Региональная система государственных закупок как рыночный механизм обеспечения общественных потребностей

Шадрина, Елена Витальевна

Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Региональная система государственных закупок как рыночный механизм обеспечения общественных потребностей тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Шадрина, Елена Витальевна
Место защиты	Пермь
Год	2005
Шифр ВАК РФ	08.00.05

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Региональная система государственных закупок как рыночный механизм обеспечения общественных потребностей"

На правах рукописи

Шадрина Елена Витальевна

РЕГИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК КАК РЫНОЧНЫЙ МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ПОТРЕБНОСТЕЙ

Специальность 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика

Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата экономических наук

Ростов-на-Дону - 2005

Диссертация выпонена на кафедре управления предприятиями АПК Пермской государственной сельскохозяйственной академии им. академ. Д.Н. Пря-ничникова.

Научный руководитель: кандидат экономических наук, профессор

Югов Юрий Георгиевич Научный консультант: доктор экономических наук, профессор

Белокрылова Ольга Спиридоновна Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Вильямский Вячеслав Сергеевич кандидат экономических наук Своеволии Владислав Юрьевич Ведущая организация: Северо-Кавказская академия государственной службы

Защита состоится л 21 апреля 2005 г. в 13.00 час. на заседании диссертационного совета Д 212.208.03 по экономическим наукам в Ростовском государственном университете по адресу: 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 160, ауд. 34.

С диссертацией можно ознакомиться в Зональной научной библиотеке Ростовского государственного университета по адресу: 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 148.

Автореферат разослан 19 марта 2005 г.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просьба отправлять по адресу: 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 160, к. 105, диссертационный совет Д 212.208.03. Ученому секретарю.

Ученый секретарь диссертационного совета д.э.н., профессор

Матвеева Л.Г.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Рыночная трансформация российской экономики детерминировала перенос всей тяжести решения социальных проблем на мезоуровень. Основные трудности перехода регионов к рынку во многом являются следствием ярко выраженной социальной направленности региональной хозяйственной системы. Обеспечение общественных потребностей в пространственно-территориальном аспекте осуществляется посредством оптимизации использования выделенных финансовых ресурсов региональных бюджетов. Рыночным механизмом эффективного использования бюджетных средств выступают государственные закупки, осуществляемые, прежде всего, на конкурсной основе. В силу этого институционализация региональной системы госзакупок, с одной стороны, обеспечивает баланс общественных потребностей и финансовых ресурсов для их удовлетворения, а с другой, стимулирует экономическое развитие региона, выступая гарантированным каналом реализации продукции и услуг регионального бизнеса. Поэтому в посткризисный период с увеличением финансовых ресурсов региональных бюджетов, переходом от хронической дефицитности к принятию бездефицитных бюджетов на всех уровнях власти России модернизация институтов региональной системы государственных закупок и её окружения является приоритетной задачей как региональной, так и макроэкономической политики.

Актуальность теоретико-прикладного исследования механизма управления системой государственных закупок на региональном уровне, наряду с трудностями трансформационной экономики, обусловлена также специфическими особенностями процессов управления экономическим развитием российских регионов. В силу отставания процессов институционализации от других направлений развития рынка государственных закупок основой анализа механизма управления государственными закупками выступает теоретическое осмысление складывающейся системы госзакупок в регионе как необходимого компонента эффективного функционирования пространственной экономики, выявление необходимости ее реформирования и направлений модернизации, концептуальное обоснование модели эффективного управления госзакупками на мезоуровне.

Степень разработанности проблемы. Сознательно акцентируя внимание на региональной системе государственных закупок, диссертант опирася на теоретико-модельные представления о регионализме в экономики, сформулированные в трудах Бильчака В., Бутова В., Гладкий Ю., Гранберга А., Дружинина А., Игнатова В., Кетовой Н., Колесни юв^О^Л^ин^В^Декрасова Н., Овчинни-

БИБЛИОТЕКА

кова В., Пчелинцева О., Тамбиева А., Чистобаева А., Швецова А. и др., а также сложившуюся в науке совокупность представлений о региональной организации системы государственных закупок (Белокрылова О., Гуцелюк Е., Корытцев М. и др.). Механизмы и противоречия внедрения конкурсной системы государственных закупок обоснованы в работах Абдрахимова Д., Дашкова С., Нестеровича В., Перова К., Смирнова В. и др.

Мировая экономическая наука имеет богатый опыт научного исследования институтов и институциональных изменений, представленный трудами Ко-уза Р., Коммонса Дж., Норта Д., Стиглера Дж., Уильямсона О., Эрроу К. и др. Роль институтов в российской экономике анализируется в работах Капелюш-никова Р., Кузьминова Я., Олейника А., Шаститко Е., Шаванса Б., Юдкевича М. Особенности управления экономическим развитием регионов России описаны Гранбергом А., Кузнецовой О., May В. и др.

Направления модернизации рыночных институтов в посткризисной экономике России обоснованы Бабецкой-Кухарчук О., Вольчиком В., Дерябиной М., Львовым Д., Морелем М., Овсиенко Ю., Ясиным Е., Явлинским Г. и др. Проблемы теоретико-методологического анализа управления экономикой общественного сектора и общественных финансов получили развитие в работах Аткин-сона Э.Б., Колоснициной М., Стиглица Дж.Э., Якобсона JI. и др. Роль и специфика государственного регулирования трансформационной экономики выявлены российскими учеными: Беченовым А., Вогиным Н., Клейнером Г., Кушлиным В., Петросяном Д. и др. Механизмы формирования и функционирования единой системы государственных финансов, а также инструменты бюджетной классификации, бюджетного контроля выработаны Городецким А., Дрободзинской JL, Крохиной Ю., Конюховой Т., Моруковым А., Хориной JI. и др. Анализ проблем бюджетного федерализма как основы разделения государственных пономочий и финансов по уровням управления проведен Сабуровым Е., Типенко Н., Чернявским А. и др.

Однако разработка научной концепции институционального механизма управления региональной системой государственных закупок находится на начальном, эмпирическом этапе и требует перехода к теоретико-модельному этапу. Данное обстоятельство в сочетании с актуальностью диссертационной проблематики обусловило выбор темы работы, формулировку ее цели и этапных задач.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в формировании теоретико-модельных представлений о системе государственных закупок как рыночного механизма удовлетворения общественных потребностей

и инструментов управления ею на мезоуровне, оценке особенностей институциональной структуры рынка государственных закупок российских регионов и разработке модели модернизации институционального механизма управления системой государственных закупок на региональном уровне.

Реализация поставленной цели обусловила необходимость решения следующих задач:

- на основе анализа функций государственной региональной политики выявить роль государственных закупок в системе управления экономическим развитием региона;

- классифицировать структурные элементы института государственных закупок региона как целостной многоуровневой системы;

- на основе изучения, обобщения и систематизации опыта государственного регулирования общественных закупок в развитых странах и международных финансовых институтах оценить их эффективность, адаптивность и определить возможность их применения в регионах России;

- проанализировать институционально-правовые инструменты регулирования государственных закупок на макро- и мезоуровнях;

- провести комплексный анализ региональной практики управления государственными и муниципальными закупками в Пермской области;

- обосновать необходимость использования институционального подхода к управлению государственными закупками на уровне региона;

- разработать типовую модель институционального механизма управления региональной системой государственных закупок и адаптировать ее к экономическим условиям Пермской области на основе разработки конкретных механизмов управления закупками в данном регионе;

- разработать предложения по повышению эффективности управления региональной системой государственных закупок.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является рынок государственных и муниципальных закупок в России и в Пермской области в частности, его институциональная организация и институциональное окружение. Предметом исследования выступает механизм управления государственными закупками на мезоуровне как совокупность элементов институциональной среды, конкретных инструментов и отношений субъектов рынка государственных закупок региона.

Теоретико-методологическую основу настоящего исследования составляют фундаментальные концепции, представленные в классических и современ-

ных трудах отечественных и зарубежных ученых в области регионоведения, институциональной экономики, экономики общественного сектора, переходной экономики, раскрывающие общие закономерности функционирования и развития рыночного механизма расходования бюджетных средств, эффективных способов осуществления госзакупок, обеспечивающих снижение коррупции, освещающие базовые тренды и анализирующие факторы регионализации общественных потребностей и механизмов их обеспечения, углубляющие институционально-экономической анализ мезоэкономических систем, а также программно-прогнозные разработки государственных органов РФ Пермской области.

Инструментально-методический аппарат работы. В ходе исследования состояния и перспектив развития системы государственных закупок на мезо-уровне в рамках общего системно-функционального подхода были использованы методы категориального, эмпирического и субъекгно-объектного анализа, неоинституциональный подход, а также историко-генетический, экономико-статистический, сравнительный анализ, программно-целевой и структурно-функциональный методы изучения явлений и процессов, метод экономико-социологического опроса.

Информационно-эмпирическую базу исследования составили официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики РФ, материалы Минэкономразвития РФ, Главного управления экономики Пермской области, Департамента экономики и инвестиций администрации г.Перми, результаты экономико-социологического опроса заказчиков региональных и муниципальных органов власти Пермского региона, проведенного автором, а также правила закупок экономически развитых стран и международных финансовых институтов. Нормативно-правовую основу работы составили федеральные законы, указы и нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ, законы и другие нормативные акты органов власти Пермской области и г. Перми, регулирующие процедуру государственных закупок на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Концепция диссертационного исследования состоит в обосновании целесообразности модернизации сложившейся практики государственных закупок в российских регионах в направлении системного использования рыночных механизмов в их осуществлении и мультипликации, формирующегося при этом положительного эффекта на развитие всего регионального бизнеса. В этих целях необходимо, с одной стороны, обеспечение достаточной степени конкурентности рынка государственных закупок через формирование механизмов доступа мало-

го бизнеса к региональному заказу, а с другой, разработка и реализация институциональной модели государственного управления региональной системой регулирования госзакупок, способствующей повышению эффективности использования ограниченных бюджетных средств для максимального удовлетворения общественных потребностей населения региона, снижению коррупции, что будет способствовать ускорению экономического развития региона.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Высокая социальная нагрузка на региональную хозяйственную систему как следствие рыночной трансформации российской экономики обусловливает необходимость оптимизации структуры и объема общественных потребностей населения региона с учётом их ярко выраженной территориальности, а также выделенных бюджетных ресурсов для их удовлетворения, эффективным механизмом которого выступает конкурсная система региональных закупок как важная компонента механизма государственного регулирования экономического развития регионов и одновременно инструмент региональной политики стимулирования местных производителей.

2. Рынок государственных закупок в регионе представляет собой целостную многоуровневую систему, тесно взаимосвязанную с региональной организацией экономики, элементами которой являются:

- субъекты - органы региональной власти, поставщики, агенты рыночной инфраструктуры;

- объекты - региональные финансы, продукция и услуги, необходимые для удовлетворения общественных потребностей населения региона;

- процессы - закупка продукции, осуществляемая законодательно установленными способами.

3. Формирование рыночного механизма конкурсного размещения регионального заказа в посткризисной экономике детерминирует трансформацию старых и формирование новых рыночных институтов поставщиков, консультантов, специализированных информационно-аналитических изданий, а также отдельных институтов обеспечения испонения государственных контрактов, финансово-бюджетного контроля, подготовки специалистов и др. Эти элементы составляют институциональное окружение рынка госзакупок региона. Эффективная реализация органами региональной власти своих функций, максимально поное удовлетворение общественных потребностей населения региона, повышение эффективности расходования средств региональных бюджетов и преодоление коррупции в органах власти обеспечиваются функционированием целостного

институционального механизма управления системой региональных закупок, представляющего собой комплекс формальных и неформальных институтов и способы их взаимодействия и включающего политическую, правовую, финансовую, организационную и информационную составляющие.

4. Формирование институционального механизма государственного управления социально-экономическим развитием региона в целом и системой государственных закупок в частности осуществляется под сильным воздействием региональной специфики общественных потребностей населения территории. В силу этого сложившаяся в Пермской области система управления госзакупками характеризуется: преобладанием доли закупок, осуществляемых методом запроса котировок и закупок у единственного источника; несовершенством системы планирования; низкой степенью централизации закупок однотипных товаров; несвоевременностью и непоным финансированием государственного и муниципального заказа; нарушениями и ошибками в организации и проведении конкурсных процедур; ограниченностью информирования поставщиков о проводимых конкурсах; нарушениями сроков представления статистической отчетности, множеством ошибок в отчетах.

5. Повышение эффективности использования средств региональных бюджетов обеспечивается формированием целостной институциональной системы управления госзакупками, включающей:

Г политический механизм (концептуальные решения законодательного органа региона по формированию регионального заказа и расходования бюджетных средств; последовательная институционализация конкурсных способов закупок; жесткость мер по борьбе с коррупцией в органах власти);

С правовой механизм (законодательное регулирование формирования и размещения регионального заказа и согласование нормативных актов всех уровней власти; организация контроля за соблюдением законодательства);

' финансовый механизм (эффективное финансовое планирование, своевременное финансирование; разработка механизма стимулирования экономии бюджетных средств, организация финансового контроля);

организационный механизм (четкое разграничение пономочий участников, привлечение внешних организаций по техническому сопровождению, составление сводного регионального заказа, создание библиотеки типовой конкурсной документации, разработка методик оценки квалификации поставщиков и их предложений по видам продукции, привлечение профессиональных консультантов, систематический контроль и качественная оперативная отчетность);

П информационный механизм (создание специализированного издания и интернет-ресурса по закупкам, организация обучения заказчиков и поставщиков, формирование положительного отношения местного сообщества к конкурсным закупкам).

Научная новизна диссертационного исследования определяется авторской разработкой апробированной на конкретном материале Пермской области модели институционализации регионального рынка государственных закупок как целостной, динамично развивающейся подсистемы региональной экономики, обеспечивающей оптимизацию общественных потребностей и выделенных бюджетных ресурсов для их удовлетворения. В итоге получены самостоятельные результаты, обладающие элементами научной новизны:

1. Определено место государственных закупок в системе региональной экономики как рыночного механизма эффективного использования средств регионального бюджета для обеспечения общественных потребностей населения региона и как фактора, стимулирующего региональное развитие посредством предоставления гарантированного канала реализации продукции и услуг региональных производителей. Это позволило идентифицировать роль государственных закупок в качестве эффективного инструмента региональной экономической политики, решения проблемы занятости в регионе, а также выявить их функции при формировании и реализации целевых федеральных и региональных программ.

2. Проанализированы структурные элементы системы государственных закупок (субъекты, объекты и процессы, детерминирующие взаимодействие в системе) и ее институциональной организации - формальные и неформальные институты, обеспечивающие снижение трансакционных издержек процесса распределения регионального заказа. Это позволило обосновать необходимость укрепления формальных институтов модернизации правовой основы механизма размещения госзаказа, классифицировать трансакционные издержки по управлению государственными закупками и доказать необходимость соизмерения совокупных затрат по конкурсному размещению регионального заказа с полученной экономией бюджетных средств.

3. Выявлены механизмы, составляющие институциональное окружение рыночной системы государственных закупок, - политический, правовой, финансовый, организационный и информационный; определены взаимосвязи между ними. На этой основе разработана адекватная рыночной экономике типовая модель институционального механизма управления системой государственных за-

купок, которая была адаптирована к конкретно-экономическим условиям Пермской области.

4. Выявлены факторы, определяющие специфику сложившегося рынка государственных закупок на мезоуровне и снижающие эффективность конкурсной системы размещения госзаказа (несовершенство институционально-правовой регламентации, отсутствие комплексного институционального подхода к управлению региональным заказом и т.д.), что позволило обосновать необходимость модернизации конкурсной системы размещения регионального и муниципального заказа как элемента рыночной инфраструктуры, способствующего развитию рыночных отношений в регионе, снижению социальной напряженности, стимулирующего развитие производства региона, противостоящего коррупции и укрепляющего в сознании общества идеи рыночной свободы и справедливости конкурентных отношений.

5. Смоделированы структурные механизмы институциональной системы управления госзакупками региона (на примере Пермской области) и направления её модернизации, включая организационную структуру распределения регионального заказа, порядок формирования конкурсных комиссий и составления сводного плана регионального заказа, типовую конкурсную документацию, программу действий по управлению государственным контрактом, механизм взаимодействия с институтом профессиональных консультантов. На этой основе предложен комплекс мер по информационному обеспечению государственных региональных закупок, включающий создание единого специализированного регионального сайта по закупкам, выпуск специализированного издания, разработку учебных программ семинаров для заказчиков, программу мероприятий по повышению грамотности поставщиков в области конкурсов, а также по совершенствованию регионального законодательства в области госзакупок и модернизации системы финансового контроля.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертационного исследования состоит в определении методологических подходов к разработке механизма управления региональной системой государственных закупок и институциональном анализе процесса становления его инфраструктуры. Теоретические выводы и предложения, сформулированные в диссертации, вытекают из логики институционального анализа системы государственных закупок в регионе, обобщения репрезентативной базы статистических данных, практического опыта автора по организации государственных закупок и консультирования заказчиков по вопросам управления системой госзакупок на

мезоуровне, анализа результатов проведенного автором экономико-социологических обследований заказчиков.

Теоретические результаты исследования могут быть использованы:

- в учебном процессе при совершенствовании программ учебных курсов по региональной экономике, экономике общественного сектора, теории переходной экономики, государственному регулированию и экономической политике, а также при разработке учебного курса "Управление закупками продукции для региональных и муниципальных нужд" для системы повышения квалификации госслужащих;

- при разработке региональных концепций социально-экономического развития, модернизации системы управления регионом, совершенствовании федерального, регионального и муниципального законодательства по государственным закупкам;

- в качестве методологической основы при осуществлении управленческого консультирования органов испонительной власти и предприятий.

Практическую значимость имеет представленная в диссертации институциональная модель управления региональной системой государственных закупок Пермской области, а также конкретные предложения по модернизации институционального механизма управления системой госзакупок на региональном уровне. Сформулированная в диссертации концептуальная модель, а также выводы и предложения по модернизации институционального механизма управления системой государственных закупок носят универсальный характер и могут использоваться в других регионах России.

Апробация работы. Результаты и выводы диссертационного исследования были использованы при формировании региональной конкурсной системы государственных закупок Коми-Пермяцкого АО (КПАО), реформировании системы управления муниципальным заказом г. Перми, при экспертизе нормативных актов по муниципальным закупкам ряда городов Пермской области (Соликамск, Лысь-ва, Березники, Чернушка, Кунгур), Положения по государственным закупкам УМНС по Тюменской области, при разработке конкурсной документации и подготовке конкурса на закупку НИОКР для Департамента АПК Пермской области, при организации и проведении конкурсов для нужд Пермского филиала Государственного университета - Высшей школы экономики (ПФ ГУ-ВШЭ), в процессе консультирования УМНС по Пермской области и КПАО, Управления юстиции Пермской области по вопросам госзакупок. Основные результаты работы используются в процессе преподавания учебного курса "Управление закупками продук-

ции для государственных и муниципальных нужд" в Региональном центре подготовки специалистов для системы госзакупок в ПФ ГУ-ВШЭ, спецкурса "Управление закупками" на факультете менеджмента ПФ ГУ-ВШЭ и при подготовке методических пособий для студентов и слушателей. Результаты проведенного исследования стали основой разработки проекта Закона О государственном региональном заказе для нужд КПАО, разработки типовых комплектов конкурсной документации для закупки НИОКР, мебели, ГСМ, услуг по предоставлению аренды нежилых помещений для государственных нужд. Основные выводы диссертационного исследования докладывались автором на научно-практических конференциях, семинарах-совещаниях в гг. Москва, Пермь, Тюмень, Уфа, Екатеринбург, Покачи, Кудымкар, Иркутск, на Совете глав городов и районов Пермской области, совещании руководителей территориальных органов федеральных органов государственной власти Пермской области, семинарах руководителей подразделений администрации г. Перми, руководителей образовательных учреждений Пермской области, специалистов Пенсионного фонда России, семинаре для государственных и муниципальных заказчиков Башкортостана.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, 7 параграфов, объединенных в три главы, заключения, списка использованных источников и 20 приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы исследования, сформулированы его цель и задачи, изложены положения, выносимые на защиту, и элементы их научной новизны.

Первая группа рассмотренных проблем посвящена исследованию теоретических аспектов управления системой госзакупок. Для этого в первой главе Место и роль системы государственных закупок в экономическом развитии региона проанализированы институциональные основы становления рыночной системы закупок продукции для государственных нужд на макро- и мезоуровнях экономики. Поскольку региональная экономика как составная часть макроэкономической системы страны выступает исходным уровнем трансформации командной экономики в рыночную, то становление рынков начинается с локальных, региональных рыночных структур, на основе взаимодействия которых формируются соответствующие национальные рынки. Интенсивность этих про-

цессов определяет степень развитости рыночных отношений в регионах и непосредственно проявляется в скорости и целостности формирования рыночной инфраструктуры региона, важным элементом которой является рынок госзакупок.

Становление конкурсного механизма размещения госзаказа в трансформационной экономике России носит внедренческий, экзогенный характер. Новые институты, заимствованные из практики зарубежных стран и международных финансовых институтов, сверху, на основе их легитимизации внедряются в российскую действительность. При таком экзогенном варианте институциональных изменений организационно-правовые новации опережают изменения в массовом сознании, что является причиной неустойчивости, неэффективности рынка госзакупок. Кроме того, становление этих формальных , создаваемых государством институтов не подкрепляется более длительно трансформируемыми неформальными институтами рыночной этики и соответствующих моральных норм. Следовательно, первичным выступает процесс формирования и укрепления формальных институтов, осуществляемый государством. Проведенный анализ процессов институционапизации позволил сделать вывод о том, что в России еще не создано достаточное количество институтов, обеспечивающих эффективное функционирования рынка конкурсных госзакупок. Необходимость более широкого использования конкурсной системы распределения бюджетных средства обусловлена тем, что она является единственным, выработанным мировой практикой экономическим механизмом борьбы с коррупцией в сфере госзакупок.

Таким образом, институционализация рынка госзакупок - это процесс становления новых, преобразования существующих институтов и устранения неэффективных устаревших правил и норм функционирования его субъектов. Становление институционального механизма государственного управления системой бюджетных закупок на мезоуровне происходит под сильным воздействием внешних факторов, которые необходимо учитывать при формировании конкурсной системы конкретного региона. Институциональная система регионального управления госзакупками дожна соответствовать определенным критериям: быть демократичной, адаптивной, достаточно простой и направленной на достижение желаемых результатов, обладать достаточной силой воздействия, использовать систему социально-психологических мотиваций, стимулировать прогрессивное развитие региона. Создание эффективных региональных институтов госзакупок способствует повышению эффективности экономического планирования и прогнозирования, в целом функционирования рыночных механизмов, проведению целенаправленной социально-экономической политики.

Реализуя свою политику, государство нуждается в финансовых, материальных, трудовых и иных ресурсах, которые привлекаются путем приобретения органами власти продукции на конкурентном рынке. Госзакупки представляют собой самостоятельный институт, целостную систему, включающую: принципы, субъекты и объекты, процессы взаимодействия субъектов. Закупка продукции для государственных нужд осуществляется одним из следующих способов: открытый, закрытый, двухэтапный конкурс, запрос котировок, прямые закупки (закупка у единственного источника).

Институт госзакупок взаимодействует с другими институтами, составляющими его институциональное окружение (рис. 1). Взаимосвязь элементов внутри системы, а также взаимодействие с внешним окружением влечет за собой возникновение трансакционных издержек. Следовательно, управление госзакупками предполагает целенаправленное управление отношениями как внутри системы, так и со стороны других институтов и организаций, причастных к государственному заказу.

Институты бюджетных отношений и государственной власти

Институт контроля за бюджетными

расходами

Институт поставщиков и их объединений

Институт обеспечения испонения контрактных отношений

Государственные закупки

Институт консультантов в сфере госзакупок

Институт информационной

Рис. 1. Институциональное окружение государственных закупок

Этот вывод позволяет создать институциональную модель управления системой госзакупок (табл. 1), которая, на наш взгляд, максимально учитывает взаимодействие всех элементов и минимизирует трансакционные издержки. Полученные теоретические выводы подтверждаются анализом практики осуществления бюджетных закупок в странах с развитой экономикой (США, Германия, Новая Зеландия и др.), опыта закупок международных финансовых институтов (МБРР, MAP, ЕБРР).

Таблица 1

Общая модель институционального механизма управления государственными закупками

Механизмы управлета Политический Правовой Финансовый Организационный Информационный

Органы госудсрст-вешюй власти Реализация государственной по-литки, формирование региональной социально- экономической политики Разработка законов и механизмов их испонения Планирование, распределение финансовых и материальных ресурсов, контроль Организация системы управления госзаказом, планирование, организация процедур закупки, заключение кошракгов, кошроль, отчетность Публикация правовых актов

Институт бюджетных отношений Формирование бюджетной политики Испонение бюджета Планирование, распределение финансовых ресурсов Финансирование по котракгам, контроль испонения Информирование об испонении бюджета

Институт контра'я Реализация государственной полигики Кошроль испонени-иязаконов Кошроль за расходованием средств Кошроль за процессом закупки, контроль цен Информирование о результатах проверок

Институт обеспечения испау/ения контрактных отношений Испонение контрастов в интересах государев ва Испонение законов Проверка испонения обязательств по контракту, разрешение на оплату Управление контрактом, кошроль за испонением юяпракг-ных обязательств Информирование об испоненных кошрактах, занесение данных в реестр поставщиков

Институт консучьтан- тов Помощь в реализации государственной полигики Грамотное применение законов Помощь другим институтам в планировании Помощь в грамотной организации проц есса закупок Разъяснение методики проведения закупок

Центры подготовки спе-циашстав по госзакупка Информирование Обучение правовым основам Обучение системе планирования, реализации и контроля Обеспечение подготовки специалистов, занимающихся закупками Обучение методике закупок, информация об изменениях в законодательстве

Специашт- рованное издание по госзакупкой Информирование Публикация актов, комментарии Информирование о выделенных и израсходованных средствах Информирование о проводимых конкурсах и заключенных контрактах Информация о конкурсах, о методике, аналитика

Вторая группа проблем, рассмотренных в работе, посвящена исследованию региональных особенностей организации системы закупок для государственных нужд на примере Пермской области. Для этого проанализированы институционально-правовых инструменты регулирования госзакупок в регионе, особенности структуры общественных потребностей региона и сложившаяся

система управления закупками продукции в Пермской области.

Проведенный во второй главе работы Модернизация институционального механизма управления государственными закупками в регионе анализ институционально-правовой основы госзакупок на макро- и мезоуровнях показал, что она в целом соответствует выработанным международной практикой принципам и правилам. Однако выявлена некоторая противоречивость федеральных и региональных норм, а также отсутствие механизма распространения правил закупок по уровням власти: на федеральный, региональный уровни и уровень местного самоуправления. С целью оценки состояния организации размещения госзаказа в Пермской области было проведено комплексное исследование по всем уровням власти: закупки, осуществляемые региональными органами власти, муниципальными и федеральными органами власти, находящимися на территории Пермской области. В результате выявлены тенденции развития рынка бюджетных закупок в области, идентифицированы основные элементы системы закупок: определены субъекты закупок, предложены направления модернизации механизма управления госзакупками, унифицирована методика проведения конкурсов, для каждого уровня управления региональной экономикой разработаны предложения по достижению целостности системы управления закупками для государственных и муниципальных нужд.

Пермская область, являясь крупным экономически развитым промышленным центром, входящим в десятку регионов-доноров, имеющая большую территориальную протяженность, ежегодно на удовлетворение государственных областных нужд расходует более 4 мрд. руб. Высокая эффективность (экономия 1317% бюджетных средств) проводимых госзаказчиками конкурсов свидетельствует о развитости региональных рынков продукции, закупаемой для нужд области. Однако достаточно высокой еще остается доля закупок методом запроса котировок и из единственного источника (табл. 2). Но в целом проведенные анализ позволил охарактеризовать систему управления госзакупками Пермской области как децентрализованную.

49 муниципальных образований Пермской области ежегодно размещают заказов на закупку продукции на сумму более 5 мрд. руб. Однако рынок областных муниципальных закупок характеризуется низкой (18-22 %) долей закупок, осуществляемых на конкурсной основе, и необоснованным доминированием (более 70 %) закупок из единственного источника (табл. 3). Эффективность конкурсов, проводимых муниципальными образованиями области, является крайне низкой и составляет всего 5,3 %.

Таблица 2

Способы размещения заказов на поставку товаров (работ, услуг) государственными заказчиками-распорядителями и получателями средств бюджета и целевых бюджетных фондов Пермской области в 2002-2003 гг.1

Год Всего в том числе по видам конкурсов и другим процедурам закупок

Открытый конкурс Закрытый конкурс Запрос котировок Закупка из единственного источника

Сумма % Сумма % Сумма % сумма %

Всего проведено конкурсов и других процедур закупок 2002 2102 241 11,5 6 0,3 1550 73,3 305 14,5

2003 4230 464 11 1 3520 83,2 245 58

Сокращение расхода бюджетных средств, мн руб. 2002 429 396 16,7 0,006 0,2 20 10,8 13 1,1

2003 367 304 13,1 - - 24 5,4 39 4,5

Таблица 3

Способы размещения заказов на поставку товаров (работ, услуг) муниципальными заказчиками Пермской области в 2002-2003 гг.1

Год Всего в том числе по видам конкурсов и другим процедурам закупок

Огкрь коню пые фСЫ Закры конкуп тые рсы Способе КОТИ1 л запроса тевок Закупка из единственного источника

Сумма % Сумма % Сумма % Сумма %

Всего проведено конкурсов и других процедур закупок, шт. 2002 3356 415 12,4 - 2599 77,4 342 10,2

2003 5064 559 11,8 3706 73,2 759 15

Сокращение расхода бюджетных средств, мн. руб. 2002 84,4 74,1 5 - - 10,2 3,8 - -

2003 92,7 67,3 5.3 19,1 4,2 6,3 0,7

Территориальные органы федеральных органов государственной власти (ТОФОИВ) ежегодно размещают заказов на закупку товаров, работ и услуг на сумму около 1 мрд. руб. (табл. 4), эффективность которых в целом приемлема. Однако в ходе исследования выявлено, что в рамках этого сегмента рынка госзакупок не сложилась четкая система контроля за применением конкурсных процедур при размещении заказа, хотя контролирующих органов на территории субъекта Федерации достаточно. Контроль за соблюдением процедур размещения заказов на закупку продукции могут в рамках своей компетенции осуществлять прокуратура, КРУ Минфина, территориальный антимонопольный орган,

управление федерального казначейства Минфина. Проблема, на наш взгляд, заключается в том, Министерства экономики субъектов Федерации функциями по осуществление контроля за размещением госзаказа не наделены, поэтому в регионах отсутствует испоняющий функцию контроля орган.

Таблица 4

Способы размещения заказов на поставку товаров (работ, услуг) территориальными органами федеральных органов государственной власти в Пермской области в 2002-2003 гг.3

Год Всего закупок товаров (работ, услуг), мн руб в том числе по видам конкурсов и другим процедурам закупок

Открытые конкурсы Способом запроса котировок Закупка из единственного источника

Сумма % Сумма % Сумма %

2002 273,8 56,2 20,5 133,3 48,7 84,3 30,8

2003* 367,7 91,2 24,8 163,6 44,5 112,9 30,7

2003* 971,7 357,2 36,8 187,4 19,2 427,0 44,0

ХДанные только по 11 территориальным органам "Данные по всем территориальным органам

Результаты проведенного автором экономико-социологического опроса (рис. 2, 3) подтверждают выводы, полученные нами в процессе анализа институционального механизма управления госзакупками в Пермской области и в ходе работы со статистическими данными.

положительный эффект 79%

Рис. 2 Распределение ответов на вопрос: Как Вы оцениваете экономический эффект от проведения открытых конкурсов?

На основе анализа полученных результатов выявлены следующие проблемы: нарушаются выбор способа закупок, большая часть заказа размещается без конкурсов; допускаются ошибки при планировании регионального и муниципаль-

ных заказов; чрезмерно завышен ценовой порог (1000 МРОТ), ниже которого разрешены закупки без использования каких-либо конкурсных процедур; нарушаются правила и способы конкурсных процедур, неграмотно составляется конкурсная документация, завышаются требования к квалификации поставщиков, некомпе-

тентно формулируются требования к закупаемой продукции, критерии и способы оценки конкурсных заявок и др.; изменяются условия контракта при его заключении (цены, сроки и объемы закупаемой продукции); нарушаются сроки статистической отчетности, допускается большое количество ошибок в отчетах.

другое 20%

проблем не возникает 4%

В дав пение со стороны вышестояц*1Х лиц 11%

давление со стороы претендентов 4%

Р недостаточные знания и опыт конкурсной комиссии 43%

недостаточные знания и опыт вышестояи+ы лиц20%

несовершенное законодательство 43%

недостаток финансирования на организацию конкурсов 33%

Рис. 3. Распределение ответов на вопрос: Какие проблемы возникают во время организации конкурсов?

Выявленные недостатки являются следствием ряда причин: несовершенство нормативных актов по госзакупкам на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; информационная непрозрачность; низкая мотивация заказчиков и поставщиков; стремление некоторых заказчиков получить личную выгоду при размещении госзаказа; отсутствие дожного контроля за процессом формирования и размещения бюджетного заказа; низкая квалификация специалистов, осуществляющих закупки; некомпетентность поставщиков; отсутствие в большинстве муниципальных образований области сложившихся институтов рыночной экономики и неразвитость конкурентной среды, следствием которых выступает незначительное количество поставщиков, участвующих в конкурсах; отсутствие взаимодействия и координации деятельности по организации закупок между администрацией региона и муниципальными образованиями.

Главной причиной существующего состояния управления госзакупками в Пермской области, на наш взгляд, является отсутствие комплексного подхода к управлению рынком госзакупок, реализация которого позволит учесть все формальные и неформальные правила, определить роль и место каждого из участников процесса, предусмотреть институциональное окружение, увязать систему госзакупок с существующими финансовой, бюджетной, информационной системами.

3 Составлено автором по данным аппарата главного федерального инспектора по Пермской области

Третья группа проблем посвящена выявлению направлений модернизация институционального механизма управления госзакупками в регионе. Автором предлагается разработанный на основе общей модели управления госзакупками конкретизированный к условиям Пермской области комплекс мер по модернизации институционального механизма управления закупками в регионе, обеспечивающий в рамках политического и правового механизмов управления закупками формирование институциональной среды, предъявление более жестких требований к чиновникам по внедрению конкурсных механизмов, информирование общественности о проводимой политике с целью создания неформальных институтов, в частности, этики госзакупок.

В рамках совершенствования правового механизма управления госзакупками предложена модернизация законодательства Пермской области и муниципальных образований, в частности, на основе аудита нормативных актов по муниципальным закупкам, оказание муниципалитетам помощи в разработке правовой основы размещения муниципального заказа, создание механизма неформального общественного контроля. Совершенствование финансового механизма управления госзакупками включает: идентификацию роли участников бюджетного процесса в связи с реализуемой политикой бюджетного федерализма; эффективное планирование потребностей при формировании бюджета; повышение эффективности казначейской системы испонения бюджета; автоматизацию системы государственных и муниципальных закупок; разработку системы финансового контроля за осуществлением закупок в регионе.

В процессе исследования разработаны меры по корректировке организационного механизма управления региональными закупками, включающие:

- модернизацию организационной структуры управления закупками, в частности, для Пермской области, на наш взгляд, эффективной является централизованная система управления государственным региональным заказом, формируемая на основе передачи функции организатора закупок Агентству по организации конкурсов, формирования специализированных конкурсных комиссий, привлечения фирм-аутсорсеров по техническому сопровождению (рис. 4);

- модернизацию процесса организации закупок - внедрение нового порядка формирования единого областного госзаказа; разработку типовой конкурсной документации по видам закупаемой продукции; создание библиотеки комплектов конкурсной документации; предоставление поной и своевременной информации о конкурсах; оказание консультационной поддержки поставщикам в ходе их участия в конкурсах; применение программы управления контрактом; вклю-

чение неформальных правил институционального механизма на основе создания и соблюдения кодекса этики госзакупок;

- разработку системы контроля за порядком осуществления госзакупок, включающего постадийный мониторинг закупочного процесса; процедурный аудит; механизм систематической отчетности муниципальных образований по проведенным закупкам, предусматривающий персональную ответственность; профессиональное обучение специалистов, осуществляющих контроль за закупочной деятельностью; передача функций координации и контроля Минэкономразвития РФ соответствующим подразделениям в региональных органах испонительной власти.

органы, принимающие решение

органы испонительной власти области - госзаказчики

Рис. 4. Централизованная структура управления госзакупками

Информационное обеспечение механизмов управления госзакупками и всех субъектов данной системы включает: организацию публикаций о региональной политике в области бюджетных закупок; создание базы действующих нормативных актов по госзакупкам; публикацию перспективных планов закупок; создание: реестра государственных и муниципальных заказчиков, единой базы по проводимым закупкам, единого регионального реестра поставщиков, электронного реестра оферт поставщиков; обучение государственных и муниципальных заказчиков, специалистов контролирующих организаций и поставщиков правилам проведения конкурсных процедур, планированию, ценообразованию и маркетингу госзакупок. Реализацию предлагаемых мер могут быть осуществлять

как существующие институты (СМИ, официальные сайты Пермской области, муниципальных образований, Торгово-промышленная палата, Региональный центр подготовки специалистов для системы госзакупок), так и новые - создание специализированного издания и сайта по госзакупкам, института профессиональных консультантов, специализированных фирм-аутсорсеров и т.д.

Новым эффективным инструментом борьбы с коррупцией является использование электронных закупок, которые начинают вводиться некоторыми крупными федеральными структурами. На мезоуровне элементы электронной система проведения торгов используются в Краснодарском крае, Воронежской области и др.). Однако у многих заказчиков и поставщиков отсутствует выход в Интернет. В силу этого началом построения эффективной системы электронных закупок, на наш взгляд, может стать создание региональных информационно-маркетинговых центров (ИМЦ), объединенных в федеральную систему. ИМЦ предназначен для информационно-маркетингового обеспечения субъектов рынка, проведения электронных закупок (конкурсных торгов) товаров и услуг, в т.ч. для решения задач сбыта и потребления крупных предприятий федерального и регионального значения, а также связанных с ними договорных и платежных обязательств.

Таким образом, модернизация организационного механизма управления системой бюджетных закупок в Пермской области и эффективное включение её институционального окружения обеспечивают повышение эффективности и транспарентности процесса размещения госзаказа, сокращают трансакционные издержки, снижают коррупцию и формируют у общественности положительный образ системы конкурсных закупок как справедливого и открытого процесса.

В заключении представлены результаты и выводы исследования.

По теме исследования опубликованы следующие работы:

1. Шадрина Е.В. Использование механизма государственных закупок для поддержки малого предпринимательства // Проблемы экономики и управления: Матер. I научн. конф. ПФ ГУ-ВШЭ. - Пермь, 2001 (0,2 пл.).

2. Шадрина Е.В., Югов Ю.Г. Международный опыт осуществления государственных закупок // Пермский аграрный вестник: Науч.-производств. сб., -2003.-№2(0,2 пл.).

3. Шадрина Е.В. Югов Ю.Г. Теоретические основы государственных закупок // Пермский аграрный вестник: Науч.-производств. сб. - 2003. - №2 (0,2 пл.).

4. Шадрина Е.В. Специфика закупки интелектуальных услуг для государственных нужд // Информация. Инновации. Инвестиции: Матер, конф. 26-27 но-

ября 2003 г. - Пермь: Изд-во Пермский ЦНТИ, 2003 (0,1 пл.).

Шадрина Е.В. Государственные закупки как механизм поддержки малого предпринимательства // Малое предпринимательство: состояние, проблемы, необходимость совершенствования и развития: Матер, междун. науч.-практич. конф. - Екатеринбург, 2003 (0,15 пл.).

6. Шадрина Е.В. Развитие малого бизнеса через систему государственных закупок // Региональные проблемы развития и государственной поддержки малого бизнеса: Матер. Всерос. науч.-практич. конф. 13-14 ноября 2003 г. - Саранск, 2003 (0,2 пл.).

7. Шадрина Е.В. Конкурсная система госзакупок: анализ результатов социологического опроса заказчиков, проведенного в январе-апреле 2004 г. // Федеральный вестник Прикамья. - 2004. - №8-9 (0,2 пл.).

8. Шадрина Е.В. Институционально-правовые инструменты регулирования закупок интелектуальных услуг для государственных нужд // Информация. Инновации. Инвестиции: Матер, конф. 25-26 ноября 2004 г. - Пермь: Изд-во Пермский ЦНТИ, 2004 (ОД пл.).

9. Шадрина Е.В. Институциональная структура государственных закупок // Информация. Инновации. Инвестиции: Матер, конф. 25-26 ноября 2004 г., г. Пермь: Изд-во Пермский ЦНТИ. - Пермь, 2004 (0,2 пл.).

10. Санакоев Г.З., Шадрина Е.В., Югов Ю.Г. Практика организации конкурсных закупок в Пермской области. - Пермь: Изд-во ПГСХ, 2004 (4,1/1,7 пл.).

Печать цифровая Бумага офсетная. Гарнитура Тайме. Формат 60x84/16. Объем 1,0 уч.-изд.-л.

Заказ N8 469. Тираж 100 экз. Отпечатано в КМЦ КОПИЦЕНТР 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Суворова, 19, тел. 247-34-88

PH Б Русский фонд

2006-4 9857

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Шадрина, Елена Витальевна

ВВЕДЕНИЕ.

1. МЕСТО И РОЛЬ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В ЭКОНОМИЧЕСКОМ РАЗВИТИИ РЕГИОНА.

1.1. Институциональные основы становления рыночной системы закупок продукции для государственных нужд: макро- и мезоуровни.

1.2. Структурно-функциональные характеристики региональной системы государственных закупок как составляющей мезоэкономической политики.

1.3. Международный опыт организации системы общественных закупок.

2. РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД (на примере Пермской области).

2.1. Инструменты регулирования рынка государственных закупок в регионе.

2.2. Региональные особенности структуры общественных потребностей и системы организации закупок продукции для государственных и муниципальных нужд в Пермской области.

3. МОДЕРНИЗАЦИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ЗАКУПКАМИ В РЕГИОНЕ.

3.1. Структурные механизмы институциональной модели управления системой закупок для нужд региональной экономики.

3.2. Направления совершенствования механизма организации государственных закупок в регионе.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Региональная система государственных закупок как рыночный механизм обеспечения общественных потребностей"

Актуальность темы исследования. Рыночная трансформация российской экономики детерминировала перенос всей тяжести решения социальных проблем на мезоуровень. Основные трудности перехода регионов к рынку во многом являются следствием ярко выраженной социальной направленности региональной хозяйственной системы. Обеспечение общественных потребностей в пространственно-территориальном аспекте осуществляется посредством оптимизации использования выделенных финансовых ресурсов региональных бюджетов.

Рыночным механизмом эффективного использования бюджетных средств выступают государственные закупки, осуществляемые, прежде всего, на конкурсной основе. В силу этого институционализация региональной системы госзакупок, с одной стороны, обеспечивает баланс общественных потребностей и финансовых ресурсов для их удовлетворения, а с другой, стимулирует экономическое развитие региона, выступая гарантированным каналом реализации продукции и услуг регионального бизнеса. Поэтому в посткризисный период с увеличением финансовых ресурсов региональных бюджетов, переходом от хронической дефицитности к принятию бездефицитных бюджетов на всех уровнях власти России модернизация институтов региональной системы государственных закупок и её окружения является приоритетной задачей как региональной, так и макроэкономической политики.

Актуальность теоретико-прикладного исследования механизма управления системой государственных закупок на региональном уровне, наряду с трудностями трансформационной экономики, обусловлена также специфическими особенностями механизмов управления экономическим развитием российских регионов. В силу отставания процессов институционализации от других направлений развития рынка государственных закупок основой анализа механизма управления государственными закупками выступает теоретическое осмысление складывающейся системы госзакупок в регионе как необходимого компонента эффективного функционирования пространственной экономики, выявление предпосылок ее реформирования и направлений модернизации, концептуальное обоснование модели эффективного управления госзакупками на мезоуровне.

Степень разработанности проблемы. Сознательно акцентируя внимание на региональной системе государственных закупок, диссертант опирася на теоретико-модельные представления о регионализме в экономике, сформулированные в трудах Бильчака В., Бутова В., Гладкого Ю., Дружинина А., Игнатова В., Кетовой Н., Колесникова Ю., Лексина В., Некрасова Н., Овчинникова В., Пче-линцева О., Тамбиева А., Чистобаева А., Швецова А. и др., а также сложившуюся в науке совокупность представлений о региональной организации системы государственных закупок (Белокрылова О., Гуцелюк Е., Корытцев М. и др.). Механизмы и противоречия внедрения конкурсной системы государственных закупок обоснованы в работах Абдрахимова Д., Дашкова С., Нестеровича В., Перова К., Смирнова В. и др.

Мировая экономическая наука имеет богатый опыт научного исследования институтов и институциональных изменений, представленный трудами Ко-уза Р., Коммонса Дж., Норта Д., Стиглера Дж., Уильямсона О., Эрроу К. и др. Роль институтов в российской экономике анализируется в работах Капелюш-никова Р., Кузьминова Я., Олейника А., Шаститко Е., Шаванса Б., Юдкевича М. Особенности управления экономическим развитием регионов России описаны Гранбергом А., Кузнецовой О., May В. и др.

Направления модернизации рыночных институтов в посткризисной экономике России обоснованы Бабецкой-Кухарчук О., Вольчиком В., Дерябиной М., Львовым Д., Морелем М., Овсиенко Ю., Ясиным Е., Явлинским Г. и др. Проблемы теоретико-методологического анализа управления экономикой общественного сектора и общественных финансов получили развитие в работах Аткинсона Э.Б., Колоснициной М., Стиглица Дж.Э., Якобсона Л. и др. Роль и специфика государственного регулирования трансформационной экономики выявлены российскими учеными: Беченовым А., Вогиным Н., Клейнером Г., Кушлиным В., Петросяном Д. и др. Механизмы формирования и функционирования единой системы государственных финансов, а также инструменты бюджетной классификации, бюджетного контроля выработаны Городецким А., Дрободзинской Л., Крохиной Ю., Конюховой Т., Моруковым А., Хориной Л. и др. Анализ проблем бюджетного федерализма как основы разделения государственных пономочий и финансов по уровням управления проведен Сабуровым Е., Типенко Н., Чернявским А. и др.

Однако разработка научной концепции институционального механизма управления региональной системой государственных закупок находится на начальном, эмпирическом этапе и требует перехода к теоретико-модельному этапу. Данное обстоятельство в сочетании с актуальностью диссертационной проблематики обусловило выбор темы работы, формулировку ее цели и этапных задач.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в формировании теоретико-модельных представлений о системе государственных закупок как рыночного механизма удовлетворения общественных потребностей и инструментов управления ею на мезоуровне, оценке особенностей институциональной структуры рынка государственных закупок российских регионов и разработке модели модернизации институционального механизма управления системой государственных закупок на региональном уровне.