Geum.ru
Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ КАК ФАКТОР СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ тема диссертации по экономике, полный текст автореферата



Автореферат



Ученаd>кандидат экономических наук
Автор Суставова, Юлия Александровна
Место защиты Москва
Год 2005
Шифр ВАК РФ 08.00.05

Автореферат диссертации по теме "МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ КАК ФАКТОР СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Л-Ъбозх,

На правах рукописи

СУСТАВОВА Юлия Александровна

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ КАК ФАКТОР СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальности: 08.00.05 Ч экономика и управление народным хозяйством: экономика труда; 08.00. ] 0 Ч финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2005

Работа выпонена на кафедре труда и социальной политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель: Бабич Анатолий Михайлович

доктор экономических наук, профессор Официальные оппоненты: Егоров Евгений Викторович

доктор экономических наук, профессор Коган Александр Борисович кандидат экономических наук Ведущая организация - Московский государственный университет сервиса

Зашита состоится 15 ноября 2005г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д-502,006,03 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84,2 уч. корп., ауд, *гоЗд>.

С диссертацией можно ознакомиться на кафедре труда и социальной политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (2 уч. корп., каб. 2022).

Автореферат разослан октября 2005 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор экономических наук, профессор

А.И.Щербаков

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В настоящее время идет активное обновление всего законодательства, затрагивающего организацию межбюджетных отношений. В особенности это касается разграничения пономочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, финансирования социальных обязательств. Реформы предполагают внесение изменений в законодательство субъектов Российской Федерации, а также обновление уставов муниципальных образований. В период трансформации экономики возрастает роль региональных бюджетов и межбюджетных отношений в обеспечении высокого уровня Социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Однако, несмотря на зафиксированный в Бюджетном кодексе РФ принцип единства бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, непрозрачность межбюджетных отношений привела к углублению дифференциации субъектов Российской Федерации по уровню социально-экономического развития. Обеспечение оптимальной структуры доходов и расходов бюджетной системы в целом является одной из основных предпосылок поддержания макроэкономической и финансовой стабильности, создания условий для экономического роста и повышения доходов населения, роста инвестиционной активности, выпонения обязательств государства перед населением.

Основными недостатками сложившегося разграничения и финансового обеспечения пономочий органов власти в социальной сфере было широкое распространение необеспеченных мандатов (возложение федеральными законами на органы государственной власти субъектов

Федерации и органы местного самоуправления расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования); наличие многочисленных натуральных льгот (оплата жилья, коммунальных услуг, проезда и т.д.), не позволяющих разграничить финансовую ответственность за их испонение; перегруженность законодательства нереализуемыми Нормами,

Наряду с решением перечисленных проблем в области межбюджетных отношений, идет формирование новой системы испонения социальных обязательств на всех уровнях власти. Одним из этапов реформы стало принятие Федерального закона от 22.08.04 N 122-ФЗ. В его рамках уточняются объем расходных обязательств и разграничение доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; происходит обеспечение сбалансированности бюджетов всех уровней. Поиск оптимального соотношения источников финансирования и применение адекватного механизма регулирования социальной сферы остаются важнейшими задачами современной российской экономики. Это и обуславливает актуальность выбранной темы исследования.

Степень разработанности проблемы. Проблемам современного бюджетного устройства уделяет внимание ряд исследователей, однако, социальный аспект реформы межбюджетных отношений еще недостаточно исследован, в силу тот, что на настоящем этапе реорганизация межбюджетных отношений находится на начальной стадии своего развития. Наиболее детально учеными разработаны теоретические аспекты, касающиеся совершенствования системы межбюджетных отношений. Ряд исследователей занимается проблемами управления финансовыми потоками в бюджетной сфере РФ на региональном и местном уровнях. Достаточно систематично в литературе представлен анализ особенностей территориального социально-экономического

развития и инструментов региональной политики. Социальной составляющей межбюджетных отношений уделяется пристальное внимание в работах ряда зарубежных авторов.

В новых условиях совершенствования межбюджетных отношений в России, на всех уровнях управления еще недостаточно изучены механизмы их воздействия на социальное развитие регионов и муниципальных образований. Поэтому, решение задач повышения эффективности региональных доходов и расходов, достижения баланса в бюджетно-налоговой системе и оптимизации расходных пономочий в социальной сфере определяет актуальность проводимого исследования.

Цел|> и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит В выявлении закономерностей социального развития регионов и роли межбюджетных отношений в финансировании социальной сферы. Исходя из поставленной цели были определены следующие задачи: исследовать теоретические основы межбюджетных отношений и социального развития субъектов Российской Федерации;

обосновать новую схему источников финансирования социального развития на основе комплексного анализа состава и структуры финансов региона;

проанализировать зарубежный опыт финансового обеспечения развития социальной сферы;

сопоставить и выявить причины несоответствия социальных обязательств и доходных поступлений бюджетов субъектов Федерации, проанализировать их на примере Московской области, внести предложения по совершенствованию межбюджетных отношений на уровне субъекта в контексте повышения эффективности социальных расходов;

разработать методику мониторинга социальных расходов субъекта Федерации, основанную на системе индикаторов испонения финансовых обязательств;

выявить происходящие изменения в бюджетной сфере, связанные с заменой натуральных льгот денежными выплатами.

Объекггом исследования являются финансово-бюджетные механизмы обеспечения реализации социальных функций государства в Московской области.

Предметом исследование является совокупность межбюджетных отношений, возникающих в процессе взаимодействия бюджетов разных уровней.

Теоретической и методологической основой исследования служат научные труды и методологические разработки отечественных и зарубежных ученых в области бюджетной и социальной политики. Исследование проводилось на основе обширного материала о социальных обязательствах и доходных пономочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации путем использования методов структурно-функционального анализа, аналогии, синтеза, моделирования, системного анализа.

Информационной базой диссертационного исследования явились международные нормативные и рекомендательные документы, нормативные правовые акты Российской Федерации; методические и справочные материалы; официальные материалы Росстата России; бюджетная отчетность Московской области; научно-методическая литература.

Научная новизна исследования состоит в следующем:

Ч уточнена теоретико-методологическая база понятия регион и межбюджетные отношения, Регион Ч это территория в административных границах субъекта Российской Федерации, характеризующаяся: комплексностью, целостностью, специализацией и управляемостью, т.е. наличием политико-административных органов управления, Межбюджетные отношения представляют собой не только финансово-правовое явление, но и являются важнейшим инструментом управленческого обеспечения сбалансированного социально-экономического развития регионов. Раскрыта роль межбюджетных отношений в совершенствовании условий для развития социальной сферы на уровне субъекта Российской Федерации;

Ч автором предложена модель классификации финансовых отношений, возникающих на уровне субъекта Российской Федерации, влияющих на социальное развитие. Предлагается различать три взаимодопоняющих уровня финансовых отношений: финансы субъекта Российской Федерации; консолидированные финансы субъекта Российской Федерации; финансовая система субъекта Российской Федерации. В состав финансов субъекта Российской Федерации включаются следующие фонды денежных средств: бюджет и внебюджетные фонды субъекта Федерации, а также фонды денежных средств бюджетных учреждений, которые финансируются из бюджета субъекта и государственных унитарных предприятий-получателей средств бюджета субъекта Федерации. Консолидированные финансы субъекта Федерации включают финансы субъекта и финансы муниципальных образований, входящих в состав данного субъекта. Финансовая система региона включает все денежные потоки, циркулирующие на территории

субъекта Федерации (государственные, муниципальные, корпоративные финансы и финансы домашних хозяйств территории);

Ч разработана авторская трехуровневая схема финансирования социальной политики, которая может быть реализуема на территории субъекта Федерации. Автор предлагает различать, эти уровни в зависимости от того, какие финансовые потоки идут на социальное развитие: финансы субъекта Российской Федерации, консолидированные финансы субъекта Федерации или средства финансовой системы субъекта Российской Федерации. В рамках финансов субъекта Федерации финансирование социального развития осуществляется из региональных бюджетов. Финансирование социального развития в рамках второго уровня (уровня консолидированных финансов) осуществляется из региональных и муниципальных бюджетов. В рамках финансовой системы региона выделяют четыре источника финансирования социальных мероприятий: региональные финансы, муниципальные финансы, финансы предприятий, финансы домашних хозяйств;

Ч предложены механизмы устранений диспропорций перевода натуральных льгот разных уровней в форму денежных выплат населению. Автором доказана результативность использования метода инвентаризации социальных льгот, что позволит минимизировать объем нефинансируемых социальных мандатов; разработана авторская методика мониторинга социальных расходов субъекта Российской Федерации, основанная на системе индикаторов испонения финансовых обязательств. К группе базисных (аналитических) индикаторов автор относит те из них, которые в совокупности позволяют объективно оценить состояние региональных финансов. Они охватывают: собственно финансовые ресурсы региона, его налоговую базу и бюджетно-финансовое управление.

~ выявлены диспропорции в функционировании региональных и муниципальных налогов и предложены пути их устранения на основе снижения налогового бремени для товаропроизводителей, упрощения порядка исчисления налоговой базы, улучшения налогового администрирования и вовлечения недоимки финансовых средств в обороты бюджетов областного и муниципального уровня с целью улучшения финансирования социальной сферы на примере Московской области.

Ч классифицированы методики распределения региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований на социальное развитие; раскрыты основы формирования доходной части целевых бюджетных фондов, предназначенных для передачи средств в нижестоящие бюджеты; обоснована необходимость совершенствования финансовой поддержки муниципальных образований, согласно которой распределение финансовой помощи дожно производится на основе объективных критериев бюджетной обеспеченности, а также с учетом новой типологии муниципальных образований.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что основные положения работы имеют важное значение для развития теории и практики межбюджетных отношений в России. Полученные выводы и результаты исследования могут быть использованы в практике работы субъектами Российской Федерации при разработке социальной стратегии развития, определении форм и порядка финансирования социальных обязательств. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при изучении межбюджетных отношений всех уровней как фактора социального развития.

Апробация и внедрение результатов исследовании. Основные положения исследования были представлены автором на научных конференциях и семинарах международного, федерального и регионального уровня. Результаты исследования обсуждались на IV Международной научно-практической конференции Россия; приоритеты выборов и выборы приоритетов 21 ноября 2003г., г. Москва (ИНИОН); IV Международной научно-практической конференции Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран северной Европы 26-28 мая 2004г., г. Петрозаводск, Республика Карелия; совместной междисциплинарной конференции аспирантов РАГС Ч СЗАГС Государственность и государственная служба в России: пути развития 8 Ч 9 июня 2004г., г. Санкт-Петербург.

Автор принимал участие в подготовке перевода и адаптации к российским условиям Проекта Европейской Конвенции регионального самоуправления при Главном территориальном управлении Президента РФ. Материалы диссертации могут представлять непосредственный интерес для специалистов региональных и местных финансовых органов.

Структура работы определяется задачами и логикой настоящего исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении диссертации обосновывается актуальность темы, раскрывается степень ее изученности, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, представлены теоретическая и методологическая основа, информационная база диссертационного исследования, раскрыты

научная новизна и практическая значимость работы, показана се апробация и структура.

В первой главе Теоретические основы межбюджетных отношений как фактор социального развития субъектов Российской Федерации - раскрываются теоретико-методологические основы межбюджетных отношений, выявляется их роль в социальном развитии субъектов Российской Федерации; рассматриваются бюджетно-финансовые механизмы реализации социальной политики в регионе.

Автором рассмотрены различные подходы зарубежных школ к определению понятия регион. Выявляется, что регион Ч это территория в административных границах субъекта Российской Федерации, характеризующаяся: комплексностью, целостностью, специализацией и управляемостью, т.е. наличием политико-административных органов управления.

В условиях реформирования межбюджетных отношений, к системе управления региональными финансами предъявляется ряд новых требований, в их числе: достижение сбалансированного разграничения доходов между уровнями бюджетной системы; обеспечение прозрачности бюджетов всех уровней путем реструктуризации расходных обязательств; повышение уровня расходов на социальное развитие регионов. Эффективное управление регионом принципиально невозможно без учета социального фактора.

В границах субъекта Российской Федерации существует определенная система финансовых отношений. Автор предлагает различать следующие три понятия: финансы субъекта Российской Федерации; консолидированные финансы субъекта Российской Федерации; финансовая система субъекта Российской Федерации,

Анализируя структуру финансовых ресурсов региона, автор приходит к выводу, что в состав финансов субъекта Российской Федерации следует включать денежные отношения по поводу формирования, распределения и использования фондов денежных средств: бюджета и внебюджетных фондов субъекта Федерации, а также фондов денежных средств бюджетных учреждений, которые финансируются из бюджета субъекта1 РФ и государственных унитарных предприятий-получателей средств бюджета субъекта Федерации. Автор предлагает определять понятие консолидированные финансы субъекта Российской Федерации как более широкое по сравнению с понятием финансы субъекта Российской Федерации. Консолидированные финансы субъекта Российской Федерации включают финансы субъекта Федерации и финансы муниципальных образований, входящих в состав данного субъекта. Финансовая система субъекта Российской Федерации является наиболее емким из трех указанных понятий. Она включает все денежные потоки, циркулирующие на территории субъекта Федерации (государственные, муниципальные, корпоративные финансы и финансы домашних хозяйств территории).

Автор доказывает, что в рамках бюджетного финансирования остро стоит проблема недофинансирования и недоиивестирования в социальную сферу на региональном уровне. В 2005 году на реализацию инвестиционных проектов социального комплекса всех регионов России предусмотрено 48,44 мрд. рублей, что составляет 27,2% средств, предусмотренных Федеральной адресной инвестиционной программой, а в 2004г. величина средств составляла 64%. В связи с этим необходимо обеспечить более эффективное функционирование бюджетно-финансового механизма региона для достижения рациональных пропорций

социального развития. Автор предлагает следующую схему финансирования социальных мероприятий на территории субъекта Российской Федерации (рис. I)-

Рис. 1. Источники финансирования социальных мероприятий

Необходимо различать три уровня финансирования социального развития региона в зависимости от того, какие финансовые потоки идут на социальные мероприятия: финансы субъекта Российской Федерации, консолидированные финансы субъекта Российской Федерации или средства финансовой системы субъекта Российской Федерации. В рамках финансов субъекта Российской Федерации финансирование социального развития осуществляется из региональных бюджетов. Финансирование социального развития в рамках второго уровня (уровня консолидированных финансов) осуществляется из региональных и муниципальных бюджетов. В рамках финансовой системы региона существуют четыре источника финансирования социальных мероприятий: региональные и муниципальные финансы, финансы предприятий, финансы

домашних хозяйств. Причем эти источники вносят различный вклад в социальное развитие субъектов.

В структуре расходов региональных бюджетов дожны преобладать расходы социального характера. Для этого автор предлагает разрабатывать в составе федерального и регионального бюджетов относительно обособленную часть в виде социального бюджета. По мнению автора, это повысит ответственность за испонение бюджетных заданий, и будет способствовать совершенствованию перераспределительной политики с учетом региональных особенностей.

Автором обобщен опыт ряда зарубежных стан с федеративным устройством в реализации принципов бюджетного федерализма применительно к социальной политике. Выявлено, что бюджетно-налоговая децентрализация в США служит формированию устойчивой доходной базы субъектов и является основной причиной успешного проведения единой государственной социальной политики. Однако опыт США мало приемлем в России в силу того, что конституционное построение и роль местного самоуправления в Российской Федерации и США имеют принципиальные различия. Перераспределительный механизм немецкой бюджетно-налоговой системы представляет интерес для России как система, в которой ограничение налогового суверенитета территорий компенсируется гарантированными государством доходами, которые могут в значительной мере перераспределяться между территориями. Формирование такой системы в России возможно ввиду наличия значительного количества экономически слабых регионов. Шведская модель межбюджетных отношений характеризуется слишком высоким уровнем регулирования государством социальной сферы и налоговым давлением на предпринимателей и население. Это не особенно

привлекательно для других стран, в частности для России. Автор делает вывод, что в зарубежных странах системы построения территориальных бюджетов и финансирования социального развития имеют значительные отличия, т.к. складываются под воздействием многих национальных факторов и традиций.

Во второй главе Анализ финансового обеспечения социального развития субъектов Российской Федерации - сопоставлены и выявлены соотношения социальных обязательств и доходных поступлений бюджетов субъектов Российской Федерации (на примере Московской области); внесены предложения по совершенствованию межбюджетных отношений Московской области в контексте повышения эффективности социальных расходов.

В 2003 Ч 2004гг. в России были приняты законодательные акты по финансово-экономическим основам деятельности региональных и местных органов власти: О внесении изменений и допонений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации н Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, в которых определены основополагающие принципы новой системы межбюджетных отношений. Необходимость реформирования вызвана высоким уровнем регулирования федеральными правовыми актами направлений расходов, производимых за счет территориальных бюджетов. Анализ показывает, что средний уровень фактического финансирования федеральных мандатов на уровне субъектов РФ в 90-х годах составлял около 35%, а в настоящее время уровень финансирования федеральных мандатов по социальной политике можно оценить в 60%.

В рамках поготовки реформы разграничения пономочий органов власти разных уровней была проведена оценка необеспеченных мандатов. Выявлено, что общий объем расходных обязательств составлял 6,5 трн. рублей, тогда как суммарные доходы федерального бюджета не превышали 4,5 трн. рублей. Необеспеченные мандаты на уровне 2 трн. рублей, либо приостанавливались ежегодным законом о федеральном бюджете, либо не испонялись. В работе отмечается положительная динамика в финансировании федеральных мандатов в последние годы. Например, начиная с 2000 года, улучшилось финансирование расходов за счет средств федерального бюджета по предоставлению льгот в соответствии с Федеральным законом О ветеранах. Автор выявил, что ежегодно объем выделяемых ассигнований увеличивается, и в 2004 году ассигнования федерального бюджета на реализацию федеральных пономочий в соответствии с Федеральным законом О ветеранах превысили ассигнования 2000 года в 5 раз.

В диссертации исследована структура социальных расходов Московской области и сделан вывод, что в 2004 году выпонены обязательства, заложенные в бюджет по финансированию: образования, здравоохранения, социальной зашиты, культуры, спорта. В номинальном выражении первоочередные социально-значимые расходы областного бюджета увеличились с 11 мрд. руб. в 2003 году до 13,5 мрд. в 2004г., а в областном бюджете нз 2005г. предусмотрены социально-значимые расходы в размере 17,3 мрд. рублей.

На финансирование социальной политики Московской области в

2004 году из областного бюджета было направлено более 5 мрд. руб., а в

2005 году произведено втрое больше затрат по разделу Социальная политика (рис.2).

Рис. 2. Динамика расходов по разделу Социальная политика на

2004-2005гг.

Автор анализирует два канала финансирования социальных расходов, предусмотренных в бюджете Московской области: прямое финансирование по статьям бюджетной классификации расходов, и финансирование социальных расходов в рамках региональных целевых программ. Общий объем средств, выделенных на финансирование региональных целевых программ из областного бюджета в 2005 году равен 11,6 мрд. рублей. Приоритет в финансировании целевых программ отдается программам социальной направленности. Это говорит о положительной динамике социального развития Московской области.

В работе выявлено, что в расчетах доходов территориальных бюджетов необходимо учитывать изменения налогового и бюджетного законодательства, введенные с 1 января 2005 года: снижение эффективной ставки единого социального налога с 35,6 до 26,0%; отмена налога на рекламу; снижение ставки налога на прибыль организаций, подлежащей зачислению в региональный бюджет, на 1,5%; влияние изменения эффективной ставки единого социального налога на налогооблагаемую

базу НДФЛ; индексация специфических ставок акцизов по подакцизным товарам. Формирование доходов, достаточных для выпонения задач социального развития региона может быть достигнуто при помощи разработки эффективного налогообложения, предусматривающего; расширение налогоблагаемой базы, рост налогового потенциала территорий; обеспечение значительного увеличения поступления закрепления местных налогов; использование обоснованных и просчитанных догосрочных нормативов отчислений от регулирующих доходов; организацию планирования расходных пономочий местных органов власти на основе единой нормативной базы, предполагающей инвентаризацию бюджетных учреждений и расходных пономочий на каждой территории; формирование системы конкурсных госзакупок на региональные и муниципальные нужда; выработку эффективных механизмов привлечения инвестиций в различные сферы местного хозяйства.

В настоящее время в Московской области следует провести реформирование действующего порядка предоставления налоговых льгот в целях оптимизации высвобождаемых сумм налоговых платежей. Анализ показывает, что существуют как положительные, так и отрицательные стороны в изменении налогового законодательства. Положительный эффект дожно принести общее снижение налоговой нагрузки. В качестве отрицательной стороны, следует отметить, что налоговая компонента реформы межбюджетных отношений ослабляет имеющийся у муниципального звена налоговый потенциал и способствует уходу региональных и местных финансовых ресурсов на федеральный уровень. По мнению автора, для достижения финансового баланса необходимо усовершенствовать методику распределения выравнивающих трансфертов.

Регионы обладают неодинаковым уровнем получаемых доходов на душу населения, поэтому, при разработке методики распределения выравнивающих трансфертов на социальные нужды, неизбежно возникает вопрос о принципе выравнивания. Автор дает обоснование, что если выделение трансфертов направлено на решение задач горизонтального выравнивания, в качестве базы для выравнивания могут быть использованы как только доходные (доходное выравнивание), так и совокупность доходных и расходных показателей региональных бюджетов (расходно-доходное выравнивание).

По мнению автора, доходное выравнивание дожно производиться с учетом налоговых усилий. Муниципалитеты с одинаковой налоговой базой могут иметь разный объем налоговых доходов вследствие различия налоговых усилий. Поэтому, доходное выравнивание дожно производиться не на основе получаемых регионами доходов, а в соответствии с доходным потенциалом. Автор определяет налоговый потенциал как величину налоговых обязательств региона, определяемых на основе налоговых баз и средних по региону налоговых усилий.

Автор подчеркивает, что в рамках финансовой помощи муниципальным образованиям на их социальное и экономическое развитие, федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 131-ФЭ предусматривает особый вид трансфертов - трансферты в местные бюджеты, а именно: дотации из районных фондов финансовой поддержки поселений; субвенции (отрицательные трансферты) в региональные фонды финансовой поддержки поселений и региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов/городских округов; субвенции из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на выпонение

межмун иципальных функций (рис.3). Это позволяет оптимизировать финансовый контроль за прохождением денежных средств через каналы предоставления финансовой помощи.

районам (МР), городским округам (ГО) н поселениям (П) из региональных и районных фондов финансовой поддержки муниципальных образований

Автор предлагает избегать трансфертов, направленных на покрытие разрыва между доходами местных бюджетов и их расходами, чтобы не допустить снижения фискальных усилий. Создается новая система финансовой поддержки муниципальных образований, которая предполагает распределение финансовой помощи на основе учета объективных критериев бюджетной обеспеченности и новой типологии муниципальных образований,

В третьей главе Построение эффективной системы межбюджетных отношений как фактора развития социальной сферы субъектов Российской Федерации - классифицированы методики распределения финансовой помощи на региональном и муниципальном

уровнях; сформулированы рекомендации по повышению эффективности функционирования региональной бюджетной системы; разработана авторская методика мониторинга социальных расходов субъекта Российской Федерации, основанная на системе индикаторов испонения финансовых обязательств.

Автор обосновывает, что при формировании эффективной системы социальных расходов территориальных бюджетов главной задачей становится определение того, какие виды информации и в каком объеме следует включить в систему мониторинга. Для организации эффективного финансового мониторинга и мониторинга социальной политики субъекта РФ автор предлагает схему (табл. 1).

Таблица 1

Компоненты организации финансового мониторинга региона

Компонент Функция

Индикаторы: базисиые/анал нтическне интегральные Описание положения дел в области региональных финансов. Своевременное выявление негативных тенденций

Постоянно собираемая информация Базовая информация, необходимая для расчета индикаторов Определение причин негативных тенденций, выявленных при помощи индикаторов

Информация о наличии данных о состоянии региональных финансов (См.: аналитический этап) Определение первоначального источника информации Сбор, в случае необходимости, допонительной информации

К группе аналитических индикаторов относятся те из них, которые в совокупности позволяют получить всестороннюю картину состояния региональных финансов. Они охватывают три аспекта: собственно финансовые ресурсы региона, его налоговую базу и бюджетно-финансовое управление. Периодичность расчета индикаторов может колебаться от

одного раза в месяц до одного раза в год, в зависимости от природы самого показателя. Задача интегральных индикаторов Ч охарактеризовать потенциально возможные изменения финансовой ситуации в регионе. Предлагается ограниченная группа индикаторов, при помощи которых региону присваивается совокупная рейтинговая оценка. Более высокая (низкая) оценка означает улучшение (ухудшение) финансовой ситуации в регионе. Группа индикаторов, характеризующих финансовые ресурсы, включает показатели, которые характеризуют ресурсы региона в совокупности (бюджет и внебюджетные фонды), их структуру и объем на душу населения. Они охватывают бюджетные и внебюджетные средства региона, а также прямые расходы федеральных средств в регионе, как бюджетных, так и внебюджетных.

Предлагаемая автором система индикаторов позволяет получить всестороннюю картину финансового состояния любого региона Российской Федерации. Данная система может быть применима для анализа финансирования социального развития региона. Для повышения эффективности сравнительного анализа, а также для получения более пбной информации предлагается перед тем, как приступить к внедрению системы мониторинга, осуществить краткий анализ состояния информационных источников по каждому региону и определить методы систематизации входной информации, которую предполагается использовать в системе мониторинга.

В диссертации автор рассматривает проблемы замены натуральных льгот денежными выплатами в Московской области в рамках реализации Федерального закона от 22.08.2004г. Хо122-Ф3. Более детально автор раскрывает вопрос о социальном пакете, который напрямую связан с таким понятием как социальный ззказ. По нашему мнению, необходимо

соблюдение ряда принципов размещения государственного заказа по предоставлению услуг социального характера; обязательное утверждение параметров государственного заказа в бюджете на соответствующий финансовый год; равенство прав по размещению госзаказа между предприятиями различных форм собственности; предпочтительное отношение к предприятиям, действующим на территории данного региона. Проект Федерального закона о социальном заказе был разработан. В нем предлагается, что государство дожно формировать социальный заказ и затем в его рамках оказывать помощь нуждающимся. Однако сама идея социального пакета, по мнению автора, несколько трансформировала идею социального заказа. На наш взгляд, если бы заранее был принят закон о социальном заказе, легче было бы решать проблемы монетизации льгот. То есть сначала необходимо было прийти к социальному заказу па уровне федерального центра и субъектов Федерации, а потом уже отказываться от системы натуральных льгот и осуществлять переход на компенсационные выплаты.

В рамках рассмотрения Федерального закона от 22.08,2004г. №122-ФЗ, автор выделяет следующие функции государства в регулировании финансирования социальной сферы: оптимизация финансирования стратегических программ развития отраслей социальной сферы из бюджетов всех уровнен; установление нормативов и стандартов финансового обеспечения населения социальными услугами; выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности по субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям. Бюджетное регулирование - это основа реализации межбюджетных отношений и механизма, отвечающего за развитие социальной сферы, Большую роль в

бюджетном регулировании и социальном развитии играют Фонд софинанснрования социальных расходов и Фонд компенсаций.

Фонд софинанснрования социальных расходов образован в целях предоставления региональным бюджетам субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов. Автор доказывает, что данный фонд имеет большую значимость для региональных бюджетов вообще, и для бюджета Московской области в частности, в виду того, что средства фонда направляются на финансовую поддержку расходов бюджетов региона на социальную защиту малоимущего населения.

Средства Фонда компенсаций предоставляются субъектам Федерации в виде целевой финансовой помощи (субвенций и субсидий) вне зависимости от их бюджетной обеспеченности для финансирования социальных обязательств, возложенных на бюджеты субъектов федеральными законами. При этом соответствующие обязательства по федеральным законам, закрепленные за федеральным бюджетом, финансируются одновременно по разделу Социальная политика. Фонд компенсаций, по мнению автора, позволил увеличить финансовые потоки, распределяемые между федеральным центром и регионами. Распределение средств Фонда компенсаций между субъектами Российской Федерации дожно осуществляться исходя из численности соответствующих категорий бюджетополучателей.

Автор предлагает применять следующие принципы для более эффективного расходования средств фондов регионального развития: использование заявительного принципа участия в получении финансовой помощи; учет бюджетной обеспеченности получателя помощи при определении размера субсидии; обоснованность нуждаемости региона в

финансовой поддержке. В целом, представленная фондами, система межбюджетного регулирования направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. Она, как доказывает автор, позволит сбалансировать финансовые потоки, направляемые на испонение государством своих социальных функций. Однако в каждом конкретном случае формы стимулирования регионов на осуществление реформ в бюджетной сфере могут быть различными. Необходимо взвешенно подходить к применению любого из методов межбюджетного регулирования, особенно в сфере муниципальных финансов, потому что существует риск усилить зависимость муниципальных образований от регионов. Эффективное функционирование фондов реформирования региональных финансов является важным инструментом в обеспечении социального и экономического развития регионов.

В заключении диссертации представлены основные теоретические положения, практические выводы и рекомендации автора, вытекающие из результатов проведенного исследования.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1. Суставова Ю.Л. Влияние межбюджетного регулирования на социальное развитие региона // Материалы совместной междисциплинарной аспирантской конференции РАГС-СЗАГС Государственность и государственная служба в России: пути развития. СПб., 2004. - 0,3 п.л.

2. Суставова Ю.А. Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований // Материалы IV международной конференции Россия: приоритеты выборов и выборы приоритетов 21 ноября 2003г. М.: ИНИОН, 2005. - 0,6 п.л.

3. Суставова Ю.А. Проблемы формирования межуровневых бюджетно-финансовых отношений региона // Материалы [V международной научно-практической конференции Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы 26-28 мая 2004г. Петрозаводск, 2004. -0,3 п.л.

4. Суставова Ю.А. Две стороны одной медали: реформирование ЖКХ и местного самоуправления // Коммунальный комплекс России. 2004. №2.-0,6 п. л.

5. Суставова Ю.А. Социальное развитие муниципальных образований // Сборник Россия в современном мире. Т4 ! Под ред. Пивоварова Ю.С. М.: ИНИОН РАН. 2005. - 0,4 пл.

6. Суставова Ю.А. Оптимизация функционирования налогово-бюджетной системы как фактора социально-экономического развития региона и его муниципальных образований // Сборник Социально-трудовая сфера: проблемы и пути решения. М.: Изд-во РАГС. 2005г., - 0,4 пл.

Автореферат

Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук

СУСТАВОВА ЮЛИЯ АЛЕКСАНДРОВНА

Тема диссертационного исследования

Межбюджетные отношения как фактор социального развития регионов Российской Федерации

Научный руководитель

БАБИЧ АНАТОЛИЙ МИХАЙЛОВИЧ

Изготовление оригинал-макета Суставова Юлия Александровна

Подписано в печать 10.10.2005г. Тираж 80 экз. Усл. п. л.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

Похожие диссертации