Программно-целевой подход в системе управления государственной службой тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Баснак, Дмитрий Валерьевич |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2009 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.05 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Программно-целевой подход в системе управления государственной службой"
На правах рукописи
003486180
Баснак Дмитрий Валерьевич
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБОЙ
Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством
Специализация: теория управления экономическими системами
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Москва - 2009
003486180
Работа выпонена на кафедре теории и технологий управления факультета государственного управления Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова
Научный руководитель:
доктор философских наук, профессор Барабашев Алексей Георгиевич
Официальные оппоненты:
доктор экономических наук, профессор Туровский Александр Алексеевич;
кандидат экономических наук Клищ Николай Николаевич
Ведущая организация:
Российский университет дружбы народов
Защита состоится 17 декабря 2009 года в 14:00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.049.12 при Государственном университете управления по адресу: 109542, г. Москва, Рязанский проспект, д.99, зал заседаний Ученого совета Института государственного управления и права, аудитория А-319.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета управления.
Автореферат разослан 17 ноября 2009 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 212.049.12,
кандидат экономических наук, доцент
И.А.Острина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Одним из ключевых направлений совершенствования государственного управления является повышение эффективности функционирования института государственной службы. Происходящая неравномерно в больших исторических и географических масштабах переориентация государственной службы от обслуживания интересов властных элит к служению обществу в целом, приводит к тому, что национальные системы управления кадрами государственных органов, сформировавшиеся в разных условиях и имеющие различные черты, все более унифицируются, заимствуют друг у друга наиболее эффективные инновации. Вместе с тем, сложившаяся система управления государственной службой не отвечает современным задачам, стоящим перед институтом государственного управления по обеспечению качественного испонения государственных функций и оказания государственных услуг. По итогам рассмотрения экономико-управленческой эффективности существующих теорий бюрократического устройства, анализа современного российского и зарубежного опыта в области совершенствования государственного управления возникает необходимость в разработке теоретико-методических основ применения программно-целевого подхода в управлении государственной службой.
Принятие 10 марта 2009 года новой программы реформирования и развития государственной службы Указом Президента Российской Федерации № 261, выделение в качестве одной из трех главных целей реализации этой программы формирование системы управления государственной службой ясно свидетельствует о внимании государства к качественному совершенствованию механизмов управления государственной службой.
Степень разработанности темы исследования. Решение проблемы, связанной с созданием системы управления государственной службой, может рассматриваться как в практической, так и теоретической плоскости. В практической плоскости вопросы формирования системы управления связываются с потребностью в создании такого федерального государственного органа, который был бы наиболее эффективно встроен в действующую структуру государственных органов Российской Федерации и не дублировал их пономочия. Практическая необходимость в создании системы управления государственной службой Российской Федерации, включая создание федерального государственного органа по управлению государственной службой, осознается всеми без исключения
авторами, работающими в области государственного управления, например:
A.Г.Барабашевым, И.Н.Барцицом, О.Б.Бекасовым, Х.А.Бековым, А.Г.Гуриновичем, Т.В.Зайцевой, В.П.Ивановым, А.С.Карпенко, А.В.Клименко, Н.Н.Клищем,
B.А.Козбаненко, Р.И.Кортавой, М.А.Красновым, Я.И.Кузьминовым, В.В.Лобановым, А.В.Оболонским, С.А.Пархоменко, Д.Н.Платыгиным, С.Д.Савченко, А.И.Турчиновым, А.В.Шаровым, М.А.Штатиной, Л.И.Якобсоном.
В то же время в теоретической плоскости исследование вопросов, связанных с формированием системы управления, с учетом одновременного изучения экономико-институционального, правового, организационного аспектов регулирования системы государственной службы, разработано намного меньше. Возможности применения программно-целевого подхода к управлению государственной службой ранее не изучались, что подтверждает потребность в проведении исследования о применении в современной теории государственного управления данного подхода.
Объектом исследования является институт государственной службы как механизм, обеспечивающий функции государственного управления.
Предметом исследования являются государственно-служебные отношения, возникающие в институте государственной службы при реализации программно-целевого подхода в управлении.
Целью исследования является разработка теоретико-методических основ системы управления государственной службой, функционирующей на основе программно-целевого подхода.
Достижение цели работы требует решения следующих теоретических и научно-практических задач:
- исследование экономико-управленческих механизмов функционирования системы управления государственной службой, российского и зарубежного опыта применения программно-целевого подхода, включая анализ проблем, возникших при его реализации;
- определение возможности применения программно-целевого подхода как альтернативного экономико-управленческого механизма функционирования системы управления государственной службой;
- выделение принципов применения программно-целевого подхода в управлении государственной службой и исследованы связи между ними;
- определение механизмов функционирования системы управления государственной службой на основе программно-целевого подхода;
- установление требований программно-целевого подхода к построению и функционированию системы управления государственной службой;
- разработка методических рекомендаций по применению программно-целевого подхода в управлении государственной службой и выработка предложений по совершенствованию управления программными мероприятиями.
Теоретическая и методологическая основа исследования складывается из применения системного, комплексного и исторического подходов к изучению проблем государственного управления, моделирования, а также использования методологических разработок отечественных и зарубежных ученых по вопросам государственного управления, теории систем, программно-целевой теории, а также стратегического менеджмента.
Информационную базу исследования составили материалы, полученные по результатам реализации мероприятий федеральной программы Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы), в том числе мониторинга основных статистических показателей по вопросам государственной службы, а также социологические исследования, проанализированные автором. Содержание и результаты исследования основаны на анализе международных правовых актов, Конституции РФ, федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов РФ. Основные предпосыки механизмов управления системой государственной службы Российской Федерации сформированы в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ О системе государственной службы Российской Федерации и в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ О государственной гражданской службе Российской Федерации.
Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке теоретико-методических основ формирования и функционирования системы управления государственной службой на основе программно-целевого подхода, позволяющего обеспечить эффективность распределения пономочий и их реализации между федеральным государственным органом по управлению государственной службой, кадровыми службами федеральных государственных органов и государственными органами по управлению государственной службой субъектов Российской Федерации.
Автором получены новые научные результаты:
- проведен анализ экономико-управленческих механизмов функционирования системы управления государственной службой, зарубежного опыта создания,
развития и функционирования систем управления государственной службой и применения программно-целевого подхода, а также выявлены проблемы, возникшие в практике реализации федеральной программы реформирования государственной службы Российской Федерации;
- обоснована возможность применения программно-целевого подхода как альтернативного экономико-управленческого механизма функционирования системы управления государственной службой, в том числе посредством совершенствования структуры и механизмов реализации федеральных программ, включая систему управления ими;
- сформированы две группы принципов применения программно-целевого подхода в управлении государственной службой, исследованы связи между ними и даны предложения по их воплощению на практике посредством создания двухуровневой федеральной программы, объединяющей мероприятия, предусматривающие подготовку и дальнейшее внедрение получаемых результатов;
- разработаны механизмы функционирования системы управления государственной службой с применением программно-целевого подхода, включая кадровый резерв, систему подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки;
- установлены требования программно-целевого подхода к элементам системы управления государственной службой, их построению и функционированию, включая возможность вынесения работ на аутсорсинг и введение показателей, позволяющих оценить эффективность реализации функций;
- разработаны методические рекомендации по применению программно-целевого подхода в управлении государственной службой, содержащие стратегические и тактические цели системы управления государственной службой, задачи, подлежащие решению, мероприятия по созданию системы управления и введению системы программно-целевого финансирования.
Обоснованность и достоверность полученных результатов, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается применением научных методов исследования, представительным информационным обеспечением, понотой анализа теоретических и практических разработок, практической проверкой и внедрением результатов исследования.
Значение научных результатов для теории и практики состоит в том, что они могут быть использованы при разработке неклассических моделей государственной службы, при формировании системы управления государственной
службой Российской Федерации, включая создание федерального государственного органа по управлению государственной службой. Результаты исследования могут быть использованы в процессе подготовки учебных программ, лекционных курсов, методических материалов и учебных пособий по специальности Государственное и муниципальное управление.
Апробация работы. Теоретические положения и выводы исследования докладывались и получили одобрение на Международной конференции Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации (Москва, МГУ им. М.В.Ломоносова, 2006).
Внедрение результатов исследования. Разработанные механизмы функционирования системы управления государственной службой с применением программно-целевого подхода использовались Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации при разработке проектее постановления Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2008 г. №284 О реализации функций по организации формирования, размещения и испонения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих и проекта постановления Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. №63 О порядке и условиях получения федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения.
Положения диссертации использовались при составлении планов мероприятий Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации по выпонению федеральной программы Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы) и в ходе подготовки проекта федеральной программы Реформирование и развитие государственной службы (2009-2013 годы).
Публикации. По теме исследования автором опубликовано 4 научные работы общим объемом 3,7 п.л., в том числе 1 статья объемом 1,4 п.л. в ведущем рецензируемом научном журнале, рекомендованном ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Объем и структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав основного текста, выводов и рекомендаций, списка литературы. Диссертация изложена на 129 страницах, содержит 10 таблиц, 1 рисунок, в списке литературы 162 наименования.
Структура диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы организации управления государственной службой
1.1. Модели Вебера-Вильсона и нового государственного управления: экономико-управленческие механизмы функционирования системы управления государственной службой
1.2. Применение программно - целевого подхода в государственном управлении
Глава 2. Российский и зарубежный опыт управления государственной службой
2.1. Российский опыт управления государственной службой и применения программно-целевого подхода к управлению кадрами государственных органов
2.2. Анализ зарубежной практики управления кадрами государственных органов и предложения о ее использовании
Глава 3 Применение программно-целевого подхода в современном управлении государственной службой Российской Федерации
3.1. Направления применения программно-целевого метода в управлении государственной службой в соответствии с действующим законодательством
3.2. Проблемы применения программно-целевого подхода
3.3. Методические рекомендации по применению программно-целевого подхода
Выводы и рекомендации
Список литературы
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
В настоящее время предполагается, что построение системы управления государственной службой дожно осуществляться на основе классических моделей бюрократического устройства: иерархической (Модель Вебера-Вильсона) и нового государственного управления (New Public Management). Каждая из моделей, как показано в диссертационном исследовании, предполагает особые характеристики системы управления государственной службой (таблицы 1 и 2).
Характеристики иерархической модели бюрократического устройства Требования к характеристикам системы управления государственной службой на основе иерархической модели бюрократического устройства Функции органа по управлению государственной службой
Жесткая регламентация пономочий в бюрократической иерархии, ограничение действий чиновников. Формирование системы управления с иерархичным разделением функций и пономочий между органом по управлению государственной службой и подразделениями, осуществляющими организацию прохождения службы в государственных органах (кадровые службы). Жесткий контроль за испонением поставленных задач сверху-вниз, кадровые службы подчинены органу по управлению государственной службой.
Единые процедуры принятия решений, обеспечение беспристрастного испонения поставленных задач. Регламентация процедур поступления и прохождения службы. Направление директив о порядке проведения всех процедур и внедрение системы контроля за всеми процедурами. Регламентация процедур сверху-вниз, контроль за испонением поручений.
Дожностная субординация. Установление необходимости согласования с органом по управлению государственной службой всех вопросов. Неукоснительное соблюдение поставленных задач. Согласование снизу-вверх.
Жесткая фиксация всей внутриорганизацион ной деятельности. Централизация принятия решений по всем вопросам, связанным с прохождением службы: присвоение званий, предоставление жилья, обеспечение медицинским и иным обслуживанием и т.д. Обеспечение стабильности в управлении, возможность испонения сложных задач. Фиксация организационной деятельности, закрытость в механизме принятия решений.
Высокая компетентность и профессионализм всех дожностных лиц. Контроль процедур при поступлении и прохождении службы, внедрение концепции лmerit system. Система образования государственных служащих направлена на обучение наиболее сильных и перспективных кадров. Обеспечение соблюдения принципа чем выше, тем компетентнее (компетенция руководителя объединяет в себе все компетенции подчиненных). Орган по управлению принимает решение об обучении и о назначении государственных служащих в рамках единой системы подготовки и продвижения кадров.
Рассматривая характеристики иерархичной модели бюрократического устройства можно сделать вывод о том, что формируемая на базе данной модели система управления государственной службой приведет к появлению органа по управлению государственной службой, который объединит в себе все возможные пономочия и ресурсы по организации прохождения государственной службы, максимизируя свои функции и централизуя процедуры принятия решений, стремясь к постоянному увеличению ресурсов и вторгаясь в компетенцию государственных органов, нарушая при этом принцип распределения пономочий.
В отличие от иерархической модели, модель нового государственного управления содержит достаточно ясно сформированную экономическую
составляющую. Выделяемые на испонение государственных функций и предоставление услуг средства дожны расходоваться наиболее эффективно. При этом основным критерием эффективности является общественное мнение и удовлетворенность клиента. Безусловная ориентация на общество в вопросах оценки эффективности функционирования государственного аппарата в какой-то мере представляется обоснованной. Вместе с тем, лакцент на клиенте не всегда позволяет реально и объективно оценить правильность принятого решения и эффективность испоняемой государственной функции.
Таблица 2 - Характеристики модели нового государственного управления
Характеристики модели нового государственного управления Требования к характеристикам системы управления государственной службой на основе модели нового государственного управления Функции органа по управлению государственной службой
Создание условий для устранения субъективного фактора в деятельности органов государственной власти. Повышение прозрачности процедур в бюрократическом аппарате для клиентов и заинтересованных лиц. Обеспечение независимости принимаемых государственными органами решений по кадровым вопросам, привлечение независимых экспертов, контроль за процедурами конкурсного отбора.
Внедрение принципов менеджмента частного сектора. Привлечение на службу профессионалов, которые получат вознаграждение за конкретные достигнутые результаты. Введение системы оплаты труда по результатам, стимулирование профессионального развития кадров.
Ориентация на клиента и повышение качества и комфортности оказания государственных услуг. Ориентация системы управления на внешнюю среду, анализ показателей эффективности предоставления государственных услуг, создание условий для привлечения клиентов и заинтересованных лиц к процедуре принятия решений. Контроль за разработкой регламентов оказания услуг и реализации функций, направленных на эффективное взаимодействие с гражданами.
Аутсорсинг и делегирование государственных пономочий квазиправительственны м организациям с последующим выделением этих организаций из системы государственной власти. Снижение контроля за процедурами прохождения службы в государственных органах, делегирование отдельных пономочий организациям способным более качественно их испонять. Орган по управлению задает только общие параметры для прохождения службы и осуществляет методическое руководство по наиболее сложным вопросам.
Создание конкуренции в аппарате государственного органа. Поощрение инициативы на рабочем месте, внедрение системы материального и нематериального стимулирования и создание как реальной, так и искусственной конкуренции. Орган ведет эффективную работу с кадровым резервом, обеспечивает постоянную ротацию кадров и продвижение более компетентных сотрудников.
Гибкость в испонении задач, что позволяет служащим ориентироваться на результат. Поощрение к созданию межгосударственных и межструктурных объединений, снижение дожностной субординации, обеспечение возможности самостоятельно принимать решения. Делегирование своих пономочий, отказ от контроля снизу - вверх.
Методология выработки обоснованных целей и способов их эффективного достижения с использованием экономического инструментария в рамках обозначенных моделей бюрократического устройства раскрыта не в поной мере. Это во многом обуславливает невозможность повсеместного использования указанных моделей в реализации мероприятий по реформированию и развитию государственной службы на современном этапе.
В противовес изложенным теориям бюрократического устройства рассматривается программно-целевой подход, получивший большое распространение в середине XX века в качестве инструмента планирования управления во многих странах в связи с попытками воздействия на стихийное развитие экономики и стремлением найти оптимальные формы планирования.
Программирование представляет собой форму системного перераспределения ресурсов на основе заранее определенных целей, критериев и возможных форм использования данных ресурсов для решения конкретных социальных задач.
Программное управление основывается на создании системы мониторинга, отчетности, показателей и экономических стимулов, которая позволяла бы органу управления оценить обоснованность принимаемых решений в рамках сформированной модели или программы мероприятий. Программа, предусматривая достижение тактических и стратегических целей, четко ограничена временными рамками. Данное ограничение позволяет распределить планируемые мероприятия, выделяемое ресурсное обеспечение и спрогнозировать достижение поставленных целей.
Преимуществами управления с применением программного метода являются: возможность концентрации и сбалансированного распределения ресурсов в зависимости от поставленных целей и сложившихся потребностей;
обеспечение эффективного использования ресурсов в догосрочной перспективе с учетом установленного распределения и планирования; системность в подготовке комплекса мероприятий;
прозрачность бюджетных расходов и открытость в реализации мероприятий, направленных на достижение конкретной цели;
установление механизма обратной связи при реализации мероприятий; применение системы контроля способной оценить эффективность проводимых мероприятий и обоснованность израсходованных ресурсов.
Необходимость применения программно-целевого подхода в управлении государственной службой впервые была обозначена в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № Пр-1496, где было указано, что в краткосрочной перспективе (2001 - 2002 годы) упорядочивается и рационализируется структура государственной службы, разрабатывается и утверждается программа реформирования государственной службы, создаются правовые, организационные, финансовые и методические основы реализации этой программы. В указанной Концепции было также отмечено, что формирование системы государственной службы дожно осуществляется поэтапно, планомерно, на основе соответствующих программ.
В практике реализации обозначенной Концепции и по итогам реализации федеральной программы Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы), пролонгированной на 2006-2007 годы, могут быть усмотрены элементы положительного и отрицательного опыта применения программно-целевого метода. При этом необходимо учитывать, что проблемы, возникавшие при реализации указанной федеральной программы, во многом связаны с незавершенностью построения действующей системы управления государственной службой.
В рамках федеральной программы по всем направлениям реформирования государственной службы были сформированы цели, задачи управления и ожидаемые результаты.
Сложности, с которыми стокнулись федеральные органы испонительной власти при реализации федеральной программы, связаны с незавершенностью организационной схемы программно-целевого подхода управления государственной службой. В связи с новизной применения федеральной программы как инструмента реформирования и развития института государственной службы не была налажена поноценная система координации и мониторинга проводимых работ. Недостаточной была система показателей, характеризующих степень достижения поставленных целей, и главное, непроработанными оказались механизмы внедрения получаемых результатов.
В целях совершенствования применения программно-целевого подхода в управлении государственной службой в диссертации проведен анализ зарубежной практики создания, развития и функционирования систем управления кадрами государственных органов.
По итогам исследования опыта США, Франции, Японии и Германии выявлено, что использование программно-целевого подхода в управлении в современной экономике в значительной степени способствует его применимость, действенность в условиях практически любой экономической системы.
Значимые достижения в формировании системы оценки государственных программ в США стали происходить с 2002 года после разработки инструмента оценки эффективности программ - Program Assessment Rating Tool (PART). Результатом применения PART является рейтинг всех агентств, ответственных за достижение результатов. Выделяются лэффективные и неэффективные программы, результаты рейтинга и другие итоги используются при формировании бюджета, а также подготовке предложений по совершенствованию управления федеральными государственными программами. При этом по итогам оценки определяются результаты программ и принимается решение о дальнейшем финансировании программ.
Основу французского опыта программирования составляют среднесрочные программы экономического и социального развития (на 4-5 лет). При этом среднесрочные пятилетние программы допоняются краткосрочными ежегодными экономическими бюджетами. Таким образом, годовые бюджеты учитывают среднесрочные цели, что обеспечивает соблюдение выбранного курса проводимой экономической политики. Пятилетние планы не являются обязательными для выпонения, что обуславливает их недирективный характер. Применение программно-целевого подхода во Франции имеет бюджетоориентированный характер, и в меньшей степени нацелено на формирование новой системы управления государственной службой.
В Японии целевое программирование выступает как средство стимулирования новых наукоемких отраслей, таких как электроника, робототехника, развитие информационных технологий. Экономическое программирование в Японии носит преимущественно индикативный характер. Производителям создаются необходимые условия для развития бизнеса и осуществляется общая координация деятельности наукоемких производств. В условиях рыночной экономики программы и планы государства рассматриваются как рамочные ориентиры для развития предпринимательства. В практике применения программно-целевых методов в Японии следует выделить ODA-оценку. Организация ООЛ-оценки предполагает разделение деятельности правительства на три уровня: политика, программа и проект. Отдельные проекты рассматриваются как деятельность на проектном
уровне, набор проектов и других видов деятельности, преследующих общие цели, относят к деятельности программного уровня, и, наконец, набор программ и проектов, направленных на реализацию базовых политик правительства, классифицируют как деятельность политического уровня.
В Германии разрабатываются федеральные и земельные рамочные программы, осуществляется планирование территориального устройства на уровне земель и правительственных округов. В новых федеральных землях Германии разработаны целевые программы Улучшение региональной хозяйственной структуры. Это создало предпосыки для стимулирования инвестиций в конкретные регионы путем выделения субсидий на развитие промышленности и инфраструктуры из федерального и земельных бюджетов, а также Европейского фонда регионального развития.
Таким образом, в зарубежной практике принципы программно-целевого управления реализуются в деятельности государственных органов в форме целевых программ. Программы служат эффективным инструментом реализации государственной экономической и социальной политики, позволяющим фокусировать государственные ресурсы на достижении конкретных целей. Так, в США примерно 50% государственных расходов по различным отраслям осуществляется по программно-целевому методу, во Франции - до 80%. В этой связи показательным представляется опыт применения программ в США, Франции, а также Германии, Японии, государствах Европейского Союза и других странах.
Создание новой системы управления государственной службой с учетом преимуществ программно-целевого подхода требует определения функций, реализуемых в рамках элементов системы управления государственной службой (таблица 3), которые могут выпоняться с помощью программно-целевого подхода. Так, рутинные, многократно повторяющиеся функции кадровой работы не требуют формирования отдельно финансируемых мероприятий, с целями и задачами, критериями и показателями испонения мероприятий. В этой связи рассмотрению подлежат некоторые функции управления государственной службой ориентированные на развитие кадрового состава и не имеющие рутинного характера, что допускает применение к ним программно-целевого метода. Основная идея выделения таких функций заключается в том, что искомые функции дожны обладать двумя основными свойствами:
возможность частичного вынесения работ (в части подготовки проектов методических предложений, проектов нормативных актов, организации
допонительного профессионального образования и т.д.) по испонению функций на аутсорсинг;
возможность введения показателей, позволяющих оценить эффективность реализации данных функций, что в свою очередь позволит применять управленческие технологии, направленные на повышение эффективности их испонения.
Таблица 3 - Описание элементов системы управления государственной службой Российской Федерации
Элементы системы управления в соответствии с законодательством Прикладное значение
1. Координация деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы Реализация в каждом государственном органе процедур прохождения государственной службы, установленных законодательством, на основе единых подходов
2. Ведение Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации Создание единой информационной системы по вопросам прохождения государственной службы, позволяющей: формировать и использовать кадровый резерв; проводить проверку соблюдения государственными служащими ограничений и запретов; осуществлять ротацию; проводить анализ эффективности кадровой работы и т.д.
3. Использование кадрового резерва для замещения дожностей государственной службы Объединение сведений о государственных служащих включенных в кадровые резервы государственных органов в целях создания единого кадрового резерва
4. Подготовка, переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных служащих Организация централизованного планирования обучения государственных служащих различных государственных органов
5. Осуществление вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе Орган по управлению государственной службой осуществляет контроль за работой кадровых служб государственных органов и достижением показателей эффективности кадровой работы
Ниже приведено описание функционирования отдельных элементов системы
управления государственной гражданской службой.
Поступление на государственную службу, формирование кадрового резерва, прохождение и прекращение государственной службы.
Обеспечение реализации федеральным государственным органом по управлению государственной службой элемента по координации поступления, а также прохождения и прекращения государственной службы и формирования кадрового резерва может осуществляться на программной основе путем закрепления в федеральной программе соответствующего комплекса мероприятий, выпонение которых будет увязано с установленными функциями государственных органов.
Мероприятия федеральной программы формируются на основании перечня избранных не рутинных функций и их целевых показателей.
Целевые показатели включают в себя, в том числе:
эффективность работы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов;
эффективность работы с кадровым резервом, включая назначение из кадрового резерва на дожности государственной гражданской службы;
эффективность проведения аттестации и квалификационных экзаменов гражданских служащих;
эффективность ротации гражданских служащих;
эффективность обучения граждан, на основе договоров на обучение в образовательном учреждении профессионального образования, с последующим прохождением гражданской службы;
эффективность испонения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку.
эффективность конкурсов на замещение вакантных дожностей гражданской службы и формирования кадрового резерва.
Так, например, для оценки эффективности конкурсов на замещение вакантных дожностей гражданской службы и формирования кадрового резерва, функция кадровой службы федерального государственного органа по организации и обеспечению проведения конкурсов на замещение вакантных дожностей гражданский службы и включения гражданских служащих в кадровый резерв (таблица 4) может быть изложена в следующем виде, значения показателей ориентировочны.
Таблица 4 - Механизм реализации функции по организации и обеспечению проведения конкурсов на замещение вакантных дожностей гражданский службы и включения гражданских служащих в кадровый резерв на основе программно-целевого подхода
Функция Факти- Целевое Мероприятия федеральной программы для достижения
ческое значение необходимого значения показателя
значение показателя Описание мероприятия и Выделяемые Система
показателя сроков его реализации ресурсы контроля
Орга- В феде- Все дожности Создание единой В рамках общей Определе-ние
низация и ральных гражданской информационной программы взаимосвязи
обеспе- государ- службы системы о конкурсах на мероприятий израсходо-
чение ственных (приблизи- гражданской службе средства ванных
проведе- органах по тельно 95 %) в Мероприятие по предусматрива- средств и
ния результа- федеральных стимулированию ются общего
конкур- там государствен- гражданских служащих и федеральному количества
сов на конкурса ных органах граждан к участию в государствен- дожностей,
замеще- замеще-но дожны конкурсе. ному органу по замещенных
ние 20% замещаться по Допонительное управлению в государ-
вакан- дожнос- итогам информационное государствен-ной ственных
тных дол- тей и 4 % конкурса, сопровождение службой, органах по
жностей служа-щих необходимо конкурсов федеральным итогам
граждан- включе-ны сформировать Актуализация государствен-ным конкурсных
ской в кадровый мероприятий по ротации органам, а также процедур, а
службы и кадровый резерв кадров в государствен-ным также
включе- резерв минимум под государственных органам по количества
ние (напри- 50% органах. Выделение управлению граждан
граждан- мер) дожностей средств на государствен-ной (граждан-ских
ских гражданской допонительное службой служащих)
служа- службы в материальное субъектов включенных в
щих в федеральных стимулирование Российской кадровый
кадро- государствен- сотрудников кадровых Федерации резерв
вый ных органах подразделений.
резерв Мониторинг потребности в специалистах на гражданской службе
Использование кадрового резерва для замещения дожностей государственной службы.
Наиболее эффективным и технологически оправданным представляется использование кадрового резерва на государственной гражданской службе с акцентом на показатели оценки его эффективности в рамках программно-целевого метода.
Федеральный орган по управлению государственной службой и органы по управлению государственной службой субъектов Российской Федерации дожны на регулярной основе проводить анализ потребностей в кадровом составе на гражданской службе и формировать разделы программных мероприятий, посвященных функционированию кадрового резерва с учетом данной информации. При этом приоритетом при определении содержания мероприятий является
возможность изменения механизма в целях удовлетворения потребностей государственных органов.
Включение гражданских служащих в кадровый резерв дожно обеспечивать возможность развития их профессиональных знаний и навыков.
Подготовка, переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных служащих.
Система подготовки граждан для поступления на гражданскую службу и допонительного профессионального образования с учетом применения программного подхода ориентируется на основные потребности государственных органов в рамках реализуемой ими государственной политики. При этом федеральный государственный орган по управления государственной службой осуществляет планирование разработки государственных требований к программам повышения квалификации и переподготовки гражданских служащих в целях обеспечения соответствия образовательных программ допонительного профессионального образования текущим потребностям государственного управления.
Выпонение федеральной программы, безотносительно указанных выше элементов, предполагает осуществление мероприятий на основе применения двух групп принципов:
1) группа принципов разработки предложений;
2) группа принципов внедрения выработанных предложений.
Представим обе группы принципов в виде таблицы (таблица 5).
Таблица 5 - Принципы, на основе которых реализуются программные мероприятия_
Г руппа принципов Содержание принципа
Группа принципов разработки предложений -разделение компетенций государственных органов, принимающих участие в разработке программных мероприятий; -догосрочное планирование комплекса мероприятий, охватывающих создание и обеспечение функционирования нескольких организационных схем и механизмов; - планирование мероприятий на основе реализуемых функций и целевых показателей; - развитие институтов государственного консатинга, способных конкурировать на рынке за предоставление качественных услуг; - подготовка предложений с учетом мнений участников последующего внедрения результатов; - выработка компромиссной позиции согласующих сторон на этапе подготовки предложений; , - анализ перспектив внедрения предложений
Группа принципов внедрения выработанных предложений -выпонение мероприятий по внедрению предложений во взаимосвязи с процессом подготовки предложений; - исключение необоснованного увеличения сроков внедрения результатов предложений; - привлечение к внедрению результатов разработчиков предложений
Воплощение на практике указанных принципов может быть осуществлено при создании двухуровневой федеральной программы, которая объединяет мероприятия, предусматривающие подготовку и дальнейшее внедрение получаемых результатов. Таким образом, сроки реализации мероприятий соответственно разделяются на два этапа: разработка и внедрение.
Дальнейшее применение программно-целевого подхода в управлении государственной службой дожно осуществляться в рамках системы управления, предусмотренной к созданию действующим законодательством, что поможет решить имеющиеся проблемы.
Модель управления государственной службой Российской Федерации дожна включать три основных уровня управления (рисунок 1).
Рисунок 1 - Описание модели управления государственной службой Российской Федерации
Каждый уровень управления государственной службой будет обладать определенным набором функций и пономочий.
Мероприятия федеральной программы устанавливаются федеральным государственным органом по управлению государственной службой на основе стратегических и тактических целей (таблица 6).
Таблица 6 - Стратегические и тактические цели функционирования системы управления государственной службой_
Стратегические цели - реализация единой стратегии развития государственной службы РФ и государственной кадровой политики в системе государственного управления; - совершенствование организационных и правовых основ государственной службы; - совершенствование системы основных и допонительных государственных гарантий государственных служащих; - повышение эффективности финансово-экономических основ функционирования государственной службы; - повышение престижа государственной службы
Тактические цели - максимизация показателей, характеризующих вклад в достижение макроэкономических показателей, устанавливаемых в ежегодных отчетах о результатах и основных направлениях деятельности; - повышение целевых значений показателей, свидетельствующих о стабильности кадрового состава государственной службы; - мониторинг показателей соблюдения предусмотренных законодательством процедур при прохождении государственной службы; - повышение целевых значений показателей подтверждающих участие государственных служащих в программах допонительного профессионального образования и свидетельствующих о совершенствовании их профессионального уровня; - снижение целевых значений показателей подтверждающих возможность возникновения конфликта интересов и нарушений требований к служебному поведению на государственной службе; - мониторинг эффективности внедрения инноваций в процедуры прохождения государственной службы и др.
По итогам формирования перечня целей и задач, достижение которых необходимо при реализации федеральной программы, требует разработки система программных мероприятий, способствующая их достижению и решению. В плане программных мероприятий дожны излагаться конкретные действия как всей системы управления в целом, так и элементов данной системы.
Выводы и рекомендации
1. В диссертации исследованы экономико-управленческие механизмы функционирования системы управления государственной службой. Показано, что классические теоретические модели бюрократического устройства неадекватно и недостаточно оценивают систему управления государственной службой в части ее экономико-управленческих механизмов и плохо приспособлены к решению проблем формирования системы управления государственной службой. Так, в частности, модель рациональной бюрократии исходит из представления о неограниченности ресурсного обеспечения системы управления государственной службой и требует ее жесткой регламентации безотносительно экономической эффективности. Модель Нового государственного управления исходит из того, что государственный аппарат сосредоточен на оказании услуг гражданам и при этом потребляет ресурсы,
не производя никаких допонительных благ, т.е. самим своим существованием увеличивает транзакционные издержки. Проведен анализ зарубежного опыта создания, развития и функционирования систем управления государственной службой и применения программно-целевого подхода показал, что наиболее актуальным является практика США и Японии. Опыт данных стран может быть применим в Российской Федерации с учетом имеющихся особенностей. Указаны основные причины имевшихся недостатков в практике реализации федеральной программы реформирования государственной службы Российской Федерации;
2. В ходе исследования выявлено, что на современном этапе развития науки государственного управления имеются теоретические предпосыки и практический опыт применения программно-целевого подхода к управлению государственной службой как альтернативного экономико-управленческого механизма ее функционирования посредством совершенствования структуры и механизмов реализации федеральных программ, включая систему управления ими;
3. Сформированы две группы принципов применения программно-целевого подхода в управлении государственной службой: принципы разработки предложений и принципы внедрения выработанных предложений, исследованы связи между ними, показано, что основные недостатки российской практики связаны с тем, что группа внедренческих принципов не представлена дожным образом, проведена систематизация и даны рекомендации по совершенствованию группы внедренческих принципов. Воплощение на практике указанных принципов может быть осуществлено при создании двухуровневой федеральной программы, которая объединяет мероприятия, предусматривающие подготовку и дальнейшее внедрение получаемых результатов.
4. Разработаны механизмы функционирования элементов системы управления государственной службой с применением программно-целевого подхода (кадровый резерв, подготовка, переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных служащих, система контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе и других).
5. Функционирование системы управления государственной службой возможно, в случае если ее элементы будут соответствовать требованиям программно-целевого подхода, включая возможность вынесения работ на аутсорсинг и введение показателей, позволяющих оценить эффективность реализации функций. В этой связи не все функции управления государственной службой могут быть отнесены к ведению программно-целевого подхода.
Программно-целевой подход к управлению государственной службой предполагает частичное испонение функций управления, а именно тех функций, которые являются инновационными, а также функций, требующих широкого взаимодействия государственных органов с экспертным сообществом;
6. Сформулированы методические рекомендации по применению программно-целевого подхода в управлении государственной службой и выработаны предложения по совершенствованию управления программными мероприятиями, включая установление стратегических и тактических целей системы управления государственной службой и введения системы программно-целевого финансирования.
СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
1. Баснак Д.В. Создание системы управления российской государственной службой в современных условиях.// Вопросы государственного и муниципального управления. Научный журнал - М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2008. - №4 -1,4 п.л.*
2. Баснак Д.В. Формирование системы управления государственной гражданской службой в Российской Федерации на основе российского и международного опыта.//Труд и Страхование. - М.: 2007. - №4 -1,3 п.л.
3. Барабашев А.Г., Баснак Д.В., Петров A.C., Чекин М.А. Программно-целевой метод управления государственной службой Российской Федерации.// Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации.- М.: Изд-во МАКС-Пресс, 2009. - 0,8 п.л. (0,5 п.л.).
4. Баснак Д.В. Использование информационных технологий в системе управления государственной службой Российской Федерации.// Материалы 4-й ежегодной международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации.- М.: Изд-во РОССПЭН, 2006,- 0,5 п.л.
' Издание входит в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых дожны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук
Подп. в иеч. 17.11.2009. Формат 60x90/16. Объем 1,0 п.л.
Бумага офисная. Печать цифровая.
Тираж 50 экз. Заказ №819
ГОУВПО Государственный университет управления Издательский дом ГОУВПО ГУУ
109542, Москва, Рязанский проспект, 99, Учебный корпус, ауд. 106
Тел./факс: (495) 371-95-10, e-mail: diric@guu.ru
www.guu.ru
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Баснак, Дмитрий Валерьевич
Введение.
Глава 1. Теоретические основы организации управления государственной службой.
1.1. Модели Вебера-Вильсона и нового государственного управления: экономико-управленческие механизмы функционирования системы управления государственной службой.
1.2. Применение программно - целевого подхода в государственном управлении.
Глава 2. Российский и зарубежный опыт управления государственной службой.
2.1. Российский опыт управления государственной службой и применения программно-целевого подхода к управлению кадрами государственных органов.
2.2. Анализ зарубежной практики управления кадрами государственных органов и предложения о ее использовании.
Глава 3 Применение программно-целевого подхода в современном управлении государственной службой Российской Федерации.
3.1. Направления применения программно-целевого подхода в управлении государственной службой в соответствии с действующим законодательством.
3.2. Проблемы применения программно-целевого подхода.
3.3. Методические рекомендации по применению программно-целевого подхода.
Диссертация: введение по экономике, на тему "Программно-целевой подход в системе управления государственной службой"
Актуальность темы исследования. Повышение качества государственного управления неразрывно связано с созданием эффективной системы управления государственной службой. Происходящая неравномерно, в больших исторических и географических масштабах, переориентация государственной службы от обслуживания интересов властных элит к служению обществу в целом, приводит к тому, что национальные системы управления кадрами государственных органов (управления государственной службой как социальным институтом, особенностью которого является профессионально-дожностная структура составляющих его кадров1), сформировавшиеся в разных условиях и имеющие различные черты, все более унифицируются, заимствуют друг у друга наиболее эффективные инновации2. Без таких инноваций решение проблем, требующих выработки принципиально новых стратегий осуществления практических мероприятий, невозможно.
Потребность в формировании новых теоретических принципов и подходов к управлению государственной службой, а также поиске механизмов реализации (экономических, правовых, организационных), способных привести к качественному совершенствованию государственной кадровой политики, особенно явно проявилась, в Российской Федерации в 2000 гг., в том числе в ходе проводимого реформирования государственной службы в 2004 - 2007 годах. Принятие 10 марта 2009 года новой программы реформирования и развития государственной службы Указом Президента Российской Федерации3, выделение в качестве одной из трех главных целей реализации' этой программы* формирование системы управления*
1 Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ О системе государственной службы Российской Федерации
2 . Необходимость формирования профессиональной государственной службы, ориентированной на служение обществу, является главной движущей силой современного развития государственной службы практически во всех странах. Обстоятельный анализ современного развития национальных систем государственной службы, их переориентации на оказание государственных услуг гражданам, изменение профессионального состава, включая формирование новых представлений об эффективности и результативности аппарата, содержится в книге: Государственная служба (комплексный подход). Отв. ред. Оболонский A.B. М., 2009.
3 Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 261 О федеральной программе Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы). государственной службой ясно свидетельствует о внимании государства к качественному совершенствованию механизмов управления государственной службой. Формирование кадрового резерва, резерва управленческих кадров, в том числе под патронажем Президента Российской Федерации, происходящий в настоящее время поиск оптимальных решений ротации кадров также являются составными частями общего процесса трансформации системы управления кадрами государственных органов.
Сложившаяся система управления кадрами государственных органов не соответствует современным требованиям государственного управления. Несмотря на наличие в течение последних десяти лет в отдельных федеральных органах испонительной власти закрепленных функций по нормативному правовому регулированию государственной службы, управление государственной службой в России не имело системного характера. Как пишет В.А. Козбаненко, к системным ошибкам методологического плана следует отнести рассогласованность принципов организациил и функционирования видов государственной службы, отсутствие их единства, а также несовершенство правового регулирования системы государственной службы4. Отсутствие системного характера в управлении кадрами государственных органов России усугубляется неэффективностью имеющихся фрагментов управления государственной службой. Экономические аспекты управления недостаточно разработаны, что в числе прочего отражается в финансировании на содержание государственного аппарата, в дисбалансе средств, выделяемых на федеральную программу Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы), продленную до 2007 года, и средств, которые дожны предусматриваться на внедрение полученных в рамках указанной^ федеральной программы предложений.
В настоящей диссертационной работе акцент сделан на формировании системы управления государственной гражданской службы с применением
4 Государственная политика и нормативное правовое регулирование Минздравсоцразвития России в сфере государственной гражданской службы. Государственная служба. М., май-июнь 2006. с. 25, 26 оптимальных управленческих механизмов ее функционирования на основе программно-целевого подхода. Причины того, что для анализа выбран только один из трех видов государственной службы, а именно государственная гражданская служба, связаны с большей степенью прозрачности механизмов программно-целевого управления государственной гражданской службой (гражданская клиенто-ориентированность), а также с наличием существенного отставания результатов по формированию системы управления государственной гражданской службой от других результатов, достигнутых за последние годы в развитии этого вида государственной службы. Кроме того, имеются особенности целей и задач военной и правоохранительной службы, которые обуславливают принципиальное отличие, формируемых подходов к управлению этими видами службы.
Наконец, государственная гражданская служба в отличие от правоохранительной и военной видов государственной службы охватывает наибольшее количество реализуемых государством пономочий, испоняемых функций и оказываемых государственных услуг, что обуславливает острую необходимость в изучении возможных механизмов совершенствования ее функционирования через создание эффективной системы управления.
Теоретическая актуальность темы исследования обусловлена потребностью в поиске оптимальных теоретических подходов к формированию системы управления кадрами государственных органов. Описание дожного функционирования систем управления государственной службой является фрагментом теорий государственной службы в целом. В настоящей работе основное внимание уделено анализу эффективных подходов к внедрению и обеспечению^ функционирования инновационных технологий прохождения государственной гражданской службы и выделяемых на данные цели средств. При этом правовые и организационные механизмы оптимального построения системы управления государственной гражданской службой будут привлекаться к рассмотрению по мере необходимости.
Выстраивание системы управления государственной службой с учетом рассмотрения программно-целевых механизмов ее функционирования предполагает изучение существующих теоретических походов к организации государственного управления. Так, возникает необходимость в анализе теорий бюрократического устройства и сравнении экономических аспектов каждой из них, что позволит оценить возможность применения отдельных составляющих данных теорий на практике. В этой связи в работе предложен анализ экономико-управленческой эффективности модели Вебера-Вильсона и модели нового государственного управления (New Public Management), являющихся базовыми в организации бюрократических систем5.
С учетом рассмотрения экономико-управленческой эффективности существующих теорий бюрократического устройства, анализа современного российского и зарубежного опыта в области совершенствования государственного управления подтверждается актуальность применения программно-целевого подхода в государственном управлении, что связано с наличием выявляемых недостатков существующих моделей бюрократического устройства. Одним из ключевых недостатков модели Вебера-Вильсона, выступающей в качестве основной в большинстве стран, является недостаточное внимание к экономической составляющей в изучении подходов к эффективному и результативному испонению поставленных задач в условиях, ограниченных ресурсов и возможных путей.к оптимизации технологий управления. Вместе с тем, экономический эффект государственного аппарата в модели нового государственного управления (New Public Management) рассматривается в. большей степени в рамках удовлетворенности общества или клиента и сэкономленных средств бюджета, предусмотренных на испонение государственных функций за счет оптимизации организационной структуры и изменений, предусматривающих
5 См. также: А.Г. Барабашсв Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации. Журнал Вопросы государственного и муниципального управления, № 1, 2007 передачу отдельных функций на аутсорсинг, что, как будет далее показано, также выступает в качестве недостатка данной модели. Построение системы управления с точки зрения оптимизации бюджетных расходов как стратегии на уменьшение транзакционных издержек не всегда является обоснованным.
В противовес изложенным теориям бюрократического устройства в настоящем диссертационном исследовании рассматривается программно-целевой подход, который получил большое распространение в середине XX века в качестве инструмента планирования управления во многих странах в связи с попытками воздействия на стихийное развитие экономики и стремлением найти оптимальные формы планирования. Применение на государственном уровне положений теории программно-целевого подхода впервые произошло в США в управлении военным комплексом через создание системы планирования, программирования и бюджетирования, направленной на повышение эффективности расходования средств, вкладываемых в развертывание военных программе. 1Йетод программно-целевого управления применяся и в СССР в 20-х годах при разработке и применении Государственного плана электрификации России (ГОЭРО). В 60-80-е годы прошлого века в СССР программы получили широкое распространение как важнейшие составляющие государственных перспективных планов экономического и социального развития. Исходную базу для программных разработок в этот период составляли предплановые обоснования, такие как Комплексная программа научно-технического прогресса СССР и его социально-экономических последствий на прогнозный период до 20 лет, Генеральная схема развития и размещения производительных сил СССР на прогнозный период до 15 лет с детальной проработкой прогнозных показателей на ближайшее пятилетие. Конечно опыт СССР "(равно как и США) не может быть применен в настоящее время без значительных коррекций, связанных с изменением социально-экономических условий современной России. Однако опыт эффективного
6 Люди и кибернетика. -М.: Молодая гвардия, 1984.224 с. применения программно-целевых методов управления в столь разных социально-экономических системах показывает, что программно-целевые методы управления являются достаточно гибкими, эффективными и могут быть распространены на систему управления кадрами государственных органов современной России.
В начале 2000 гг. была совершена первая попытка применения программно-целевого подхода к управлению государственной службой. Впервые эта идея была обозначена в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № Пр-1496, где было указано, что в краткосрочной перспективе (2001 - 2002 годы) упорядочивается и рационализируется структура государственной службы, разрабатывается и утверждается программа' реформирования государственной службы, создаются правовые, организационные, финансовые и методические основы реализации этой программы. В указанной Концепции было также отмечено, что формирование системы государственной службы дожно осуществляется поэтапно, планомерно; на основе соответствующих программ.
В практике реализации обозначенной Концепции и по итогам реализации федеральной программы Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы), пролонгированной на 2006-2007 годы, могут быть усмотрены элементы' положительного и отрицательного опыта применения программно-целевого подхода. При этом необходимо учитывать, что проблемы, возникавшие при реализации указанной, федеральной программы, во многом связаны с неэффективностью действующей системы^ управления государственной службой7.
Вгдиссертации рассмотрен этот опыт и сделанычвыводы о том, в каких направлениях, в дальнейшем, возможно развитие* программно-целевого1
В организационном плане управление системой государственной службы также выстроено неудовлетворительно. См.: Реформа государственной службы Российской Федерации (2000-2003 годы) (Текст)/ рук. авт. колектива А.Г. Барабашев; Гос. ун-т - Высшая школа экономики. - М.: Изд.дом ГУ ВШЭ, 2006. с. 121-125. подхода применительно к формированию и совершенствованию системы управления государственной службой Российской Федерации.
Степень научной разработанности проблемы. Решение проблемы, связанной с созданием системы управления кадрами государственных органов, может рассматриваться как в практической, так и теоретической плоскости. В практической плоскости вопросы формирования системы управления связываются с потребностью в создании такого федерального государственного органа, который был бы наиболее эффективно встроен в действующую структуру государственных органов РФ и не дублировал бы пономочия других органов (проблема распределения пономочий). Практическая необходимость в создании системы управления государственной службой Российской Федерации, включая создание федерального органа по управлению государственной службой, осознается всеми без исключения авторами, работающими в области государственного управления, например: А.Г. Барабашевым, И.Н.Г Барцицом, О.Б. Бекасовым, Х.А. Вековым, А.Г. Гуриновичем, Т.В. Зайцевой, В.П. Ивановым, A.C. Карпенко, A.B. Клименко, H.H. Клищем, В.А. Козбаненко, Р.И. Кортавой, М.А. Красновым, Я.И. Кузьминовым, В.В. Лобановым, A.B. Оболонским, С.А. Пархоменко, Д.Н. Платыгиным, С.Д. Савченко, А.И. Турчиновым8, A.B. Шаровым, М.А. Штатиной, Л.И. Якобсоном и другими.
В-, то же время, в теоретической плоскости исследование вопросов, связанных с формированием системы управления; с учетом одновременного изучения экономико-институционального, правового, организационного аспектов регулирования системы, государственной службы, к сожалению, разработано намного меньше.Исследователи более поглощены спорами по поводу того, как гипотетический федеральный орган по управлению государственной службой будет вписан в систему государственных органов, а не тем, как с позиций экономики управления сделать испонение
8 См.: Турчинов А.И. Проблемы формирования системы управления государственной гражданской службой. Журнал Государственная служба М., 2006.№ 3 (41) С. 13-22. его функций более эффективным, как эти функции лучше закрепить в нормативных правовых актах, и как организовать испонение данных функций. Таким образом, теоретические вопросы экономической и управленческой эффективности оказываются как бы в стороне, что существенно обедняет дискуссию о формировании системы управления государственной службой Российской Федерации и может привести к принятию несбалансированных политико-управленческих и экономико-управленческих решений.
Кроме того, в теории современного программно-целевого управления также существуют различные мнения относительно необходимости формирования особой системы управления, ориентированной на выпонение мероприятий, запланированных для достижения соответствующих целей.
Неоднозначность мнений к применению программно-целевого управления подтверждает потребность в проведении допонительного исследования проблем применения указанных положений в современной теории государственного управления, обеспечивающих сбалансированное развитие практической- и теоретической составляющих применения экономических механизмов управления государственной службой.
Объектом исследования является институт государственной службы как механизм, обеспечивающий функции государственного управления.
Предметом исследования являются государственно-служебные отношения, возникающие в институте государственной службы при реализации программно-целевого подхода в управлении.
Целью исследования^ является разработка теоретико-методических основ системы управления государственной службой, функционирующей на основе программно-целевого подхода.
Достижение цели работы требует решения-следующих теоретических и научно-практических задач:
1) исследование экономико-управленческих механизмов функционирования системы управления государственной службой, российского и зарубежного опыта применения программно-целевого подхода, включая анализ проблем, возникших при его реализации;
2) определение возможности применения программно-целевого подхода как альтернативного экономико-управленческого механизма функционирования системы управления государственной службой;
3) выделение принципов применения программно-целевого подхода в управлении государственной службой и исследованы связи между ними;
4) определение механизмов функционирования системы управления государственной службой на основе программно-целевого подхода;
5) установление требований программно-целевого подхода к построению и функционированию системы управления государственной службой;
6) разработка методических рекомендаций по применению программно-целевого подхода в управлении государственной службой и выработка предложений по совершенствованию управления программными мероприятиями.
Теоретическая и методологическая основа исследования складывается из применения системного, комплексного и исторического подходов к изучению проблем государственного управления, моделирования, а также использования методологических разработок отечественных и зарубежных ученых по вопросам государственного управления, теории систем, программно-целевой* теории,, а также стратегического'менеджмента, документов государственных органов Российскойг Федерации, материалов научных конференций и семинаров.
Нормативно-правовая основа диссертации. Содержание и результаты диссертационного исследования основаны на анализе международных правовых актов, Конституции РФ, федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов РФ. Основные предпосыки механизмов управления системой государственной службы Российской Федерации сформированы в федеральном законодательстве. В Федеральном законе О системе государственной службы Российской Федерации в Главе 3 ст. 16 Управление государственной службой устанавливается, что система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, ведения Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации, использования кадрового резерва для замещения дожностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также, в целях осуществления вневедомственного контроля за; соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе9.
Нормативно-правовые основы системы управления государственной службой заложены и в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ О государственной гражданской службе Российской Федерации. Именно упоминание о системе управления государственной (гражданской) службой присутствует в статьях, посвященных работе различных комиссий (комиссии по'урегулированию конфликтов.интересов; ст. 19 ч. 5; конкурсной комиссии, ст. 22 ч. 8; аттестационной комиссии ст. 48 ч. 10; комиссии; по проведению квалификационного - экзамена ст. 49 ч. 4), в ст. 47 ч. 5 о примерном дожностном регламенте, в ст. 6Г ч. 5' при описании порядка координации подготовки кадров для гражданской службы, в ст. 63 ч. 3 при определении
9 Ст. 16 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ О системе государственной службы Российской Федерации порядка согласования государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих, в ст. 64 ч. 5 и ч. 6 при определении порядка включения в федеральный кадровый резерв и составлении Сводного кадрового резерва Российской Федерации присутствуют упоминания об органе по управлению государственной службой. Из контекста следует (в особенности, из ст. 64 ч. 5 и ч. 6), что имеется в виду федеральный орган по управлению государственной службой, обладающий контрольно-надзорными и распорядительными функциями.
Информационную базу исследования составили материалы, полученные по результатам реализации мероприятий федеральной программы Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы), в том числе мониторинга основных статистических показателей по вопросам государственной службы, а также социологические исследования, проанализированные автором.
Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке теоретико-методических основ формирования и функционирования системы управления государственной службой на основе программно-целевого подхода, позволяющего обеспечить эффективность распределения пономочий и их реализации между федеральным государственным органом по управлению государственной службой, кадровыми службами федеральных государственных органов и государственными органами по управлению государственной службой субъектов Российской Федерации. Автором получены новые научные результаты: - проведен анализ экономико-управленческих механизмов функционирования системы управления государственной службой, российского и зарубежного опыты создания, развития и функционирования систем управления государственной службой и применения программно-целевого подхода, а также изучены проблемы, возникшие в практике реализации федеральной программы реформирования государственной службы Российской Федерации;
- обоснована возможность применения программно-целевого подхода как альтернативного экономико-управленческого механизма функционирования системы управления государственной службой, в том числе посредством совершенствования структуры и механизмов реализации федеральных программ, включая систему управления ими;
- сформированы две группы принципов применения программно-целевого подхода в управлении государственной службой, исследованы связи между ними и даны предложения по их воплощению на практике посредством создания двухуровневой федеральной программы, объединяющей мероприятия, предусматривающие подготовку и дальнейшее внедрение получаемых результатов;
- разработаны механизмы функционирования системы управления государственной службой с применением программно-целевого подхода, включая, кадровый.резерв, систему подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки;
- установлены требования программно-целевого подхода к элементам системы управления государственной службой их построению и функционированию, включая возможность вынесения работ на аутсорсинг и введение показателей,1 позволяющих оценить эффективность реализации функций.
- разработаны методические рекомендации по применению программно-целевого ^ подхода в управлении государственной службой, содержащие стратегические и тактические целил системы управления государственной службой, задачи, подлежащие решению, мероприятия по созданию I системы < управления, и введению системы программно-целевого финансирования.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы как в теоретическом плане, при разработке неклассических моделей государственной службы, исходя из разработок в области экономики и управления (эффективность и результативность, качество управления, издержки и вклад в увеличение общественных ресурсов и благ), так и в практическом плане при формировании системы управления государственной службой Российской Федерации, включая создание федерального государственного органа по управлению государственной службой. Результаты исследования могут быть использованы в процессе подготовки учебных программ, лекционных курсов, методических материалов и учебных пособий по специальности Государственное и муниципальное управление.
Апробация и внедрение результатов исследования. Положения диссертации использовались при составлении планов мероприятий Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации по выпонению федеральной программы Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы), продленной до 2007 года, и в ходе подготовки проекта федеральной программы Реформирование и развитие государственной службы (20092013 годы). Разработанные механизмы функционирования системы управления государственной службой с применением программно-целевого подхода использовались диссертантом при разработке проектов нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы управления государственной гражданской службой Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2008 г. №284 О реализации функций по организации формирования, размещения^ и испонения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих; постановление Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. № 63 О порядке и условиях получения федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения.
Теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора, прошли апробацию на научных конференциях, включая Международную конференцию Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации (Москва, Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, 2006). Содержание диссертации, а также ее практическое и теоретическое значение обсуждались на заседании кафедры.
Объем и структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав основного текста, выводов и рекомендаций, списка литературы. Диссертация изложена на 129 страницах, содержит 10 таблиц, 1 рисунок, в списке литературы 162 наименования.
Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Баснак, Дмитрий Валерьевич
Выводы и рекомендации
Дальнейшее развитие института государственной службы невозможно без изменения консервативных технологий выработки и реализации управленческих решений. Основным принципом применения программно-целевого подхода является изменение акцентов деятельности государственных органов от процесса на конечный результат.
Проведенное исследование подтверждает необходимость осуществления дальнейших преобразований в системе управления государственной службой на основе программно-целевого подхода, в том числе с учетом достигнутых результатов:
1. В диссертации исследованы экономико-управленческие механизмы функционирования системы управления государственной службой. Показано, что классические теоретические модели бюрократического устройства неадекватно и недостаточно оценивают систему управления государственной службой в части ее экономико-управленческих механизмов и плохо приспособлены к решению проблем формирования системы управления государственной службой. Так, в частности, модель рациональной бюрократии исходит из представления о неограниченности ресурсного обеспечения системы управления государственной службой и требует ее жесткой регламентации безотносительно экономической эффективности. Модель Нового государственного управления исходит из того, что государственный аппарат сосредоточен на оказании услуг гражданам и при этом потребляет ресурсы, не производя никаких Чдопонительных- благ," т.е.Чсамим хвоим "существованием "увеличивает транзакционные издержки. Проведен анализ зарубежного опыта создания, развития и функционирования систем управления государственной службой и применения программно-целевого подхода показал, что наиболее актуальным является практика США и Японии. Опыт данных стран может быть применим в Российской Федерации с учетом имеющихся особенностей. Указаны основные причины имевшихся недостатков в практике реализации федеральной программы реформирования государственной службы Российской Федерации;
2. В ходе исследования выявлено, что на современном этапе развития науки государственного управления, имеются теоретические предпосыки и практический опыт применения программно-целевого подхода к управлению государственной службой как альтернативного экономико-управленческого механизма ее функционирования посредством совершенствования структуры и механизмов реализации федеральных программ, включая систему управления ими;
3. Сформированы две группы принципов применения программно-целевого подхода в управлении государственной службой: принципы разработки предложений и принципы внедрения выработанных предложений, исследованы связи между ними, показано, что основные недостатки российской практики связаны с тем, что группа внедренческих принципов не представлена дожным образом; проведена- систематизация- и даны рекомендации по совершенствованию группы внедренческих принципов. Воплощение на практике указанных принципов может быть осуществлено при создании двухуровневой федеральной программы, которая объединяет мероприятия, предусматривающие* подготовку и дальнейшее внедрение получаемых результатов.
4. Разработаны механизмы функционирования- элементов системы управления государственной службой с применением программно-целевого подхода (кадровый резерв, подготовка, переподготовка, повышение квалификации и стажировка-государственных~служащих,"система"контроля" за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе" и других).
5. Функционирование системы управления государственной- службой возможно, в случае если- ее элементы будут соответствовать требованиям программно-целевого подхода, включая возможность вынесения работ на аутсорсинг и введение показателей, позволяющих оценить эффективность реализации функций. В этой связи не все функции управления государственной службой могут быть отнесены к ведению программно-целевого подхода. Программно-целевой подход к управлению государственной службой предполагает частичное испонение функций управления, а именно тех функций, которые являются инновационными, а также функций, требующих широкого взаимодействия государственных органов с экспертным сообществом;
6. Сформулированы методические рекомендации по применению программно-целевого подхода в управлении государственной службой и выработаны предложения по совершенствованию управления программными мероприятиями, включая установление стратегических и тактических целей системы управления государственной службой и введения системы программно-целевого финансирования.
Дальнейшее совершенствование технологий государственного управления требует изучения механизмов применения программно-целевого подхода. Результаты данных исследований дожны служить основой для изменения существующих процедур выработки и согласования государственных решений, порядка функционирования государственных институтов и прохождения государственной службы.
Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Баснак, Дмитрий Валерьевич, Москва
1. Adam E., Ebert J. Production and operation management: concepts, models and behavior. 5th ed. NY., Pretice hall Englewood cliffs, 1990.
2. Aristigueta Maria Pilar. Managing for Results in State Government. Westport, CT: Quorum Books, 1999.
3. Berman Evan. Productivity in public and non-profit organizations. CA: Sage Publications, 1998.
4. Blumberg K. Stephen. Seven Decades of Public Administration: A Tribute to Luther Gulick. Public Administration Review, March-April, 1981.
5. Boyne G.A. What is public service improvement? Public Administration, Vol.81, No.2, 2003.
6. Christensen Tom, Laegreid Per. New Public Management, the transformation of ideas and practice. Ashgate, 2002.
7. Denhardt B. Robert, Denhardt V. Janet. The New Public Service: Serving rather than Steering. Public Administration Review, No.60, 2000.
8. Dnicker P. The Practice of Management. New York, 1954.
9. Huges O.E. "Public Management and administration: an Introduction"/ Second Edition, 1998, Antony Rowe Ltd.
10. Niskanen W.A. Bureaucracy and Public Economics. Cheltenharm: Edworth Elgar. / 1996.
11. Osborn D. and Gaebler T. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. N.Y.: A Plum Book, 1992.
12. Ostrom V. The Intellectual Crisis in American Public Administration. Tuscaloosa, 1989.
13. Van Baalen A. Hidden Masculinity Max Weber's Historical Sociology of Bureaucracy.
14. Weber M. Bureaucracy, in: "Form Max Weber". N. Y., 1946.
15. Weber M. Theory of Social and Economical Organization. N.Y., 1947.
16. Абросимова И. Региональная программа развития как средство увеличения ресурсного потенциала региона / И.Абросимова, А.Сазонов // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 2001.
17. Авдеева Т.Т. Социально-экономическое развитие местного сообщества: теоретико-методологические основы / Т.Т.Авдеева // Автореф. дисс. . докт. экон. наук. Краснодар, 2001.
18. Аганбегян А.Г. и др. Опыт программно-целевого управления предприятиями /Под ред. Аганбегяна А.Г., Речина В. Д. -М.: Экономика, 1989.
19. Аганбегян А.Г. Социально-экономическое развитие России. М.: Дело, 2003.
20. Агибалов Ю.В, Основные цели совершенствования государственной политики в области местного самоуправления/ Ю.В.Агибалов, Т.М.Бякина // Становление гражданского общества: Личность, самоуправление, власть: монография Воронеж, 2002.
21. Агибалов Ю.В. Проблемы развития местного' самоуправления в Воронежской области / Ю.В.Агибалов, Л.В.Чернышова // Становление гражданского общества: Личность, самоуправление, власть: монография* Воронеж, 2002.
22. Агибалов Ю.В. Экономико-организационные основы местного самоуправления1 и основные направления, их развития: монография / Ю.В. Агибалов. Воронеж: Воронежский государственный университет, 2005.
23. Адамеску А. Региональные программы: перспективные вопросы /А.Адамеску, В.Кистанов // Экономист. 1997. - № 3.
24. Административное право зарубежных стран. М., 1996. С.73.
25. Аньшин В.М., Дагаев A.A. и др. Инновационный менеджмент. М.: Дело 2004.
26. Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин A.C. История государственной службы России XVIII XX века. - М.: РГГУ, 2000. - 230 с.
27. Ахметзянов Р.Х., Васильев Г.И. Развитие системы подготовки государственных служащих России: проблемы и перспективы // Гражданское общества, государственная власть и местное самоуправление: Мат.конф. Казань, 2001. Ч С. 273.
28. Багриновский К.А., Рубцов В.А. Модели и методы прогнозирования и догосрочного планирования. -М.: Наука, 1992.
29. Барабашев А.Г. Реформа государственной службы Российской Федерации (2000-2003 годы). Гос. ун-т Высшая школа экономики. -М.: Изд.дом ГУ ВШЭ, 2006.
30. Барабашев А.Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации. Журнал Вопросы государственного и муниципального управления, № 1, 2007
31. Барабашев А.Г., Кабышев C.B., Клименко A.B., Клищ H.H., Конов A.B., Оболонский A.B. и др. Реформа государственной службы: канадский опыт и российская действительность. / Отв. Ред. А.Г. Барабашев и C.B. Кабышев М.: Формула права. 2006.
32. Барзунова Е.А. Социологические концепции легитимности власти Т. Парсона и М. Вебера: сравнительный, анализ // Социологическое исследования. 1994. - № 7. - С.98-102. '
33. Баснак Д.В. Формирование системы управления государственной гражданской службой в Российской Федерации на основе российского и международного опыта // Труд и Страхование. Ч 2007. № 4. -С. 31-42.
34. Басовский JI.E. Прогнозирование и планирование в условиях рынка. -М.: ИНФРА-М., 1998.
35. Битем Д. Бюрократия // Социологический журнал. 1997. - №4.
36. Блау П. Исследования формальных организаций // Американская социология: перспективы, проблемы, методы. М., 1972.
37. Борисов В.К. Демократизация общества и преодоление бюрократии. Ч М.: Изд-во МГУ, 1990. 116 с.
38. Борисович В.И. Прогнозирование и планирование экономики. Ч Мн.: ИП Экоперспектива, 2000.
39. Боумен К. Основы стратегического менеджмента / Пер. с англ: Ч М.: Юнити, 1997.
40. Брудер В. Бюрократия // Полис. 1991. - №5. - С. 142-145.
41. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. Учебное, пособие. М., 1998.
42. Вебер М. О буржуазной демократии в России // Социологическое исследования. 1992. - № 5. - С. 130-134. . ,
43. Вебер; М. Политика как признание и профессия // Избранные произведения.Ч Mi, 1990. 546 с.
44. Вебер M. Протестантская этика и дух капитализма. Ч М.: Прогресс, 1990.
45. Виханский О.С. Стратегическое управление: Учебник. Ч М. Гардарика, 1998.
46. Воронков A.A. Методы анализа и оценки государственных программ в США. -М.: Наука, 1986.
47. Габричидзе Б.Н., Коланда В.М. Принцип профессионализма в государственной службе // Государство и право. 1995. - № 12. - С. 1926.
48. Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблема бюрократии у М.Вебера // Вопросы философии. 1991. - №3. - С. 180-188.
49. Гимпельсон В. Численность и состав российской бюрократии // Вопросы экономики. 2002. - № 11. - С.91-107.
50. Годзинстй A.M. Программно-целевой подход к преодолению кризиса в РФ / Электронная страница в сети Интернет / www.sbcinfo.ru @ 2002.
51. Гордин В.Э. Социальное программирование. Учеб. пособие. СПб.: Изд-во ун-та СПБУЭФ., 1996.
52. Государственная служба или бюрократия? // Человек и труд. Ч 2003. -№ 1.-С. 45-51.
53. Государственная служба. Испонительная власть: структура, функции. Зарубежный опыт. Вып. 16. М, 1997. С. 5
54. Государственная служба. Поиск эффективности. Зарубежный опыт. Вып.13. -М.: РАГС, 1996.
55. Государственное и административное устройство Германии. Ч Мюнхен, Федеральная академия государственного управления, 1993
56. Государственное управление и- государственная служба в трансформирующемся обществе. Ч М.: РАГС, 2001
57. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики/ А.Г.Гранберг. Ч М.: ГУ ВШЭ, 3-е изд., 2003. С. 363.61.
Похожие диссертации
- Прожиточный минимум как индикатор мониторинга уровня жизни населения России и ее регионов
- Программно-целевой подход в региональном развитии сельских территорий
- Организация рекламной кампании фармацевтического предприятия с использованием программно-целевого подхода
- Управление федеральным округом на основе программно-целевого подхода: методологическое, методическое и организационно-экономическое обеспечение