Муниципальные финансы как фактор развития бюджетного федерализма в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Шахмарданова, Карима Арифовна |
| Место защиты | Махачкала |
| Год | 2011 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.10 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Муниципальные финансы как фактор развития бюджетного федерализма в Российской Федерации"
На правах рукописи
Шахмарданова Карима Арифовна
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ КАК ФАКТОР РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
2 3 ИЮН 2011
Махачкала - 2011
4850711
Работа выпонена на кафедре Финансы и страхование ФГОУ ВПО Дагестанский государственный университет
Научный руководитель: Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
кандитат экономических наук, доцент Ниналалова Фатима Ибрагимовна
доктор экономических наук, профессор Аклычев Аклыч Магомедович кандидат экономических наук Абдухаликов Запйр Гаджиевич
Дагестанский государственный институт народного хозяйства
Защита состоится л29 июня 2011 г. в 10-00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.053.01 в Дагестанском государственном университете по адресу: г. Махачкала, ул. М. Гаджиева, 43-а.
Объявление о защите диссертации и автореферат размещены на официальном сайте Дагестанского государственного университета: Ссыка на домен более не работаетp>
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Дагестанского государственного университета.
Автореферат разослан л28 мая 2011 года Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу: 367025, г. Махачкала, ул. Гаджиева, 43-а, Дагестанский государственный университет, диссертационный совет Д 212.053.01
Ученый секретарь диссертационного
совета, д.т.н., профессор ^ 17 ) Адамадзиев К.Р.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность диссертационного исследования. В условиях федеративного государства повышение эффективности управления территориальным развитием является актуальной проблемой. Она связана с многоаспектностью развития субъектов федерации, которая предполагает выбор наиболее эффективной модели регулирования данного процесса и максимальное вовлечение местного самоуправления, местной инициативы, местных финансовых и других ресурсов в процессы экономического реформирования. В связи с совершенствованием методологических принципов экономической науки, с выявлением новых тенденций развития муниципальных финансов как существенного фактора экономического реформирования в условиях федеративной формы государственного управления и, в связи с выработкой механизмов обеспечения сбалансированного развития страны в целом, ее регионов и муниципалитетов, значимость исследования темы диссертации еще более возрастает.
Для исследования социально-экономических процессов учет территориального аспекта становится обязательным условием. За годы реформ с начала 90-х гг. в экономической науке преобладали взгляды к пониманию только региона (субъекта Российской Федерации) как объекта рыночных отношений. Вместе с тем, муниципалитеты с их проблемами управления оставались на периферии научного познания. На практике это означает, что их становление и развитие, функции, расходные и доходные пономочия и их ресурсное обеспечение оставались вне отношений федерация - регионы.
Недостаточная разработанность и отсутствие комплексного подхода к изучению теоретических и практических проблем организации муниципальных финансов как фактора развития межбюджетных отношений предопределили выбор темы и направлений диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы данной диссертации характеризуется тем, что ею занимались и занимаются многие отечественные исследователи. Исследования в данной области включают труды по общим вопросам развития федерализма и федеративных отношений, прежде всего, по их финансово-экономическим аспектам. Среди авторов этих работ можно выде-
лить Валентея С.Д., Крылова Б.С., Климанова В.В., Лыкову Л.Н., Любимцева Ю.И., Подпорину И.В., Пономаренко Е.В., Пенькова Б.Е., Смирнягина Л.В., Тихомирова Ю.А., Топорнина Б.Н., Умнову И.А., Шахрая С.М.
Целый ряд исследователей (Бетин О.И., Горегляд В.П., Иванченко Л.А., Кузнецова О.В., Лавров A.M., Пронина Л.И., Сапиро Е.С., Ушаков А.К., Цика-нов М.М., Христенко В.Б.) активно занимаются внедрением научных результатов в практику.
Актуальность, теоретическая значимость при недостаточной разработанности проблемы определили цель и задачи настоящего исследования.
Целью диссертационного исследования является комплексное и системное изучение проблем формирования и развития муниципальных финансов и разработка теоретических и практических рекомендаций по совершенствованию системы финансового обеспечения органов местного самоуправления как фактора развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.
Для достижения этой цели в исследовании были поставлены следующие задачи:
- обосновать необходимость включения муниципальных финансов в систему отношений бюджетного федерализма.
- раскрыть роль общественных финансов в качестве ключевого элемента социально-экономической системы;
- установить особенности функционирования муниципальных финансов в условиях проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления;
- осуществить поиск путей закрепления за местными бюджетами единых нормативов отчислений от регулирующих налогов на догосрочной основе, что стимулирует их к проведению активной экономической политики;
- рассмотреть специфику применения механизмов управления общественными финансами на местном уровне для стимулирования экономического роста муниципальных образований и повышения их устойчивости;
- определить наиболее перспективные направления и стратегию развития муниципальных образований.
Объектом исследования выступают муниципальные финансы различ-
ных типов в условиях федеративных отношений в Российской Федерации.
Предметом исследования являются экономические отношения, формирующие содержание муниципальных финансов и их системно-структурная связь с местным хозяйством и бюджетами регионального и федерального уровня.
Теоретической основой исследования явились фундаментальные труды классиков экономической науки, работы отечественных и зарубежных авторов в области региональной экономической политики, финансов, федеративных отношений. Среди них особое значение имеют работы ученых по проблемам бюджетного федерализма, государственных и муниципальных финансов Института системного анализа РАН, Института экономики РАН и Центра социально-экономических проблем федерализма.
Методологической основой диссертационного исследования выступает системный подход к муниципальным финансам, представляющим собой органичную составляющую региональных финансов. В работе использованы методы экономического, статистического и сопоставительного, количественного и качественного анализа, логического подхода.
Информационной базой исследования послужили законодательные акты и другие нормативно-правовые документы Российской Федерации, решения органов представительной и испонительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по проблемам бюджетного регулирования и управления муниципальными финансами, статистические материалы Росстата, спра-вочно-аналитические материалы Министерства финансов РФ. В работе также использовались компьютерные базы данных, материалы, полученные через информационную систему Интернет.
Научная новизна диссертации заключаются в комплексном и системном анализе теоретико-методических проблем формирования муниципальных финансов и обосновании предложений по развитию финансовой системы местных органов самоуправления.
К основным научным результатам относятся:
- обоснован теоретический вывод о необходимости включения муниципальных финансов в систему отношений бюджетно-налогового федерализма;
- установлено отсутствие взаимосвязи между уровнем налогообложения и количеством и качеством получаемых бюджетных услуг в условиях превалирования регулирующих налогов и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в доходах местных бюджетов, наличие которой является важным условием повышения эффективности бюджетной системы;
- выработан теоретический подход к закреплению за местными бюджетами единых нормативов отчислений от регулирующих налогов на догосрочной основе, в целях стимулирования местных органов власти к проведению активной экономической политики;
- предложено в качестве финансового инструмента повышения экономической самодостаточности территорий и самостоятельности бюджетов создать на региональном уровне специальный фонд муниципального развития, методика распределения средств которого дожна содержать стандарты инвестиционного процесса и критерии отбора инвестиционных проектов;
- определена система мер и ключевых направлений повышения результативности бюджетных расходов и качества предоставляемых услуг, что позволит усилить ответственность местных органов власти за проводимые на своей территории мероприятия;
- разработан агоритм оценки результативности деятельности муниципалитета в виде схемы стратегических целей и задач развития местного самоуправления на догосрочный период.
Практическая значимость работы заключается в том, что ее отдельные результаты могут быть использованы:
- при осуществлении конкретных мер по реализации целевых федеральных программ по вопросам реформирования региональных и муниципальных систем управления финансами;
- в ходе подготовки проектов бюджета как региона, так и крупных муниципальных образований, ориентированных на практическое применение принципов бюджетного федерализма, в рыночных условиях хозяйствования;
- для использования в преподавании учебных курсов Государственное и муниципальное управление, Муниципальные финансы, Реформа федеративных отношений и местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Результаты, полученные в диссертации, опубликованы в сборниках научных работ, изданных в Дагестанском государственном университете. Основные теоретические положения и выводы исследования, его практические рекомендации докладывались на различных конференциях, семинарах, круглых столах, состоявшихся в ДГПУ в 2008 -2009 гг.
Теоретические и методологические положения и практические рекомендации изложены в публикациях, в т. ч. в журнале из перечня ВАК, 1 статья.
Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК Министерства образования и науки России. Исследование проведено в рамках специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит, п. 2.7 - Концептуальные основы межбюджетных отношений и бюджетного регулирования.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования, состоит из введения, 3-х глав, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов и научной литературы. Основной текст изложен на 154 страницах, содержит 3 рисунка, 1 схему и 10 таблиц. Список использованной литературы составляет 141 наименования.
Во введении обоснована актуальность темы исследования, определены объект и предмет, цель и задачи исследования, раскрыты научная новизна и практическая значимость работы.
В первой главе диссертации Теоретические основы формирования муниципальных финансов в федеративном государстве раскрыто содержание категории Социальные обязательства государства, дан критический анализ основных теоретических подходов к раскрытию роли муниципальных финансов в условиях федеративного государства.
Во второй главе диссертации Муниципальные финансы в системе отношений бюджетного федерализма в Российской Федерации дана оценка действующей системе формирования местных бюджетов в Российской Федерации и рекомендованы пути ее совершенствования в соответствии со сложившейся хронической недостаточностью финансирования деятельности местных бюджетов.
В третьей главе диссертации Совершенствование организации использования муниципальных финансов в Российской Федерации обоснована проблема финансового обеспечения муниципалитетов, и в качестве решения предложен переход к догосрочному планированию местных бюджетов. Кроме того, определены пути совершенствования управления финансами на уровне муниципалитетов.
В заключении диссертации сформулированы основные выводы и предложения по исследуемым проблемам.
I. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ.
1. Обоснован теоретический вывод о необходимости включения муниципальных финансов в систему отношений бюджетно-налогового федерализма.
Реализация государственной социально-экономической политики предполагает испонение обязательств государства перед своими гражданами. Жизненно важными для жителей страны выступают социальные обязательства государства, состоящие из законодательно установленной совокупности общественных благ, гарантий, прав, которые государство обязуется сделать доступными для своих граждан. Более того, ключевым ориентиром в системе ценностей на современном этапе становится человеческий потенциал, индексы развития которого рассчитываются ежегодно по странам, исходя из трех критериев: ожидаемой продожительности предстоящей жизни; уровня образования; величины реального ВВП на душу населения.
Вложения в человека посредством испонения государством своих социальных обязательств перед гражданами становятся наиболее эффективными, выгодными в современной глобализирующейся экономике. Так, по данным Всемирного банка, полученным на основе оценки национального богатства 192 стран, на долю производственных фондов приходится 16% национального богатства, природных ресурсов - 20%, человеческого капитала - 64%. Поэтому регулированию предложения общественных благ, с одной стороны, и достижению оптимальности государственных расходов, с другой, дожна отводиться
ведущая роль.
Политическое и административное устройство каждой страны корректирует не столько масштабы и уровень материально-финансового воплощения социальных обязательств государства, сколько его формы и методы. Уже этим ставится под сомнение автономность от государственного управления муниципального звена общественного устройства, где преимущественно и происходит испонение социальных обязательств государства.
Организационно обособленная, но в то же время неотделимая от государственной, местная власть напрямую связанная с населением, является важнейшей опорой социальной и политической стабильности. Ничто так не укрепляет доверия к публичной власти как таковой и, в частности, к государству, как реальные позитивные результаты работы местного самоуправления. Большая часть непосредственно испонительской работы приходится именно на местный, муниципальный уровень, где ею профессионально занимаются милионы врачей, учителей, социальных работников.
Из 30 вопросов, отнесенных ст. 6 ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации к предметам ведения местного самоуправления 19 направлены на непосредственное испонение социальных обязательств государства, а еще 6 - обеспечивают это испонение.
Политику российского государства в социальной сфере критикуют за то, что основная масса населения экономически и финансово не самодостаточна, а предлагаемые правительством меры допонительно понизят его жизненный уровень. Дефицит ресурсного обеспечения местного самоуправления становится главной финансовой проблемой в России.
2. Установлено отсутствие взаимосвязи между уровнем налогообложения и количеством и качеством получаемых бюджетных услуг в условиях превалирования регулирующих налогов и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в доходах местных бюджетов, наличие которой является важным условием повышения эффективности бюджетной системы.
Не менее серьезной проблемой местного самоуправления в России является нерациональность и непродуманность подхода к разграничению расход-
ных пономочий. Закрепление ответственности за финансирование государственных расходов и формирование нормальных взаимоотношений по испонению расходной части бюджетов является первым важным шагом в процессе совершенствования системы бюджетных отношений между различными уровнями власти. Существующий в российской бюджетной системе порядок закрепления источников доходов и долевого распределения поступлений между федеральным, региональными и местными уровнями власти препятствует прекращению практики торгов и договоренностей в российских бюджетных отношениях. Только после того, как распределена ответственность за расходы и известен их общий объем на каждом уровне государственной власти, следует приступать к разработке системы закрепления налогов и перераспределения доходов между различными уровнями власти.
Таким образом, основной целью развития бюджетного федерализма является установление четкого разграничения расходных и доходных пономочий федерального центра, региональных и местных органов власти, позволяющих им обеспечить финансовую самостоятельность, повышать их заинтересованность и ответственность в эффективном управлении финансами, а также поддержать экономическое развитие территорий, т. е. установление фискальной автономии.
Одним из показателей фискальной автономии местных органов власти может выступать доля собственных доходов местных бюджетов. Если в качестве таковых рассмотреть местные налоги и неналоговые поступления, то можно отметить, что их доля на протяжении 2003-2009 гг. в России не превышала 25% в общем объеме доходов муниципалитетов (см. таб. 1).
Динамика собственных доходов местных бюджетов отражает снижение фискальной автономии муниципалитетов. Превалирование же регулирующих налогов и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в доходах местных бюджетов не обеспечивают взаимосвязь между уровнем налогообложения, с одной стороны, и количеством и качеством получаемых бюджетных услуг, с другой. Наличие указанной взаимосвязи является важным условием для повышения эффективности бюджетной системы
Таблица 1
Удельный вес отдельных видов доходов в общем объеме доходов муниципалитетов в %%
ВИДЫ доходов ГОДЫ
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
1. Доля регулирующих нало-
гов 35,4 38 35,6 37,8 34,2 33,4 37,8
2. Доля финансовой помощи
из вышестоящих бюджетов 32,5 26,7 28,3 34,2 40,5 41,7 40,7
3. Доля собственных дохо-
дов муниципалитетов 24,9 21,6 27,5 18,9 18,7 18,4 13,2
Источник: расчеты автора на основе данных Минфина РФ за 2003-2009гг.
Практика показывает, что если у местных органов власти нет легальных пономочий для проведения налоговой политики, то они начинают прибегать к иным рычагам воздействия на налогоплательщиков, например, повышение тарифов на электроэнергию и коммунальные услуги. С другой стороны, если население платит налоги по ставкам, установленным местными властями, подотчетность и прозрачность действий последних значительно возрастает.
Таким образом, совершенствование управления доходными пономочиями дожно осуществляться посредством постепенного отказа от разделения налогов на собственные, закрепленные и регулирующие.
3. Выработан теоретический подход к закреплению за местными бюджетами единых нормативов отчислений от регулирующих налогов на догосрочной основе, в целях стимулирования местных органов власти, к проведению активной экономической политики.
Разграничение доходов между бюджетами разных уровней необходимо провести таким образом, чтобы местные органы власти имели источники бюджетных поступлений, использование которых обеспечивало бы наибольшую степень возвратности налогов через социальные и другие услуги, предостав-
ляемые жителям соответствующих территорий.
Другим аспектом самостоятельности органов местного самоуправления является автономия в части бюджетных расходов, которая означает наличие прав у муниципалитета самостоятельно определять набор услуг, оказываемых населению, а также их объем и качество.
Децентрализация бюджетной системы России в области бюджетных расходов за последние годы проявлялась в наделении муниципальных образований допонительными расходными пономочиями и была по своей сути принудительной. При этом муниципалитеты были практически лишены собственных пономочий по мобилизации доходов.
Оценка степени автономии по расходам местных бюджетов дожна учитывать не только количественные, но и качественные аспекты бюджетного процесса. Например, возможность муниципалитетов самостоятельно определить виды услуг, в каком объеме их оказывать, регулировать стандарты предоставляемых услуг и т. п. В современной России муниципалитеты не обладают свободой выбора при решении этих вопросов.
Повышение финансовой самостоятельности местных бюджетов в современных условиях представляется сложной задачей по ряду объективных причин.
Во-первых - это ограниченные финансовые возможности всей бюджетной системы в силу слабости экономической системы страны.
Во-вторых - это неравномерность распределения налогооблагаемой базы по территории регионов.
Большинство муниципальных образований являются устойчивыми реципиентами финансовой помощи. Поэтому даже если все налоги (федеральные, региональные и местные), собранные на их территориях, будут оставаться в местных бюджетах, это не решит проблемы дотационности.
В этой связи важная роль дожна быть отведена политике бюджетного регулирования, реализуемой на региональном уровне. Современная политика бюджетного регулирования, на наш взгляд, дожна отвечать следующим основным критериям Ч требованиям: социальная справедливость, экономическая эффективность, прозрачность (ясные и объективные критерии определения ну-
ждающихся в помощи территорий), ответственность органов власти за реализацию принятых решений.
Эти требования бюджетного регулирования, безусловно, соответствуют трем функциям межбюджетных отношений: выравнивание, стимулирование и содействие самостоятельности бюджетов.
Выравнивающая составляющая финансовой помощи дожна распределяться по единой методике на основе объективных критериев бюджетной обеспеченности. Представляется целесообразным создание в рамках регионального бюджета Фонда выравнивания муниципальных образований, в котором ежегодно бы устанавливались объемы финансовой помощи, нуждающимся в ней территориям. Наиболее оптимальным подходом к выравниванию бюджетной обеспеченности является доведение душевых бюджетных доходов до максимально возможного единого для всех территорий уровня.
Стимулирующая составляющая финансовой помощи проявляется, на наш взгляд, через механизм регулирующих налогов, отказ от которых провозглашен одним из приоритетов нового этапа бюджетной реформы.
Для реализации стимулирующей составляющей финансовой помощи в диссертации предлагается закрепление за местными бюджетами единых нормативов отчислений от регулирующих налогов на догосрочной основе, что стимулирует их к проведению активной экономической политики.
Современная бюджетная система России в большей степени соответствует модели традиционного фискального федерализма, основу которого составляют высокая централизация и перераспределение налогов. Для повышения эффективности этой системы целесообразно при выделении стимулирующих трансфертов использовать механизм оценки качества управления территорией. Построение своего рода рейтинга территорий позволит не только стимулировать органы власти к принятию качественных решений, но сделает более прозрачной бюджетную систему для потенциальных частных инвесторов. Кроме того, распределение стимулирующей части финансовой помощи дожно базироваться на критериях, позволяющих измерить вклад территориальных органов власти в достижение важных для области целей социально-экономической политики. В качестве таких целей может выступать рост инвестиций, развитие
малого бизнеса, снижение безработицы и т.п.
4. Предложено в качестве финансового инструмента повышения экономической самодостаточности территорий и самостоятельности бюджетов создать на региональном уровне специального фонда муниципального развития, методика распределения средств которого дожна содержать стандарты инвестиционного процесса и критерии отбора инвестиционных проектов.
Современное бюджетное законодательство Российской Федерации и ее отдельных субъектов не содержит однозначных ответов на вопрос о том, кто несет ответственность за предоставление тех или иных бюджетных услуг.
Повышение самостоятельности муниципальных образований в планировании и реализации бюджетной политики дожно сопровождаться внедрением в бюджетную практику методов оценки результативности бюджетных расходов и качества предоставляемых услуг. Это позволит повысить ответственность региональных и местных органов власти за проводимые на своей территории мероприятия и сделать систему межбюджетных отношений в целом более прозрачной.
В основу управления доходным потенциалом бюджетов разных уровней в российской бюджетной системе положен принцип "разделения" налоговых доходов, а не распределения налоговых пономочий. Это позволило сформировать такую структуру доходного потенциала бюджетной системы, которая характеризуется, прежде всего, тем, что более 90% налоговых доходов консолидированного бюджета страны формируется за счет отчислений от федеральных (закрепленных и регулирующих) налогов.
Обращает на себя внимание изменение соотношения доходов региональных и местных бюджетов. Доходы местных бюджетов на протяжении рассматриваемого периода практически не изменились, а доходы территориальных бюджетов несколько увеличились (см. рис. 1).
ЧЧ Фсдсралън ый бюджет
ЧЧКонсолидир о-ванный бюджет регионов Регионален ме
бюджеты
...........М еетпые
бюд-жеты
Рис 1. Динамика доходов бюджетной системы в 2003-2009гг.
Источник: Отчеты Минфина РФ за 2003-2009гг Ссыка на домен более не работаетp>
Такое соотношение во многом вызвано перераспределением налоговых доходов в пользу региональных бюджетов.
В настоящее время местные власти не обладают достаточными налоговыми пономочиями, их финансовые органы лишены ряда важных функций (сбор налогов, казначейское испонение, контрольно-ревизионная работа). Налоговый кодекс ограничивает перечень региональных и местных налогов малозначимыми видами налогов, заведомо недостаточными для финансирования расходов регионального и местного характера и проведения самостоятельной налоговой политики. Это не позволяет реализовать основополагающие принципы децентрализации бюджетной системы.
Управление муниципальными финансами на принципах бюджетного федерализма предполагает решение следующих задач:
1) четкого разграничения расходных и доходных пономочий между уровнями власти;
2) обеспечения фискальной автономии местных бюджетов.
3) создание системы предоставления финансовой помощи, ориентированной на стимулирование экономического роста в муниципальных образованиях, на самодостаточность местных бюджетов.
Содействие самостоятельности бюджетов дожно способствовать повышению экономической самодостаточности территорий. В этой связи, в диссертации предлагается создание специального Фонда муниципального развития на региональном уровне, средства которого распределялись бы на конкурсной основе. Методика распределения средств фонда дожна содержать стандарты инвестиционного процесса и критерии отбора инвестиционных проектов.
Создание такого фонда не только содействует самостоятельности местных бюджетов, но и будет способствовать экономическому развитию предприятий местного значения, а соответственно и повышению уровня благосостояния населения, проживающего на территории данного муниципалитета.
Совместное использование всех трех видов финансовой помощи: выравнивающей, стимулирующей и инвестиционной - позволит комплексно подойти к решению проблемы недостаточности бюджетных средств на местном уровне.
Итак, проанализировав существующее на сегодняшний день состояние местных бюджетов и рассмотрев возможные варианты сценарных прогнозов развития событий после принятия закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, как нам представляется, можно сделать следующие выводы.
1. Прогнозируется централизация расходных пономочий органов местного самоуправления, которая характеризуется сокращением как объема собственных расходных пономочий на 31-43% от сегодняшнего уровня, так и доли в общих расходах местных бюджетов до 50-61% по сравнению с 89% сегодня. При этом доля передаваемых органами государственной власти органам местного самоуправления расходных пономочий может увеличиться до 39-49% в расходах местных бюджетов по сравнению с 11% сегодня.
2. Возможно как некоторое расширение, так и некоторое сужение бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления по доходным пономочиям.
3. Вместе с тем, как нам представляется, в принятом варианте реформы до конца не решен вопрос о модели бюджетного регулирования и используемых финансовых инструментах - распределения нормативов налоговых доходов: либо это единые для всех субъектов РФ и органов местного самоуправления нормативы, либо дифференцированные.
4. Реализация положений закона о финансировании передаваемых органам местного самоуправления госпономочий через субвенции укрепит финансовое состояние местных бюджетов. Однако при этом потребуется либо допонительно перераспределить в пользу местных бюджетов, либо сократить объем государственных обязательств, либо не передавать часть госпономочий на местный уровень.
В противном случае, как уже отмечалось, это может привести к сокращению расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения, которые предусмотрены законопроектом.
5. Определена система мер и ключевые направления повышения результативности бюджетных расходов и качества предоставляемых услуг, что позволит усилить ответственность местных органов власти за проводимые на своей территории мероприятия.
Как нам представляется, вопросы местного значения, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, можно условно разделить на несколько основных групп:
1. Организация местного самоуправления на соответствующей территории и его правовое закрепление в уставе и иных нормативных правовых актах муниципального образования. Институциональной основой организации местного самоуправления выступают органы законодательной и испонительной власти, осуществляющие деятельность на выборной основе.
2. Обеспечение социально-экономического развития муниципального образования.
3. Осуществление международных связей, направленных на решение вопросов местного значения в пределах своей компетенции. Эти задачи также в большей степени свойственны городам, особое место в их решении занимают проблемы приграничного сотрудничества субъектов РФ и городов, входящих в их состав.
4. Осуществление контроля за соблюдением нормативных правовых актов, действующих на территории муниципального образования, за деятельностью органов и дожностных лиц местного самоуправления.
Современный этап реформирования муниципальных финансов в России связан с необходимостью комплексного, системного подхода к решению фи-
нансовых и других проблем развития муниципалитетов, который представляет собой процесс одновременной разработки и внедрения институциональных, экономических, финансовых, социальных основ развития муниципалитетов.
Основным направлением решения ключевых задач местного самоуправления дожна стать разработка стратегии социально-экономического развития муниципалитета. Однако важна реальная оценка социально-экономического положения муниципального образования за базовый период по ряду ключевых направлений:
- анализ развития промышленности и других отраслей материального производства, оценка состояния основных (градообразующих) предприятий;
- анализ развития агропромышленного сектора, оценка взаимодействия различных звеньев АПК (обеспечение сельскохозяйственной техникой и горюче-смазочными материалами, возможности сбыта, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции);
- анализ развития малого предпринимательства;
- анализ динамики численности населения, половозрастная структура, естественный и миграционный прирост, роль основных факторов, влияющих на демографические процессы;
- анализ занятости населения;
- анализ уровня жизни населения (реальные располагаемые доходы населения, доля населения с доходами ниже прожиточного уровня, уровень потребления);
- оценка состояния жилищно-коммунального хозяйства;
- оценка развития образования, здравоохранения и других социальных
- анализ экологического состояния региона;
- оценка инвестиционной деятельности местных организаций и создание условий для привлечения инвестиций извне для развития местных хозяйствующих субъектов;
- анализ сбалансированности доходов и расходов местного бюджета, степень зависимости финансового состояния муниципального образования от вышестоящих органов власти, оценка внебюджетных и иных источников финансирования;
- анализ влияния государственной политики на социально-экономическое развитие муниципального образования; оценка результативности мер, принимаемых на уровне субъекта Федерации и органов местного самоуправления.
6. Разработан агоритм оценки результативности деятельности муниципалитета в виде схемы стратегических целей и задач развития местного самоуправления на догосрочный период.
Агоритм оценки результативности муниципалитета приведен ниже в виде схемы стратегических целей и задач развития муниципального образования на догосрочный период (см. рисунок 2).
Рис. 2. Схема агоритма оценки результативности муниципалитета.
Составитель: автор.
Развитие экономического потенциала муниципального образования
дожно включат в себя следующее:
- профессионализация муниципального управления;
- становление институций городского развития и укрепление позиций города и городских сообществ в регионе, стране и мире;
- повышение эффективности управления муниципальной собственностью;
- повышение конкурентоспособности промышленных предприятий;
- развитие малого предпринимательства;
- развитие науки, образования, инновационной деятельности;
- развитие оптовой торговли и потребительского рынка;
- формирование благоприятной политики в области трудовых отношений.
Развитие финансового потенциала муниципального образования включает в себя следующее:
- увеличение доходов и оптимизация расходов местного самоуправления;
- привлечение инвестиций частных и юридических лиц для повышения качества проводимых муниципальными властями мероприятий экономического, социального, культурного, образовательного, медицинского, экологического характера, а также для строительства современных объектов инфраструктуры.
Повышение социального благополучия граждан, проживающих на территории муниципалитета включает в себя следующее:
- обеспечение качества, доступности и широкого спектра социальных услуг;
- становление культурно-воспитывающей инициативной среды;
- создание условий для самоорганизации городского сообщества и межсекторального взаимодействия.
Улучшение экологической обстановки на территории муниципалитета включает в себя следующее:
- обеспечение экологической безопасности и устойчивости природного комплекса города;
- совершенствование градостроительных решений;
- развитие транспортной инфраструктуры;
- развитие инженерной инфраструктуры;
- комплексное решение жилищной проблемы, реконструкция и развитие жилищных территорий;
- улучшение использования производственных территорий;
- развитие инфраструктуры социально-бытового и культурного обслуживания.
Оценка качества проводимой бюджетно-налоговой политики на местном уровне является одной из наиболее актуальных задач современной финансовой политики государства. Повышение эффективности использования общественных финансов неразрывно связано с переходом на современные методы бюджетного планирования. Один из них - нормативный метод, обусловленный разработкой и внедрением минимальных государственных социальных стандартов, финансовых нормативов, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Норматив минимальной бюджетной обеспеченности представляет собой минимально допустимый объем стоимости государственных и муниципальных услуг в денежном выражении в расчете на душу населения.
Однако создание системы социальной стандартизации в настоящее время стакивается с рядом трудностей.
1. До настоящего времени не принят федеральный закон о государственных минимальных социальных стандартах.
2. Законодательное закрепление фактического минимума потребления общественных благ практически консервирует аномальную ситуацию, когда идет не развитие, а борьба за выживание.
3. До сих пор не существует правил разработки, утверждения и узаконенной процедуры использования минимальных социальных стандартов и финансовых нормативов в бюджетной работе. Стандарты дожны стать основой для применения методики бюджетного регулирования.
4. При проведении в рамках муниципальной реформы законодательно определенного разграничения расходных пономочий и ответственности между уровнями власти не отработана методика перехода от федеральных стандартов к региональным и муниципальным.
III. Публикации
Публикации в ведущих реферируемых научных журналах, рекомендуе-
мых Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ
1. Шахмарданова К. А. Фискальная Автономия местных органов власти и их роль в экономической системе государства // Сегодня и Завтра в Российской экономики, 2008. - №29 - (с. 78-81), 0,4 п. л.
Публикации в периодических изданиях в материалах конференции и сборниках научных трудов вузов
2. Шахмарданова К. А. "Фискальная автономия местных бюджетов в условиях федеративного государства." Сборник научных трудов №12 выпуск ДГПУ, 2008г. (0,5 п. л)
3. Шахмарданова К. А. Некоторые особенности построения бюджетного федерализма.// Сборник научных трудов №13, Махачкала: ИПЦ ДГПУ, 2009г. (0.3 п. л)
4. Шахмарданова К. А. Основы формирования социальных обязательств государства. // Сборник научных трудов №13 Махачкала: ИПЦ ДГПУ, 2009г. -(0.4 п. л.)
5. Шахмарданова К. А. Основные направления реформирования региональных финансов.// Региональный вестник молодых ученых №1,2009. (0.3 п. л.)
Формат 30x42 '/4. Бумага офсетная. Гарнитура Тайме. Печать ризографная. Тираж 100 экз. Тиражировано в типографии ИП Гаджиева С.С. г. Махачкала, ул. Юсупова, 47 П120-Р1тЕи
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Шахмарданова, Карима Арифовна
Введение.
Глава 1. Теоретические основы формирования муниципальных финансов в условиях федеративного государства.
1.1. Социальные обязательства государства как основа формирования местных бюджетов.
1.2. Фискальная автономия местных бюджетов в условиях федеративного государства.1В'
Глава 2. Муниципальные финансы в системе отношений бюджетного федерализма в Российской Федерации.
2.1. Разграничение пономочий между уровнями власти как основа формирования бюджетной системы Российской Федерации.
2.2. Разграничение финансовых пономочий между уровнями власти.
2.3. Оценка действующей системы формирования местных бюджетов.
Глава 3. Совершенствование организации и использования муниципальных финансов в Российской Федерации.
3.1. Приоритетные направления развития муниципалитетов.
3.2. Проблемы финансового обеспечения муниципалитетов, переход к догосрочному планированию местных бюджетов.
3.3. Совершенствование управления финансами на уровне муниципалитетов.
Диссертация: введение по экономике, на тему "Муниципальные финансы как фактор развития бюджетного федерализма в Российской Федерации"
Актуальность диссертационного исследования. В условиях федеративного государства повышение эффективности управления территориальным развитием является; актуальной проблемой. Она связана с многоаспект-ностью развития субъектов; федерации, которая предполагает, выбор наиболее. эффективной модели регулирования данного процесса и максимальным вовлечением местного самоуправления^, местной инициативы, местных фи-; нансовых и других ресурсов в процессы экономического реформирования. В связи с совершенствованием методологических принципов экономической науки, с выявлением новых тенденций развития муниципальных финансов как существенного фактора экономического реформирования в условиях: федеративной формы государственного управления и, в связи с выработкой'механизмов обеспечения сбалансированного развития страны в целом, ее регионов и муниципалитетов, значимость исследования темы диссертации еще: более возрастает.
Для исследования социально экономических процессов учет территориального аспекта становится обязательным условием. За годы, реформ с начала 90-х гг. в экономической науке преобладали взгляды к пониманию только региона (субъекта Российской Федерации) как объекта рыночных отношений. Вместе с тем,, муниципалитеты с их проблемам управления оставались на периферии научного познания. На практике это означает, что их становление и развитие, функции, расходные и доходные пономочия и их ресурсное обеспечение оставались вне отношений федерация - регионы.
Степень научной разработанности проблемы данной диссертации характеризуется тем, что ею занимались и занимаются многие отечественные исследователи. Исследования в данной области включает труды по общим вопросам развития федерализма и федеративных отношений, прежде всего их финансово-экономическим аспектам. Среди авторов этих работ можно выделить С.Д. Валентея, Б.С. Крылова, В:В.Климанова, Л.Н. Лыкову, Ю:И;,
Любимцева, И.В. Подпорину, Е.В.Пономаренко, Б.Е.Пенькова, JT.B. Смирня-гина, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умнову, СМ. Шахрая и др.
Целый ряд исследователей (О.И. Бетин, В.П. Горегляд, JI.A. Иванченко, О.В. Кузнецова, A.M. Лавров, Л.И. Пронина, Е.С. Сапиро, А.К. Ушаков, М.М. Циканов, В.Б. Христенко и др.) активно занимаются внедрением полученных результатов на практике - в ходе повседневной деятельности федеральных и региональных органов государственной власти:
Широкий круг вопросов территориального развития с точки зрения системного подхода рассматривается представителями института системных исследований РАН В.Н. Лексиным и А.Н. Швецовым.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретико-методологических основ и практических рекомендаций по формированию и развитию муниципальных финансов в федеративном государстве, а также предложений по выработке методики эффективного государственного регулирования социально-экономического развития муниципалитетов.
Для достижения этой цели в исследовании были поставлены следующие задачи:
- обосновать необходимость включения муниципальных финансов в систему отношений бюджетно-налогового федерализма.
- раскрыть роль общественных финансов в качестве ключевого элемента социально-экономической системы;
- установить особенности функционирования муниципальных финансов в условиях проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления;
- осуществить теоретический поиск путей закрепление за местными бюджетами единых нормативов отчислений от регулирующих налогов на догосрочной основе, что стимулирует их к проведению активной экономической политики;
- выявить значимость механизмов управления общественными финансами на местном уровне для стимулирования экономического роста муниципальных образований и повышения их устойчивости;
- определить наиболее перспективные направления и стратегии развития муниципальных образований.
Объектом исследования выступают муниципальные финансы различных типов и разных иерархических уровней в условиях федеративных отношений в России Федерации.
Предмет исследования охватывает экономические отношения, формирующие содержание муниципальных финансов и их системно-структурная связь с местным хозяйством, формирующиеся на уровне муниципалитетов в условиях реформы федеративных отношений и местного самоуправления.
Теоретической основой исследования явились фундаментальные труды классиков экономической науки, работы отечественных и зарубежных авторов в области региональной экономической политики, финансов, федеративных отношений. Среди них особое значение имеют работы ученых по проблемам бюджетного федерализма, государственных и муниципальных финансов Института системного анализа РАН, Института экономики РАН и Центра социально-экономических проблем федерализма.
Методологической основой диссертационного исследования выступает системный подход к муниципальным финансам, представляющим собой органичную составляющую территориальных финансов и региональных бюджетов. В работе использованы методы экономического, статистического и сопоставительного, количественного и качественного анализа, логического подхода.
Информационной базой исследования послужили законодательные акты и другие нормативно-правовые документы Российской Федерации, решения органов представительной и испонительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по проблемам бюджетного регулирования и управления муниципальными финансами, статистические материалы Росста-та, справочно-аналитические материалы Министерства финансов РФ. В работе также использовались компьютерные базы данных, материалы, полученные через информационную систему Интернет.
Научная новизна* диссертации/ заключаются в том, что на основе комплексного системного анализа теоретико-методологических основ эффективного функционирования муниципалитетов обоснованы концептуальные положения по развитию муниципальных финансов в условиях реформирования федеративных отношений и местного самоуправления.
К основным научным результатам относятся:
- обоснован теоретический вывод о необходимости включения - муниципальных финансов в систему отношений бюджетно-налогового федерализма;
- установлено отсутствие взаимосвязи между уровнем налогообложе ния количеством и качеством получаемых бюджетных услуг в условиях превалировании регулирующих налогов и финансовой помощи- из вышестоящих бюджетов в доходах местных бюджетов, наличие которой является важным условием повышения эффективности бюджетной системы;
- выработан теоретический подход к закреплению за местными бюджетами единых нормативов отчислений от регулирующих налогов на догосрочной основе, в целях стимулирования местных органов власти к проведению активной экономической политики;
- предложено в качестве финансового инструмента повышения экономической самодостаточности территорий и самостоятельности бюджетов создать на региональном уровне специального фонда муниципального развития, методика распределении средств которого дожна содержать стандарты инвестиционного процесса и критерии отбора инвестиционных проектов;
- определена система методов оценки результативности бюджетных расходов и качества предоставляемых услуг, что позволит повысить ответственность местных органов власти за проводимые на своей территории мероприятий;
- разработан агоритм оценки результативности деятельности муниципалитета в виде схемы стратегических целей и задач развития местного самоуправления на догосрочный период.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Обоснование социально-экономической целесообразности включения муниципальных финансов в систему отношений бюджетно-налогового федерализма, разрешение противоречий между центральными органами власти, органами власти субъектов федерации и местными самоуправлениями, путем оптимального распределения расходных пономочий между всеми уровнями бюджетной системы и соответствующего распределения доходов.
2. Определение в целях стимулирования местных органов власти к проведению активной экономической политики, выработанного теоретического подхода к закреплению за местными бюджетами единых нормативов отчислений от регулирующих налогов на догосрочной основе.
3. Использование специального фонда муниципального развития в качестве финансового инструмента повышения экономической самодостаточности территорий и самостоятельности бюджетов создаваемого на региональном уровне, методика распределения средств которого дожна содержать стандарты инвестиционного процесса и критерии отбора инвестиционных проектов.
4. Применение системы оценки результативности бюджетных расходов и качества предоставляемых услуг, дающая возможность повысить ответственность региональных и местных органов власти за проводимые на своей территории мероприятий, и агоритма оценки результативности деятельности муниципалитета.
Практическая значимость работы заключается в том, что ее отдельные результаты могут быть использованы:
- при осуществлении конкретных мер по реализации целевых федеральных программ по вопросам реформирования региональных и муниципальных систем управления финансами;
- в ходе подготовки проектов бюджета как региона, так и крупных муниципальных образований ориентированных на практическое применение принципов бюджетного федерализма, в рыночных условиях хозяйствования;
- для использования в преподавании учебных курсов Государственное и муниципальное управление, Муниципальные финансы, Реформа федеративных отношении и местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Результаты, полученные в диссертации опубликованы в сборниках научных работ, изданных в дагестанском государственном университете. Основные теоретические положения и выводы исследования, его практические рекомендации докладывались на различных конференциях, семинарах, круглых столах, состоявшихся в ДГПУ, ДНЦ РАН в 2005 -2009 гг.
По теме диссертации автором лично опубликовано 5 работ общим объемом 1,9 п. л.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования, состоит из введения, 3 глав, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов и научной литературы. Основной текст изложен на 161 страницах, содержит 3 рисунка, 1 схему и 10 таблиц. Список использованной литературы включает 141 наименование.
Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Шахмарданова, Карима Арифовна
Заключение
Оптимизация соотношение функций органов государственной власти и местного самоуправления проблема не новая, однако, и на сегодняшний день пока еще остается не решенной. Особое значение она приобрела с переходом нашей страны на рыночную форму хозяйствования и становления России как государства' с федеративным типом устройства.
Развитие местного самоуправления в Российской Федерации последнего десятилетия выявило ряд существенных проблем законодательного, организационного, территориального, ресурсного характера, в первую очередь недостаточного финансового обеспечения, количественное накопление которых объективно подвело к следующему этапу - необходимости качественных изменений системного характера во всех сферах развития местного самоуправления.
Местное самоуправление, как и любая организация власти, для своего осуществления предполагает наличие не только организационно-правовой, но и финансово-экономической базы. Развитие рыночных отношений в России объективно требует обновления всей системы экономических взаимосвязей, прежде всего на нижнем уровне управления, что предопределяет расширение сферы бюджетных отношений местных органов власти. Однако реформа местных бюджетов протекает исключительно сложно.
Для конструктивного решения проблем ресурсного обеспечения местного самоуправления на современном этапе реформы федеративных отношений и местного самоуправления, по нашему мнению, приоритетное значение имеет решение ряда теоретико-методологических и практических проблем, разработка которых в процессе данного диссертационного исследования дает основания для ряда системных выводов.
Решение конкретных задач поиска оптимальной модели функционирования местных финансов, выявление особенностей функционирования местных бюджетов в условиях проведения бюджетной реформы с целью определения перспектив их дальнейшего развития тесно связано с теоретическим осмыслением качественной и количественной определенности социальных обязательств государства и местного самоуправления перед населением, а также нахождением оптимальной для конкретного этапа развития экономики модели финансовой децентрализации в России.
Исследованием доказано, что наличие социальных обязательств государства отражает тот факт, что в структуре важнейших функций большинства государств, связанных с производством и доставкой населению общественных благ, на первом месте, рядом с общественно-политическими, идеологическими и экономическими находятся и социальные функции (охрана признанных прав и свобод всего населения, обеспечение условий для воспроизводства здоровых, образованных детей, обеспечение нормальных условий и оплаты труда, поддержка науки и культуры, забота о стариках, инвалидах и неимущих, экологии и т.д.). Эти функции у многих государств очень схожи, но различается их конкретизация в форме предоставления тех или иных общественных благ.
Экономической наукой доказано, что децентрализация доходов и расходов государства способствует их эффективности. Эффективность расходов повышается в связи с тем, что многие виды общественных благ лучше предоставляются местными властями. Эффективность бюджетных доходов возрастет по причине того, что власти предпринимают больше усилий при мобилизации своих собственных доходов, чем когда действуют лишь как сборщики налогов для центрального правительства.
Очевидно, что в последнее время российская государственность обрела новые институты власти, но формирование системы местного самоуправления продожает оставаться нерешенной задачей, имеющей комплексный характер и связанной не только с деятельностью органов власти определенного уровня, но и развитием местных сообществ в целом. В исследовании определено, что отдельную проблему современного этапа бюджетной реформы в рамках отношений бюджетно-налогового федерализма составляет проблема правового статуса муниципального образования.
В этой связи особую актуальность приобретает исследование эволюции местного самоуправления- в России, особенностей организации- местных бюджетов в контексте взаимосвязи административно-территориального и бюджетного устройства.
Исследование показало, что в разных регионах современной, России складываются разные модели организации местных органов власти глубина бюджетной- системы Российской Федерации неоднородна: она может составлять от 3-х до 5-ти уровней, в зависимости от бюджетного устройства местных органов власти в конкретном субъекте Федерации. При этом количество уровней бюджетов не обязательно соответствует количеству уровней власти.
Важнейшим методологическим посылом исследования стало изучение преимуществ и недостатков бюджетно-налоговой децентрализации.
Проблемы оптимальных пределов децентрализации имеют самое непосредственное отношение к принципам и эффективности организации местного самоуправления.
Децентрализация- бюджетная понимается нами как явление вторичное по отношению к децентрализации управленческой. Вместе с тем, в сфере общественных финансов бюджетная (или бюджетно-налоговая) децентрализация имеет принципиальные отличия от других форм и методов разграничения предметов ведения, пономочий и ресурсов в связи с тем, что ее предметом во всем мире являются: единая система государственных финансов и единые правила налогообложения, разработки и испонения бюджета.
Как доказано в работе, ключевыми преимуществами бюджетной децентрализации являются не только традиционные - экономические и социальные, но и линтегрированные, которые можно сформулировать как развитие инициативы - и местных органов власти и управления, и граждан, и институтов гражданского общества - различных некоммерческих организаций, лоббирующих интересы и населения, и предпринимательства во властных структурах. Среди экономических преимуществ децентрализации рост благосостояния граждан, их более осознанная позиция по поводу уплаты налогов в* бюджетную систему, экономически более эффективное расходование средств со стороны местных администраций при-условии их влияния на эти расходы. Это выгодно для государства и всех уровней власти и управления1 в нем.
Что касается интегрированного эффекта, обозначенного нами как развитие местной инициативы, он, по сути, выражает то качественное приращение, которого можно добиться в условиях сбалансированного развития децентрализации, обеспечивая выход из кризиса, устойчивое социально-экономическое развитие и экономический рост.
Бюджетная децентрализация приближает органы управления к населению, так как ответственность за принятие части решений относительно определенного уровня и структуры налогов и расходов бюджетов возлагается при этом на местные органы власти.
В последнее время все актуальнее становятся исследования-международных и отечественных специалистов, посвященные измерению уровня фискальной децентрализации. Такого рода подходы далеки от чисто академического интереса, поскольку опыт бюджетной децентрализации развитых федеративных государств демонстрирует её несомненные преимущества, а для развивающихся стран и стран с переходной рыночной экономикой важно контролировать степень продвижения в росте процессов децентрализации не допуская, с одной стороны, дезинтеграции и распада страны, а с другой -всячески стимулируя местную инициативу.
Исследование показало, что отсутствие пономочий в сфере бюджетных доходов у региональных властей ведет к существенному снижению мотивации к стимулированию регионального развития, к реальным финансовым потерям.
Вместе с тем, как представляется автору, в принятом варианте муниципальной реформы до конца не решён вопрос о модели бюджетного регулирования и используемых финансовых инструментах - распределения- нормативов налоговых доходов: либо это единые для всех субъектов РФ и органов местного самоуправления нормативы, либо дифференцированные.
И те, и другие имеют свои преимущества и недостатки, они широко известны. В пользу единых нормативов говорит возможность реального стимулирования социально-экономического развития в сочетании с эффективным механизмом выравнивания* бюджетной обеспеченности. В пользу дифференцированных нормативов распределения налоговых доходов свидетельствует возможность учета межрегиональных различий в уровнях бюджетной обеспеченности.
Теоретически доказана и обоснована необходимость включения муниципальных финансов в систему отношений бюджетного федерализма, исследованы новые аспекты взаимоотношений регионального и двух уровней местных бюджетов в контексте разворачивающейся муниципальной реформы.
Проанализированы муниципальные финансы как органическая составляющая системы отношений бюджетного федерализма исходя из всех её составляющих: распределения расходных пономочий, определения доходных источников для их реализации, перераспределения финансовой помощи для обеспечения сбалансированности бюджетной системы. В этой связи анализируется правительственная Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации по муниципальной реформе, дается финансовая оценка последствий принятия двух федеральных законов - Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в новой редакции, Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испонительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, а также поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации.
Отдельная группа вопросов диссертационного исследования посвящена рассмотрению теоретических основ системы местных финансов, в том числе бюджетов, уточнением структуры элементов, их взаимосвязи-с другими составляющими муниципальной казны и местного хозяйства.
Решение стратегических задач развития местного самоуправления, автором базируется на отношении собственности, изучении экономических интересов органов власти и управления, а также населения по ее владению, распоряжению и использованию.
В работе осуществлен краткосрочный прогноз и оценка финансовых последствий реформы местного самоуправления в РФ для сбалансированности бюджетной системы, результат его сформулирован как усиление вертикальной несбалансированности, особенно для муниципальных бюджетов, которое выражается в существенном разрыве между закреплением расходных пономочий' и распределением налоговых пономочий и доходов при явном превалировании не собственных доходов, а разнообразных форм финансовой помощи.
Оценка финансовых последствий принятого законодательства по муниципальной реформе свидетельствует о неизбежной централизации расходных пономочий органов местного самоуправления на уровне субъекта РФ. При этом доля передаваемых органами государственной власти органам местного самоуправления расходных пономочий может увеличиться до 3949% в расходах местных бюджетов по сравнению с 11% сегодня.
Действующий механизм предоставления финансовой помощи из регионального бюджета не может существенно улучшить положение территорий. Он позволяет лишь поддерживать расходы территориальных бюджетов на минимально допустимом уровне. Обеспечить экономический рост в отдельно взятом административном районе в сложившихся экономических условиях достаточно сложно.
В работе сделан вывод о том, что реализация реформы федеративных отношений и местного самоуправления вынужденно приведет к следующим негативным результатам:
- сокращению самостоятельности органов местного самоуправления в отношении расходования бюджетных средств;
- опасности необоснованного временного лишения органов местного самоуправления своих пономочии;
- усложнению и унификации механизма распределения финансовой помощи муниципальным образованиям в условиях крайне дифференцированных условий для муниципальных образований.
В диссертации определено, что основную долю доходной и расходной базы местных бюджетов концентрируют относительно крупные муниципальные образования - города и административные районы (соответственно 5% и 13,2%, то есть всего 18,2% от общего количества муниципальных образований).
Сделан вывод о том, что лишь достаточно крупные муниципальные образования оказываются экономически и бюджетно-состоятельными.
Подчеркнуто, что в современных условиях реформирования местного самоуправления необходимо делать ставку на развитие малых, средних и особенно крупных городов для решения стратегических приоритетов устойчивого экономического роста территорий, повышения уровня и качества жизни населения, развития человеческого потенциала.
Содержательной основой решения ключевых задач местного самоуправления, в первую очередь - городов, дожна стать разработка стратегии социально - экономического развития муниципалитета.
При реализации стратегии развития муниципалитета акцент дожен делаться на создании институциональных предпосылок для проведения комплекса работ по реализации стратегии, оптимизации управления в сферах городского хозяйства и службах администрации, создании ассоциации представителей бизнеса, городского управления, общественных организаций.
Важной задачей данного на этом этапе становится нахождение точек роста по всем направлениям развития муниципалитета.
Обобщение опыта разработки и внедрения стратегий социально-экономического развития ряда муниципальных образований различных регионов страны позволяет нам, исходя из реалий современного этапа реформирования местных бюджетов в рамках муниципальной реформы, представить собственное видение проблемы ресурсного обеспечения развития муниципалитета. В диссертации определены основные тенденции последнего времени. Во-первых, это все более активное проникновение финансов в рынки земли и недвижимости. Во-вторых, превращение пространства в финансовый актив поднимает также вопрос содержания права собственности и способа их, осуществления.
Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Шахмарданова, Карима Арифовна, Махачкала
1. V. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. №145-ФЗ3: Налоговый кодекс РФ. ч.1 отЗ 1.07.1998 №146-ФЗ, ч.2 от 5;08.2000№И7-ФЗ4. федеральный закон от 15.08.1996 г. №115-ФЗ: О бюджетной классификации РФ (с изменениями и допонениями)
3. Федеральный закон от 28.08.1995 №154-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации
4. Федеральный закон от 16.04.1997 О принципах и порядке разграничения предметов ведения и пономочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ
5. Федеральный закон РФ от 6.10.2003 №13Г-Ф3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации
6. Федеральный закон от 25.09.1997 №126-ФЗ О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации
7. Федеральный закон от 4.07.2003 №95-ФЗ О внесении изменений и допонений в Федеральный закон Об общих принципах организации зако-нодательньтх (представительных) и испонительных органов государственной власти субъектов Федерации.
8. Федеральный закон от 20.08.2004 №120-ФЗ О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений
9. Федеральный закон от 27.12.2000 №150-ФЗ. О федеральном бюджете на. 2001г.
10. Федеральный закон от 29.12.2001 №192-ФЗ. О федеральном бюджете на 2002 г.
11. Федеральный закон от 24.12.2002 №176-ФЗ. О федеральном бюджете на 2003 г.
12. Федеральный закон от 23.12.2003 г. № 186-ФЗ. О федеральном бюджете на 2004 г.
13. Федеральный закон от 23.12.2004. №173-Ф3. О федеральном бюджете на 2005 г.
14. Федеральный закон от 23.12.2005 №"173-Ф3. О федеральном бюджете на2006 г.
15. Федеральный закон от 23.12.2006 №173-Ф3. О федеральном бюджете'на2007 г.
16. Федеральный закон от 23.12.2007 №173-Ф3. О федеральном бюджете на 2008-2010гг.
17. Федеральный закон РФ от 2.12.2009 №308-Ф3 О федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011-2012 годов
18. Федеральный закон РФ от 31.12.2010 №358-Ф3 О федеральном бюджете на 2011 год и плановый период 2012-201 Згг.
19. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации О бюджетной политике на 2001 г. и среднесрочную перспективу // Финансы. 2001.№5. С. 3 6.
20. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации О бюджетной политике на 2002г.
21. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации О бюджетной политике на 2003г.
22. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации О бюджетной политике в 2004 году
23. Бюджетное послание Президента РФ о бюджетной политике в 2011-2013 годах от 29.06 .2010. Источник: Ссыка на домен более не работаетp>
24. Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 769 Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
25. Постановление Правительства РФ от 30.07.98 № 862 О концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001гг.
26. Постановление Правительства РФ от 15.08 2001 г. №584 О Программе-развития.бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.
27. Постановление Правительства РФ 22.05.2004 №249 Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах
28. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.11.2004 №670 О распределении дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации
29. Постановление Правительства РФ от 3.04.2006 №467-р Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 годах
30. Распоряжение Правительства РФ от 8.08.2009 №1123-Р Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года Монографии, учебники, учебные пособия
31. Алексеев Ю.П., Гапоненко А.Г., Алисов А.Н. Муниципальный и региональный менеджмент. М., 1995.
32. Андрианов В.Д. Россия в мировой экономике: Учеб. пособие/ В.Д. Андрианов. -М.: Владос, 2002.-398 с.
33. Анимица Е.Г., Тартышный А.Т. Основы местного самоуправления, М.: ИНФРА-М., 2000.
34. Бетин О.В. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления.- М.: Издательство МГУ, 1999.
35. Боголюбов B.C., Стеняев В.М. Управление городским хозяйством. -JL, 1989.
36. Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: теория и практика. М.: Изд-торг. корпорация Дашков и К, 2002.
37. Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. О.Врублевской, М.Романовского. СПб.: Питер, 2008. - 576с.
38. Бюджетная система России / Под ред. Г.Б.Поляка. М.: ЮНИТИ -ДАНА, 2007. - 703с.
39. Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М., ИЭ РАН, 1998 г.
40. Вахрин П.И. Бюджетная система РФ М.: Дашков и К, 2002. - 344с.
41. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Обнинск: Институт муниципального управления, 1995. - 216с.
42. Воронин Г.А., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М.: Моск. обществ, научн. фонд, 1997.
43. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике. Екатеринбург, 1998.
44. Гапоненко А.Л. Стратегия социально-экономического развития: страна, регион, город. М.: Изд-во РАГС, 2001.
45. Глобализационные приоритеты экономической политики Евросоюза/ Под общ. ред. Перской В.В., Фролова Б.И.; Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. М.: Изд-во РАГС, 2000.-159 с .
46. Годин A.M., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система РФ-М.: Дашков и К, 2002. 340с.
47. Годин A.M., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная система РФ -М.: Дашков и К, 2004. 752с.
48. Гольдштейн Г.Я. Стратегический инновационный менеджмент системный фактор глобальной конкуренции // Труды конференции Системный анализ в проектировании и управлении. Спб ГТУ, 2001.
49. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовой аспект. М.: Спарк. 200Г. - 251 с.
50. Елохов А. Управление качеством жизни в крупном городе. Сборник Вопросы теории и практики^ современной экономики. - Пермь, 1998.
51. Емельянов C.B. США: международная конкурентоспособность национальной промышленности. 90-е годы XX века М.: Изд. Международные отношения., 2001.- 408 с.
52. Журавская Е. Бюджетный федерализм в России: сценарии развития. М.: ЦЭФИР, 2002.
53. Иванова О.Б. Государственные и муниципальные финансы. Ростов н/Д: Феникс, 2008. - 308с.
54. Индикаторы социально-экономического развития муниципальных образований М.: Фонд Институт экономики города, 2001.
55. Индикаторы структурной реформы Субъектов Федерации и муниципальных образований. Выпуск 2. М.: Фонд Институт экономики города, 1998.
56. Каретников М.В. Государственное регулирование экономики/ М.В. Каретников, Т.М.Каретникова: Под науч. ред. Федькина М.Г. Челябинск: Челяб. Дом печати, 1998.-244 с.
57. Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. Т. 1,2. М.: Экономика, 1993.
58. Кларк Дж. Б. Распределение богатства. М.: Экономика, 1992.
59. Ковешников Е.М. Муниципальное право.- М.: Изд. Норма, 2000.-284 с.
60. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организачции местного самоуправления в Российской Федерации"./Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.:НОРМА-ИНФРА - М, 1999.-460с.
61. Кузнецова O.B. Экономическое развитие регионов: теоретические w практические аспекты государственного регулирования. М.:УРСС, 2002.
62. Кузьмин ов Я., Беляков С, Клячко Т., Якобсон Л. Состояние и перспективы развития российской системы образования. //Инвестиционный климат и экономическая*стратегия России. М.: ВШЭ, 2000
63. Кузьминов Я:И., Юдкевич М.М. Институциональная экономика -Москва: ВШЭ,- 2000
64. Курляндская Г.В., Николаенко Е.И. Межбюджетные отношения на субфедеральном уровне // http .7/www.fpcenter.org
65. Лавров А. Реформа межбюджетных отношений (раздел Стратегии развития Российской Федерации до 2010 г). М.: 2000.
66. Лексин В.Н. Бюджетная децентрализация: система понятий в контексте мирового опыта. / Материалы семинара Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне М.: Российская Федерация, 2002.
67. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития М'.: УРСС, 1997.-372с.
68. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: Социально-экономическая ситуация, право, статистика: В 5 т., 12 кн. М.: Эдиторал УРСС, 2001.
69. Макконнел К.РД Брю С.Л. Экономикс: принципы, проблемы и политика. М.: Республика 1992
70. Макрушин А., Журавская Е., Слинько И. Причины и следствия слабости бюджетных стимулов в России на местном уровне. М.: ЦЭФР1Р,2003.
71. Матюшок В.М. Проблемы стратегии экономического развития России в условиях глобализации/ В.М. Матюшок. М.: Изд-во РУДН, 2002,- 367 с.
72. Межбюджетные отношения и экономический рост в муниципальных образованиях. Под ред. В.В. Климанова М.: Московский общественныйл научный фонд, Институт реформирования общественных финансов, 2004.
73. Муниципальное управление и поддержка предпринимательства. Под ред. В.П. Белянского, А.Г. Воронина, Б.Т. Пономаренко. М.: Логос,2001.
74. Мысляева. И.Н: Государственные и муниципальные финансы. М.: НФРА-М, 2008. - 360.
75. Нуреев Р.М. и др. Трансформация экономических институтов в постсоветской России. М.: МОНФ, 2000, стр. 156-173.
76. Обминский Э. Концепции международного экономического порядка. -М.: Мысль, 1977
77. Олейник А. Институциональная экономика М.: Дело, 2000.
78. Организация городского самоуправления /Под ред. А.Н. Широкова. -Обнинск, 1997.
79. Отчет по проекту Исследование нефинансируемых федеральных мандатов в Российской Федерации / Фонд Институт экономики города М., 2001.
80. Пигу А. Экономическая теория благосостояния. М.: Прогресс, 1989
81. Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации -М.: Издательский Дом Дашков и К,2001.
82. Пономаренко Е.В. Финансы общественного сектора России. М.: ЗАО Издательство Экономика, 2001. - 191с.
83. Развитие управленческой мысли: тенденции и концепция. Институциональные проблемы экономики М., 2000 -226 с.
84. Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии. Новосибирск: Экор, Сибирское соглашение, 2000. - 549 с.
85. Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма. Всемирный банк. / Под ред.Кристин Валих М.: Издательство Известия, 1993. С.22.
86. Рой В.Бол Бюджетная децентрализация / Материалы семинара в РАГС Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне. Ч М., Российская Федерация; 2002.
87. Рябцев В.М. Конкурентоспособность российских регионов: методология оценки и сравнительного анализа Самара: Изд-во Самар. гос. экон. акад., 2002.-128 с.
88. Сенчагов В.К.Экономическая безопасность: геополитика, глобализация, самосохранение и развитие; Ин-т экономики РАН: -М. : Финстатинформ, 2002.
89. Симионова Н.Е. Методы анализа рынка М.: Эксперт, бюро, 2000.-128 с.
90. Синельников С, Золотарева А., Трунин И., Томачева И., Юдин А., Муниципальные финансы в бюджетной системе. М.: ИЭПП, 1999.
91. Смит А. Исследования о природе и причинах богатства народов. 1-2 кн.-М.: Эконом, 1993
92. Собственность в экономической системе России. \ Под ред. Черковца В.Н., Кулькова В.М. М.: ТЕИС, 1998.
93. Социальная политика: Учебник под общ. ред. Н.А.Вогина. М.: Издательство Экзамен,2002, С.515
94. Социальная политика / Под общ. ред. Н.А. Вогина. М.: Издательство Экзамен, 2002
95. Федеральный бюджет и регионы. Структура финансовых потоков. М.: МАКС Пресс, 2001.
96. Финансовая помощь местным бюджетам: региональное законодательство. / Под ред.Климанова В.В. М.: Едиториал УРСС, 2004.
97. Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства М.: Дело, 2000.- 264 с.
98. Финансы, налоги, кредит / Общ. ред. Емельянов A.M., Мацкуляк И. Д., Пеньков Б.Е. М.: РАГС, 2001.- 546 с.
99. Формирование рынка земли в городах: проблемы выкупа земельных участков приватизированными предприятиями и организации земельных торгов. М.: Фонд Институт экономики города, 2000.
100. Хадасевич С.Г. Муниципальные финансы в системе федеративных отношений и местного самоуправления М.: РГБ, 2006.
101. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. М.: Дело, 2002.
102. Христенко В.Б. Развитие бюджетного федерализма в России М.: ГУВШЭ, 2000.-365 с.
103. Якобсон Л.И. Государственный-сектор экономики: экономическая теория и политика М.:ГУВШЭ,2000.-365 с.
104. Периодические, справочные и аналитические издания
105. Анализ развития муниципальных финансов в России в 1992- 2002 годах. Аналитический доклад. М.: Фонд Институт экономики города, 2003.
106. Болотин В.В. О минимальном муниципальном бюджете // Финансы. 2001. №7. С. 12-14.
107. Валентей С.Д. Экономические проблемы становления российского федерализма// Федерализм. 1999. №1. С.99-117.
108. Вобленко в. Муниципальные финансы и хозяйство: итоги 1999, задачи 2000 // Муниципальная экономика. 2000. №2. С. 2 21.
109. Вобленко С. Разграничение расходных обязательств органов власти субъекта Федерации и муниципальных образований: опыт России и стран мира // Муниципальная экономика. 2000. №4. С. 32 46.
110. Воронин Г.А. Муниципальное хозяйствование и муниципальное управление: проблемы теории и практики // Муниципальная власть. 2006. №4.
111. Дейкин А.И. Американский бюджет: нужды государства и потребности рынка// США: ЭПИ. 1998. №6. С.40-41.
112. Доклад о мировом развитии 2004. Как повысить эффективность услуг для бедного населения. М.: Изд-во Весь мир, 2004.
113. Доклад Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития. По материалам интернет-сайта Президента Российской Федерации // www.gov.ru
114. Индикаторы социально-экономического развития муниципальных образований.- М.: Фонд Институт экономики города, 2002*.
115. Индикаторы социально-экономического развития муниципальных образований. -М.: Фонд Институт экономики города, 2003
116. Кирина Ю. Опыт оценки финансового состояния муниципальных образований в России // Муниципальная экономика. 2005. №3. С. 30-47.
117. Лавров A.M. Новые подходы к управлению общественными финансами. // Финансы, № 9, 2003, с.9
118. Лексин В.Н., .Швецов А.Н. Общероссийские реформы и территориальное развитие. // Российский экономический журнал. 2001. №3. С.57
119. Лексин В., Швецов А. Стереотипы и реалии российского бюджетного федерализма// Вопросы экономики. 2000. №1. С. 71 87.
120. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Распределение социальных обязательств государства между федеральным, региональным и местным уровнями // Российский экономический журнал. 2001. №1,2,3,4.
121. May В. Экономико-политические итоги 2002 года и особенности экономической политики в преддверии выборов. // Вопросы экономики. 2003 №2
122. Методика распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2001 г.// Финансы. 2001. №6. С.74
123. Мокрый B.C. Межбюджетные отношения и финансовые основы местного самоуправления // Финансы. 2001. №6. С. 3 6.
124. Оперативный отчет Счетной палаты об испонении федерального бюджета за 2000 г.- М.: Главное управление федерального казначейства.
125. Пономочия, функции и предметы ведения в стратегической перспективе развития государственности: Доклад Центра стратегических исследований Привожского федерального округа. Ч М.: Нижний Новгород, 2002.
126. Пономаренко Е.В. Государственная казна.//Экономист. 2004. № 3,
127. Проект Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005-2008 годы) // http ://www. akdi .ru/econom/program/ pr
128. Реформа межбюджетных отношений в Российской Федерации (Материалы семинара) М., Центр фискальной политики, 2003.
129. Родионова В. М. Бюджетный федерализм: содержание, правовые основы и перспективы развития в России // Материалы научно-практической конференции Бюджетный федерализм: современные проблемы и тенденции развития. Москва.- 2005.- с. 14.
130. Россия в цифрах официальное издание Росстата Москва, 2004-2005 гг.
131. Российский статистический ежегодник. Официальное издание 2000.-М.: Госкомстат России, 2000. Россия в цифрах 2003. Госкомстат России.Х М., 2003.
132. Сэнфорд М., Гроувс, Морин Г. Валенте Оценка финансового состояния (пособие для местного самоуправления) // Муниципальная экономика. 2000. №1. С. 14-21.
133. Фролова Н.К. Проблемы межбюджетных отношений при перераспределении пономочий. // Финансы. 2003. № 11
134. Христенко В.Б. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги девяностых годов и задачи на перспективу // Вопросы экономики. 2002. №2. С. 4-19.
135. Христенко В.Б. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению пономочий // Регионология. 2001. №1. С. 26
136. Христенко В.Б., Лавров A.M. Новая методика распределения трансфертов. // Финансы. 2001. № 3. С.5
137. Чернышев JI.H. Кризис экономики жилищно-коммунального хозяйства. // ЖКХ: журнал руководителя и главного бухгатера. 2003. №7.
138. Чернявский А., Вартатепов К. Финансовая децентрализация и местное самоуправление в период реформ. // Вопросы экономики. 2003. №10.
139. Христенко В,Б., Лавров A.M. Новая методика распределения трансфертов // Финансы. 2001. №3. С.7.
Похожие диссертации
- Разработка и реализация государственной стратегии экономической безопасности России
- Интегрированное управление рисками как инструмент обеспечения стратегической конкурентоспособности промышленной корпорации
- Методы повышения инвестиционной активности региональных промышленных корпоративных структур
- Механизм формирования конкурентных преимуществ предприятия на основе ключевых факторов принятия решения покупателями
- Развитие бюджетного учета в Российской Федерации