Механизмы стимулирования результативности работы государственных и муниципальных служащих

Гришина, Елена Евгеньевна

Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Механизмы стимулирования результативности работы государственных и муниципальных служащих тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Гришина, Елена Евгеньевна
Место защиты	Москва
Год	2006
Шифр ВАК РФ	08.00.05

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Механизмы стимулирования результативности работы государственных и муниципальных служащих"

На правах рукописи

Гришина Елена Евгеньевна

МЕХАНИЗМЫ СТИМУЛИРОВАНИЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ РАБОТЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ

СЛУЖАЩИХ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством Ч (экономика труда)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

МОСКВА - 2006

Работа выпонена в ФГУП Всероссийский центр уровня жизни

Научный руководитель доктор экономических наук

Смирнова Нина Алексеевна

Официальные оппоненты

доктор экономических наук, Никифорова Альбина Александровна профессор

кандидат экономических наук, Половая Елена Михайловна

Ведущая организация Московская академия государственного и

Зашита состоится 13 июля 2006 г. в 13 часов на заседании диссертационного совета К 224.001.01 при ФГУП Всероссийский центр уровня жизни по адресу: 105049, Москва, ул. 4-я Парковая, д. 29, ВЦУЖ, ауд. 408.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВЦУЖ, ауд. 408.

муниципального управления

Автореферат разослан С*? июня 2006 г.

Учёный секретарь

диссертационного совета

Смирнов М.А.

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования: Повышение результативности и эффективности деятельности государственной службы является одним из приоритетных направлений происходящей в настоящее время реформы государственного управления. Реформирование этой системы в России является необходимым условием обеспечения высоких темпов социально-экономического развития страны. Поэтому основной целью реформы государственной службы является повышение эффективности государственной службы в широком ее токовании в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, повышение доверия гражданского общества к органам государственной власти, в том числе и за счет улучшения качества ее услуг. Необходимым условием для повышения эффективности работы государственных органов является усиление трудовой мотивации государственных служащих и создание на государственной службе эффективной системы стимулирования. В этой связи отправным пунктом является обобщение российского и зарубежного опыта по повышению результативности и усилению мотивации труда государственных служащих и выявление факторов, способствующих повышению результативности их профессиональной деятельности.

Степень научной разработанности проблемы. В ходе подготовки диссертации автором изучена литература, касающаяся сущности мотивации и стимулирования труда, отличия мотивации государственных служащих от мотивации работников частного сектора, теории бюрократии, а также литература, содержащая описание передового опыта зарубежных стран по реформированию государственной службы.

Вопросы стимулирования труда рассматривались в работах отечественных ученых - экономистов: Абакина А.Г, Беловой В.П, Бобкова В.Н, Бунича П.Г, Вогина H.A., Жукова A.JI., Ильина Е.П, Кокина Ю.П, Колосовой Р.П., Куликова В.В., Магуна B.C., Майера В.Ф, Масловой И.Я., Платонова К.К.

Ракитского Б.В., Свенцицкого A.JI., Сиващенко E.H., Смирнова С.Н., Смирновой H.A., Узнадзе Д.Н., Чижовой Л.С., Яковлева P.A. и др. Среди зарубежных ученых, исследовавших управление мотивацией, следует отметить С. Адамса, М. Вебера, В. Врума, Р. Лайкерта, Э. Лоулера, Э. Локка, Д. Мак Грегора, А. Маслоу, Э. Мэйо, Л. Портера, Ф. Тейлора, А. Файолья, Ф. Херцберга и ДР-

Исследование социально-демографических характеристик

государственных служащих Российской Федерации, их ценностных ориентации и мотивационного комплекса было проведено такими российскими учеными, как Р. Брим, В.Е. Гимпельсон, Н.Л. Захаров, П.М. Кудюкин, К О. Магомедов, B.C. Магун, Е.В. Охотский, В.Л. Романов, Л.И. Якобсон и др.

В современной зарубежной литературе, посвященной анализу мотивации служащих государственного сектора, выделяются работы Дж. Бодвина, Л. Вайса, К. Деммке, Э. Доунса, Г. Левиса, У.Нисканена, Дж. Перри, Б. Райта, X. Рейни, Г. Талока, А.Франка, П. Штейнбауэра и др.

В то же время, в современных российских исследованиях тема повышения результативности профессиональной деятельности и усиления трудовой мотивации служащих государственных органов затронута лишь фрагментарно. Исследования российских государственных служащих часто затрагивают либо не все вопросы функционирования государственной службы, либо не все категории государственных служащих.

Поэтому проблемы изучения мотивационного комплекса деятельности государственных служащих и выявление факторов, способствующих повышению результативности их трудовой деятельности, являются весьма актуальными, требующими дальнейшего исследования и разработки методов практического решения.

Целью диссертационной работы является выявление и обоснование факторов результативности труда государственных и муниципальных служащих и системы стимулирования их труда, а также разработка механизмов мониторинга изменений институциональной среды органов государственного и

муниципального управления, влияющих на результативность труда в системе государственной и муниципальной службы.

В соответствии с предложенной целью были определены следующие задачи исследования:

Х выявить группу факторов, непосредственно определяющих взаимосвязь между институциональной средой и эффективностью мотиваторов работы государственных и муниципальных служащих;

Х обосновать критерии для оценки степени удовлетворенности трудом государственных и муниципальных служащих;

Х определить наиболее значимые причины неудовлетворенности трудом у государственных и муниципальных служащих;

Х классифицировать факторы стимулирования деятельности государственных и муниципальных служащих и предложить соответствующие подходы и направления повышения результативности их работы;

Х разработать инструментарий для мониторинга показателей, способствующих повышению результативности труда государственных и муниципальных служащих.

Объектом исследования является опыт построения системы стимулирования результативности трудовой деятельности государственных служащих в Российской Федерации.

Предметом исследования являются теоретические основы системы стимулирования служащих в государственных и муниципальных органах, а также обоснование и формирование инструментария мониторинга факторов, стимулирующих результативность работы государственных и муниципальных служащих.

Теоретико-методологическую основу исследования составили работы отечественных и зарубежных ученых в области мотивации и стимулирования труда. В работе над диссертацией использовались законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации в области государственной

и муниципальной службы и соответствующие научные и методические материалы.

Эмпирической базой работы являются результаты обследования государственных и муниципальных гражданских служащих, проведенного Фондом Институт экономики города и Институтом сравнительных исследований трудовых отношений в 2005 г. в рамках проекта технической поддержки реформы гражданской службы со стороны Международного банка реконструкции и развития и Агентства международного развития Великобритании, материалы научных и периодических изданий, нормативные акты.

Научная новизна результатов, полученных лично автором:

Х на основе анализа различных моделей результативности работы государственных служащих выявлена группа факторов, непосредственно определяющих взаимосвязь между институциональной средой и эффективностью мотиваторов работы государственных и муниципальных служащих;

Х с использованием методов регрессионного анализа определены критерии для оценки степени удовлетворенности трудом государственных и муниципальных служащих, в том числе удовлетворенность уровнем оплаты труда, требуемое качество управления, наличие обратной связи с руководством, престижность работы, возможность самореализации в сфере государственной службы, стабильность занятости;

Х с применением методов многомерного статистического анализа выявлены причины неудовлетворенности трудом, среди которых наиболее значимыми являются более низкая, чем в негосударственных структурах, оплата труда; отсутствие перспектив служебного роста и непоследовательность действий руководства;

Х классифицированы факторы стимулирования деятельности государственных и муниципальных служащих и предложены соответствующие подходы к повышению результативности их работы,

состоящие в совершенствовании институциональной среды; обеспечении более тесной зависимости между уровнем материального вознаграждения и результатами работы;

Х разработаны сводные индексы для мониторинга факторов институциональной среды, которые могут использоваться для сравнительной оценки результативности труда государственных и муниципальных служащих различных органов управления, в том числе в региональном разрезе;

Х проведена апробация сконструированных индексов на материале нескольких регионов Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Вклад в теорию вопроса состоит в том, что проведенное исследование раскрыло, с одной стороны, природу мотивации государственных и муниципальных служащих в своей работе, с другой - механизмы стимулирования результативности труда на государственной службе.

Практическая значимость исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в разработке конкретных направлений формирования системы стимулирования государственных гражданских и муниципальных служащих РФ и определении мер, направленных на повышение результативности их труда.

Апробация результатов исследования, посвященных вопросам повышения результативности труда государственных и муниципальных служащих и усиления их трудовой мотивации, осуществлялась в ходе реализации исследований Всероссийского центра уровня жизни как составная часть его проблематики.

Материалы диссертационного исследования автора использовались в проекте Поддержка осуществления реформы государственной службы и административной реформы в Российской Федерации Международного банка реконструкции и развития и Агентства международного развития Великобритании.

Основные положения диссертации и автореферата докладывались на научной конференции аспирантов ВЦУЖ Социально-экономическая политика: уровень жизни населения Российской Федерации и международной конференции Факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации.

Структура работы определяется ее задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложения.

Основное содержание работы

В первой главе диссертационной работы дано определение понятий эффективности и результативности деятельности государственного служащего, рассмотрена связь между эффективностью и результативностью деятельности госслужащего и эффективностью и результативностью работы организации, а также представлены модели, отражающие зависимость результативности работы государственных служащих от различных параметров, в частности от институциональной среды и мотивации.

В связи со спецификой управленческой деятельности на государственной службе методы оценки эффективности труда, используемые в коммерческом и промышленном секторах, не могут в поной мере быть применены к оценке профессиональной деятельности государственных служащих. Эффективность деятельности в сфере государственного управления, принято подразделять на две составляющие: экономическую эффективность, связывающую объёмы государственных услуг с затратами, и социальную эффективность, состоящую в обеспечении определённого уровня качества государственных услуг в рамках располагаемых ресурсов. При этом государственная услуга Ч это благо, которое предоставляется реципиентам (гражданам или учреждениям) органами управления в соответствии с нормативными актами и за счет бюджетных средств. Экономическая эффективность рассчитывается как соотношение объема ресурсов и объема произведенного физического продукта или

предоставленных услуг. Однако данное определение эффективности не учитывает понятие качества услуг. К тому же более значимым для общества при оценке государственных услуг является не произведенный продукт, а полученный результат. В связи с этим, необходимо рассматривать более общее определение эффективности - социальную эффективность, связанную с результатами деятельности и качеством предлагаемых услуг. Социальная эффективность вычисляется как соотношение ресурсов (затрат) и результатов. Под результатом понимается эффект от осуществленной деятельности. Понятие качества услуг, предоставляемых государственными органами управления и государственными служащими, является достаточно широким. Тем не менее, оно обязательно дожно включать в себя оценку своевременности предоставления услуг, а также соблюдение правил и стандартов предоставления услуг, а также степень удовлетворенности получателей качеством предоставленных услуг.

При оценке деятельности государственного служащего, помимо эффективности важно также учитывать результативность его деятельности. Результативность деятельности государственного служащего можно определить как степень достижения им поставленных перед ним целей. Если поставленная перед служащим цель отражает необходимость соответствия его деятельности потребностям получателей государственных услуг и общества в целом, то в этом случае, оценка результативности деятельности служащего является приближением к оценке социальной эффективности его деятельности.

Результативность деятельности государственного служащего можно оценить с помощью метода луправления по целям /Друкер П.Ф./, который является на сегодняшний день наиболее действенным методом оценки деятельности служащих в сфере государственного управления.

Система оценки результативности деятельности государственных служащих является одним из важнейших стимулов к усилению трудовой мотивации служащих, повышению качества предоставляемых ими услуг.

Дня того чтобы результативная и эффективная работа служащих повышала результативность и эффективность работы организации необходимо, чтобы каждый служащий своей работой участвовал бы в достижении целей организации. Для обеспечения связи между оценками результативности работы организации и результативности профессиональной деятельности госслужащих необходимо, чтобы задачи каждого служащего соответствовали более широким задачам его подразделения и организации, и результаты его деятельности анализировались и оценивались с точки зрения поставленных перед ним целей и задач.

В модели Мак-Клоу с соав.1 результативность труда работников (Р) зависит от следующих факторов: их навыков и способностей выпонять поставленные задачи, а также их знаний о том, каким образом надо выпонять поставленные задачи (Б); их общих знаний, необходимых для выпонения поставленных задач (К); их мотивации (М). Из данной модели следует, что повышение результативности труда работников возможно посредством совершенствования их навыков и способностей выпонять поставленные задачи, повышения степени их осведомленности относительно правил, инструкций и регламентов, а также усиления их трудовой мотивации.

Р = /(Б,К,М)

Н. Мэннинг и О. Гоксекус2 предложили другую модель, в которой результативность работы государственных служащих зависит от факторов институциональной среды.

Институциональная среда czrr> Эффективность и

результативность

' McCloy. R.A.. Campbell, J.P., Cudeck, R. A confirmatory test of a model of performance determinants U Journal of Applied Psychology. - 1994. - 79(4). - pp. 493-505.

1 Manning, N.. Gokcekus, O. The experience of public officials in Bolivia. What works in a weak institutional environment?: Report

on a survey of public officials in Bolivia funded by the Dutch Trust Funds. - World Bank. May 2000.

Следовательно, результативность работы государственных служащих и, как следствие, государственной службы в целом, можно повысить посредством улучшения институциональной среды.

Поскольку из модели Мак-Клоу с соав. следует, что одним из источников повышения результативности труда является трудовая мотивация, в главе 2 были представлены теоретические основы мотивации и стимулирования трудовой деятельности персонала. Из рассмотренных теорий мотивации следует, что трудовая мотивация является важным, но не достаточным условием эффективной работы. Так, из теории ожидания, следует, что усилия государственного служащего могут не привести к усилению результативности его труда по различным причинам: например, при отсутствии у служащего необходимых навыков или при плохом управлении. Результативная и эффективная работа служащего может быть не оценена вознаграждением при существовании неадекватной системы оценки профессиональной деятельности работников и ограниченности бюджетных ресурсов. Кроме того, необходимым условием для повышения результативности работы посредством вознаграждения является относительно высокая ценность этого вознаграждения для работников. Весомый вклад в понимание методов повышения результативности труда внесла теория постановки целей, предполагающая, что поведение работников направляется и руководствуется целями. Из теории постановки целей следует, что повысить мотивацию работников можно, если:

Х работники четко понимают поставленные перед ними цели;

Х цели, поставленные перед работником, с одной стороны, стимулируют его на их достижение, а с другой стороны, являются достижимыми;

Х работники уверены в том, что достижение ими поставленных целей выразится в ощутимом результате для них и для организации в целом;

Х работники получают посредством обратной связи информацию о своем продвижении к цели.

Следующим шагом после представления теоретических основ мотивации и стимулирования трудовой деятельности персонала был анализ поведенческих моделей госслужащих, представленных в теории общественного выбора и теории мотивации к государственной службе. В теории общественного выбора действия чиновников описываются с помощью модели начальник-подчиненный, предполагающей, что подчиненный преследует свои интересы путем недостаточной производительности труда, хищения, коррупции, или преследуя цели, противоречащие целям организации. Повышение результативности труда государственных служащих в данной модели может основываться на следующих стимулах: материальных вознаграждениях, механизмах проверки и оценки и дожностных инструкциях. Однако многие ученые скептически относятся к теории общественного выбора, поскольку она не может объяснить альтруистического поведения государственных служащих, т.е. не может объяснить, почему государственные служащие даже при условии слабых денежных и других материальных стимулов способны эффективно работать. Эти взгляды нашли свое отражение в теории мотивации к государственной службе. Данная теория основана на предположении, что действиями людей руководят не только рациональный выбор, направленный на максимизацию выгоды, но и нормативные регуляторы, созданные обществом, а также эмоциональные реакции на социальное окружение. В 1990 г. Дж.Перри и Л.Вайс определили понятие мотивация к государственной службе ("public service motivation") -Ч предрасположенность индивида откликаться на мотивы, проистекающие в основном или исключительно из принадлежности к государственным институтам или учреждениям3. Дж.Перри постулировал, что в государственных структурах мотивация к государственной службе положительно связана с индивидуальной результативностью труда, и эту гипотезу подтверждает большая часть проведенных зарубежных эмпирических исследований. Принимая данную гипотезу, можно предположить, что

3 Perry, J. LД Wise, L. R. The Motivational Bases of Public Service // Public Administration Review. - 1990. - 50(3). -pp. 367-373.

существует, по крайней мере, две возможности использования концепции мотивации к государственной службе для повышения результативности работы государственных служащих. Во-первых, если предположить, что понятие мотивации к государственной службе характеризуется как линдивидуальная предрасположенность, и орган управления не может воздействовать на мотивацию к государственной службе, то в таком случае, в качестве одного из критериев отбора на государственную и муниципальную службу необходимо использовать наличие у претендента мотивов служения государству и обществу. Существование у государственных служащих высокой мотивации к государственной службе может помочь служащим преодолеть в их поведении такие негативные явления, описанные в теории общественного выбора, как минимизацию усилий и риска, а также преследование личной выгоды при испонении служебных обязанностей. Существование у служащих высокой мотивации к государственной службе повышает их лояльность к органу управления и сокращает текучесть кадров, что косвенно повышает эффективность работы данного органа. Служащие с более высокой мотивацией к государственной службе менее терпимо относятся к фактам коррупции и дожностных злоупотреблений, в большей степени ощущают важность своей работы и, в силу этого, работают с более высокой отдачей. Во-вторых, если же предположить, что орган управления может оказывать влияние на мотивацию к государственной службе, то эффективность и результативность служащих можно повысить за счет обеспечения связи между целями и задачами служащего и целями и задачами органа управления. Обеспечение связи между целями и задачами служащего и целями и задачами органа управления дает возможность служащему ощутить значимость своей работы и приверженность целям органа управления, что повысит его мотивацию к государственной службе. Следует отметить, что ни одна из рассмотренных теорий (теория общественного выбора и теория мотивации к государственной службе) не является универсальной и точно отражающей действительность. Таким образом, для того, чтобы учесть все возможные

проявления мотивов государственных служащих и выработать адекватную действительности систему стимулирования в государственных органах необходимо принять во внимание стимулирующие факторы, предлагаемые каждой из рассмотренных теорий в качестве инструментов повышения эффективности и результативности труда государственных служащих и организации в целом. С одной стороны, предоставление вознаграждения по результатам труда, существование четкой и справедливой системы оценки деятельности служащих в организации, подконтрольность и подотчетность служащих, а также четкое определение их дожностных обязанностей помогут снизить вероятность оппортунистического поведения государственных служащих. С другой стороны, обеспечение связи между целями и задачами служащего и целями и задачами организации, дает возможность служащему ощутить значимость своей работы и приверженность целям организации, что повысит его мотивацию к государственной службе.

После рассмотрения поведенческих моделей госслужащих в диссертационной работе был проведен эмпирический анализ мотивации государственных и муниципальных служащих. Данный анализ был осуществлен на основании обследования государственных гражданских и муниципальных служащих, проведенного в 2005 г. Фондом Институт экономики города и Институтом сравнительных исследований трудовых отношений в столицах следующих регионов РФ: Вологодской, Вогоградской, Калужской, Саратовской и Самарской областей, Красноярского края, Республики Чувашия и городе Санкт-Петербурге.4 Результаты проведенного анализа показали, что мотивы стабильности и социальных гарантий (стабильности занятости и оплаты труда, а также получения льгот) являются приоритетными для гражданских и муниципальных служащих (см. диаграмму 1). Следующими по значимости являются мотивы служения государству и обществу, степень существенности которых положительно связана с возрастом

4 Проект был осуществлен в административных центрах данных регионов при финансовой поддержке Международного банка реконструкции и развития и Агентства международного развития Великобритании.

и дожностью служащих. В то же время, достижительные мотивы, выражающиеся в ориентации на личный успех и выгоду, не являются в целом значимыми для государственных и муниципальных служащих.

Диаграмма 1, Группировка мотивационных факторов, по данным опроса, (в % от числа опрощенных)

Такие мотивы, как возможность быстро сделать карьеру, приобрести полезные деловые знакомства и ценный опыт являются более актуальными для младших дожностей и молодых государственных служащих, в то время как для руководителей и государственных служащих старшего возраста в большей степени значимы мотивы служения обществу и государству.

Следующим шагом в диссертационном исследовании стал анализ существующей системы материального стимулирования на государственной гражданской и муниципальной службе, на основе которого была обоснована необходимость совершенствования данной системы материального стимулирования. Структура оплаты труда на государственной и муниципальной службе не позволяет эффективно привлекать и удерживать талантливых и конкурентоспособных сотрудников. Во-первых, рассчитанные значения цепного коэффициента роста оплаты труда свидетельствуют о том, что государственный сектор относительно более привлекателен для сотрудников младшего уровня, т.е. он в состоянии привлекать способных молодых специалистов, но не может удерживать наиболее опытных и высоко

квалифицированных управленцев. Во-вторых, 80% государственных и муниципальных служащих неудовлетворены уровнем оплаты труда и половина из них считает, что уровень их оплаты труда значительно ниже оплаты труда работников той же квалификации в коммерческом секторе. Проведенное исследование социального пакета, получаемого служащими, показало, что три четверти служащих не пользуются социальным пакетом. Структура социального пакета свидетельствует о том, что степень распространенности различных видов льгот не совпадает со степенью их востребованности. Кроме того, социальный пакет, предоставляемый на государственной и муниципальной службе, обслуживает . скорее личные, а не служебные потребности служащих, и, по сравнению с социальным пакетом частных компаний, он менее диверсифицирован и в меньшей степени ориентирован на обеспечение квалифицированной и оперативной работы здорового сотрудника.

Необходимость в изменении материального обеспечения государственных и муниципальных служащих не может и не дожна сводиться к простому увеличению уровня их оплаты труда. Анализ имеющихся у нас данных показал, что уровень оплаты труда руководителей и заместителей руководителей органов управления превышает среднюю заработную плату в регионе в 1,8-2,8 раза в зависимости от региона, а оплата труда специалистов 1 и 2 категории меньше размера средней заработной платы в регионе в 1,1-1,6 раза. Таким образом, учитывая стоимость компенсационного пакета для тех служащих, которые пользуются льготами, можно заключить, что оплата гражданских служащих в среднем соответствует средней заработной плате в регионе, и существенное ее увеличение при отсутствии кардинальных изменений в эффективности их деятельности может привести к негативным социальным последствиям в обществе. Более приемлемым решением здесь может стать повышение оплаты труда служащих с учетом результатов их деятельности, что предусмотрено Федеральным законом 79-ФЗ для отдельных дожностей гражданской службы. Данная мера позволит ориентировать служащих на результат и повысить их эффективность и результативность работы.

Необходимо также изменить систему неденежных вознаграждений. С одной стороны, социальный пакет дожен быть более диверсифицированным, ориентированным на реальные нужды гражданских служащих, и разработанным на основе результатов внутриорганизационного анализа трудовых мотивов сотрудников. С другой стороны, социальный пакет дожен способствовать повышению результативности работы служащих, что означает, что он дожен иметь четкую связь с результатами их работы. Кроме того, чем выше дожностной уровень служащего, тем больше дожна быть вероятность наличия в его социальном пакете доли, зависящей от результатов труда. Для того, чтобы предоставляемый социальный пакет служил инструментом для привлечения и удержания высококвалифицированных кадров, его объем дожен существенно возрастать при переходе к высшим дожностям.

Следует подчеркнуть, что у материального стимулирования есть свои ограничения и недостатки. Как уже было отмечено ранее, роль материального вознаграждения как фактора мотивации государственных служащих не столь существенна, как для работников частного сектора. Кроме того, денежное вознаграждение снижает процессуально-содержательную мотивацию, изменяя мотивационную структуру личности и смещая ее ценностные ориентации на получение денежного вознаграждения.

Применение в органах управления оплаты труда по результатам позволит частично компенсировать ограничения и недостатки материального вознаграждения, т.к. внедрение и использование системы оценки деятельности сотрудников само по себе уже порождает стимулы для повышения эффективности и результативности их труда.

Для того чтобы понять, как система оплаты труда по результатам может помочь в повышении результативности профессиональной деятельности служащих, в диссертационной работе были подробно рассмотрены причины внедрения оплаты труда по результатам на государственной службе, возможности и ограничения данной системы. Результаты исследований, посвященных внедрению и использованию системы оплаты по результатам

труда в государственном секторе, дают возможность сделать вывод о том, что для успешной работы данной системы необходимо, чтобы:

Х система оплаты труда по результатам не затрагивала основную часть оплаты труда служащих государственного сектора, для того, чтобы не выступать в качестве фактора, отрицательно сказывающегося на их мотивации;

Х размер вознаграждения за высокую результативность работы дожен быть ощутимым для работника;

Х задачи, поставленные перед гражданским служащим, четко соотносились с задачами, стоящими перед министерством и возглавляемыми министерством структурами;

Х существовала качественная, четкая и справедливая система оценки работы служащих, что является более важным фактором, чем сам размер вознаграждения за высокую результативность работы;

Х по возможности использовалось командное вознаграждение за результативную работу, поскольку по сравнению с индивидуальным вознаграждением, оно имеет меньше таких отрицательных последствий, как зависть и отсутствие желания сотрудничать в колективе;

Х были приняты во внимание временные и финансовые издержки, связанные с внедрением и использованием системы оплаты труда по результатам;

Х помимо оплаты труда по результатам применялись другие методы стимулирования служащих, направленные на повышение результативности их работы, поскольку стимулирующий эффект оплаты труда по результатам ограничен.

Необходимо отметить, что хотя стимулирующая роль оплаты труда по результатам ограничена, й невозможно сделать вывод о возможности значительного усиления мотивации служащих за счет использования системы оплаты труда по результатам, институциональные изменения, необходимые для внедрения системы оплаты труда по результатам, могут оказать значимое влияние на мотивацию и результативность работы государственных служащих.

Помимо факторов, оказывающих прямое воздействие на эффективность и результативность труда служащих, существуют также факторы, оказывающие косвенное значение на эффективность и результативность труда служащих. К числу таких факторов следует отнести удовлетворенность служащих работой.

Современные эмпирические исследования указывают, что высокий уровень удовлетворенности работой сокращает прогулы и текучесть кадров5, в то время как низкий уровень удовлетворенности может стать причиной нарушения трудовой дисциплины.6 Кроме того, как утверждают некоторые исследователи, работники, более удовлетворенные своей работой, более склонны к выпонению работ, выходящих за рамки их непосредственных обязанностей7. Таким образом, изучение удовлетворенности работников трудом, дает возможность получить информацию о степени преданности и лояльности работников к организации. В настоящем диссертационном исследовании анализ удовлетворенности работой проводися на основании данных ранее упомянутого обследования государственных и муниципальных служащих. В ходе анализа было выявлено, что в среднем около 72% государственных и муниципальных служащих удовлетворены своей работой. При этом удовлетворенность работой существенно различается среди служащих различных уровней власти. Как видно из диаграммы 2, муниципальные служащие в более высокой степени удовлетворены своей работой, чем федеральные служащие.

На основании анализа таблиц сопряженности были проанализированы факторы, определяющие неудовлетворенность госслужащих трудом. Основным фактором неудовлетворенности работой стал уровень оплаты труда (72% от числа неудовлетворенных). Другие причины назывались существенно реже:

' Wright, В.Е., Davis, B.S. Job satisfaction in the public sector: The role of the work environment // American Review of Public Administration. - 2003. Ч 33(1).-pp. 70-90.

6 Ядов, B.A., Киссель, A.A. Удовлетворенность работой: анализ эмпирических обобщений и попытка их теоретического истокования // Социологические исследования. - 1974. - № I. - С, 78-88: Свенцицкий, АЛ. Психология управления организациями. - СПб.: Иэд-во С.-Петерб. ун-та, 1999.

'Organ, D.W. A restatement of the satisfaction-performance hypothesis // Journal of Management. Ч 1988. Ч14(4). Ч pp. 547-557: Organ, D.W., Konovsky, M. Cognitive versus affective determinants of organizational citizenship behavior II Journal of Applied Psychology, - 1989. - 74( I). - pp. 157-164.

отсутствие перспектив служебного роста указали 36%, непоследовательность действий руководства - 27%, высокую интенсивность труда - 20%. Значимость причин неудовлетворенности трудом зависит от дожностного уровня и уровня управления.

Диаграмма 2. Доли служащих удовлетворенных своей работой, по уровням управления, %

до 80 го

* 40 30 20 10 О

Федеральный Атональный Муниципальный уровень уровень уровень

Например, низкая оплата труда существенно чаще упоминается федеральными государственными служащими и специалистами 1-2 категории. Отсутствие карьерного роста чаще ведущими специалистами и служащими, работающими на региональном уровне. Интенсивность труда, непоследовательность действий руководства значительно чаще упоминается региональными государственными гражданскими служащими и реже - федеральными.

На основании результатов международных исследований, а также предварительного анализа имеющихся эмпирических данных, в диссертационной работе был выдвинут ряд гипотез о факторах, оказывающих влияние на удовлетворенность государственных и муниципальных служащих. Гипотеза I. Удовлетворенность работой положительно связана с удовлетворенностью размером материальной компенсации сотрудника (как денежной - оплатой труда, премиями, так и неденежной Ч льготами). Гипотеза 2. Удовлетворенность работой имеет прямую зависимость от содержания работы: является ли работа престижной, приносящей пользу

обществу, региону, государству и есть ли у служащего возможность самореализации на данной работе.

Гипотеза 3. Удовлетворенность работой положительно связана с условиями работы (обеспеченностью необходимыми для работы ресурсами и др.) и качеством управления персоналом организации (постановкой задач, мотивированием сотрудников и др.).

Гипотеза 4. Удовлетворенность работой зависит от индивидуальных характеристик служащего (его пола, возраста, стажа, занимаемой дожности, образования), а также от характеристик его семьи, в частности от благосостояния его семьи и доли иждивенцев в его семье.

Гипотеза 5. Удовлетворенность работой варьируется в зависимости от территориальных факторов (места работы служащего).

Проверка данных гипотез была осуществлена с применением логит-метода регрессионного анализа, оценивающего вероятность того, что работник удовлетворен своей работой в зависимости от различных организационных факторов и индивидуальных характеристик сотрудников. Результаты применения логит-модели к трем выборкам служащих (федеральным, региональным, муниципальным) представлены в таблице 1. На основании данной таблицы можно выделить факторы, значимо положительно влияющие на удовлетворенность работой: 1) существование в органе управления практики обсуждения и согласования с работниками и руководителями задач на предстоящий период; 2) удовлетворенность служащих уровнем оплаты труда; 3) престижность работы; 4) возможность реализовать творческий потенциал, инициативу. Проведенные вычисления позволили также выделить факторы, снижающие удовлетворенность государственных и муниципальных служащих: 1) отсутствие качественного управления со стороны вышестоящих руководителей; 2) работа более трех недель в год в условиях авралов. Результаты регрессионного анализа удовлетворенности служащих трудом по всей выборке подтверждают результаты предварительного анализа данных, свидетельствовавших о меньшей степени удовлетворенности государственных

гражданских служащих, работающих на федеральном уровне управления. При этом, удовлетворенность работой гражданских служащих, работающих на федеральном уровне управления, варьируется в зависимости от региона. В допонение к рассмотренным выше детерминантам удовлетворенности государственных и муниципальных служащих трудом следует отметить, что на федеральном уровне управления такой фактор, как возможность служить государству, положительно влияет на удовлетворенность работой, в то время как низкая оценка госслужащим благосостояния своей семьи снижает удовлетворенность. На удовлетворенность муниципальных служащих своей профессиональной деятельностью оказывает значимое положительное влияние обеспечение стабильности занятости, отражая удовлетворение потребности служащих в защищенности. Кроме того, на муниципальном уровне управления было подтверждено предположение о наличии квадратичной зависимости удовлетворенности работой от возраста служащего.

В первом разделе главы 3 диссертационного исследования с учетом международного опыта измерения характеристик институциональной среды государственной службы были разработаны адаптированные для российских условий показатели институциональной среды государственной и муниципальной службы. Важность оценки институциональной среды обуславливается тем, что, с одной стороны, она непосредственно воздействует на результативность работы государственных служащих, а с другой стороны, влияет на их трудовую мотивацию и удовлетворенность работой. Качество и уровень развития институциональной среды оценивались на основе использования индексов доверие к правилам и доверие к политике, отражающих соответственно степень доверия государственных служащих к правилам, принятым в организации, и степень их доверия к политике, проводимой организацией.

Таблица 1. Факторы, влияющие на удовлетворенность государственных гражданских и муниципальных служащих своей работой

факторы вся выборка федеральный уровень региональный уровень муниципальный уровень

материальная компенсация

удовлетворенность оплатой труда 1,00*** н.з. 1,02*** 1,02**

содержание работы

престиж работы 0,88*** 1,62*** 0,64* 1,20***

возможность служения государству н.з.р. 1,02*** н.з.р. н.з.р.

возможность самореализации 0,64*** н.з. н.з. 1,51***

условия работы

работа в авралах -0,71*** -0,52* н.з. н.з.

стабильность занятости н.з. н.з. н.з. 1,14***

качество управления н.з. н.з. н.з. н.з.

низкое качество управления -1,26*** н.з. -2,09*** -1,81***

наличие обратной связи с руководством 1,19*** 0,75* 1,58*** н.з.

индивидуальные и дамохозяйстшенные характеристики

возраст госслужащего н.з. н.з. н.з. -0,32**

квадрат возраста госслужащего н.з. н.з. н.з. 0,00*

низкая оценка благосостояния семьи госслужащего н.з. -1,91*** К.З. н.з.

территориальные факторы

Вологодская область -0,53* -0,86** н.з. н.э.

Республика Чувашия -0,69*** -0,95** н.з. н.з.

Саратовская область 0,79** н.з. н.з. н.э.

Самарская обчасть н.з. -1,09** н.з. н.з.

Калужская область н.з. 1,07** н.э. н.з.

федеральный уровень -0,46**

константа -0,17 -0,90* -0,77 6,02*

Псевдо ^ 0,26 0,32 0,27 0,27

Х-квадрат 135,56*** 74,1*** 52,9*** 43,6***

Количество наблюдений 839 279 280 280

Примечание. *" соответствует уровню значимости 1%, ** Ч5%, * ^10%. н.з. означает, что данный регрессор оказася незначимым и в окончательную модель не включася.

Степень доверия служащих к правилам, принятым в органе управления определялась по следующим аспектам:

Х существование и качество правил найма сотрудников;

Х существование и внедрение правил оценки эффективности труда служащих и органа управления в целом, осведомленность гражданских служащих относительно данных правил;

Х существование правил фиксации результатов;

Х существование и эффективность правил делопроизводства, а также осведомленность гражданских служащих относительно этих правил;

Х соответствие уровня оплаты труда служащего размеру средней региональной заработной платы;

Х предсказуемость индивидуальной карьеры.

Степень доверия гражданских служащих к политике, проводимой органом управления, оценивалась по следующим аспектам:

Х целостность и непротиворечивость политики, проводимой органом управления;

Х степень информированности гражданских служащих о политике, проводимой органом управления;

Х степень поддержки проводимой политики сотрудниками органа управления;

Х наличие/отсутствие политического вмешательства в. деятельность органа управления.

Индексы доверие к правилам и доверие к политике являются сводными индексами и строятся на основе индикаторов, соответствующих вышеназванным аспектам. На основе разработанных показателей было произведено сравнение различных аспектов институциональной среды государственных органов по опрошенным регионам (см. диаграмму 3).

Диаграмма 3. Индексы доверие к правилам и доверие к политике, по регионам

Проведенный анализ индексов доверие к правилам и доверие к политике показывает, что можно выделить три группы регионов, отличающиеся по степени доверия гражданских служащих к правилам, принятым в органе управления, и политике, проводимой органом управления. Наиболее благополучными регионами по степени доверия гражданских служащих к правилам и политике, и, следовательно, по степени развития институциональной среды, являются Красноярский край и Республика Чувашия. Следующая группа - это Саратовская и Самарская области. Наименее благополучными регионами по степени развития институциональной среды являются Вологодская, Вогоградская и Калужская области. Несмотря на то, что значения индексов различаются не очень существенно, можно предположить, что в первой группе регионов государственные и муниципальные служащие в среднем более осведомлены о существовании различных правил, существующих в их органе управления, выше оценивают качество данных правил, более осведомлены о политике их органа управления и в большей степени склонны ее поддерживать.

Диссертационное исследование также показало, что разработанные индексы, отражающие степень развития институциональной среды, могут

использоваться для мониторинга различных аспектов институциональной среды органов управления. Предложенный в работе индексный метод предоставляет возможности сравнения институциональной среды разносторонних по содержанию своей работы ведомств, что даст возможность выявить проблемные аспекты в институциональной среде каждого ведомства и перенять наилучший опыт по ее совершенствованию.

На основе выявленных факторов, усиливающих результативность деятельности государственных и муниципальных служащих, в диссертационном исследовании были предложены различные механизмы повышения результативности их работы. Как уже было отмечено ранее, результативность труда служащих можно повысить, совершенствуя их навыки и способности выпонять поставленные задачи; повышая уровень квалификации и профессиональной компетентности служащих; степень их осведомленности относительно правил, инструкций, законов, регулирующих их деятельность; усиливая их трудовую мотивацию. В свою очередь, трудовую мотивацию гражданских и муниципальных служащих можно усилить посредством материальных, нематериальных, профессиональных и социальных стимулов. В частности, автором отмечена необходимость обеспечения зависимости материального вознаграждения гражданских служащих от результатов их труда, что позволит не только повысить лояльность служащих к своей организации, но и усилить их приверженность ее целям. Действенными механизмами повышения результативности работы служащих, на государственной и муниципальной службе являются предоставление служащим возможности для профессионального и карьерного роста; совершенствование институциональной среды в государственных и муниципальных органах управления; наличие обратной связи между руководством и подчиненными, а также связь между гражданскими служащими и населением; наличие в органе управления практики делегирования пономочий и поощрения творческих инициатив. Кроме того, не следует забывать о моральных стимулах, таких как награждение грамотами, объявление благодарности, помещение портретов

служащих на доску почета, и присвоение звания лучший сотрудник. Осуществление морального стимулирования является сравнительно финансово не затратным методом, тем не менее моральное стимулирование оказывает позитивный эффект на мотивацию служащих. Следует также подчеркнуть актуальность укрепления и развития корпоративной культуры в органах управления, что поможет повысить сплоченность колектива, гордость гражданских служащих за свое место работы, обеспечить единство целей органа управления и служащих, а также усилить их приверженность по отношению к данному органу. Важно отметить существенную роль горизонтального обмена опытом и информацией между различными департаментами и министерствами, что поможет им взять на вооружение передовую практику в области повышения результативности деятельности гражданских служащих и органов управления в целом.

В заключении диссертации были обобщены результаты проведенного исследования, сформулированы наиболее важные выводы и предложения, состоящие в следующем:

Х в существующей системе оплаты труда государственных и муниципальных служащих очевидна нехватка мотивационных инструментов, позволяющих повысить эффективность предоставления государственных услуг. Система вознаграждений гражданских служащих, основанная на оценке результативности их труда, является более действенным инструментом повышения результативности их работы.

Х удовлетворенность государственных служащих работой оказывает опосредованное влияние на результативность работы органа управления путем сокращения прогулов, текучести кадров и усиления вероятности гражданственного поведения служащих. Среди факторов, способствующих повышению удовлетворенности служащих работой, можно выделить такие как удовлетворенность уровнем оплаты труда, наличие обратной связи с руководством, престижность работы, возможность самореализации в сфере государственной службы и стабильность занятости.

Х особенности профессиональной мотивации государственных и муниципальных служащих состоят, в частности, в том, что идеалы служения государству и обществу играют значимую роль в повышении эффективности работы;

Х совершенствование институциональной среды в государственных и муниципальных органах управления является необходимым условием повышения эффективности профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих;

Х применение индексного подхода к анализу различных аспектов институциональной среды организации позволяет провести количественную оценку данных аспектов институциональной среды, что дает возможность выявлять сферы в работе организации государственной и муниципальной службы, нуждающиеся в улучшении, и более обоснованно принимать решения относительно целей и направлений совершенствования институциональной среды для ' повышения эффективности работы организации.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1) Гришина Е.Е., Донова И.В. Оплата труда и нематериальные вознаграждения в структуре мотивов гражданских служащих. // Уровень жизни населения регионов России, М.: ВЦУЖ, 2006, №4-5. Ч 0,6 п.л., в т.ч. 0,3 п.л. Ч автора.

2) Гришина Е.Е., Исследование факторов, влияющих на удовлетворенность трудом государственных гражданских и муниципальных служащих. // СоциальноЧэкономическая политика: уровень жизни населения Российской Федерации, М.: ВЦУЖ, 2006, вып. 5. - 0,9 п.л.

3) Гришина Е.Е., Статус и кадровый потенциал государственной гражданской службы. // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации: Материалы 4-ой ежегодной международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова. - М., 2006, с.403-407 Ч 0,5 п.л.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Гришина, Елена Евгеньевна

Введение

1. Теоретические основы эффективности и результативности работы государственных служащих

1.1. Необходимость повышения эффективности и результативности работы государственных служащих

1.2. Эффективность и результативность работы

1.3. Связь между эффективностью и результативностью работы служащих и эффективностью и результативностью работы органа управления в целом

1.4. Результативность работы и трудовая мотивация

2. Трудовая мотивация государственных гражданских служащих

2.1. Теории мотивации о результативности работы

2.2. Вклад теорий общественного выбора и мотивации к государственной службе в изучение трудовой мотивации государственных служащих

2.3. Анализ мотивации государственных и муниципальных служащих

2.4. Оплата труда и неденежные вознаграждения в структуре мотивов государственных служащих

2.5. Оплата по результатам труда

2.6. Удовлетворенность работой и результативность работы

3. Подходы и направления повышения результативности труда государственных и муниципальных служащих

3.1. Использование индексного подхода для оценки институциональной среды государственных и муниципальных органов управления

3.2. Повышение результативности труда государственных и муниципальных служащих посредством усиления их трудовой мотивации

Диссертация: введение по экономике, на тему "Механизмы стимулирования результативности работы государственных и муниципальных служащих"

Актуальность темы исследования: Повышение результативности и эффективности деятельности государственной службы является одним из приоритетных направлений происходящей в настоящее время реформы государственного управления. Реформирование этой системы в России является необходимым условием обеспечения высоких темпов социально-экономического развития страны. Поэтому основной целью реформы государственной службы является повышение эффективности государственной службы в широком ее токовании в интересах развития гражданского общества и укрепления государства; повышение доверия гражданского общества к органам государственной власти, в том числе и за счет улучшения качества ее услуг. Необходимым условием для повышения эффективности работы государственных органов является усиление трудовой мотивации государственных служащих и создание на государственной службе эффективной системы стимулирования. В этой связи отправным пунктом является обобщение российского и зарубежного опыта по повышению результативности и усилению мотивации труда государственных служащих и выявление факторов, способствующих повышению результативности их профессиональной деятельности.

Степень научной разработанности проблемы. В ходе подготовки диссертации автором изучена литература, касающаяся сущности мотивации и стимулирования труда, отличия мотивации государственных служащих от мотивации работников частного сектора, теории бюрократии, а также литература, содержащая описание передового опыта зарубежных стран по реформированию государственной службы.

Вопросы стимулирования труда рассматривались в работах отечественных ученых - экономистов: Абакина А.Г, Беловой В.П, Бобкова В.Н, Бунича П.Г, Вогина H.A., Жукова A.JL, Ильина Е.П, Кокина Ю.П, Колосовой Р.П.,

Куликова В.В., Магуна B.C., Майера В.Ф, Масловой И.Я., Платонова К.К. Ракитского Б.В., Свенцицкого АЛ., Сиващенко E.H., Смирнова С.Н., Смирновой H.A., Узнадзе Д.Н., Чижовой JI.C., Яковлева P.A. и др. Среди зарубежных ученых, исследовавших управление мотивацией, следует отметить С. Адамса, М. Вебера, В. Врума, Р. Лайкерта, Э. Лоулера, Э. Локка, Д. Мак Грегора, А. Маслоу, Э. Мэйо, Л. Портера, Ф. Тейлора, А. Файолья, Ф. Херцберга и др.

Исследование социально-демографических характеристик государственных служащих Российской Федерации, их ценностных ориентаций и мотивационного комплекса было проведено такими российскими учеными, как Р. Брим, В.Е. Гимпельсон, Н.Л. Захаров, П.М. Кудюкин, К.О. Магомедов, B.C. Магун, Е.В. Охотский, В.Л. Романов, Л.И. Якобсон и др.

В современной зарубежной литературе, посвященной анализу мотивации служащих государственного сектора, выделяются работы Дж. Бодвина, Л. Вайса, К. Деммке, Э. Доунса, Г. Левиса, У.Нисканена, Дж. Перри, Б. Райта, X. Рейни, Г. Талока, А.Франка, П. Штейнбауэра и др.

В то же время, в современных российских исследованиях тема повышения результативности профессиональной деятельности и усиления трудовой мотивации служащих государственных органов затронута лишь фрагментарно. Исследования российских государственных служащих часто затрагивают либо не все вопросы функционирования государственной службы, либо не все категории государственных служащих.

Поэтому проблемы изучения мотивационного комплекса деятельности государственных служащих и выявление факторов, способствующих повышению результативности их трудовой деятельности, являются весьма актуальными, требующими дальнейшего исследования и разработки методов практического решения.

Целью диссертационной работы является выявление и обоснование факторов результативности труда государственных и муниципальных служащих и системы стимулирования их труда, а также разработка механизмов мониторинга изменений институциональной среды органов государственного и муниципального управления, влияющих на результативность труда в системе государственной и муниципальной службы.