонда финансовой поддержки территорий в задачах межбюджетного регулирования / Деп. в ВИМИ, №ДО 8889 от 19 июля 2005.

67. Перфильев C.B. Бюджетная система региона (учебное пособие). -Рязань. Изд-во Рязанской государственной радиотехнической академии. 2007.

68. Перфильев C.B. Имитационная модель тематического планирования НИИ Разработка и внедрение систем обработки информации / Московский экономико-статистический институт, М., 2009. С.16-20.

69. Перфильев C.B. Принципы выравнивания и стимулирования в практических задачах межбюджетного регулирования. Ученые записки217

70. Тамбовской региональной организации Вольного экономического общества. Тамбов. Т.4. 2002.

71. Повышение эффективности бюджетных расходов / Под общ. ред. А.А. Климова. -М.: Изд-во Дело АНХ, 2009.

72. Подъяблонская Л.М. Проблемы повышения эффективности государственных расходов в России: монография / Л.М. Подъяблонская, Е.П. Подъяблонская. -М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010.

73. Поляк Г.Б. Финансовые проблемы развития регионов // Финансы. 2001. №9. С.14-15.

74. Потапов В.И. Объекты налогообложения в некоторых зарубежных странах // Налоговый вестник, №8, 1995. С.42-47.

75. Практика организации местного самоуправления в зарубежных странах. М., 1990.

76. Пронина Л.И. Реформирование межбюджетных отношений и интересы местного самоуправления // Финансы. 2001. №11. С.14-17.

77. Пчелинцев О.С., Минченко М.М. Как соединить в формуле для расчета трансфертов принципы выравнивания и стимулирования? // Финансы, 1998, №7.

78. Пченицев О.С., Минченко М.М. Проблемы развития межбюджетных отношений на этапе перехода к инвестиционному росту // Финансы. 2001. №10. С.6-10.

79. Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза / Рук. авт. кол. и отв. ред. А.Г.Гранберг. М.: ЗАО Изд-во Экономика, 2000. -435 с.

80. Регины России: Стат.сб. В 2 т. Т1 / Госкомстат России. М., 2000. -604 с.

81. Регины России: Стат.сб. В 2 т. Т2 / Госкомстат России. М., 2000.218675 с.

82. Регионы России. Ч Государственный Комитет РФ по статистике. Ч М., 2009.

83. Рейтинг инвестиционной привлекательности регионов России // Эксперт, №47, 2009.

84. Рекомендации по разработке программ финансовой стабилизации субъектов Российской Федерации. М.: Академия бюджета и казначейства, 1999, 168 с.

85. Реформы местного управления в странах Западной Европы: Сборник статей и обзоров / Отв. ред. В.В.Маклаков; ИНИОН. М., 1993.97. "Реформа межбюджетных отношений в Российской Федерации", М.: ИЭППП, 2008.

86. Россия и страны мира: статистический сборник. Москва: Госкомстат РФ, 2009 г.

87. Селиверстов В., Подпорина И., Игудин А., Богачева О., Дворецкая А. Формирование бюджетных и других финансовых ресурсов региональной политики для выравнивания региональной асимметрии. Ссыка на домен более не работает~tacis/fn-res-diagn.htm

88. Суглобов А.Е. Межбюджетные отношения в Российской Федерации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010.

89. Терехин В.И., Моисеев C.B., Терехин Д.В., Цыганков С.Н. Финансовое управление фирмой. Под ред. В.И.Терехина. М., ОАО Изд-во Экономика, 2008.

90. Терехин В.И., Перфильев C.B. и др. Разработка механизмов межбюджетного регулирования и экономическое развитие территорий Рязанской области / Деп. в ВНТИ Центр, №01200115511, 2008.

91. Трунин И.В. Оценка межрегиональных различий в обосновании бюджетных потребностей субъектов Российской Федерации // http.www.iet.ru/publics/proekt/proekt2.htm.

92. Трунов С., Львов Н., Мурашко А., Терехин А. Проблемы законодательного обеспечения финансово-экономической основы местного самоуправления // Городское управление. 2008. - №2. С.11 - 18.

93. Федеральный бюджет и регионы. Опыт анализа финансовых потоков //Институт Восток-Запад, Москва Макс-Пресс, 1999.219

94. Федоткин В.Н. Законотворческие основы управления в регионе. Ч Рязань.-2001.

95. Федоткин В.Н. Экономические основы управления территорией (финансово-бюджетный аспект). Рязань. Узорочье. 2008. С.318.

96. Финансисты городов предлагают// Финансы, №9, 2008.

97. Финансовые аспекты реформирования отраслей социальной сферы. -М.: ИЕПП, 2003.

98. Финансово-экономическое развитие национальных проектов / Под ред. д.э.н., проф. Таксира К.И. М.: Финансы, 2006.

99. Хаузер Х.Г. Система финансового выравнивания между федерацией и землями в Германии // Финансы. №5. - 2008. С.53-56.

100. Христенко В. Межбюджетные отношения Ч важнейший фактор кредитоспособности субъектов РФ // РЦБ, 2009, №5.

101. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002. - 608 с.

102. Христенко В.Б. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению пономочий //Российская газета. 2001. 17 февраля.

103. Христенко В.Б., Лавров A.M. Новая методика распределения трансфертов. // Финансы, 2001, №3.

104. Что такое межбюджетные отношения // Муниципалитет. 2008.7.

105. Шаронов A.B. Национальная социальная стратегия // Российские реформы: социальны аспекты. М.: Государственный университет Высшая школа экономики, 1998.

106. Шахова Г.Я. СФБ и система национальных счетов // Финансы. 1994, №4, с.3-11.

107. Шомина Е.С. Контрасты американского города. М., Мысль, 1986.

108. Шумейко В.Ф. Формирование федеративных отношений в России: экономические основы и государственное регулирование. Автореф. Дисс. Д.э.н. М., Российская академия государственной службы при Президенте РФ. 1996.

109. Щедров В.И. Методология статистического исследования220межбюджетных отношений в Российской Федерации. Ч Автореф. дисс. к.э.н. М., Московский государственный университет экономики, статистики и информатики. 1998.

110. Эйгель Ф. Критерии оценки кредитного риска. // Рынок ценных бумаг, №5, 1999.

111. Экономика общественного сектора / Под ред. П.В.Савченко, И.А. Погосова, E.H. Жильцова. М.: ИНФРА-М, 2010.

112. Экономическая статистика / Под ред. Ю.Н. Иванова. М., 1999 г. -262 с.

113. Эффективность государственного управления: Пер. с англ./ Общ. Ред. С.А. Батчикова и С.Ю.Глазьева. М.: Фонд За экономическую грамотность, Российский экономический журнал, Издательство АО Консатбанкир, 1998. - 848с.

114. Юил Дуглас. Основные характеристики региональной политики: Европейский опыт // Ссыка на домен более не работаетnsc/ru:8101 /-tasic/yull.htm.

Похожие диссертации

• Формирование механизма управления развитием регионального туристско-рекреационного комплекса
• Формирование механизма управления развитием сферы услуг
• Разработка механизмов управления развитием региональной экономики на основе регулирования ее рыночной структуры
• Методология управления развитием регионального рынка недвижимости
• Совершенствование механизма управления развитием муниципальных образований в регионе