Методы и качество профессиональной подготовки работников органов государственного управления тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Руденко, Петр Александрович |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2004 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.05 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Методы и качество профессиональной подготовки работников органов государственного управления"
На правах рукописи
РУДЕНКО ПЕТР АЛЕКСАНДРОВИЧ
МЕТОДЫ И КАЧЕСТВО ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ПОДГОТОВКИ РАБОТНИКОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством
(экономика труда)
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Москва - 2004
Работа выпонена в Научно-исследовательском институте труда и социального страхования Министерства труда и социального развития Российской Федерации.
Научный руководитель:
доктор экономических наук, профессор Кокин Юрий Петрович
Официальные оппоненты:
доктор экономических наук, профессор Столярова Валентина Александровна
кандидат экономических наук Барышев Владимир Николаевич
Ведущая организация: Российская академий государственной службы при Президенте Российской Федерации
Защита состоится л И^ мая 2004 г. в Л? часов на заседании диссертационного совета К 224.003.01 в Научно-исследовательском институте труда и социального страхования Министерства труда и социального развития Российской Федерации по адресу: 105064, Москва, ул. Земляной вал, 34.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Научно-исследовательского института труда и социального страхования Министерства труда и социального развития Российской Федерации.
Автореферат разослан
апреля 2004 года.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук
Коростелева И.В.
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Становление профессиональной государственной службы в России является одной из наиболее злободневных проблем нынешнего периода социально-экономического развития страны. Процессы углубления взаимных связей государства и гражданского общества, распределение пономочий и формирование системы эффективного взаимодействия всех ветвей государственной власти требует качественно иного уровня профессионального соответствия государственных служащих стоящим перед ними задачам.
Реформирование российской государственной службы проводится на стадии реализации в стране модели правового государства, требующей функционального освоения и нормативно-правового закрепления новых форм методов работы, органов государственного управления. Особенно актуальной становится необходимость профессионального освоения государственными служащими новых форм и методов работы. С этой целью в стране начато осуществление реформы государственной службы, которая направлена на:
Ч профессиональное и квалифицированное испонение государственными служащими всех уровней и рангов требований законодательства и реализацию органами государственной власти и управления принятых политических решений;
Ч ограждение общества от недобросовестности, пристрастности и произвола государственных служащих, злоупотребляющих служебным положением, а также коррупции.
Возможности реализации указанных целей реформирования государственной службы в значительной степени зависят от уровня профессионализма, а также наличия гражданских и моральных качеств, необходимых лицам, которые и выпоняют функции, возлагаемые обществом на государственный аппарат.
В последние годы специалистами по управлению персоналом проведены серьезные и масштабные исследования в области анализа ситуации в органах государственного управления, где занято свыше одного милиона человек. Оценки уровня профессионализма государственных служащих в процессе их аттестации свидетельствуют о значительных расхождениях между требованиями и профессиональными возможностями работников. Для выявления причин подобного несоответствия и необходимо исследовать особенности формирования и реализации профессионализма работников органов государственного управления.
Целью данного исследования является определение качественных особенностей (параметров) профессиональной подготовки работников органов
государственного управления, методов
а н Г.Т1РИКИ урОВНЯ ИХ
РОС НАЦИОНАЛЬНАЯ\ БИБЛИОТЕКА I
оУ^та? I ...........
профессионализма и направлений совершенствования механизмов воздействия на эффективность труда государственных служащих.
В этой связи были поставлены и в процессе исследования решались следующие задачи:
1. Определение особенностей труда в государственном управлении, формирующих специфические требования к профессиональной подготовке государственных служащих различных дожностных групп:
2. Анализ фактического соответствия уровня профессиональной подготовки государственных служащих тем требованиям, которые предъявляются в отрасли к испонению функциональных обязанностей работниками аппарата управления.
3. Обобщение опыта стран с развитой рыночной экономикой в части организации профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров с целью его использование в отечественной практике.
4. Разработка конкретных предложений по улучшению профессиональной подготовки работников органов государственного управления, включая подготовку проектов организационно-нормативных документов и инструментария для проведения периодической оценки уровня профессионализма (профессиональных знаний и навыков работников) в целях определения важнейших направлений, форм, периодичности и продожительности переподготовки и повышения. квалификации государственных служащих.
5. Обоснование необходимости создания и поддержания эффективного функционирования целостной системы формирования, использования и обеспечения постоянного роста профессионализма работников органов государственного управления, разработка организационных направлений решения этой проблемы.
Объект исследования. Объектом исследования является действующая система подготовки и переподготовки кадров федеральных органов государственной службы и, прежде всего, отраслевых министерств и ведомств.
Предмет исследования. Предметом исследования - методы и показатели оценки качества профессиональной подготовки государственных служащих, обеспечения соответствия профессионально-квалификационного уровня работников требованиям, предъявляемым содержанием их труда и кругом дожностных обязанностей.
Теоретической и методологической основой исследования послужили результаты исследований отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам управления персоналом государственной службы, разработке теории и практике повышения квалификации работников государственного управления, фундаментальные исследования российских и зарубежных авторов, изучающих вопросы государственной службы, специфики формирования и использования корпуса профессиональных государственных служащих, их профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации..
Информационная база. В процессе исследования использовались: данные государственной статистики и отраслевой статистики Минэнерго России о численности, профессионально-квалификационном составе государственных служащих, допонительном профессиональном образовании работников федеральных органов испонительной власти; материалы и результаты исследований НИИ труда и социального страхования, Российской Академии государственной службы, Государственного университета управления и других научных организаций, направленных на совершенствование функционирования и развитие государственной службы в Российской Федерации.
Степень разработанности проблемы. Методические и прикладные проблемы государственной службы, являясь в своей основе междисциплинарными и предполагающими сочетание экономических, правовых и социологических методов исследования, нашли свое отражение в работах известных российских и зарубежных авторов. Среди них: Г.В.Атаманчук, Е.В.Охотский, Н.А.Вогин, В.И.Кушлин, В.И.Матирко, В.А.Мальцев, Ю.М.Забродин, Ю.А.Ткаченко, О.Г.Одегов, П.В.Журавлев,
A.Я.Кибанов, А.И. Турчинов, А.Ф.Зубкова, Г.Э.Слезингер, Н.П.Сорокина,
B.А.Столярова, Н.В.Кочкина, В.КБарышев, Ю.Н.Иванов, Р.Батнер, Ж.Гримо, Л.Эрхард, Р.Пиганьоль, Х.Хил и др.
Существенное место в работах, названных авторов отводится методам и качеству профессиональной подготовки кадров для органов государственного управления.
Вместе с тем анализ экономической литературы убеждает в том, что ряд вопросов, относящихся к этой сфере научных разработок, остается недостаточно всесторонне исследованным, особенно применительно к условиям осуществления административной реформы и совершенствования организации и функционирования государственного аппарата.
Основными методами исследования явились аналитический, экономико-статистический, графический, классификаций и группировок, которые использовались в различных комбинациях на разных этапах работы в зависимости от поставленных конкретных задач.
Нормативно-правовые основы диссертационной работы составили законы Российской Федерации о государственной службе, Трудовой кодекс Российской Федерации, нормативные акты Правительства России, локальные акты Минтруда и Минэнерго России.
Научная новизна обусловлена комплексным подходом к решению проблем формирования, оценки и развития профессионализма государственных служащих федеральных органов испонительной власти, позволяющим обеспечить организационно-методическое единство проведения административной реформы и эффективного функционирования системы профессиональной подготовки государственных служащих. Новизну выводов и рекомендаций по итогам проведения исследования определяют
принципиальные положения, отмеченные при формировании его задач. Автором:
^ выявлены особенности труда в системе государственного управления, обусловливающие специфические требования к подготовке государственных служащих; ^ предложено использовать в целях более обоснованного решения вопросов кадрового менеджмента, методы дожностного моделирования;
^ разработаны новые методы оценки персонала при переходе от поступления на государственную службу в порядке назначения на дожность к конкурсному отбору на вакантные рабочие места; ^ подготовлены рекомендации по направлениям совершенствования системы допонительного профессионального образования с учетом зарубежной практики, включающие: необходимость улучшения нормативно-правового обеспечения функционирования системы; повышение качества обучения посредством обязательного лицензирования и аккредитации образовательных учреждений; периодическое обновление программ обучения; внедрение современных технологий обучения;
разработаны предложения к проекту Положения о системе профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров Министерства энергетики Российской Федерации, в котором определены цели и принципы допонительного профессионального образования , его предмет и содержание, обязательный характер и основания для получения допонительного профессионального образования.
Теоретическая и практическая значимость исследования: В работе получили развитие теоретические основы совершенствования государственной службы. Результаты исследования могут быть использованы для проведения качественной реорганизации деятельности кадровых служб федеральных органов испонительной власти (ФОИВ), внедрения в этих органах испонительной власти эффективной системы непрерывного повышения уровня профессиональной подготовки государственных служащих всех уровней и дожностных рангов, качественного улучшения форм и методов кадровой работы, использования и увеличения квалификационного потенциала работников в системе государственного управления.
Апробация итогов работы и публикации. Предложения автора по организации и рационализации системы профессиональной подготовки и переподготовки кадров государственной службы, а также оценки персонала нашли отражение в учебно-методических материалах, подготовленных НИИ труда и социального страхования и направленных на решение практических задач профессионального развития персонала государственной службы, а также приняты во внимание Департаментом по вопросам государственной службы Минтруда России в его практической работе.
По итогам исследований автором опубликованы: брошюра, раздел в учебно-методическом пособии НИИ труда и социального страхования и две статьи в центральной периодической печати. Общий объем поставляет 6,75 печ. листа.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений; содержит страниц, включая список литературы и приложения.
П.ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ РАБОТЫ
В первой главе диссертации Труд в государственном управлении и требования к подготовке работников государственной службы анализируются особенности труда в государственном управлении, которые обусловливают специфические требования к подготовке работников для государственной службы.
Сложившаяся в настоящее время в Российской Федерации система государственного управления и государственной службы не в поной мере отвечают стоящим перед страной задачам. Назревшая необходимость реформирования системы органов государственной власти и управления реализуется по 3-м направлениям:
- перераспределение ответственности и пономочий между органами власти различных уровней;
- административная реформа, то есть изменение функций и пономочий органов испонительной власти;
- реформа организационно-правовых основ формирования государственной службы.
Административная реформа нацелена на ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, исключение дублирования функций и пономочий федеральных органов испонительной власти, организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государством услуг гражданам и юридическим лицам.
Главными направлениями реформирования системы государственной службы Российской Федерации признаны:
1) создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы;
2) разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики;
3) выработка мер по совершенствованию оплаты труда государственных служащих;
4) внедрение программы подготовки кадров для государственной службы Российской Федерации и профессионального развития государственных служащих.
В Программе реформирования системы государственной службы вводятся принципиально новые понятия государственной службы как механизма государственного управления.
При осуществлении административной реформы центральным является вопрос о функциях федеральных органов испонительной власти, деятельность которых направлено на реализацию как общих, так и специфических управленческих функций. Именно специфические функции применительно к министерству и задачи каждого ФОИВ закрепляются в организационно-правовом документе - Положении о федеральном Министерстве (ведомстве) или новом федеральном органе государственного управления.
Задачи, стоящие перед федеральными органами испонительной власти диктуют необходимость укомплектования аппарата
высококвалифицированным персоналом, то есть совершенствования системы подготовки и переподготовки потребного контингента профессиональных государственных служащих.
Особенности труда государственных служащих выражаются в:
- специфике его правового регулирования;
- задачах, решаемых в процессе повседневной деятельности;
- характере профессиональной деятельности;
- принципах организации и функционирования аппарата управления.
Специальные нормы трудового права регламентируют трудовые
правоотношения государственных служащих, возникающие в связи с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением.
Помимо общих принципов трудового права, устанавливаются допонительные требования и ограничения при поступлении на государственную службу - они касаются возраста, уровня квалификации, состояния здоровья, порядка заключения и условий трудового договора и др. Имеют место ограничения, связанные с прохождением государственной службы (невозможность заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической или научной, заниматься предпринимательской деятельностью, использовать в неслужебных целях государственное имущество и служебную информацию и др.). Допонительные требования установлены и в отношении прекращения государственной службы. Однако действующее законодательство нуждается в дальнейшем совершенствовании для достижения большей эффективности деятельности государственных служащих по реализации функции государственного управления. Прежде всего это касается требований к квалификации работников аппарата управления.
Эффективность проводимых в стране реформ во многом зависит от знаний, опыта, профессиональной подготовки, творческих способностей и нравственных качеств государственных служащих. В настоящее время требования к государственным служащим определены Федеральным законом Об основах государственной службы Российской Федерации и Указом Президента Российской Федерации от 30 января 1996 г. № 123 О
квалификационных требованиях по государственным дожностям федеральной государственной службы.
Этими нормативными актами предусмотрены квалификационные требованиями к служащим, занимающим государственные дожности государственной службы:
- уровень профессионального образования с учетом группы и специализации дожностей государственной службы;
- стаж и опыт работы по специальности;
- знание Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации, применительно к испонению соответствующих дожностных обязанностей.
Государственные дожности государственной службы подразделяются на 5 групп (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие), по специализациям (предусматривающим наличие специализации соответствующего профессионального образования).
Специализация государственных дожностей государственной службы устанавливается в зависимости от функциональных особенностей и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.
Законодательно регулируются, таким образом, уровень профессионального образования, его профиль (специализация), стаж и опыт работы по специальности. Так, для высших и главных дожностей государственной службы требуется высшее профессиональное образование по специализации государственных дожностей государственной службы или образование, считающееся равноценным с допонительным высшим профессиональным образованием по специализации государственных дожностей государственной службы. Нормативно установленные требования к стажу и опыту работы по специальности различаются.
Для занятия высших государственных дожностей требуется стаж государственной службы на главных государственных дожностях не менее 2-х лет или стаж работы по специальности не менее 5 лет; для главных государственных дожностей - стаж государственной службы на ведущих государственных дожностях не менее 2-х лет или стаж работы по специальности не менее 3-х лет.
Работникам, претендующим на замещение ведущих и старших государственных дожностей государственной службы необходимо иметь высшее профессиональное образование по специальности Государственное и муниципальное управление либо по специализации государственных дожностей государственной службы, или образование, считающееся равноценным. Квалификационные требования предусматривают стаж работы по специальности не менее 3-х лет (для ведущих возможен стаж государственной службы на старших государственных дожностях не менее 2-х лет).
Представляется, что для государственных служащих нормативно определены достаточно высокие и жесткие квалификационные требования.
Однако, установление в качестве одного из основных требований к квалификации стажа работы по специальности (для высших, главных и ведущих дожностей) вряд ли можно считать обоснованным, поскольку это дает возможность назначать на эти дожности граждан, не имеющих стажа работы в системе органов государственного управления, а только опыт работы по специальности.
Кроме того, остается не проработанным вопрос о перечне специальностей государственных дожностей государственной службы и соответствующих им специальностей высшего и среднего профессионального образования. Нет также возможности до сих пор определить степень равноценности образования, что затрудняет и не обеспечивает в дожной мере применение жестких квалификационных норм к государственным служащим.
В этой связи представляется необходимым в каждом ФОИВ предусмотреть разработку соответствующих перечней специальностей и равноценности образования с учетом особенностей предмета ведения этих государственных органов.
Первоосновой организационной структуры любого органа государственного управления является дожность, которая очерчивает границы реализации профессиональных знаний, навыков, опыта и способностей государственного служащего.
Представляется, что в основе требований к профессионально-квалификационной подготовке работников аппарата управления дожна лежать модель дожности государственного служащего. К сожалению вопросы анализа и конструирования дожностей в государственном аппарате пока еще не нашли широкого практического применения. Между тем использование дожностного моделирования, на наш взгляд, позволит решать многие вопросы кадрового менеджмента, такие как:
- создание эффективного механизма отбора, подбора и расстановки кадров;
- осуществление комплексной оценки персонала;
- определение нормативной численности государственных служащих различных дожностных групп и т.п.
Модели дожностей (или профессиограммы) дожны быть более подробными и детальными чем применяемые ныне квалификационные характеристики, содержать помимо требований к профессиональным знаниям и опыту работы требования к специальным навыкам, умениям, профессионально значимым личностным качествам.
Как свидетельствует изучение проблемы разработка моделей государственных дожностей затруднена в связи с отсутствием четкого определения и научного описания содержания и особенностей различных административно-управленческих видов деятельности. Между тем разработка моделей государственных дожностей могла бы создать базу для формирования более совершенных программ подготовки кадров по определенным направлениям государственной службы.
Специальное внимание в первой главе уделено анализу существующих методов оценки уровня профессиональной подготовки работников государственного аппарата. Актуальность проблемы, оценки уровня профессиональной подготовки постоянно возрастает в связи с осуществлением административного реформирования власти и возрастания потребности в относительно небольшом по численности, но высокопрофессиональном корпусе государственных служащих.
Оценка уровня профессиональной подготовки дожна осуществляться с целью определения соответствия профессиональных знаний, умений, навыков и опыта работы тем требованиям, которые предъявляются к государственным служащим определенной дожностью. При оценке необходимо использовать признаки с неизменной значимостью для всех категорий работников. При этом важно иметь ввиду, что уровень профессионализма складывается из:
- профессиональной компетентности, то есть уровня и специализации образования, общих и специальных профессиональных знаний, полученных в вузе, на курсах и т.д.;
- опыта работы, характеризующегося продожительностью общего трудового стажа, стажа работы по конкретной специализации, стажа работы в данной или аналогичной дожности, стажа руководящей работы и т.п.;
- периодического повышения квалификации, его вида и продожительности.
Оценка уровня профессиональной подготовки дожна базироваться на регламентирующих требованиях к квалификации государственных служащих, содержащихся в организационно-нормативных документах (квалификационных характеристиках, профессиограммах, профессиональных стандартах и т.п.).
Для установления соответствия нормативных требований и фактических показателей (параметров) профессионализма используют различные методы. В работе дается подробный анализ разнообразных классификаций этих методов, описанных в научной литературе и применяемых на практике, приведена сводная таблица качественных, количественных и комбинированных методов оценки, отмечаются положительные и отрицательные стороны этих методов.
Правильность выбора метода (или их совокупности) отвечающего реализации цели оценки, предопределяет успех (или неудачу) оценки персонала и полученных результатов.
Необходимость оценивать уровень профессиональной подготовки государственных служащих, возникающая на разных стадиях их служебной деятельности (поступления на службу, квалификационного и дожностного роста, карьерного продвижения и т.п.), диктует необходимость выбора из многообразия существующих методов оценки именно таких, которые позволяют наиболее эффективно, то есть максимально поно, правильно и без значительных материальных и временных затрат, достичь цели проведения оценки.
Концепцией реформирования системы государственной службы предусматривается переход от поступления на государственную службу в
порядке назначения к приему по конкурсу. При проведении конкурса дожны использоваться не противоречащие федеральным законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации методы оценки (например, анкетирование, тестирование, проведение групповых дискуссий, интервью и т.д.).
В работе предложены рациональные условия использования определенных методов оценки. Анкетирование рекомендуется использовать при наличии специально разработанных анкет (опросных листов), предусматривающих исследование и оценку необходимых профессиональных и личностных качеств государственных служащих.
Тестирование эффективно тогда, когда важно определить и оценить необходимые качества работника, установить уровень развития этих качеств в виде конкретной величины (коэффициента или суммы балов) по заранее подготовленной шкале оценки.
Групповые методы отбора (дискуссии, деловые игры, анализ ситуаций) целесообразно применять при отборе претендента из нескольких кандидатов. Их использование предполагает наличие четких критериев и способов выявления преимуществ одних кандидатов перед другими. Недостатком этих методов является возможная субъективность оценки.
С помощью интервью можно оценить широкий спектр качеств для работы по предлагаемой вакансии, но нужны четкие критерии, увязанные со спецификой той деятельности, для которой отбирается кандидат.
Определение соответствия уровня профессиональной подготовки государственного служащего замещаемой дожности производится при проведении аттестации. К сожалению, пока не разработано четких и надежных критериев оценки государственных служащих, гарантирующих качественное проведение аттестации.
В работе обосновывается перспективность так называемого матричного метода. Его сущность заключается в том, что для каждой дожности разрабатывается нормативная таблица - матрица. В ней дается перечень профессиональных и личностных качеств, оптимальных по каждой конкретной дожности, и список лиц, претендующих на данную дожность. На пересечении граф проставляются оценки качеств работников в балах. Так как значение отдельных качеств неодинаково для работы в конкретной дожности (одни главные, другие второстепенные), то вводится показатель веса. Исходным критерием оценки весов может быть одно из качеств, принятое за единицу.
Недостатком матричного методы является большая трудоемкость предварительной работы по составлению перечней функций и качеств, необходимых для их реализации. Преимущество этого метода состоит в том, что он помогает определить уровень развития профессиональных знаний, навыков и умений, а также направления повышения квалификации каждого работника.
Вторая глава диссертационной работы Необходимость и возможность обеспечения соответствия профессиональной подготовки работников аппарата управления содержанию труда посвящена анализу соответствия уровня профессиональной подготовки государственных служащих ФОИВ содержанию их управленческой деятельности в отрасли. В ходе исследования проведено сравнение нормативных требований к подготовке кадров и фактического профессионально-квалификационного состава работников органов управления. Особое внимание было обращено на разработанные в последнее время документы, предусматривающие более жесткие требования к уровню профессионализма государственных служащих. К их числу можно отнести Указ Президента Российской Федерации № 1336 от 19 ноября 2002 г. О федеральной программе Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы), Федеральный закон № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. О системе государственной службы Российской Федерации, Указ Президента Российской Федерации № 885 от 12 августа 2002 г. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих, утвержденная 15 августа 2001 г. Президентом Российской Федерации Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Все нормативные документы нацелены на включение в кадровый корпус государственных служащих только высококвалифицированных и компетентных работников, обладающих необходимыми знаниями, умениями и навыками в сфере государственного управления, а также необходимыми нравственными и личностными качествами.
В этой главе проведен анализ фактического профессионально-квалификационного состава работников центральных аппаратов ФОИВ (динамика общей численности, состав по стажу работы, полу, возрасту, уровню и профилю образования). Он позволил выявить следующие негативные моменты:
- в 2003 году по сравнению с 2001 годом кадровая ситуация стала напряженной, уменьшилась численность работников со стажем от 1 года до 5 лет, от 5 до 10 лет и от 10 до 15 лет как именно эти государственные служащие рассматриваются как наиболее перспективные в плане служебного роста и возрастной замены;
- соответственно возросла численность и доля работников со стажем работы до 1 года и свыше 15 лет. Эту тенденцию следует расценивать как оказывающую негативное влияние на процессы стабилизации и преемственности кадрового корпуса;
- около 45% кадров государственной службы сформировались в условиях административно-командной модели управления, наложившей отпечаток на уровень их профессионализма, образ мышления и действий. Эти государственные служащие в первую очередь нуждаются в обновлении и попонении своих профессиональных знаний и навыков;
- по-прежнему относительно низка доля государственных служащих, имеющих профильное образование по специальности Государственное и муниципальное управление - она меньше 2%.
Анализ нормативной базы и практики функционирования системы профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих выявил ряд недостатков, устранение которых позволит существенным образом повысить эффективность функционирования системы допонительного профессионального образования. Эти недостатки следующие:
- раздробленность системы профессионального образования, включая допонительное профессиональное образование, что значительно затрудняет осуществление контроля за качеством обучения;
- несовершенство системы планирования (формирования госзаказа) и финансирования профессиональной подготовки (в настоящее время финансирование за счет средств федерального бюджета в реальном выражении резко снизилось по сравнению с периодом начала реформ);
- недостаточный охват обучением государственных служащих по группам высших и главных дожностей, от которых во многом зависит эффективность деятельности органов испонительной власти.
Приоритетные направления кадровой политики изложены в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Они включают: создание эффективного механизма подбора и дожностного роста федеральных государственных служащих на основе оценки и постоянного развития их профессионализма; формирование кадрового резерва и управления развитием профессиональных качеств федеральных государственных служащих через систему их непрерывного профессионального образования, повышения престижа и авторитета федеральных государственных служащих и др.
Выбор приоритетов зависит от кадровой ситуации в органе испонительной власти в целом и по отдельным категориям служащих.
В Концепции реформирования системы государственной службы впервые отмечена необходимость достижения тесной связи между профессиональным обучением государственных служащих и их дожностным ростом. Лица, включенные в кадровый резерв для замещения дожностей государственной службы в порядке дожностного (служебного) роста, проходят комплексное обучение, обеспечивающее качественное испонение ими новых дожностных обязанностей. После повышения квалификации или профессиональной переподготовки зачисленным в резерв предоставляется преимущественное право на замещение вакантной дожности. Работу с кадровым резервом теперь имеется ввиду строить на базовых принципах: актуальности, соответствия, перспективности. Стимулирование роста профессионального уровня призвано обеспечивать повышение квалификационного разряда или классного чина. Помимо организационных мер стимулирования повышения квалификации государственных служащих отмечается важность изучения мотивации самих
государственных служащих в получении допонительных профессиональных знаний.
Первая группа мотивов связана с потребностью в допонительных знаниях с целью выпонения текущих задач и обязанностей. В настоящее время мотивация этой группы государственных служащих связана, прежде всего, с реформой государственной службы.
Вторая группа мотивов связана с карьерными продвижениями. Возможности для служебного роста предоставляются организационной структурой и политикой управления кадрами государственной службы. В настоящее время этот мотивационный механизм нельзя назвать эффективно действующим. Улучшению его функционирования послужит присвоение квалификационных разрядов, осуществляемое по результатам квалификационного экзамена после обучения, т соответствующее повышение уровня оплаты труда.
Организация работы по повышению квалификации и переподготовке кадров государственной службы включает 3 этапа:
Х планирование текущей и перспективной потребности в обучении кадров;
Х разработку организационных мероприятий по переподготовке и повышению квалификации различных категорий государственных служащих;
Х определение эффективности переподготовки и повышения квалификации.
Потребность в переподготовке и повышении квалификации персонала определяется с учетом:
- целей и задач государственного управления, которые закрепляются в Положении об органе государственного управления и определяются решениями вышестоящих органов;
- перспектив развития отраслевой системы управления, предполагаемых изменений в организационно-управленческой структуре и штатном расписании;
- анализа состава и планов дожностного продвижения государственных служащих;
- существующих видов, форм, направлений и периодичности обучения в системе допонительной профессиональной подготовки.
Планирование масштабов повышения квалификации и переподготовки необходимо также осуществлять в привязке к системе оценки (аттестации) персонала. Через периодически проводимую аттестацию можно подойти к планированию с учетом индивидуальных потребностей, стимулировать процесс обучения и планировать дальнейшую карьеру государственного служащего.
На практике организация работы по повышению квалификации и переподготовке государственных служащих стакивается со многими трудностями. Анализ ситуации в Министерстве энергетики Российской Федерации показал следующее:
1. Имеет место недокомплект штатов - укомплектованность составила 93,1%, что увеличивает вероятность попадания на службу случайных людей и не позволяет в поной мере осуществлять конкурсный отбор персонала.
2. Наблюдается интенсивное движение кадров, что при отсутствии Положения о проведении конкурса свидетельствует о формальном подходе к приему граждан на государственную службу. В большинстве случаев дело ограничивается лишь конкурсом документов.
3. Профессионально-квалификационная структура не соответствует образовательно-квалификационным приоритетам. Достаточно высок удельный вес не имеющих профессионального образования вообще - 9,5%. Более половины государственных служащих Министерства имеют техническое базовое образование, а специалистов по государственному и муниципальному управлению всего 5 человек.
4. Возрастная структура персонала свидетельствует о необходимости значительного омоложения (удельный вес работников в возрасте старше 50 лет составляет около 59%, а лиц пенсионного возраста - 21,3%). Без принятия экстренных мер выбывших на пенсию сотрудников будет некем заменить.
5. Наиболее квалифицированные специалисты со стажем работы от 10 до 15 лет составляют лишь 8,3% от общей численности государственных служащих Министерства. Если ситуацию не изменить, в течение последующих лет будет снижаться профессионально-квалификационный потенциал государственных служащих центрального аппарата.
6. Из 119 человек, впервые принятых на государственную службу в Министерство в 2002 году, в течение первого года службы повысили свою квалификацию лишь 40 человек (то есть менее половины). Это свидетельствует о недостаточно высоком уровне кадровой работы: в 2002 году было обучено лишь 16,2% от общей численности государственных служащих. Профессиональную переподготовку осуществили лишь 5,7% всех обученных. В заграничных стажировках не участвовал никто. Из служащих высших государственных дожностей ни один человек не прошел допонительного обучения.
7. Слабо ведется работа по мотивации обучения государственных служащих, нет тесной увязки между подготовкой и назначением на новые более высокие дожности, присвоением соответствующих квалификационных разрядов.
В последнем параграфе главы рассмотрен зарубежный опыт подготовки государственных служащих и возможности его использования в практике России.
Изучение системы профессиональной подготовки и повышения квалификации (ПППК) в таких странах как Германия, Великобритания, Франция, Япония, США позволило сделать следующие выводы, представляющие интерес для отечественной практики:
Х система ПППК является неотъемлемой частью всей кадровой работы;
Х система ПППК складывается на основе тесного взаимодействия различных учебных заведений с соответствующими государственными органами;
Х подготовка государственных служащих носит обязательный и непрерывный характер на протяжении всей деятельности государственного служащего - от найма до отставки;
Х система профессиональной подготовки и повышения квалификации государственных служащих в развитых странах представляет собой многоуровневую структуру, ранжированную в зависимости от целей обучения и уровня обученности персонала;
Х кадровые службы проводят значительную работу по оценке своих работников, планируют не только потребности в знаниях и навыках, но и дальнейшее использование подготовленных кадров;
Х обучение государственных служащих за рубежом сочетает в себе теоретический и практический подходы, включает различные виды стажировок;
Х обучающие программы гибко реагируют на актуальные потребности со стороны государственной службы, строятся они по модульному принципу и легко трансформируются с учетом запросов органов государственного управления на подготовку персонала.
В третьей главе диссертации Основные направления совершенствования профессиональной подготовки работников и механизм их реализации рассматриваются важнейшие направления совершенствования системы профессиональной подготовки государственных служащих и даются рекомендаций по улучшению использования и развитию профессионализма работников органов государственного управления.
Практика профессиональной подготовки государственных служащих свидетельствует об относительно низкой эффективности функционирования системы. Предлагаются два важнейших направления совершенствования работы.
I. Реформирование собственно системы профессиональной подготовки, включая допонительное профессиональное образование, по следующим направлениям:
- оптимизация содержания и форм профессиональной подготовки с четкой ориентацией на текущие и перспективные цели;
- взаимодопоняемость всех структурных элементов системы профессиональной подготовки;
- отбор наиболее эффективных методов и программ профессионального обучения.
II. Реорганизация работы кадровых служб органов государственного управления, включающая:
- совершенствование нормативно-правовой базы кадрового сопровождения;
- разработку инструментария оценки профессионализма и уровня его реализации разработку системы кадрового сопровождения.
В ходе диссертационного исследования разработана и рекомендуется для практического использования функциональная схема формирования и совершенствования системы профессиональной подготовки работников органов государственного управления, позволяющая проследить взаимодействие двух важнейших составляющих систем формирования и развития профессионально-квалификационной подготовки государственных служащих и их реализации в процессе служебной деятельности.
Формирование профессионально-квалификационного потенциала государственных служащих предусматривает создание модели государственных служащих, содержащей важнейшие социально-профессиональные требования к содержанию и уровню общих и профессиональных знаний, к их гражданским, деловым и личностным качествам.
Поскольку реорганизация системы профессиональной подготовки дожна осуществляться с учетом типологии дожностей государственной службы, в работе даются 5 типологических групп и предложена общая методологическая схема совершенствования профессиональной подготовки в соответствии с функциональной направленностью деятельности государственных служащих.
Совершенствование системы профессиональной подготовки работников
. Опыт стран с высоким уровнем институционализации государственной службы показывает, что система подготовки не может быть признана эффективной (и в функциональном и в экономическом плане), если она не согласована со способами использования подготовленных кадров, с планами их служебного продвижения.
Для обеспечения такого рода согласования необходимы следующие условия:
- наличие унифицированной системы дожностных требований, соотнесенных с возможностями системы образования;
- наличие образовательного ценза для приема на государственную службу, присвоения квалификационного разряда, дожностного перемещения и т.п.;
- действие механизма соотнесения количества обученных с прогнозами потребностей органов государственного управления в кадрах;
- соотнесение результатов обучения с реальной практикой использования государственных служащих.
Реализация всех этих условий предполагает серьезное реформирование системы принципов и технологии работы с кадрами государственных служащих. В организационном плане представляется необходимой централизация и унификация кадровой работы. Целесообразно создание специального органа, ответственного за состояние профессионального уровня всего корпуса государственных служащих. Унификация методов и технологий кадровой работы дожна прежде всего касаться составления дожностных характеристик (инструкций), контроля за их применением, формирования института кадрового резерва как основного механизма работы с перспективными и высокопрофессиональными государственными служащими.
Повышение уровня профессионализма персонала государственной службы через систему допонительной профессиональной подготовки (ДПО), то есть переподготовку и повышение квалификации, является обязательным условием повышения эффективности работы любого ФОИВ. Ныне действующая система ДПО включает в себя следующие виды профессионального обучения:
1) послевузовское образование;
2) профессиональная переподготовка;
3) повышение квалификации.
Совершенствование функционирования системы ДПО предполагает улучшение нормативно-правового обеспечения функционирования системы; создание эффективного организационно-экономического механизма системы ДПО; повышение качества обучения через механизм лицензирования и аккредитации образовательных учреждений, обновления программ обучения и внедрения современных образовательных технологий; проведение мониторинга состояния профессионально-квалификационной подготовки государственных
служащих и организацию обучения по специальным программам в разрезе основных квалификационно-дожностных групп.
Качественные изменения структуры государственного управления формируют новые задачи кадрового обеспечения и организационно-нормативные методы их решения. Важнейшим организационным направлением повышения эффективности работы государственных служащих является определение требований к квалификации в соответствий с дожностными обязанностями. Нормативными документами, в которых официально устанавливаются закрепленные за каждым структурным подразделением ФОИВ и отдельными государственными служащими функции, права, обязанности и ответственность, а также требования к квалификации сотрудников, являются Положения о подразделениях и дожностные квалификационные характеристики (дожностные инструкции). Каждый ФОИВ дожен иметь пакет таких нормативно-трудовых регламентов, позволяющих установить место каждого работника в общей организационной структуре и обеспечить ответственность каждого служащего за испонение своих дожностных обязанностей. К числу других важных организационно-правовых регламентов можно отнести Положение о системе профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, регулирующее эти процессы в рамках каждого ФОИВ. В работе предложен вариант проекта такого Положения, разработанный автором. Такой документ позволяет регулировать процесс постоянного повышения уровня профессиональной подготовки всех работников ФОИВ, определяя цели, содержание, формы и планы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров. Наряду с этим целесообразно предусмотреть в каждом ФОИВ индивидуальные планы повышения квалификации для всех государственных служащих, особенно для зачисленных в кадровый резерв. Индивидуальные планы дожны строиться с учетом задач и функций структурного подразделения, квалификационных требований по дожности и оценочных листов на каждого государственного служащего.
Организационно-нормативные методы обеспечения функционирования системы ДПО дожны быть четко ориентированы на определение категории государственных служащих (например, впервые принятые на государственную службу, замещающие младшие и старшие государственные дожности; занимающие высшие государственные дожности).
В диссертации предложены методические решения, позволяющие регулировать, организовывать, отслеживать и контролировать процессы профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих ФОИВ в разрезе основных квалификационно-дожностных групп.
Рассматривается несколько подходов к сущности непрерывного образования, один из которых дает возможность превратить его в новый способ образовательной деятельности, в средство постоянного развития личности.
Такой подход позволяет разрешать постоянно возникающее противоречие между существующей системой образования, его формами, содержанием обучения и т.п. факторами, и постоянно изменяющимися требованиями к профессиональным знаниям и навыкам людей.
В заключительном параграфе этой главы сформулированы направления совершенствования методов оценки уровня профессиональной подготовки работников в целях обеспечения ее соответствия тем требованиям, которые предъявляются к государственным служащим в области государственного управления. На эффективность работы персонала оказывают воздействие две группы факторов, действующие со стороны работника и со стороны организации. В первую входят способности, профессиональные знания и навыки, деловые и личностные качества, мотивация, трудовая этика. Ко второй относятся условия работы (экономические, организационные, технические), ресурсная обеспеченность, управленческая структура и т.п. факторы.
Система оценки персонала дожна включать в себя оценку самих работников и оценку результатов их работы, быть нацелена на комплексное решение задач в процессе управления персоналом. Систему оценки, ее инструментарий и результаты необходимо использовать для:
- анализа совокупности выпоняемых задач и функций, степени рациональности дожностного разделения труда и формирования квалификационных требований к работнику по занимаемой дожности;
- определения кадрового потенциала и направлений его дальнейшего развития;
- кадрового планирования, формирования кадрового резерва и траекторий карьерного продвижения;
- создания эффективной системы мотивации и стимулирования труда;
- ведения поиска, отбора и подбора персонала.
Система оценки дожна включать совокупность своего рода оперативных блоков (модулей), таких как: показатели и критерии; методы и процедуры; документационно-аналитическое обеспечение; обучение проводящих оценку; использование результатов и т.п. (важнейшие аспекты формирования системы оценки рассмотрены в I главе).
В третьей главе диссертации разработаны оценочные таблицы, которые могут быть использованы для проведения неформальной оценки. Неформальная оценка, в отличие от формальной, проходящей в виде аттестации государственных служащих, рассматривается в теории и практике управления персоналом как наиболее перспективная и эффективная, позволяющая и самому работнику, и его непосредственному руководителю оперативно и в рабочем режиме оценивать важнейшие параметры профессионализма. К их числу отнесены: профессиональные знания; профессиональные навыки и способности; личностные профессионально-значимые качества.
Автором предлагается группировка профессиональных знаний, позволяющая обобщить все необходимые государственным служащим знания в соответствии с предметно-функциональной сферой их деятельности. Дается авторская группировка профессиональных навыков и способностей, а также профессионально значимых качеств личностного порядка. Все предложенные группировки включают 11-12 групп и предполагают проведение бальной оценки, как самим работником, так и его непосредственным руководителем. При этом работник имеет возможность оценить степень развития своих знаний, навыков и качеств в динамике (при сопоставлении оценочных балов на момент вступления в профессиональную жизнь и на текущий момент).
Предлагаемые оценочные таблицы не могут рассматриваться как некий абсолютный инструмент точного измерения параметров профессионализма, однако они дают представление об его уровне и заставляют каждого работника задуматься о содержании, динамике и перспективах своей служебной деятельности. Более серьезные оценки целесообразнее всего проводить с привлечением специалистов из оценочных центров, а работникам кадровых служб ФОИВ предоставить возможность использовать итоговые результаты и рекомендации в своей работе.
В процессе создания системы оценки первый шаг связан с определением целей и задач ее проведения. Совокупность этих целей и задач тесно связана с целями и задачами деятельности организации и отдельных подразделений, которые закрепляются в системе стандартов. Это еще раз подчеркивает необходимость создания пакета организационно-нормативных регламентов, позволяющих увязать цели и задачи, стоящие перед организацией и ее подразделениями, с целями и задачами профессиональной и дожностной деятельности каждого государственного служащего.
При создании системы оценки важно определить и методы ее проведения. Для оценки уровня профессиональной подготовленности и профессиональной реализации государственных служащих наиболее целесообразны:
Х метод установления стандартов, позволяющий проводить сравнение фактически выпоняемой работы или уровня профессионализма с эталоном;
Х гикала оценок, для измерения различных показателей профессионально-дожностной деятельности;
Х метод ранжирования для сравнения подчиненных друг с другом, а не с эталоном;
Х метод заданного распределения (на основании закона нормального распределения, согласно которому 10% работников имеют самые низкие показатели эффективности своей . профессиональной деятельности, 20% - ниже среднего, 40% - средний уровень, 20% -выше среднего, 10% - очень высокие);
Х метод управления по целям, дающий возможность изложить всю совокупность выпоняемых дожностных обязанностей в виде целей и оценить степень их достижения за определенный период времени (месяц, квартал, год).
Предложенная в диссертации сопоставительная таблица всех этих методов позволяет осуществить их сравнение по двум важнейшим направлениям - показателям оценки и целям использования результатов. Определение цели диктует выбор метода (или их совокупности).
В заключении диссертации изложены основные выводы, вытекающие из логики и результатов сформулированы практические рекомендации.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:
1. П.А.Руденко. Определение потребности в профессиональной переподготовке и повышении квалификации государственных служащих.//Профессиональное развитие персонала государственной службыУПод ред. В.В. Куликова, Уч.-метод.пособие.- М: НИИ труда. - 2003.- 15,5/71,0 п.л.
2. П.А.Руденко. Подготовка государственных служащих - зарубежный опыт//Человек и труд. - 2004. - № 2, С.79-84.
3. П.А.Руденко. Профессиональная подготовка государственных служащих: проблемы и перспективы. //НИИ труда. - 2004. - 4,25 пл.
4. П.А.Руденко. Административная реформа: требования к квалификации работников государственного аппарата управления
//Человек и труд. - 2004. - 0,3 п.л.
Подписано в печать 19.04.2004 г. Формат 60Х 84 Ме. Гарнитура Тайме. Печать офсетная. Объем 1,5 печ. л. Тираж 80 экз. Зак. № 28рт Типография НИИ труда 105064, МОСКВА, Земляной вал, 34
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Руденко, Петр Александрович
Введение
Глава I. Труд в государственном управлении и требования к подготовке работников государственной службы
1.1. Особенности труда государственных служащих
1.2. Требования к квалификации (профессионально- 28 квалификационной подготовке) работников аппарата государственного управления
1.3. Методы оценки качественного уровня подготовки работников 39 органов государственного управления
Глава II. Необходимость и возможность обеспечения соответствия 56 профессиональной подготовки работников аппарата управления содержанию труда
2.1. Нормативные требования к подготовке кадров и фактический 56 профессионально - квалификационный состав работников.
2.2. Факторы, влияющие на уровень квалификации (подготовки) 78 Vi' кадров, и их использование в деятельности службы управления персоналом в отрасли
2.3. Позитивные и негативные моменты в реальной практике 86 подготовки и повышения квалификации работников аппарата управления отраслью.
2.4 Зарубежный опыт профессиональной подготовки 99 государственных служащих и возможность его использования в практике России
Глава Ш. Предложения по совершенствованию практики профессиональной 117 подготовки работников и механизм ее реализации
3.1. Направления совершенствования системы профессиональной 117 подготовки и использования квалификационного потенциала государственных служащих
3.2. Необходимость периодической переподготовки и повышения 132 квалификации государственных служащих и организационно-нормативные методы решения этой проблемы
3.3 Совершенствование методов оценки уровня профессиональной 151 подготовки работников и его соответствия содержанию труда в области государственного управления
Диссертация: введение по экономике, на тему "Методы и качество профессиональной подготовки работников органов государственного управления"
Актуальность темы исследования. Становление профессиональной государственной службы в России является одной из наиболее злободневных проблем нынешнего периода социально-экономического развития страны. Процессы углубления взаимных связей государства и гражданского общества, распределение пономочий и формирование системы эффективного взаимодействия всех ветвей государственной власти требует качественно иного уровня профессионального соответствия государственных служащих стоящим перед ними задачам.
Реформирование российской государственной службы в стране проводится на стадии реализации модели правового государства, требующей функционального освоения и нормативно-правового закрепления новых форм и методов работы органов государственного управления. Особенно актуальной становится необходимость профессионального освоения государственными служащими новых форм и методов работы. С этой целью в стране начато осуществление реформы государственной службы, которая направлена на:
У профессиональное и квалифицированное испонение государственными служащими всех уровней и . рангов требований законодательства и реализацию органами государственной власти и управления принятых политических решений; ограждение общества от недобросовестности, пристрастности и произвола государственных служащих, злоупотребляющих служебным положением, а также коррупции.
Возможности реализации указанных целей реформирования государственной службы в значительной степени зависят от уровня профессионализма, а также наличия гражданских и моральных качеств, необходимых лицам, которые и выпоняют функции, возлагаемые обществом на государственный аппарат.
В последние годы специалистами по управлению персоналом проведены серьезные и масштабные исследования в области анализа ситуации в органах государственного управления, где занято свыше 1 милиона человек. Оценки уровня профессионализма государственных служащих в процессе их аттестации свидетельствуют о значительных расхождениях между требованиями и профессиональными возможностями работников. Для выявления причин подобного несоответствия и необходимо исследовать особенности формирования и реализации профессионализма работников органов государственного управления.
Целью данного исследования является определение качественных особенностей (параметров) профессиональной подготовки работников органов государственного управления, методов формирования и оценки уровня их профессионализма и направлений совершенствования механизмов воздействия на эффективность труда государственных служащих.
В этой связи были поставлены и в процессе исследования решались следующие задачи:
1. Определение особенностей труда в государственном управления, формирующих специфические требования к профессиональной подготовке государственных служащих различных дожностных групп.
2. Анализ фактического соответствия уровня профессиональной подготовки государственных служащих тем требованиям, которые предъявляются в отрасли к испонению функциональных обязанностей работниками аппарата управления.
3. Обобщение опыта стран с развитой рыночной экономикой в части организации профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров с целью его использования в отечественной практике.
4. Разработка конкретных предложений по улучшению профессиональной подготовки работников органов государственного управления, включая подготовку проектов организационно-нормативных документов и инструментария для проведения периодической оценки уровня профессионализма (профессиональных знаний и навыков работников) в целях определения важнейших направлений, форм, периодичности и продожительности переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
5. Обоснование необходимости создания и поддержания эффективного функционирования целостной системы формирования, использования и обеспечения постоянного роста профессионализма работников органов государственного управления, разработка организационных направлений решения этой проблемы.
Объект исследования. Объектом исследования является действующая система подготовки и переподготовки кадров федеральных органов государственной службы и, прежде всего, отраслевых министерств и ведомств.
Предмет исследования. Предмет исследования - методы и показатели оценки качества профессиональной подготовки государственных служащих, обеспечения соответствия профессионально-квалификационного уровня работников требованиям, предъявляемым содержанием их труда и кругом дожностных обязанностей.
Теоретической и методологической основой исследования послужили результаты исследований отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам управления персоналом государственной службы, разработке теории и практике повышения квалификации работников государственного управления, фундаментальные исследования российских и зарубежных авторов, изучающих вопросы государственной службы, специфики формирования и использования корпуса профессиональных государственных служащих, их профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации.
Информационная база. В процессе исследования использовались данные государственной статистики и отраслевой статистики Минэнерго России о численности, профессионально-квалификационном составе государственных служащих, допонительном профессиональном образовании работников федеральных органов испонительной власти; материалы и результаты исследований НИИ труда и социального страхования, Российской Академии государственной службы, Государственного университета управления и других научных организаций, направленные на совершенствование функционирования и развитие государственной службы в Российской Федерации.
Степень разработанности проблемы. Методические и прикладные проблемы государственной службы, являясь в своей основе междисциплинарными и предполагающими сочетание экономических, правовых и социологических методов исследования, они нашли свое отражение в работах известных российских и зарубежных авторов. Среди них: Г.В.Атаманчук, Е.В.Охотский, Н.А.Вогин, В.И. Кушлин, В.И.Матирко В.А.Мальцев, Ю.М.Забродин, Ю.А.Ткаченко, Ю.Г.Одегов, П.В.Журавлев,
A.Я.Кибанов, А.И. Турчинов, А.Ф.Зубкова, Г.Э.Слезингер, Н.П.Сорокина,
B.А.Столярова, Н.В.Кочкина, В.Н.Барышев, Ю.Н.Иванов, Р.Батнер, Ж.Гримо, Л.Эрхард, Р.Пиганьоль, Х.Хил и др.
Существенное место в работах названых авторов отводится методам и качеству профессиональной подготовки кадров для органов государственного управления.
Вместе с тем анализ экономической литературы убеждает в том, что ряд вопросов, относящихся к этой сфере научных разработок, остается недостаточно всесторонне исследованным, особенно применительно к условиям осуществления административной реформы и совершенствования организации и функционирования государственного аппарата.
Основными методами исследования явились аналитический, экономико-статистический, графический, классификаций и группировок, которые использовались в различных комбинациях на разных этапах работы в зависимости от поставленных конкретных задач.
Нормативно-правовые основы диссертационной работы составили законы Российской Федерации о государственной службе, Трудовой кодекс Российской Федерации, нормативные акты Правительства России, локальные нормативные акты Минтруда и Минэнерго России.
Научная новизна обусловлена комплексным подходом к решению проблем формирования, оценки и развития профессионализма государственных служащих федеральных органов испонительной власти, позволяющим обеспечить организационно-методическое единство проведения административной реформы и эффективного функционирования системы профессиональной подготовки государственных служащих. Новизну выводов и рекомендаций по итогам проведения исследования определяют принципиальные положения, отмеченные при формировании его задач. Автором: выявлены особенности труда в системе государственного управления, обусловливающие специфические требования к подготовке государственных служащих; предложено использовать в целях более обоснованного решения вопросов кадрового менеджмента методы дожностного моделирования; разработаны, новые методы оценки персонала при переходе от поступления на государственную службу в порядке назначения на дожность к конкурсному отбору на вакантные рабочие места; подготовлены рекомендации по направлениям совершенствования системы допонительного профессионального образования с учетом зарубежной практики, включающие: необходимость улучшения нормативно-правового обеспечения функционирования системы; повышение качества обучения посредством обязательного лицензирования и аккредитации образовательных учреждений; периодическое обновление программ обучения; внедрение современных технологий обучения; разработаны предложения к проекту Положения о системе профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров Министерства энергетики Российской Федерации, в котором определены цели и принципы допонительного профессионального образования , его предмет и содержание, обязательный характер и основания для получения допонительного профессионального образования.
Теоретическая и практическая значимость исследования. В работе получили развития теоретические основы совершенствования государственной службы. Результаты исследования могут быть использованы для проведения качественной реорганизации деятельности кадровых служб федеральных органов испонительной власти (ФОИВ), внедрения в этих органах испонительной власти эффективной системы непрерывного повышения уровня профессиональной подготовки государственных служащих всех уровней и дожностных рангов, качественного улучшения форм и методов кадровой работы, использования и увеличения квалификационного потенциала работников в системе государственного управления.
Апробация итогов работы и публикации. Предложения автора по организации и рационализации системы профессиональной подготовки и переподготовки кадров государственной службы, а также оценки персонала нашли отражение в учебно-методических материалах, подготовленных НИИ труда и социального страхования и направленных на решение практических задач профессионального развития персонала государственной службы, а также приняты во внимание Департаментом по вопросам государственной службы Минтруда России в его практической работе.
По итогам исследований автором опубликованы: брошюра, раздел в учебно-методическом пособии НИИ труда и социального страхования и две статьи в центральной периодической печати. Общий объем составляет 6,75 печатных листов.
Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Руденко, Петр Александрович
1. Практика профессиональной подготовки государственных служащих свидетельствует об относительно низкой эффективности функционирования системы. Предлагаются два важнейших направления совершенствования работы: реформирование системы профессиональной подготовки (включая ДПО) и реорганизация работы кадровых служб органов государственного управления.
2. Функциональная схема формирования и совершенствования системы профессиональной подготовки работников органов государственного управления позволяет проследить взаимодействие двух составляющих: системы формирования профессионализма и его реализации в процессе служебной деятельности.
3. Реорганизацию системы профессиональной подготовки предлагается осуществлять с учетом типологии дожностей государственной службы. В работе даются пять типологических групп и общая методологическая схема совершенствования профессиональной подготовки государственных служащих (с учетом функциональной направленности их деятельности).
4. Система подготовки дожна быть согласована со способами использования подготовленных кадров и планами их служебного продвижения. Это требует реформирования принципов и технологии работы с кадрами государственных служащих.
5. Совершенствование функционирования системы ДПО предполагает: улучшение нормативно-правового обеспечения системы; создание эффективного организационно-экономического механизма ее функционирования; повышение качества обучения через механизм лицензирования и аккредитации образовательных учреждений и программ; обновление программ и методов обучения; проведение мониторинга состояния профессионально-квалификационного потенциала государственных служащих.
6. Разработан проект Положения о системе профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для Федерального агентства по энергетике Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации. Такой документ позволит регулировать процесс постоянного повышения уровня профессиональной подготовки и квалификации работников данного ФОИВ.
7. Организационно-нормативные методы обеспечения функционирования системы ДПО дожны быть ориентированы на определенные категории государственных служащих; учитывать индивидуальные планы дожностного роста, особенно зачисленных в кадровый резерв.
8. Система оценки персонала дожна включать оценку самих работников и оценку результатов их работы, и складываться из оперативных блоков (модулей).
9. Предлагаются оценочные таблицы для проведения неформальной оценки трех параметров профессионализма работника: профессиональных знаний; профессиональных навыков и способностей; профессионально значимых личностных качеств.
10. Для оценки уровня профессиональной подготовленности и профессиональной реализации целесообразно применять: метод стандартов; шкалы оценок; метод ранжирования; метод заданного распределения; метод управления по целям. Выбор методов определяется целями ее проведения и использования результатов.
Заключение
Рассмотренные в работе проблемы повышения уровня профессионализма государственных служащих федеральных органов испонительной власти (ФОИВ), совершенствования процессов профессиональной подготовки, включая систему допонительного профессионального образования (ДПО), расширения использования и улучшения методов оценки персонала отражают сложность и комплексность подходов к необходимости реформирования государственной службы в России, поиска более совершенных моделей ее функционирования в постоянно меняющихся социально-экономических условиях.
Среди основных направлений и проблем реформирования государственной службы на современном этапе можно выделить:
Х поиск баланса между политическими назначениями в системе гражданской службы и профессиональным чиновничеством, т.е. динамизмом государственной службы и ее стабильностью;
Х ориентацию государственной службы на оказание услуг гражданам и обществу наряду с испонением государственных функций;
Х децентрализацию испонения решений и системы государственной службы в целом;
Х усиление открытости и демократизации гражданской службы, ее нацеленности на интересы и потребности граждан и общества;
Х менеджеризация государственной службы, внедрение новых принципов оценки деятельности государственных служащих, заключающих на конкурсной основе контракты на испонение той или иной государственной функции или оказание услуги;
Х расширение сферы проведения конкурсных экзаменов, как при занятии дожности, так и при продвижении по службе;
Х сокращение численности государственных служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении заработной платы и введении прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов работы. Важнейшей составляющей формирования новой модели государственной службы в России можно назвать создание высокопрофессионального аппарата, работники которого осуществляют свою деятельность на основе нормативно закрепленных процедур, подчиняются закону и руководствуются общегосударственными интересами. Для этого необходимо: упорядочить предметы ведения и пономочия органов испонительной власти;
-нормативно закрепить процедурные основы деятельности государственных служащих и их служебного поведения;
-ввести конкурсную систему отбора кадров для государственной службы;
-увеличить возможности для дожностного роста государственных служащих по результатам экзаменов и аттестаций;
-усилить стимулы повышения образовательного уровня и квалификации;
-повысить заработную плату государственных служащих, особенно на высших дожностях государственной службы.
Многие из этих направлений уже начали осуществляться на практике, и этому в значительной мере могут способствовать предлагаемые в диссертации подходы и способы решения проблем реформирования государственной службы, ее стабилизации и повышения эффективности профессиональной деятельности государственных служащих.
Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Руденко, Петр Александрович, Москва
1. Конституция Российской Федерации. М.: ИНФРА-М Норма,1999.
2. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ Об основах государственной службы Российской Федерации.
3. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ О системе государственной службы Российской Федерации.
4. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 О системе и структуре федеральных органов испонительной власти.
5. Указ Президента Российской Федерации от 23 августа 1994 г. № 1722 О повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих.
6. Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 33 О Реестре государственных дожностей федеральных государственных служащих.
7. Указ Президента Российской Федерации от 30 января 1996 г. № 123 О квалификационных требованиях по государственным дожностям федеральной государственной службы.
8. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 1996 г. № 353 Об утверждении положения о проведении аттестации федерального государственного служащего.
9. Указ Президента Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. № 578 Положение о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов федеральным государственным служащим.
10. Указ Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 604 Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной дожности федеральной государственной службы.
11. Указ Президента Российской Федерации от 3 сентября 1997 г. № 983 О допонительных мерах по подготовке государственных служащих.
12. Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 О мерах по проведению административной реформы в 2003 2004 годах.
13. Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 О федеральной программе Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 2005 годы).
14. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 65 О федеральной целевой программе Электронная Россия (2002 2010 годы).
15. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1994 г. № 1047 Об организации переподготовки и повышении квалификации государственных служащих федеральных органов испонительной власти.
16. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 октября 2000 г. № 777 Положение о Министерстве энергетики Российской Федерации.
17. Актуальные проблемы развития государственной службы и кадровых процессов: Сб. науч. трудов. М., 1998.
18. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997
19. Атаманчук С.Г., В.И. Матирко. Государственная служба: кадровый потенциал. М., Дело, 2001.
20. Ашин Г.А., Охотский Е.В. Основы элитологии. Курс лекций, М., 2000.
21. Балашов Ю.К., Силин А.А. Формы и методы оценки работников. Труд за рубежом. 1993. № 4.
22. Барабашев А.Г. Подготовка государственных служащих в России. Материалы семинара, 1999.
23. Барышев В.Н. Оплата труда государственных служащих. Гл.22 в учебнике Политика доходов и заработной платы. М., Экономисть, 2004.
24. Васильев И.Г., Лукьяненко А.Е. Конкурентоспособность государственных служащих как условие профессиональной карьеры: В сб. научн. Трудов Актуальные проблемы развития государственной службы и кадровых процессов. М., 1998.
25. Вогин Н.А. Опыт подготовки и стимулирования труда государственных служащих в Японии. М., РАГС, 1998.
26. Вогин А.П., Матирко В.И., Модин А.А. Управление персоналом в условиях рыночной экономики (опыт ФРГ). М., 2002
27. Горбачев А.И. Теория и организация государственной службы.-М., РАГС, 2003.
28. Государственная кадровая политика и механизм ее реализации (кадроведение): Курс лекций/ Рук. Авт. Колектива Е.В.Охотский. М.:РАГС, 1997.
29. Государственная служба. Кадровая политика// Зарубежный опыт. Вып.8. М.: РАГС, 1995.
30. Государственная служба: организация, кадры, управление. (Сборник статей), М., РАГС, 2002.
31. Государственный служащий как человек и профессионал. М., 1996.
32. Государственная служба. Карьера и профессиональный рост. // Зарубежный опыт. Вып. 14. -М.:РАГС, 1996.
33. Государственная служба: труд и кадры. Сб.нормативных документов с комментариями. НИИ труда -М., 2002.
34. Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы. Ред.-сост. В.И. Лукьяненко, ВА.Сулемов: Л.С.Климанова. -М., 1993.
35. Граждан В.Д. Система федеральной государственной службы: теория и организация. Курс лекций, Ростов-на-Дону, 1998.38
Похожие диссертации
- Экономические основы местного самоуправления в условиях перехода к рынку
- Коммерциализация деятельности промышленных предприятий средствами маркетинга
- Формирование механизма инвестиционного развития вертикально интегрированных ходинговых компаний
- Эффективность труда работников органов государственного контроля