Реализация социальных программ в США на местном уровне (80-90-е годы) тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Руденский, Павел Олегович |
| Место защиты | Москва |
| Год | 1994 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.29 |
Автореферат диссертации по теме "Реализация социальных программ в США на местном уровне (80-90-е годы)"
_ Л л РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ПАУК Ш1СУ{1ТУТЧ:0ЕДШ1Е1ШГ>1Х ШТАТОВ АМЕРИКИ II КАНАДЫ
2 1 МАР
На правах рукопясп
РУДЕНСКПП Павел Олегович
РЕАЛИЗАЦИЯ СОЦИАЛЬНЫХ ПРОГРАММ В США НА МЕСТНОМ УРОВНЕ
(80-90-е ГОДЫ) Специальность 08.С0.29 Ч Экономика зарубежных стран
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степенп кандидата экономических наук
Москва 1994
Работа выпонена в Институте США п Канады РАН.
Научный руководитель: доктор экономических наук СУПЯН В. Б.
Официальные оппоненты:
доктор экономических паук БУШМАРИН И. В., кандидат экономических наук ЯРЫГИИА Т. В.
Ведущая организация: экономический факультет Московского Государственного Университета имени М. В. Ломоносова.
Защита диссертации состоится л..........................................1994 г.
г. ............ часов на заседании Специализированного Совета
Д 002.93.02 в Институте Соединенных Штатов Америки и Канады РАН по адресу: 121814, Москва, ГСП-2, Хлебный пер., 2/3.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института США и Канады РАН.
Автореферат разослан л....................................1994 г.
Ученый секретарь Специализированного Совета кандидат экономических наук
ЛЕБЕДЕВА Л. Ф,
I. ОёДАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
АКТУАЛЬНОСТЬ ИССЛЕДОВАНИЯ. При проведении экономических реформ в Российской Федерации большое вначение играет государственная социальная политика, которая обеспечивает социально-экономическую стабильность в обществе и формирует социальную основу реформ. В этой свяеи при создании новой концепции социальной политики России и определении роли и места государственных институтов в вопросах жизнеобеспечения населения было бы целесообразно учитывать опыт зарубежных стран,'в частности США, где проводится активная политика в области вспомоществования. В допонение к этому, в России до сих пор практически отсутствует четкое разграничение.функций социальной защиты населения между федеральными и местными органами власти, В США, как показало исследование, именно эта сфера деятельности особенно разработа-'' на с финансовой, юридической и институциональной точек зрения. В свяеи с этим для Российской Федерации исследование финансовых и административно-правовых отношений федерального правительства, правительства кггатов и местных органов власти в США имеют огромное вначение. В данном контексте тема диссертации представляется достаточно актуальной.
Проблема реализации социальных программ на местном уровне в США, не только актуальна в чисто прагматическом контексте, но имеет и определенный научный интерес. Различные аспекты социальной политики американского государства достаточно широко и поно освещены отечественными и вападными экономистами и политологами. Однако следует отметить, что целый ряд проблем остася недостаточно исследованным.
Особо слоиной и недостаточно проработанной теоретически и методологически остается в экономической науке проблема совда-ния эффективного механизма определения минимального прожиточного уровня, минимальной заработной платы, размеров пособий конкретным группам реципиентов программ вспомоществования. Практически открытым остается вопрос разграничения функций между различными уровнями государственной власти при реализации социаль-
ных программ, а также проблема взаимосвязи между местной налоговой системой, межбюджетными трансфертами и региональной социальной политикой. В этой свяви проблемы, раскрываемые в данной диссертации, имеют определенный научный интерес.
ХРОНОЛОГИЧЕСКИЕ РАЖИ ИССЛЕДОВАНИЯ охватывают период 80-90-х гг., когда вопросы реформирования системы социального обеспечения в США приобрели особую актуальность, и начася процесс децентрализации социальной и налоговой политики. Этот период интересен тем, что поэволяет определить, насколько эффективно децентрализация воздействует на социальную политику в регионах и фискальные возможности штатов и местных органов власти.
ОБЪЕКТОМ ИССЛЕДОВАНИЯ в диссертации являются механизмы финансирования и формы реализации программ вспомоществования на уровне штатов и местных органов власти в период проведения в США политики децентрализации.
Главное внимание уделено исследованию различных типов социальных программ и их структурным элементам, законам и подзаконным актам, регулирующим их осуществление на уровне штатов и местных органов власти. Особое еначение придается анализу механизма финансирования и административно-правового регулирования таких социальных программ, как "Медикейд", "Помощь малоимущим семьям с детьми иждивенцами", "Программы допонительного гарантированного дохода".
ОСНОВНАЯ ЦЕЛЬ ДИССЕРТАЦИИ - исследовать теоретические и практические проблемы эффективной реализации программ вспомоществования в США на уровне штатов и меотных органов власти в 8<3-90-е гг.
ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ. В соответствии с вышеуказанной целью в диссертационной работе ставятся следующие задачи:
- выявление масштабов и определение характера функций штатов и местных органов власти в управлении и финансировании основных программ вспомоществования;
- исследование проблем эффективности механизма реализации программ вспомоществования;
- исследование влияния процесса децентрализации социальной
и фискальной политики в 80-е гг. на решение проблем социально нееащищенных слоев населения в США;
- обобщение американских теоретических концепций государственного вмешательства в социальное обеспечение.
МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЙ И ТЕОРЕТИЧЕСКОЙ ОСНОВОЙ исследования стали работы отечественных и зарубежных экономистов, разрабатывающих теоретические проблемы государственной социальной политики. Принимая во внимание недостаточную теоретическую разработанность темы государственного вмешательства в социальное обеспечение в отечественной науке, автор предпринял попытку в первой главе диссертации кратко обобщить современные экономические теории ведущих американских экономистов, занимающихся данной проблематикой. Это теория "общественных благ", "общественного-выбора" и теория государственных финансов, фи рассмотрении новых тенденций в социальной политике США автор опирася на методологию и понятийный аппарат, выработанный в рамках основных экономических школ США, а также принятый в отечественной науке и практической деятельности органов государственной власти США и России в области социальной политики.
В процессе работы над диссертацией автором были использованы труди научных код^тиЩ* уил-т,,*^ гч^ И Канады РАН, Института мировой укономики и международных отношений РАН, Института Европы РАН, Института труда при Министерстве труда РФ, а также научные труды целого ряда американских университетов и институтов.
В своем исследовании автор опирася на труды отечественных экономистов, внесших большой вклад в иэучение обших и частных проблем гоЬударственного регулирования. Сюда можно отнести, прежде всего, труды Г. А. Арбатова, А. Е Аникина, Ю. И. Бобракова, а С. Васильева, А. А. Володина, А. И. Дейкина, Е М. Кудрова, Л. Ф. Лебедевой, А. Б. Парканского, Е Е Попова, А. А. Попова, А. А. Пороховс-кого, М. А. Портного, ЕБ. Супяна, ЕМ.Усоскина, Е А. Федоровича, Е М. Шамберга, Н. А. Шведовой, Е. С. ЕЬршнева и др.
Фактологическая основа диссертации - федеральные законы и б&коны штатов по реализации- трех главных программ вспомощгство-
вания США: "Медикейд", "Помощь малоимущим семьям с детьми иждивенцами" и "Программы допонительного гарантированного дохода"; данные официальной статистики США и ревультаты переписей; экономические доклады президента, отчеты и слушания конгресса США, а также материалы раеличных правительственных и научно-исследовательских органиеаций.
Определенная сложность в получении новейших статистических данных по США ( например, официальные данные по социальным программам штатов), а также общая направленность работы на исследование механизмов финансирования и форм реализации программ вспомоществования на уровне штатов и местных органов власти предопределила использование в диссертационной работе статистических данных, которые не могут служить источником новейшей информации. Тем не менее, приведенные статистические материалы служат достаточным основанием для выводов, сделанных в диссертации при анализе социальной политики в США в 80-90-е гг. .
При проведении исследования были такие иепольеованы и критически проанализированы работы американских ученых, исследующих проблемы государственного регулирования. При рассмотрении теоретических и практических проблем социального регулирования особый интерес предстояли работы Г. Арона, Р. Бартлея, Г. Боуэна, Дж. Бьшенена, Дж.Гвартнея, Г. Гидера, А. Даунса, Д. Зимнермана, П. Кевина, Р. Масгрейва, Дж.Пекмана, П-Стейнера, Г.Тулока, Ф.Эд-жуорта, К. Эрроу и т. д.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА ИССЛЕДОВАНИЯ заключается В том, ЧТО в НвЫ:
- дается обоснование концепции "государственного рынка социальных программ" на основе западных теорий государственного вмешательства в социальное обеспечение;
- проведена классификация 7Б программ вспомоществования США, а также критически проанализированы их функциональные и структурные характеристики;
- раскрыт механизм финансирования, состав реципиентов, размеры и виды пособий трех основных программ вспомоществования "Цедикейд", "Помощь малоимущим семьям с детьми иждивенцами" и "Программа допонительного гарантированного дохода";'
- на основе статистических данных доказывается, что в США федеральное правительство почти поностью определяет, исполъ8уя индикативные механизмы контроля, реализацию основных программ вспомоществования на уровне штатов и местных органов власти;
- исследованы причины неэффективного функционирования механизма реалиэации программ вспомоществования в США;
- на основе новых статистических данных проанализированы изменения в налоговых системах штатов и местны/органов власти в свяеи о проведением децентрализации фискальной политики в США в 80-е гг.;
- исследовано воздействие децентрализации фискальной политики на эффективность реалиэации социальных программ на региональном уровне в США.
ПРАКТИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ ПООВДОВАНИЛ. Проблемы, которые исследуются в диссертационной работе, имеют большое практическое применение. Бгтодика определения размеров пособий, состава реципиентов, механизм и формы финансирования программ фгдеральнкм правительством и правительствами штатов, официальная формула определения размеров федеральных субвенций, дает возможность соответствующим министерствам и ведомствам скорректировать и усовершенствовать механизм реализации социальных программ в Российской Федерации.
Ряд выводов й предлолюний могут быть использованы в практи-. ческой деятельности Нинистерства социальной вашиты РФ, Министерства труда РФ, Федеральной слум5ы занятости и т. д. при разработке системы минимальных социальных гарантий, обеспечения адресности социальных программ и разграничении функций по социальной 8ащите населения медцу федеральными и местными органами власти.
Практический интерес для министерств и ведомств России представляет и исследование опыта США по децентрализации налоговой политики и влияние ее на социальную политику в регионах.
АПРОБАЦИЯ РАБОТЫ. Ревультаты исследования были использованы автором при подготовке аналитических записок и материалов для Министерства социальной защиты. РФ, Министерства труда РФ и быв-
шего Верховного Совета РФ по вопросам создания и органивации системы социальной эащиты населения; при написании доклада для конференции "Государственная социальная политика в России", которая проводилась "Эпицентром" совместно с Институтом имени Гете (ФРГ) в Нижнем Новгороде; при работе над хозяйственным договором с п/о "Комиэнерго" -"Концепция социально-экономического развития посека энергетиков и внедрения вахтового метода в "Комиэнерго"; . для подготовки научной статьи "Программа "меди-кейд": формы реализации и механизм.финансирования" в журнале "США: экономика, политика, идеология".
СТРУКТУРА РАБОТЫ определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, графичес-ко-статистических приложений и списка литературы.
II. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ ВО ВВЕДЕНИИ обосновывается выбор темы, ее актуальность, определяются цели и задачи исследования, отмечается.практическая значимость и научная новизна темы, а также формулируются основные выводы, выносимые на защиту.
ПЕРВАЯ ГЛАВА ДИССЕРТАЦИИ -. "Теоретические основы социальной политики" посвящена общему экономическому анализу проблем теоретического обоснования государственного вмешательства в соци-' альное обеспечение на основе работ американских экономистов.
Автор считает, чтб без теоретического осмысления этой проблемы невозможно проанализировать и оценить социальную политику страны, формирование и реализацию социальных программ в США.
Х Наибольший интерес в США к теме государственного вмешательства появися после Второй мировой войны, когда государственное вмешательство в экономику усилилось и затронуло практически все сферы общественной жизни. Перед экономистами возникло множество проблем, решить которые в рамках традиционных классических схем было невозможно. Некоторые западные экономисты, в том числе П. Самуэльсон и Р. Масгрейв, предложили рассматривать капиталистическое хозяйство как своего рода интегральное взаимодействие двух секторов экономики: частного и государственного.
Превращение государства в активного участника экономичес-
кой живни и признание научными кругами того факта, что капиталистическая экономика представляет собой систему взаимодействия частного и государственного секторов, стало новой отправной точкой в исследовании не только частнокапиталистического, но прежде всего государственного сектора. В 19Б4 г. появляется статья известного американского экономиста И Самуэльсона "Чистая теория государственных расходов", которая заложила основу новой теории - "общественных благ". Известно,' что этой статье ЕСамуэльсон показал, что существуют особые товары и услуги -"общественные блага", которые обладают так называемым "внешним эффектом". Данные блага невовможно как производить, так и распределять через механизмы свободного рынка, так как "внешний эффект" будет способствовать тому, что предельные издержки будут-больше предельного дохода.
С появления этой теории начася новый этап исследования государственного сектора. Открытие особой категории товаров и услуг заложило основу теоретического обоснования государственного вкеттельства в экономическую жизнь общества.
Пытаясь.опровергнуть необходимость государственного вмешательства, которая доказывалась теорией "общественных благ", американские экономисты Дж. Быокенен и Г. Тудлок в своей книге "Пэдсчет интереса" (The Caloulus of Consent, 1964 г.) попытались доказать, что государственного рынка не существует, а есть один единственный рынок, поэтому идеи смешанной экономики не имеют научно обоснованных доказательств. В этой книге были заложены основы теории "общественного выбора". Согласно этой теории, государственный сектор - это особый тип рынка, на котором;, точно такие как и на частнокапиталистическом рынке, происходит взаимодействие спроса и предложения, но в специфической форме. Взаимодействий и специфичность этой формы являются производными от структуры и функций политической системы. ГЬлитика, согласно представлениям Дж. Бьюкенена, - это "сложный процесс обмена, который поностью аналогичен рыночному." Эта идея была точно таким же "прорывом"-в экономической науке, как и открытие "общественных благ".
Таким образом, теоретический байис нового направления в экономической науке, был создан на основе двух экономических школ: кейнсианской и классической.
К началу 80-х гг. сформировалось новое направление в вапад-ной экономической науке - "экономика государственного сектора" (economics of the public seotor). В рамках этого направления исследуются проблемы государственных финансов, государственное управление, разрабатываются и усовершенствуются теория "общественных благ", "общественного выбора" и т.д. Вместе с тем, на сегодняшний момент нельэя скаеать, что вдесь существует единая цельнад концепция государственного вмешательства в социальное обеспечение.
На основе теоретических положений ряда вападных экономистов, работающих в рамках "экономики государственного сектора", автор диссертации пришел к выводу, что государственные социальные программы - это специфические товары или услуги, которые оплачиваются населением черев налоговую систему и распределяются государством между членами общества в соответствии о нормами и правилами административно-правового регулирования. Совокупность отношений, возникающих между населением, предъявляющим спрос на социальные, программы, и государственными органами власти, предлагающими эти социальные программы, представляет собой государственный рынок социальных программ.
В данной главе подробно рассматривается механизм формирования спроса и предложения на государственном рынке социальных программ. Особое внимание уделено процессу вваимодействия Н спроса и предложения, как результата борьбы по расходным и доходным статьям бюджета. С одной стороны, это конгрессмены, представляющие интересы населения и предъявляющие от их имени платежеспособный спрос на государственные товары и услуги, о другой, - пономочные представители правительства, которые предлагают государственные товары и услуги. Первые стремятся "приобрести" как можно больше государственных товаров и услуг по наименьшей цене, вторые - желают "продать" как можно меньше товаров и услуг по наибольшей цене, т.е., получить контроль над
наибольшим объемом государственных бюджетных средств. Утвери-денный законодательным органон и высшим руководителем испонительной власти государственный бюджет представляет собой документ, фиксирующий точку "конкурентного равновесия" иезгду спросом и предлогзнием на государственном рмике социальных программ. В этом документе в правовом порядке устанавливается "цена" и объем социальных программ, т.е. количество реципиентов, которые могут воспользоваться даниша услугами.'
На государственном рынке, процесс купли-продажи социальных программ всегда предшествует нх реализации. Зто во многом предопределяет то, что продаются и покупаются не материальные товары и услуги, а программные документы, которые дают право ка обеспечение социальными услуга.л в будущем. В общих чертах эта яапогангет фьючерсные сдеки на бирж.
Процесс переговоров о "цене", объемах и времени реализации социальных программ получил название в экономическое науке "по-литнчес1{ая торговля". "Политическая торговля", в отличие от обычной торговли, - зто процесс покупки и продажи не материальных продувов, а программных документов, который осуществляется посредством переговоров представителей законодательной и испонительной властей. В диссертации дается детальный анализ этого феномена. Х '
В первой главе такие анализируется проблема эффективного функционирования государственного рынка. Среди экономистов не существует единого мнения о принципах эффективности социальной политики. Некоторые считают, что при реализации социальных программ необходимо руководствоваться обмытым принципом эффективное! и "шздер*.ки-доход". Такой подход, как отмечается в диссертации, оправдан, если данные социальные программы, гак "общественные блага", эластичны по цене. В этом случае при проведении соответствую^* исследовании моию использовать хорошо известные кривые спроса и предложения А. !.!артла.
Другая группа экономистов полагает, что большинство "об-п^ственных благ", в том числе социальные программы, имеют огромный политический эффект, который не сравним с материальными
издержками. Система социального обеспечения может считаться эффективной, даже если издержки больше дохода, когда соблюдается принцип социальной справедливости и сохраняется социальная стабильность в обществе. В данном контексте, как полагает автор, наиболее приемлемой формой анализа может стать диаграмма кривых безразличия Ф. Эджуорта.
В диссертации показано, что два принципиально различных подхода к анализу проблемы эффективности программ социального обеспечения показывают, что большинство теоретических построений основывается на концепции "экономического человека", имеющего Iиндивидуальные потребности и ограниченные бюджетные возможности. Вместе с тем, помимо индивидуальных потребностей у него есть потребности общественные. Иввестный экономист К Паре-то, один из основоположников теории предельной полезности, отметил, что кроме индивидуальной полезности есть ешэ и полезность колективная. Вэ в экономической науке не существует концепции "колективной полезности" и отсутствует теория поведения группы как экономического субъекта. Видимо, это требует дальнейшего исследования.
В первой главе также дан критический анализ теоретических подходов американского экономиста КВрроу, сделавшего попытку найти "оптимум Эрроу" для государственного рынка.
Несмотря на совершенно различные подходы к анализу проблем эффективности государственного рынка, большинство западных экономистов согласны с тем, что государственный рынок, точно такие как и частнокапиталистический, представляет собой несовершенную модель взаимодействия спроса и предложения. На этом рынке не существует эффективного равновесия между потребностями и бюджетными возможностями индивидуума , с ддной стороны, и .размерами и стоимостью государственных социальных программ, с другой-. В связи с этим практически каждый член сообщества никогда не будет удовлетворен тем, сколько он получает социальных "благ" и какие налоги ему приходится эа это платить. Кроме того, политическая олигополия, существующая на данном рынке, несовершенство механизма передачи информации и принятия решений и т. д. привод
дят к утверждению таких решений в законодательных органах власти, которые совершенно неэффективны и в большинстве случаев не отражают интересы и потребности всех членов общества.
ВТОРАЯ ГЛАВА ДИССЕРТАЦИИ - "функциональные особенности и структурные характеристики социальных программ" посвящена проблемам реализации программ вспомоществования на уровне штатов и местных органов власти в США.
Развитие системы социального обеспечений в Соединенных Штатах началось поэднее, чем в странах Западной Европы. С самого начала не была создана единая комплексная система. За более чем БО лет своего развития система социального обеспечения США прошла четыре этапа: 1-й этап - 1930-е гг, ( в это время был аалокен фундамент всех последушях преобразований - Закон о со--л сальном Обеспечении); 2-й этап - 1960-е гг., когда была создана система социального вспомоществования ( основной причиной появления такого рода программ стало движение 8а гражданские права); 3-й этап - 1970-е гг., он был в какой-то степени продожением преобразований, начатых в 60-е гг. и во ыногоы был связан с кривисоы 1973-75 гг.; 4-й этап - 1980-е гг. ( вреыя господства консервативных идей в социальной политике ).
В результате поэтапного развития системы социального обеспечения в Соединенных Штатах появилась многоуровневая и многопрофильная система, в которой большинство програыы существуют отдельно друг от друга, нередко выпоняя одни и те же функциональные задачи. Иначе говоря, единой общенациональной системы в Соединенных Штатах не существует.
Автором при анализе социальных программ, реализуемых на уровне штатов и местных органов' власти, использовались два варианта классификации программ социального обеспечения, что дало более объективную картину.
В целой американская система социального обеспечения представляет собой сложный ыеханизы. Его отличительными особенностями является: 1) отсутствие общенациональной унифицированной системы 'социального обеспечения; '2) большая децентрализация в финансировании и управлении программами; 3) участие частного
капитала в реализации социальных программ.
Ib своим размера,1 социальные программы - это большая статья расходов как в федеральном бюджете, так и в бюджетах штатов и местных органов власти. Сравнивая удельный вес общих расходов на эти цели в бюджетах федерального правительства и правительств нивших эшелонов власти, можно с уверенностью сказать, что совокупный бюджет штатов и местных органов власти больше социально ориентирован, чем бюдкет федерального правительства. Однако, если проанализировать распределение расходов на социальные нужды между тремя уровнями государственной власти бее учета трансфертов и расходов на социальное капитальное строительство, то картина будет соверэенко иной. Федеральное правительство финансирует более 80% всех государственных расходов на программы социального обеспечения, а правительства штатов и местных органов власти в свою очередь являются только официальными распорядителями конечных средств.
Результаты исследования структуры государственных расходов на социальное обеспечение показали, что самая большая их часть идет на социальное страхование, почти Б0%, а оставшаяся идет на образование и программы вспомоществования. Правда, надо иметь в виду, что представленная структура государственных расходов на социальное обеспечение не всегда точно отражает реальную ситуацию. Например, в программы вспомоществования не вошли некоторые программы, которые относятся по своим характеристикам к программам вспомоществования, но причислены к группе помощь в получении образования или помощь специальным группам. Однако, если не принимать в расчет эти неточности, общие пропорции соблюдаются.
С целью определения роли и значения штатов и местных органов власти в реализации программ вспомоществования, дается анализ проблем бедности, а также детально исследуются механизмы финансирования и реализации трех программ вспомоществования в США.
Основными реципиентами программ вспомоществования в США являются малоимуще слои населения. В конце 80-х гг. - 12% насе-
ления. Анализ статистических данных показал, что в Соединенных ХШтатах, хотя и существует значительное неравенство в распределении доходов между социальными группами, степень мобильности населения по доходу настолько высока, что неравенство несколько сглаживается. Однако нельзя сказать, что неравенство исчезает совсем. Среди самой обеспеченной-и малообеспеченной группы населения есть некоторое количество семей, уровень дохода которых не меняется на протяжении большого промежутка времени и даяе нескольких поколений. Хотя точных статистических данных нет, нолю предположив, что это 2-3% в каждой из групп.
Анализируя дгашмику и структуру бедности в США, можно выде-пь- две группы бедных, которые отличаются друг от друга как по составу, так и источниками формирования. К первой группе можно отнести всех нетрудоспособных граздан, т. е. престарелых и детей до 18 лет, а чеков одиноких матерей, Особенность этой группы состоит в том, что данная категория людей не макет самостоятельно достичьнеобходимого уровня кивни без помощи со стороны государственных и частных организаций. Ко второй группе- относятся все трудоспособные граждане, которые в силу тех или иных причин не могут в данный момент времени прокормить себя и свою семью и им требуется временная поддержка. В основном это мужчины и иенпины в возрасте от 18 до 64 лет. Первая группа достаточно статична и если ей не будет оказана помощь, то дети и престарелые будут обречены лить нюо черты бедности на протяжении большого промежутка времени, а мокет и всю свою жизнь. Вторая наоборот очень мобильна. И состояние бедности для них можно рассмтривать как временное явленна. Таким образом, существуют дйе группы бедных, которые -имеют свою половозрастную структуру и данный уровень мобильности индивидуумов, что оказывает влияние на'формирование и реализацию программ. вспомоществования в США. Х
Учитывая половозрастную специфику и степень мобильности ип^ дивидуумов в каждой групп, указанных выше, -можно выделить и две группы государственных программ вспомоществования, которые отличаются друг от друга принципиальными подходами в построении.
1) программы помощи нетрудоспособным с целью поддержания определенного уровня существования; 2) программы помощи трудоспособным, которые стимулируют данную категорию лиц искать новое место работы и способствуют повышению их квалификационного уровня и 3) программы "смешанного типа", основная цель которых финансовая и материальная поддержка как трудоспособных, так и нетрудоспособных граждан. "Программа допонительного гарантированного дохода" относится к первой группе, а программы помощи в получении образования,. переквалификации, оплате жилья и электроэнергии и т. д. - ко второй. Основная часть государственных средств идет на реализацию программ "смешанного типа". К таким программам относятся "Программа помощи малоимущим семьям с детьми иждивенцами", "Мэдикейд", "Программа обадй помощи" и "т.д.
Следущая особенность программ вспомоществования США, помимо смешения принципиальных подходов, - это то, что они создавались по мере того, как обострялись социальные конфликты в обществе или наступала полоса экономического спада. Это привело к тому, что в США нет единой унифицированной системы вспомоществования. Скорей всего, она представляет собой некий конглоыерат программ, различных по целям, формам финансирования и характеру реализации.
Во второй главе диссертации проведено подробное исследование механизма реализации трех основных программ вспоиоЕзествова-ния "Уедикейд", "Программа помошл малоимущим семьям с детьии иждивенцами" и "Программа допонительного гарантированного дохода", которые реализуются на уровне тагов и честнш органов власти. Это сделано с целью определить, какую роль играют прави-> тельства штатов и местных органов власти в реализации програш вспомоществования в США. &бор указанных трех програш на ?б
существующих в США, связан с тем, что они во многом предопределяют политику в области вспомоществования, так как государство расходует на них половину средств, направляемых на помощь малоимущим.
Исследование механизма реализации программы медицинского вспомоществования "Медикейд" показало, что данная программу финансируется совместно федеральным правительством и правительствами штатов. Доля федерального правительства в программных расходах определяется при помощи ВШ5, который вависит от соотношения между средним доходом на душу населения в штате и средним доходом на душу населения в целом по стране. Федеральные субсидии предоставляются штатам в виде "специального гранта", для получения которого правительства штатов дожны выпонить ряд условий. Во-первых,* федеральная помощь выплачивается только определенным Группам реципиентов, состав которых утверждаются федеральными органами власти; во-вторых, этим группам реципиентов дожен быть предоставлен соответствующий набор медицинских услуг. Исходя не этого, можно сделать вывод, что федеральное правительство, оплачивая только 54% всех программных расходов, контролирует состав почти 80% реципиентов и определяет набор практически всех необходимых медицинских услуг.
"Программа помощи малоимущим семьям с несовершеннолетними детьми" финансируется и реализуется совместно федеральным правительством и правительствами штатов. В зависимости от дохода на душу населения штата, федеральное правительство может покрыть от Б0% до 83% расходов штатов по этой программе. В 1989 году федеральная помощь штатам и .территориям варьировалась от 50% до 79,8%. В среднем федеральное правительство израсходовало Б4Х от всех расходов по этой программе или 9,1 мрд. дол.
Состав реципиентов программы "Помощь малоимущим семьям о детьми иждивенцами" в основном определяется федеральным законом* о социальном обеспечении. Таким образом, федеральное правительство во многом предопределяет политику помощи детям иждивенцам, так как оплачивает Б4% программных расходов и утверждает основной состав реципиентов.
Программа допонительного гарантированного дохода - это федерально-штатная программа, которая реализуется и финансируется федеральным правительством и правительством штатов на основе унифицированных требований и полог^ннй. Основная цель - предоставление гарантированного ежемесячного пособия нуждающимся престарелый ( старше 66 лет), слепым и нетрудоспособным лицам, (еьаьйопию от поста их проливания. По своему усмотрению правительства отатов могут расширить состав реципиентов и увеличить размер выплачиваемого пособия. В декабре 1990 г. 4,4 шш. человек получили федеральные пособия и Б00 тыс. - пособия катов. Общая сумма выплаченных пособий федеральным правительством и правительствами штатов составила 6,1 мрд. дол.
Исследование трех основных программ вспомоществования, 1-торые реализуются на уровне штатов, показало, что правительства штатов и местных органов власти, несмотря на процесс децентрализации социальной политики, сохраняют второстепенное поло:х-ш;э в проведении социальной политики на тестах в области вспомоществования. Федеральное правительство, применяя иеханнены и инструменты косвенного регулирования, т.е. правовые норга и правила, определяющие состав реципиентов и характер услуг на цзстах, а таккз. целуй систему специальных и блоковых субсидий, фактически, предопределяет раши и форш проведения социальной политики покоен ыалоииуции на дзетах. Такии образоы, сохраняя признаки экономико-политической автоношш и независкшсти, испонительные и законодательные органы штатов и местных органов власти превращаются в простых испонителей федеральной политики в области социального обеспечения. Это выракается в их непосредственном участии в федеральных програииах, в ооусствлетш совместных проегаов, в администрировании и реализации передаваемых им финансовых средств. Рост иасетабов федерального вцгеа-тельства в филаненровании и управлении социальных програии не-1Ш&екно приводит к выработке единых нору и правил управления н финансирования, что совдазт условия и предпосыки для появления цзнтралиэовшшой и унифицированной система социального обеспечения в США, наподобие тех, которые функционируют в Западной
Европе.
Тем не менее, несмотря на усиление вмешательства федерального правительства в область социального регулирования, значение штатов и местных органов власти будет сохранятся в силу того, что Соединенные Штаты - федеративное государство и политические, расовые и социальные месткые мотивы, а также психология "локализма" будет препятствовать совданию централизованной системы социального обеспечения и выработке единых стандартов, определяющих раемер пособия к состав реципиентов. Скорей есего, федеральное правительство еще активнее будет использовать инди-,-кативное регулирование социальной сферы, оставляя за штатами и местными органами власти формальное право вмешиваться в социальное обеспечение. Иначе говоря, большую часть ответственности 8а функциональное"обеспечение и реализацию социальных программ оно вовложет на штаты и местные органы власти, тем самым делая их формальными ответчиками за промахи и неудачи своих мероприятий в социальной сфере.
Как нам кажется, одна иэ основных причин неэффективности программ вспомоществования в США - механизм реализации программ. Никакое манипулирование бюджетными средствами не приведет к решению проблемы бедности, если данный механизм неэффективен. Механизм реализации программ вспомоществования - это система взаимосвязанных показателей, которые определяют минимальный и максимальный раемер пособия, продожительность выплат, состав реципиентов и т. д.
Утвержденная испонительными и законодательными органами власти США система показателей программ вспомоществования не лишена целого ряда серьезных недостатков. В первую очередь следует отметить, что эти показатели не отражают истинные масштабы бедности в США, и поэтому помощь оказывается только части малоимущим. Например, федеральный уровень бедности сильно занижен и не дает правильного представления о тех потребностях в продуктах питания и других предметах первой необходимости, в которых нуждаются беднейшие слои, населения Соединенных Штатов.
Проблема бедности в США не стояла бы так остро, если бы все
официально зарегистрированные малоимущие семьи получали пособие. На самом деле их получают только 2/3 бедных. Так, помощь по программе "Допонительного гарантированного дохода" не получают те, чей доход по тем или иным причинам выше 70% федерального уровня бедности. По программе "Помощь малоимущим семьям о детьми иждивенцами" право на пособие не имеют аппликанты, чей Хдоход ниже уровня бедности штатов. Так как в среднем уровень бедности штатов ниже федерального на 6БХ, то помощь по этой программе не получают 45% официально признанных бедных. Исходя иэ этого, можно сделать вывод, система показателей программ вспомоществования построена таким обрааом, что не получает пособий 1/3 официально признанных бедных или почти половина всех бедных, если считать бедными семьи, чей доход на 2БХ выше феде-'рального уровня бедности. Следовательно, программы вспомоществования в США не решают проблем бедности. Более того, те реципиенты, которые получают различные виды пособия не всегда имеют совокупный доход, равный официальному уровню бедности. Пээтому не случайно американская статистика оперирует показателем "дефицит доходов" беднейших слоев, определяемого как разница между декларируемым и реальным доходом малоимущих семей.
Другой недостаток показателей программ вспомоществования -отсутствие у реципиентов стимулов к поиску работа Как уже отмечалось, во многих программах вспомоществования существуют механизмы, основная цель которых стимулировать реципиента искать работу. Но они настолько неэффективны, что значительной части реципиентов целесообразно не работать и жить за государственный счет. В науке этот феномен получил название "ловушка нищгты". Суть его заключается в том, что.реципиенту экономически невыгодно получать допонительный еаработок, так как предельный рост допонительного еаработка значительно больше' предельного роста совокупного дохода реципиента. Иначе говоря, чем больше реципиент зарабатывает, тем больше он теряет.
Таким обраэом, система показателей программ вспомоществования в США не столько сокращает бедность и помогает людям выйти иэ состояния нищеты, сколько консервирует бедственное положение
значительного числа американцев, создавая тем самым предпосыки для воспроизводства бедности, так как в большинстве случаев с точки 8рения рационального поведения индивидууму' выгоднее не работать, а получать поддержку из государственной казны.
Увеличение количества бедных в США и уменьшение у них стимулов к труду сопровождалось значительным ростом государственных расходов на вспомоществование. Как показываю!' статистические данные, с 1969 по 1989 г. государственные расходы на вспомоществование выросли в постоянных ценах в 3 раза ( с 62 мрд. дол. до 173 мрд. дол.), а бедность не только не уменьшилась, но даже и увеличилась. Так, за указанный период времени бедных, имеющих доход на 25% выше федерального уровня бедности, стало на 80 мн. больше.
Таким обравом, американское государство оказывается в положении, когда выбранные методы для достижения конкретной цели, ведут к прямо противоположным результатам. Иначе говоря, оно стокнулось с парадоксом: чем больше оно вкладывает финансовых средств на борьбу с бедностью, тем больше становится.бедных. Эта своеобразная "социальная инфляция" вызывает серьезную озабоченность у американской общественности я экономистов, так как не только не решается проблема бедности, но и неэффективно расходуемые государственные средства увеличивают дефицит государственного бюджета и подстегивает инфляцию на потребительском рынке.
Суммируя сказанное выше, можно отметить, что система показателей американских программ вспомоществования имеет серьезные недостатки. Во-первых, она не универсальна, что осложняет реализацию программ на федеральном и местном уровнях. Во-вторых, государственную помощь, получает незначительная часть бедных в Соединенных Штатов и,' как правило, это те люди, которые не всегда желают выбраться из бедственного положения.- В-третьих, механизм определения размеров пособия способствует воспрЬиз-' водству нищеты, культивируя иждивенческие настроения среди членов малоимущих семей, что во многом связано с высоким уровнем налогообложения и отсутствием "привязки" системы показателей
вспомоществования к изменениям в экономической конъюнктуре.
ТРЕТЬЯ ГЛАВА ДИССЕРТАЦИИ - "Фискальная политика на местах и финансирование социальных программ" посвящена исследованию источников . финансирования программ вспомоществования, а также влиянию децентрализации налоговой политики в США в 80-90-е гг. на решение проблем малоимущих слоев населения.
Одна из основных проблем, о которой стокнулось американское государство в начале 80-х гг. - неэффективность программ вспомоществования. Исследование, проведенное в этой главе показало, при громадных расходах на помощь малоимущим семьям количество бедных не только не сократилось, но даяе увеличилось. Кроме того, штаты и местные органы власти подошли к предельному уровню налогообложения в рамках "традиционных налогов", и американское государство стокнулось с дилеммой: либо федеральное правительство берет на себя всю поноту ответственности за социальную политику на местах, либо предоставляет допонительные фискальные возможности низовым эшелонам власти. Для того, чтобы решить проблему фискального дисбаланса и уиеньдагь негативное воздействие на бюджеты низовых эшелонов власти "встречного финансирования", в начале 60-х гг. в Соединенных Штатах была проведена децентрализация социальной и налоговой политики. Начиная о этого времени, четко проявляется тенденция к рооту бюджетной автономии низовых эшелонов власти и увеличению их доли в государственных доходах трех уровней государственной власти. Лекальный дисбаланс, который существовал в конце 70-х гг., постепенно исчезает, т.е. теперь игаты и местные органы власти все чаще испольвухяг доходы иэ собственных источников на реализацию социальных программ. Иначе говоря, разрыв иевду функциональными Х обязанностями и фискальными возможностями втатов и местных органов власти стал сокращаться.
Тем не мепее, необходимо отметить, что изменения, происходящие в бюджетной системе США и социальной сфере, имели и отрицательные последствия. Политика децентрализации налоговой системы в этой стране не привела к уменьшению налогового бремени. В 80-00-е гг. произошло перераспределение доходов от налогов
между тремя уровнями государственной власти в польву матов и местных органов власти. Предположение американских политиков о том, что "налоговая конкуренция" между тремя уровнями государственной власти, в свяэи с появлением "независимых" налоговых систем, будет способствовать снижению налоговых ставок и уменьшению облагаемых товаров и услуг,' оказалось ошибочным. Стокнувшись с громадными и мало ра8решимыми социальными проблемами власти штатов, так те как и местные органы власти, стали увеличивать налоговые ставки и вводить новые налоги. Неожиданно для многих экономистов и социологов децентрализация государственной политики обернулась- ростом налогового бремени и" уменьшением степени. прогрессивности налоговой системы США. В результате, децентрализация налоговой системы привела к тому, что основная тяжесть возросшего налогового бремени легла на плечи малоимущих и средних слоев населения, что еще больше обострило социальные проблемы. Это обусловило увеличение количества семей с доходом близким к уровню бедности. В этой ситуации даже незначительное повышение федерального уровня бедности приведет к большому росту реципиентов программ вспомоществования и в результате - к уменьшению степени "программной покрываемости" малоимущих слоев населения и увеличению дефицита государственного бюджета. В допонение к этому усилилась несбалансированность фискальной политики на региональном уровне. Анализ темпов роста валового продукта штатов показал, что наибольшую выгоду от децентрализации получили промьппленно развитые регионы и штаты. В штатах с несовершенной промышленной инфраструктурой и низкими доходами населения доходы в бюджет сократились, что привело к остаточному принципу финансирования целого ряда социальных программ.
Исследование, проведенное ' автором, дало основание утверждать, что политика децентрализации, проводимая в 80-90-е гг., . федеральным правительством, не привела к решению-проблем бедности. -Фактически, она способствовала увеличению налогового гнета малоимущих и обострению социальных проблемы в экономически отсталых регионах. Х'Х.' Х
Децентрализация социальной политики в США, в первую оче-
редь, была связана с сокращением федеральной помощи штатам и местным органам власти в реализации программ социального вспомоществования. Как показывает проведенное исследование, это не привело к ослаблению контроля федерального правительства в области вспомоществования, несмотря на сокращение совокупных расходов на вспомоществование. Согласно статистическим данным, о Х1980 по 1989 г. увеличилась доля субвенций по отношению к дотациям, при одновременной либерализации правил предоставления дотаций. Другими словами, роль федерального правительства как координатора при распределении помощи даже несколько увеличилась и это при том, что обший размер помощи уменьшися. Более того, федеральное правительство сохранило еа собой контроль эа основными программами вспомоществования, реализуемыми на уровне шта-Хтов ( "Мгдикейд", "Помощь малоимущим семьям с детьми иждивенцами" и "Программа допонительного гарантированного дохода").
В ЗАКЛЮЧЕНИИ подводятся итоги предпринятого исследования и даны обобщающие выводы по всей работе:
- государственные социальные программы - это специфические товары или услуги, которые оплачиваются населением черев налоговую систему и распределяются государством мевду членами общества в соответствии с нормами и правилами административно-правового регулирования. Совокупность отношений, возникающих между населением, предъявляющим спрос на социальные программы, и государственными органами власти, предлагающими эти социальные программы, представляет собой государственный рынок социальных программ;
- государственный рынок социальных программ представляет ообой несовершенную модель взаимодействия спроса и предложения. На этом рынке не существует эффективного равновесия ыевду потребностями и бюджетными возможностями индивидуума, о одной стороны, и размерами и стоимостью государственных социальных программ, с другой. В связи с этим практически каждый член сообщества никогда не будет удовлетворен тем, сколько он получает социальных "благ" и какие налоги ему приходится за это платить;
- на основании статистических данных выделены две группы
малоимущих, которые имеют свою половозрастную структуру и дан-
ньй уровень мобильности индивидуумов по доходу. В соответствии с этим программы вспомоществования США разделены на три группы: программы помощи нетрудоспособным, программы помощи трудоспособным и программы смешанного типа;
- исследование финансовых и административно-правовых отношений федерального правительства и низовых эшелонов власти при реализации основных программ вспомоществования США показало, что федеральное правительство, применяя механизмы и инструменты косвенного регулирования, т.е. правовые нормы и правила, определяющие состав реципиентов и характер услуг на местах, а также целую систему специальных и. блоковых субсидий, 'фактически, предопределяет рамки и формы проведения социальной политики помощи малоимущим на уровне штатов и местных органов власти;
- механизм реализации трех основных программ вспомоществования США достаточно неэффективен и имеет целый ряд недостатков.. Во-первых, он не универсален, что осложняет реализаций программ на федеральном и местном уровнях. Во-вторых, федеральная и штатная система показателей нуждаемости способствует тому, что государственную помощь получает незначительная часть бедных в Соединенных Штатов. В-третьих, механизм определения размеров пособия способствует воспроизводству нищеты, культивируя иждивенческие настроения среди членов малоимущих семей, что во многом связано с высоким уровнем налогообложения и отсутствием "привяэки" системы показателей вспомоществования к изменениям в экономической конъюнктуре. Таким образом, американское государство оказывается в положении,, когда выбранные методы для достижения конкретной цели, Х ведут к прямо противоположным результатам: чем больше оно вгаадывает финансовых средств на 'борьбу 6 бедностью, тем больше становится бедных;
- децентрализация фискальной политики в 80-90-е гг. " в США оказало-скорее негативное, чем поэитивное воздействие на решение проблем малоимущих слоев населения-. Во-первых, "атомивация" бюджетной политики и усиление . "налоговой конкуренции" между тремя уровнями государственной власти США привело к уменьшению
степень прогрессивности налоговой системы и, в результате, к увеличению налогового гнета малоимущих. Во-вторых, она способствовала региональной социально-экономической дезинтеграции. Анализ темпов роста валового продукта штатов показал, что наибольшую выгоду от децентраливации получили промышленно развитые регионы и штаты. В штатах с несовершенной промышленной инфраструктурой и низкими доходами населения доходы в бюджет сократились, что привело к остаточному принципу финансирования целого ряда социальных программ;
- исследование структуры и размеров федеральной помощи штатам показало, что несмотря на то, что общий размер помощи уменьшися, координирующая роль федерального правительства при распределении помощи увеличилась.
Отрицательный и положительный опыт реализации программ йспомоя^стлокания на уровне штатов и местных органов власти в США заслуживает определенного внимания. Это представляется особенно важным сейчас, ' когда в Российской Федерации разрабатывается новая концепция социальной политики, идет.поиск оптимальных форм сочетания централизации и децентрализации государственного регулирования социальной сферы. В данном контексте положительные и отрицательные стороны децентрализации налоговой и социальной политики в США в 80-90-е гг. могли бы иметь важное значение при создании системы финансирования программ помощи социально незащищённым слоям населения в Российской Федерации. С другой стороны, американский опыт проведения социальной политики представляет определенный интерес для соответствующих министерств и ведомств при формировании российской системы минимальных социальных гарантий, обеспечения адресности социальных программ и разграничении функций по социальной защите населения между федеральными и местными органами власти.
Основные лоложения диссертационного исследования изложены автором в следующих публикациях:
- научная статья "Программа "медикейд": формы реализации и механизм финансирования" в журнале "США: экономика, политика, идеология." 6. 1993 г. -О.йп.л.