Государственные финансовые потоки и экономический рост

Сергиенко, Алексей Александрович

Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

Государственные финансовые потоки и экономический рост тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Сергиенко, Алексей Александрович
Место защиты	Москва
Год	2003
Шифр ВАК РФ	08.00.10

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Государственные финансовые потоки и экономический рост"

На правах рукописи

СЕРГИЕНКО Алексей Александрович

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСОВЫЕ ПОТОКИ И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ

08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2003

Диссертационная работа выпонена в Отделе государственных финансов Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской Федерации

Научный руководитель - доктор экономических наук

Шахова Галина Яковлевна

Официальные оппоненты - доктор экономических наук,

профессор

Шеховцов Гарри Кимович

- кандидат экономических наук Силуанов Антон Германович

Ведущая организация Всероссийский заочный

финансово-экономический институт

Защита состоится 25 июня 2003 года в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 226.002.01 в Научно-исследовательском финансовом институте Министерства финансов Российской Федерации по адресу: 103006, г. Москва, Настасьинский пер., д.З, корп. 2, актовый зал.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской Федерации

Автореферат разослан 23 мая 2003г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Г.Я.Шахова

,сто>-н

I. Общая характеристика работы.

Актуальность исследования обусловлена необходимостью усиления роли государственных финансов в обеспечении устойчивого экономического роста. Его темпы в России за последние четыре года ежегодно замедляются (10,0% - в 2000 году, 5% - в 2001 году, 4,3% - в 2002 году). Главной задачей ближайших лет становится завершение институциональных и структурных преобразований, необходимых для выхода на устойчиво высокие темпы роста в догосрочном периоде.

В этих условиях на первый план выходит необходимость снижения зависимости экономики и бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры. Важная роль в этом процессе принадлежит рационализации государственных финансовых потоков, совершенствованию прогнозирования и повышению устойчивости государственных финансов, обеспечивающих эффективность бюджетной политики, формирование государственного спроса в экономике.

Необходимо обеспечить не только более высокие темпы роста, но и качественное изменение структуры экономики в пользу перерабатывающих отраслей. Это подразумевает необходимость задейстзовання новых источников роста: увеличение несырьевого экспорта, импортозамещение и развитие новых секторов экономики, улучшение инвестиционного климата. Реализация этих мер невозможна без совершенствования государственных финансовых потоков, поскольку структурная перестройка экономики во многом определяется возможностью государства регулировать хозяйственные процессы в экономике. Рационализация государственных финансовых потоков создаст стимулы для активизации инвестиционного и потребительского спроса. Исходя из задач ускорения темпов роста экономики, диверсификации ее структуры и дожна строиться политика в отношении государственных финансовых потоков.

Степень разработанности проблемы. Исследования роли государственных финансов в социально-экономическом развитии страны, различных аспектов их трансформации в условиях становления рыночных отношений, специфики формирования и использования финансовых ресурсов государства, проблем разработки финансовой политики представлены в работах российских ученых Л.И. Абакина, А.М. Бабича, А.Р. Белоусова, М.И. Боголепова, С.Ю. Глазьева, В.П.Горегляда, В.В. Ивантера, С.И. Лушина, Ю.И. Любимцева, А.Ф. Менькова, Л.Н. Павловой, Ю.А. Петрова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, В.К. Сенчагова, В.Н. Твердохлебова, Г.К. Шеховцова и др.. Проблемам теории государственных финансов посвятили свои исследования и такие зарубежные ученые, как Дж. Кейнс, И. Коуз, Р. Масгрейв, М. Портер, А. Рагмен, Дж. Стиглиц и др.

Несмотря на активизацию в последние годы исследований по данной проблематике, дальнейшей научной п^о^аботки^требуют такие во-

ВИБЛИ6ТЕКА | С. Петербург Х

просы как анализ влияния государственных финансовых потоков на экономический рост, разработка методологических подходов к формированию рациональной системы государственных финансовых потоков, позволяющей повысить эффективность управления финансами государства.

Практическая значимость вопросов организации государственных финансовых потоков в воспроизводственном процессе и их недостаточная теоретическая разработанность предопределили выбор темы диссертации и ее актуальность.

Цель проведенного в диссертации исследования состоит в том, чтобы на основе выявления роли государственных финансов в экономике современной России, оценки эффективности государственных финансовых потоков, обосновать необходимость и предложить основные направления их рационализации, в том числе путем модернизации налоговой системы, повышения эффективности расходов бюджета, снижения зависимости бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры; разработать предложения по совершенствованию методологии прогнозирования, повышению устойчивости государственных финансов в средне- и догосрочной перспективе на основе взаимоувязки финансовых потоков во всех секторах экономики.

Достижение этой цели обеспечивается решением следующих задач:

- проанализировать факторы роста экономики России в последние годы и определить задачи макроэкономической политики на перспективу;

- оценить эффективность государственных финансовых потоков с точки зрения задач экономической политики и выявить ключевые направления их рационализации, исследовать обоснованность объема перераспределения финансовых ресурсов в экономике;

- разработать предложения по совершенствованию налоговой системы, повышению эффективности бюджетных расходов;

- представить рекомендации по снижению зависимости бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры, в том числе по порядку формирования и использования стабилизационного фонда в России;

- обосновать предложения по совершенствованию методологических подходов к прогнозированию государственных финансовых потоков, внедрению многолетнего бюджетного планирования, повышению 1 устойчивости государственных финансов.

Методологической основой исследования являются фундаментальные положения экономической теории, включающие анализ и теоретическое обобщение сущности, функций, роли и процессов функционирования государственных финансов. При разработке основных положений и конкретных выводов и рекомендаций учитывались научные исследования отечественных и зарубежных ученых в области государственного воздействия на экономическое развитие, макроэкономического про-

гнозирования, разработки бюджетной политики, а также концептуальные подходы, реализованные в законодательных и нормативных актах.

Исследования основывались на методологии системного анализа, позволяющей получать решения сложных проблем в условиях неопределенности на базе комплексного рассмотрения и взаимной увязки различных их аспектов. При этом использовались методы математической статистики, экспертного оценивания, балансовые методы и др.

В качестве фактологической и статистической базы использованы данные Минфина России, Минэкономразвития России, Госкомстата России, публикации ООН, ЕС, МБРР, МВФ, ОЭСР.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования в работе выступают государственные финансовые потоки. Под государственными финансовыми потоками понимается непрерывный процесс формирования и использования ресурсов консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов (т.е. ресурсов расширенного бюджета), измеряемый за определенный период времени. Предметом исследования служат причинно-следственные связи и тенденции, определяющие развитие государственных финансовых потоков, а также механизм их воздействия на экономический рост.

Научная новизна диссертационной работы. К основным результатам исследования, которые по мнению автора, обладают научной новизной, относятся следующие:

- определены основные направления рационализации государственных финансовых потоков с точки зрения задач роста экономики;

- даны предложения по снижению зависимости государственных финансовых потоков от внешнеэкономической конъюнктуры;

- с учетом использования зарубежного опыта подготовлены предложения по порядку формирования и использования стабилизационного фонда в России (произведены вариативные прогнозные расчеты по формированию стабилизационного фонда на период до 2015 года);

- разработаны подходы к прогнозированию государственных финансовых потоков на базе взаимоувязки всех секторов экономики;

- представлены рекомендации по внедрению многолетнего бюджетного планирования, основанные на изменении чувствительности параметров бюджета к изменениям реального роста ВВП, инфляции и др;

- произведена оценка устойчивости государственных финансовых потоков в догосрочной перспективе.

Практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что его методологические подходы, аналитические выводы и рекомендации могут быть использованы при формировании бюджетной политики, для совершенствования перспективного прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации, для количественного обоснования степени перераспределения финансовых ресурсов через бюджет.

Апробация и публикация результатов исследования. Основные положения работы нашли отражение в публикациях автора (общим объемом около 2 п.л.).

Структура работы. Задачи исследования, его методика и степень разработанности отдельных вопросов определили структуру работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложений и списка литературы.

В первой главе исследуется эволюция теоретических концепций государственных финансов, используемых в регулировании рыночной экономики, проводится анализ роли государственных финансовых потоков в формировании экономического роста, раскрываются факторы роста современной экономики России и задачи макроэкономической политики на перспективу.

Во второй главе проводится анализ и оценка эффективности государственных финансовых потоков с точки зрения задач роста экономики, исследуются основные направления их рационализации, рассматриваются вопросы совершенствования налоговой системы, повышения эффективности бюджетных расходов и политики в области государственного дога. Большое внимание в этой главе уделяется снижению зависимости государственных финансов от внешнеэкономической конъюнктуры, формированию стабилизационного фонда. Проанализирован мировой опыт функционирования стабилизационных фондов, разработаны предложения по созданию стабилизационного фонда в России, приведены различные сценарии функционирования стабилизационного фонда на период до 2015 года.

В третьей главе анализируется действующая система прогнозирования государственных финансовых потоков, разработаны подходы к ее совершенствованию, предложения по многолетнему бюджетному планированию, оценке догосрочной устойчивости государственных финансов.

В заключении даются выводы из проделанного в работе исследования государственных финансовых потоков.

II. Основное содержание работы.

Первая группа исследованных в диссертации проблем связана с ролью государственных финансов в формировании факторов экономического роста. С этих позиций рассматриваются теоретические концепции государственных финансов, используемые в макроэкономическом регулировании рыночного хозяйства, проводится анализ экономического развития России в посткризисный период и выявляются риски развития экономики. На основе проведенного анализа определяются задачи на перспективу, направленные на снижение возможного влияния негативных факторов на рост экономики.

Во всех рассмотренных теоретических концепциях признается важное значение рациональной организации государственных финансов в обеспечении устойчивого экономического роста. Воздействуя на факторы роста, система формирования и распределения государственных финансовых ресурсов обеспечивает ускорение или замедление роста. Поэтому в работах отечественных и зарубежных ученых центральное место занимают принципы формирования политики в области государственных финансов, а также ее отличия от политики, реализуемой хозяйствующими субъектами. В частном хозяйстве размер расходов определяется величиною доходов, в государственном хозяйстве, наоборот, доходы соразмеряются с расходами.1

В этой связи особого внимания заслуживает мнение М.И. Боголе-пова по вопросу сбалансированности бюджета. Он считал, что финансовая политика дожна проводиться таким образом, чтобы обеспечить финансирование необходимого объема расходов. Дефицит - одна из самых застарелых и хронических бюджетных болезней2. При этом государственный дог помогает в неблагоприятные годы справиться с проблемами бюджета и профинансировать все необходимые расходы. В теории государственных финансов подчеркивается качественное отличие между внутренним и внешним догом. Поскольку проценты по внутреннему догу платятся внутри страны, здесь нет прямой потери товаров и услуг. Поэтому внешний дог причиняет больше беспокойства для страны нежели внутренний дог3.

Разработка научных подходов к рациональной организации государственных финансов сохраняет свою актуальность в условиях современного развития России.

1 А.Ф. Меньков Основные начала финансовой науки, М.:, 1924 г., с.З

2 М.И.Боголепов Государственный дог (К теории государственного кредита), С.-П:, 1910г., с.495

3 П.Самуэльсон Экономика, М.:, 1992г., с.323

Анализ итогов социально-экономического развития России в 2002 году показал, что более половины прироста ВВП получено в экспортно-сырьевом секторе экономики и торговле. Возросло воздействие мировой экономики на Россию. На фоне стагнации мировой торговли сохраняется беспрецедентно высокое (хотя и снижающееся в последние годы) положительное сальдо счета текущих операций (9%ВВП). Для стран с развитой экономикой нехарактерен такой высокий уровень этого показателя, как в России (в среднем по ОЭСР он составляет 0,5%ВВП).

Избыточное положительное сальдо по счету текущих операций (разрыв между сбережениями и инвестициями) является одним из факторов, тормозящих экономический рост в России. При недостаточности инвестиционной активности внутри страны, Россия является кредитором лостального мира. (В США сбережения составляют 16%ВВП, инвестиции - 19%ВВП, в странах ЕС - по 20%, в Японии - 26%ВВП и 23%ВВП, в развивающихся странах Азии - 32%ВВП и 29%ВВП). Значительный разрыв между сбережениями и инвестициями в России (наряду с формированием низких темпов роста госпотребления) отличает современное развитие российской экономики от экономик развитых стран, где в последние годы наблюдается расширение государственного спроса, становящегося фактором поддержания роста экономики. Поэтому одной из ключевых задач экономического развития России является улучшение инвестиционного климата, обеспечиваемого в том числе посредством рационализации государственных финансовых потоков.

Основные направления перспективной экономической политики связаны с преодолением сформировавшихся в последние годы макроэкономических рисков. Обозначилась негативная тенденция превышения темпов роста реальных доходов и потребления населения над темпами роста производительности труда. Это наряду с ростом тарифов на продукцию (услуги) отраслей естественных монополий привело к росту издержек производства, снижению рентабельности производства (с 17,9% в 2000 году до 11,7% в 2001 году и 7,1% в 2002 году) и стало одной из причин замедления динамики инвестиций в основной капитал. Очень высокой является степень зависимости российской экономики от конъюнктуры мирового рынка сырьевых товаров. (Анализ статистических рядов данных по ценам на нефть марки лUrals и ключевых показателей развития экономики отражает их тесную взаимосвязь). Устойчивый рост импорта в последние годы ослабил роль потребления как фактора экономического роста и явися одной из основных причин замедления темпов роста экономики. Отрасли экономики, производящие конечную продукцию, не обладают достаточной конкурентоспособностью, позволяющей удерживать позиции на внутренних рынках. Продожающееся влияние этих факторов в перспективе может привести к существенному замедлению темпов роста экономики.

Для достижения устойчиво высоких темпов роста ВВП в перспективе при одновременном снижении зависимости экономики от внешней

конъюнктуры необходимо изменение структуры факторов роста в сторону увеличения влияния внутренних источников. С этой точки зрения особую важность приобретает рационализация государственных финансовых потоков, совершенствование их прогнозирования, повышение устойчивости государственных финансов, обеспечивающих рост эффективности бюджетной политики, формирование государственного спроса в экономике, создание стимулов для активизации вложений средств в экономику.

Вторая группа проблем, рассмотренных в диссертации, касается анализа и оценки эффективности государственных финансовых потоков в решении задач экономического роста, динамики ключевых показателей испонения федерального, консолидированного и расширенного бюджета, обоснования путей оптимизации государственных финансовых потоков.

Динамика государственных финансовых потоков в последние годы преимущественно определялась макроэкономической ситуацией. Все риски и отрицательные тенденции,- присущие экономическому развитию, в значительной степени характерны также и для государственных финансовых потоков. Доходы расширенного бюджета в последние годы изменялись незначительно и составили в 2002 году 37,1%ВВП. Размер поступлений в государственные внебюджетные фонды сложися на уровне около 10%ВПП в 2002 году.

Отраслевая структура поступлений налоговых платежей определялась структурой экономики и ВВП в последние годы. В посткризисный период не произошло позитивных изменений в структуре налоговых поступлений. При этом наблюдается некоторое возрастание влияния сырьевых экспортоориентированных отраслей на налоговые поступления бюджета. В 2002 году по сравнению с 1999 годом возросла доля налогов и сборов, уплачиваемых топливной промышленностью (с 14,4% до 21,8%), торговлей, общественным питанием и материально-техническим снабжением (с 11,5% до 15,1%), организациями строительства (с 5,8% до 6,7%). При этом имеет место некоторое сокращение в общем объеме поступивших налогов и сборов доли машиностроения, пищевой промышленности, а также организаций финансовой сферы.

В общем объеме налоговых поступлений наибольшую часть занимают налоги на труд (34,3%), на капитал (27,1%) и на потребление (26,0%). Меньшая доля приходится на ресурсные платежи (10,2%). Все это свидетельствует о сохраняющихся перекосах в налоговой системе.

Расходы расширенного бюджета в 2002 году возросли на 2 процентных пункта ВВП по сравнению с 2001 годом и составили 36,5% ВВП. При снижении процентных расходов на 0,5 п.п. непроцентные расходы увеличились на 2,5 п.п. Столь значительный рост расходов прежде всего обусловлен ростом в 2002 году непроцентных расходов федерального бюджета и расходов Пенсионного фонда Российской Федерации. В 2002 году бюджет расширенного правительства испонен с профицитом в 0,6% ВВП.

В настоящее время проблема избыточного объема перераспределения финансовых ресурсов в экономике является одним из актуальных вопросов, связанных с активизацией роста экономики. Наиболее распространенная точка зрения по данному вопросу сводится к необходимости сокращения объема перераспределения ресурсов, поскольку чрезмерное государственное вмешательство в экономику является главной причиной торможения экономического роста в России.

По мнению автора диссертации, решение вопроса о динамике перераспределения финансовых ресурсов в экономике дожно приниматься в увязке с прогнозом уровня расходов бюджета и необходимостью реализации реформ, требующих выделения бюджетных средств. В настоящее время резкое сокращение расходов бюджета без оценки их эффективности может оказаться не только безрезультатным, но и негативно повлиять на экономику. Кроме того, государство для развития инвестиций, бизнеса дожно обеспечить формирование инфраструктуры, поскольку этот сектор в России является в настоящее время неразвитым. Опыт стран с переходной экономикой показывает, что резкое снижение налогового бремени способствует ускорению экономического роста лишь при наличии эффективно действующих рыночных институтов, инфраструктуры. Инвестиции в инфраструктуру оказывают сильное положительное влияние на рост экономики. В большинстве стран попытки проводить масштабное сокращение отдельных направлений государственных расходов оказывались неустойчивыми: они создавали лузкие места, тормозившие развитие, и через небольшое время существенная часть государственного финансирования вновь восстанавливалась.

Формирование эффективной налоговой системы дожно стать одним из главных условий рационализации государственных финансовых потоков, достижения устойчиво высоких показателей роста российской экономики и качественного обновления ее структуры. В связи с этим необходим определенный пересмотр приоритетов налоговой реформы с точки зрения решения этой задачи. Налоговая система дожна, с одной стороны, обеспечивать выпонение государством своих функций, с другой стороны, стимулировать инвестиционную активность в экономике.

Главные направления совершенствования налоговой системы заключаются в следующем.

1. Достижение оптимальной налоговой нагрузки. Формирование эффективной налоговой системы предполагает достижение минимально возможного уровня налоговой нагрузки на конечные отрасли, имея в виду, что налоговое бремя не дожно стать препятствием на пути активизации внутренних источников. Сложившаяся в настоящее время система налогообложения характеризуется определенным дисбалансом в уровне налоговой нагрузки между сырьевым сектором и другими секторами экономики. В частности, не до конца решена задача изъятия у сырьевого сектора части получаемых в нем доходов, имеющих рентный характер, обу-

словленных благоприятной мировой конъюнктурой цен на углеводородное сырье и продукты его переработки.

2. Реформирование системы распределения налоговых доходов между всеми уровнями бюджетной системы. Его целесообразно осуществлять одновременно с реформой межбюджетных отношений и решением вопроса финансовой обеспеченности региональных бюджетов и бюджетов муниципальных образований, с учетом разграничения расходных пономочий между уровнями бюджетной системы, связанных с реформой регионального и местного самоуправления.

3. Упрощение налоговой системы и уменьшение числа налогов, ориентация на те налоги, которые стимулировали бы мотивацию к росту прибыли, доходов населения, занятости и отказ от теневой экономической деятельности.

4. Усиление справедливости налоговой системы за счет выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков, в том числе путем отказа от неэффективных налоговых льгот, и корректировка норм, искажающих экономическое содержание налогов.

5. Улучшение налогового администрирования как одного из условий повышения уровня собираемости налогов и сборов, а также снижения издержек, связанных с соблюдением законодательства о налогах и сборах.

В настоящее время широко обсуждается вопрос сокращения ставок ключевых налогов - НДС и ЕСН. Автором диссертации проведен анализ влияния на макроэкономическую ситуацию возможного снижения ставок этих налогов. По мнению автора, с точки зрения роста экономики наиболее предпочтительным является снижение ставки НДС.

Снижение в 2004 году основной ставки НДС с 20 до 18 процентов приведет к сокращению доходной базы федерального бюджета на сумму около 97 мрд. рублей (0,7% ВВП) и соответствующему увеличению финансовых ресурсов у налогоплательщиков, которые распределятся по оценке между отраслями в следующих объемах: сырьевые отрасли - 16 мрд. руб., несырьевые отрасли - 56 мрд. руб., импорт - 25 мрд. руб. Таким образом, снижение ставки налога будет способствовать благоприятному структурному сдвигу в распределении налоговой нагрузки между секторами экономики. Кроме того, предполагается рост инвестиций (в связи с ростом прибыли организаций) и перераспределение налоговых платежей от федерального бюджета в пользу территориальных бюджетов.

Принятие к вычету уплаченного НДС при проведении налогоплательщиками капитальных вложений в процессе строительства, а не после ввода строящихся объектов в эксплуатацию, как это предусмотрено действующим законодательством, обеспечит сохранение в обороте организаций в 2004 году средств в объеме примерно 45 мрд. рублей. При этом данная мера имеет направленный инвестиционный эффект, обеспечивая сохранение в обороте налогоплательщиков в процессе капитального строительства средств в размере 20 % от стоимости товаров (работ, услуг), оплаченных поставщикам в ходе осуществления строительства. Это

также позволит снизить для потенциальных инвесторов стоимость привлеченных на кредитном рынке ресурсов.

Снижение с 2005 года ставки ЕСН (до 300 тыс. руб. - 26 %; от 300 до 600 тыс. руб. - 10 %; свыше 600 тыс. руб. - 2 %) приведет к снижению эффективной ставки ЕСН примерно на 5,7 процентных пункта к фонду оплаты труда (с 30,1 % до 24,3 %), что, в свою очередь приведет к снижению поступлений в 2005 году по сравнению с действующей шкалой этого налога примерно на 224 мрд. рублей.

Поскольку расходы предприятий на труд состоят из ЕСН и заработной платы, то основным эффектом снижения налога предполагается рост заработной платы - до тех пор, пока общая сумма ЕСН и заработной платы не достигнет прежнего значения. Более того, в условиях дефицита квалифицированной рабочей силы допонительный финансовый ресурс, оказавшийся в распоряжении предприятий, может быть направлен на ускоренное повышение оплаты труда. В результате, усилится тенденция превышения динамики роста оплаты труда над его производительностью. Значительный рост оплаты труда приведет к росту потребления более качественных и дорогих импортных товаров с соответствующим снижением потребления более дешевой отечественной продукции. В случае снижения налога возникнет необходимость компенсации выпадающих доходов системы пенсионного, медицинского и социального обеспечения за счет других бюджетных источников. И наконец, прибыль предприятий (как доля добавленной стоимости) в результате снижения сумм ЕСН не увеличится, поскольку не уменьшатся расходы предприятий на оплату труда работников. Соответственно, нельзя ожидать и сколь-либо заметного роста инвестиций в результате снижения ставки ЕСН.

Требует совершенствования проводимая политика в области бюджетных расходов. Существующее в настоящее время разнообразие принципов и подходов к формированию бюджетных расходов недостаточно эффективно, поскольку оно ставит в неравные условия различные функциональные направления расходов и ведет к необоснованным перекосам в структуре расходов консолидированного бюджета. Учитывая это, необходимо унифицировать подходы к планированию бюджетных расходов, которое дожно осуществляться программным методом.

В условиях постепенного снижения налогового бремени целесообразно предпринять меры по введению системы качественных и количественных оценок результатов деятельности министерств и ведомств по использованию полученных ими бюджетных средств.

Значительным ресурсом в области рационализации расходов бюджета является уточнение федеральных целевых программ в части повышения эффективности бюджетных расходов. Особую актуальность вопрос о пересмотре федеральных целевых программ приобретает в рамках разграничения расходных пономочий между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, так как большинство дей-

ствующих программ не ориентировано на жесткие принципы разграничения.

Одним из важнейших направлений оптимизации расходов бюджета является совершенствование их структуры. Проведенный автором сопоставимый анализ расходов бюджета России и других стран показал, что Россия имеет относительно низкую долю расходов на социальное обеспечение, образование, здравоохранение и высокую - на общественные услуги.

В мировой практике наименьшая взаимосвязь между темпами роста экономики и расходами бюджета наблюдается по следующим направлениям: расходы на госуправление, международную деятельность, обслуживание дога. Наибольшая корреляция наблюдается у расходов на промышленность, сельское хозяйство, науку, правоохранительную деятельность, оборону.

Основными целями бюджетной реформы в области расходов на среднесрочный период являются стимулирование структурной перестройки экономики, ее диверсификации, повышение эффективности государственных расходов. В этих целях представляется целесообразным реализовать следующие меры:

закрепление доходных и разграничение расходных пономочий за каждым уровнем бюджетной системы Российской Федерации на догосрочной основе;

формирование бюджетов всех уровней в рамках среднесрочного планирования;

использование критериев эффективности бюджетных расходов, связанных с обеспечением экономического роста, минимизацией производственных издержек, инвестициями в инфраструктуру, процессом им-портозамещения;

отмена законодательных решений, финансовое обеспечение которых становится невозможным в рамках существующих доходных ограничений;

использование программно-целевых принципов при планировании бюджета;

расширение сферы государственных закупок; оптимизация расходов на государственное управление.

В целях повышения роли государственных инвестиций в расходах федерального бюджета предлагается:

-перераспределить государственные инвестиции от региональных бюджетов в пользу федерального. (На капитальные расходы расширенного бюджета в России в настоящее время приходится около 4% ВВП, что соответствует параметрам развитых стран. Однако в других странах они распределены между федеральным и субнациональными бюджетами в пропорции 3:1, в то время как в России это соотношение составляет 1:4, что обуславливает их низкую отраслевую (они распылены между различными программами) и региональную эффективность (концентри-

руются в наиболее благополучных регионах Ч 10 самых богатых регионов получают почти 2/3 капвложений);

-пересмотреть федеральные инвестиционные программы, в которых средства распыляются на значительное количество проектов, а отдельные программы иногда получают "дублирующее" финансирование. Средства следует сконцентрировать на 3-5 приоритетных направлениях, консолидировать ряд программ и каналов финансирования. Поставить приоритетной задачей поддержку объектов инфраструктуры стратегического национального значения, что способствовало бы экономической стабильности, инновациям, прорывам в технологической сфере и экологической безопасности;

- в настоящее время около 13% инвестиций имеет коммерческий характер, которые представляется целесообразным передать в частный сектор.

В определенных корректировках нуждается политика в области государственного дога. Преобладание дога, номинированного в иностранной валюте, является серьезным фактором риска, ставящим управление догом в жесткую зависимость от валютной политики и состояния платежного баланса, что диктует необходимость постепенного замещения внешнего дога внутренним. Базовыми принципами формирования политики в области государственного дога являются следующие:

- ограничение объема государственных заимствований объемом погашения государственного дога;

- активное управление государственным догом с целью снижения рисков, связанных с его структурой, снижение стоимости его обслуживания;

- увеличение сроков рыночных внутренних заимствований без существенного роста доходности инструментов, повышение ликвидности рынка государственных ценных бумаг за счет увеличения объемов новых выпусков государственных облигаций.

Это позволит выпонять обязательства по погашению и обслуживанию государственного дога независимо от состояния бюджета и прогнозируемого изменения внешнеэкономической конъюнктуры в конкретный период времени.

В диссертации обосновывается необходимость создания стабилизационного фонда в России, который позволит снизить зависимость бюджета от резких изменений мировых цен на сырьевые ресурсы. Кроме того, в среднесрочной перспективе фонд может выпонять роль регулятора денежной ликвидности в условиях устойчивого платежного баланса. В более отдаленной перспективе (после накопления определенного объема ресурсов) средства фонда целесообразно направлять на финансирование структурных реформ.

В работе приведены различные варианты создания стабилизационного фонда в России. Основное различие вариантов заключается в степени ужесточения бюджетной политики в области расходов. При формиро-

вании фонда сглаживания проводится жесткая бюджетная политика и при благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре в фонд направляются все допонительные поступления в бюджет. Вводятся ограничения на расходование средств бюджета (обеспечение постоянного уровня расходов) или дефицита бюджета. При формировании фонда накопления в него изымается часть допонительных поступлений в бюджет (связанных не только с нефтяным сектором). При этом проводится менее жесткая бюджетная политика, объем расходов бюджета может изменяться. При формировании нефтяного фонда в фонде аккумулируются только доходы, связанные с нефтяным сектором. При этом во всех вариантах в случае неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуры предполагается использовать средства фонда для выпонения бюджетных обязательств.

Существует два пути формирования фонда - интеграция в федеральный бюджет или выделение его в качестве внебюджетного фонда. По мнению автора диссертации, наиболее жесткий контроль и оперативное управление средствами фонда может быть обеспечено только при включении его в федеральный бюджет.

Фактическое выравнивание расходов бюджета в периоды благоприятной и неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуры наряду с формированием фонда потребует принятия допонительных мер в области бюджетной политики. Как показывает практика, занимать на рынке легче в периоды высоких цен на нефть и растущих активов фонда. Поэтому если не будут введены ограничения на расходование средств бюджета, преимущества фонда, стабилизирующего уровень поступающих в бюджет доходов, будут ограничены.

Стабилизация будет эффективной в том случае, если создание фонда приведет к снижению зависимости расходов бюджета от цен на нефть. Как показывает опыт некоторых стран (Оман, Саудовская Аравия), создание фонда не оказало какого-либо значимого воздействия на расходы. В большинстве же стран реакция расходов бюджета на изменения доходов бюджета становится заметно слабее, чем до создания фондов, и этим странам удается снизить зависимость бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры.

До достижения стабилизационным фондом базового объема бюджет дожен быть сбалансированным, а после - возможен некоторый дефицит (с учетом возможности финансирования допонительных расходов из фонда).

Третья группа проблем, исследованных в диссертации, охватывает совершенствование прогнозирования государственных финансовых потоков с учетом выявленных направлений их рационализации и взаимосвязи с другими секторами экономики," многолетнее бюджетное планирование, анализ устойчивости государственных финансовых потоков и разработку на этой основе предложений по количественным ориентирам ключевых параметров бюджетной политики в перспективе.

Существующие в настоящее время проблемы в системе государственных финансовых потоков во многом определяются несовершенством процесса их прогнозирования.

Сложившаяся практика бюджетного прогнозирования в увязке со сводным финансовым балансом не охватывает полный круг связей в экономике. При этом не учитываются внутренние взаимодействия всех секторов экономики и финансовые взаимоотношения с внешним миром. Результатом становится одностороннее отображение экономического процесса, снижается возможность регулирования и управления текущей экономической ситуацией и прежде всего движением государственных финансовых потоков. Учитывая изложенное, особую актуальность приобретает разработка комплексного подхода к движению финансовых ресурсов в экономике.

Целью прогнозирования государственных финансовых потоков является выявление условий формирования и оптимального движения финансовых потоков и на этой основе разработка системы мероприятий, направленных на стабильный экономический рост. Это позволит обеспечить оптимальное достижение целевых установок экономического развития. Основное содержание прогноза сводится к определению общего объема финансовых ресурсов в стране; рассмотрению возможных и целесообразных каналов их мобилизации и использования; нахождению допустимой и рациональной степени централизации финансовых ресурсов в бюджете; разработке на этой основе рекомендаций по повышению сбалансированности, рационализации и регулированию государственных финансовых потоков.

Преимуществами данного подхода к прогнозированию государственных финансовых потоков являются:

обеспечение тесной взаимоувязки всех секторов экономики: частный сектор, государственные учреждения, домашние хозяйства, внешнеэкономический сектор;

установление замкнутой экономической системы;

прогнозирование платежного баланса в увязке с внутренними потребностями экономики;

оценка эффективности распределения финансовых ресурсов в экономике;

возможность не только прогнозировать, но и осуществлять на основе анализа прогнозных сценариев регулирование государственных финансовых потоков;

с учетом полученных результатов разработка и реализация мер экономической политики, направленных на достижение заданных макроэкономических параметров развития, обеспечивающих сбалансированный экономический рост.

В ходе прогнозирования осуществляется:

1. анализ экономической ситуации в период, предшествующий прогнозируемому;

2. собственно прогноз, осуществляемый методом:

а) прямого счета (показатели, которые непосредственно регулируются нормативными и законодательными актами при условии сохранения их действия в перспективе);

б) эконометрического моделирования (показатели, имеющие вероятностную природу);

в) экспертные оценки (в случае отсутствия информации о динамике тех или иных показателей в прошлом или резкого изменения условий);

3. определение эффективности формирования и распределения государственных финансовых потоков;

4. анализ результатов прогноза, выявление расхождений между заданными и фактическими значениями целевых параметров развития экономики, определение причин отклонений, разработка плана мероприятий по их устранению (в случае необходимости);

5. разработка путей рационализации движения финансовых ресурсов в экономике.

Общая оценка финансовых потоков выявляет прогнозируемое соотношение между финансовыми ресурсами и затратами на инвестиции, социальные нужды, потребление и определяет размер несбалансированности в экономике. Конкретизация общего сальдо в разрезе институциональных секторов и фондов финансовых ресурсов позволяет получить картину перераспределения финансовых ресурсов, определить причины возникновения дефицита и выявить источники его покрытия. Анализ структуры общего размера дефицита финансовых ресурсов позволяет оценить степень влияния каждого макроэкономического субъекта на формирование несбалансированности ресурсов. На этой основе разрабатываются мероприятия по повышению сбалансированности ресурсов и расходов в экономике, уменьшению дефицита (при наличии), совершенствованию системы налогообложения, определению рационального размера расходов бюджета, распределению внутреннего кредита и.т.д. В прогнозе дожна найти отражение количественная оценка параметров бюджетной, денежно-кредитной политики, позволяющих достичь поставленных целевых установок.

Итогом практического применения результатов прогноза является разработка корректирующих мероприятий по обеспечению равенства ресурсов и расходов в тесной увязке с развитием экономики. Выработка рекомендаций подразумевает оптимизацию государственных финансовых потоков и оценку реальности их практического осуществления. Выявленные при этом направления ликвидации (уменьшения) дефицитности финансовых ресурсов, рационализации, повышения эффективности потоков, служат целевыми установками при формировании экономической политики. Общим критерием эффективности государственных финансовых

потоков является достижение заданных макроэкономических параметров (реальный рост ВВП, объемы промышленного производства, темпы инфляции, динамика денежно-кредитных показателей, показатели платежного баланса).

При этом прогнозирование государственных финансовых потоков дожно допоняться внедрением многолетнего бюджетного планирования. В диссертации разработаны предложения по совершенствованию бюджетного планирования в России на основе проведенного анализа зарубежного опыта и учитывающие отечественную специфику.

Многолетнее бюджетное планирование дожно строиться на основе Концепции догосрочной финансовой политики, охватывающей десятилетний период. Концепция догосрочной финансовой политики разрабатывается на основе прогноза государственных финансовых потоков всех секторов экономики. Она устанавливает основные ориентиры финансовой политики, исходя из целей и задач экономического развития, включает оценку влияния проводимой экономической политики и планируемых догосрочных структурных реформ, изменения демографической ситуации и динамику договой нагрузки на экономику.

Догосрочный прогноз бюджета строится в ценах текущих лет, а также в постоянных ценах на основе агрегированных показателей доходов, расходов (прямо зависящих от демографической ситуации; не зависящих от демографической ситуации; процентных платежей по государственному догу) и дефицита в следующей последовательности:

а) составляется базовый прогноз консолидированного бюджета и бюджета государственных внебюджетных фондов, основанный на консервативной оценке макроэкономической ситуации;

б) проводится оценка влияния договременных структурных реформ, изменений в законодательстве, оказывающих влияние на бюджет. (В целях установления более жесткого контроля за расходами целесообразно их разделить на расходы, утверждаемые ежегодно и расходы, закрепленные на длительный период);

в) оценивается чувствительность бюджетных параметров к изменению макроэкономических показателей, определяются возможные отклонения доходов, расходов и дефицита бюджета при изменении на 1 процентный пункт ВВП, инфляции, темпов роста мировой экономики.

Отказ от жесткой привязки к тому или иному сценарию придаст гибкость и универсальность догосрочным бюджетным проектировкам. Принимая во внимание значительное влияние нефтяного сектора на бюджет и экономику, целесообразно также делать оценку бюджетных проектировок, исключая нефтяной сектор.

На основе Концепции догосрочной финансовой политики осуществляется среднесрочное индикативное бюджетное планирование. В рамках предельных параметров, определенных Концепцией, детализируется базовый прогноз бюджета на три года. Разработанные автором подходы к многолетнему бюджетному планированию позволят повысить качество

бюджетного планирования и эффективность бюджетной политики, поскольку они основываются на тесной взаимосвязи государственных финансовых потоков с потоками в других секторах экономики и с намечаемыми структурными реформами, обеспечивающими ускорение роста экономики.

В ходе анализа устойчивости государственных финансовых потоков приводятся предложения по количественным ориентирам ключевых параметров бюджетной политики в перспективе. Согласно расчетам, проведенным автором, приемлемая величина сальдо счета текущих операции составляет 2-4%ВВП. С учетом ожидаемого быстрого роста частных инвестиций проведенный анализ позволяет предположить, что сальдо сбережений и инвестиций частного сектора может иметь небольшое отрицательное значение - около 1 % ВВП, что потребует ограничения бюджетного дефицита 2% ВВП для соблюдения целевого показателя по счету текущих операций.

Рассчитанные параметры сальдо текущих операций и государственных финансов соответствуют критерию экономической приемлемости дога. При этом государственный дог России достигнет менее 25%ВВП к 2006 году. Для сравнения, объем государственного дога в странах с формирующимся рынком и странах с переходной экономикой в 1990-е годы возрос до 45% ВВП, в среднесрочной перспективе ожидается их постепенное снижение до 30-40% ВВП.

Корректировка сальдо счета текущих операций и государственных финансов в перспективе для приведения их к рассмотренному выше лустойчивому состоянию имеет важнейшее значение. Хотя имеется значительный резерв для снижения сальдо государственных финансов, этот процесс следует проводить осторожно, чтобы сохранить достаточное резервное покрытие в условиях неопределенности внешнеэкономической конъюнктуры. Кроме того, может возникнуть допонительное давление на бюджет из-за расходов, связанных с проводимыми реформами.

Устойчивость налогово-бюджетной политики подвержена ряду рисков в среднесрочной перспективе. В этот период основной риск заключается в неустойчивости быстрого роста экономики. Сохранение темпов роста экономики на уровне 5-6% при быстром ухудшении состояния счета текущих операций в сочетании с повышением реального курса рубля подразумевает продожение существенного роста внутреннего спроса. Можно ожидать, что потребление частного сектора несколько возрастет относительно нынешнего все еще низкого уровня, однако движущей силой дожны послужить частные инвестиции. Это в свою очередь требует проведения всеобъемлющей структурной реформы и улучшения инвестиционного климата. В более краткосрочной перспективе основным риском является возможность серьезного ухудшения внешних условий, в частности резкого падения мировых цен на энергоносители.

Повышение устойчивости и оптимизация государственных финансовых потоков также предусматривает принятие мер по дальнейшему ре-

формированию банковской системы, развитию фондового рынка, финансовой инфраструктуры. Для этого необходимо повышение капитализации банковской системы, снижение административных издержек деятельности банков, повышение их конкурентоспособности, усиление защиты интересов кредиторов, повышение действенности и оперативности банковского надзора, создание системы страхования вкладов и др.

Таким образом, разработанные в диссертации подходы к совершенствованию прогнозирования государственных финансовых потоков с учетом установленных целевых параметров развития экономики, ориентиров бюджетной политики дожны обеспечить ускорение роста экономики за счет активизации внутренних факторов роста и снижения зависимости экономики и государственных финансовых потоков от внешнеэкономической конъюнктуры.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:

1. Факторы роста экономики современной России / Новые методы хозяйствования. Вопросы совершенствования финансово-кредитных и валютных отношений на современном этапе. Сборник работ аспирантов -Москва: НИФИ, 2002г. (0,4п.л).

2. Стабилизационный фонд: мировая практика и формирование в России / Новые методы хозяйствования. Вопросы совершенствования финансово-кредитных и валютных отношений на современном этапе. Сборник работ аспирантов - Москва: НИФИ, 2002г. (0,6п.л.).

3. Совершенствование прогнозирования государственных финансовых потоков // Мир финансов, www.mirfin.ru Москва, 15 января 2003г. (1 п.л.).

Типография ордена Знак почета издательства МГУ 119899, Москва, Воробьевы горы Заказ №1191 Тираж 100

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Сергиенко, Алексей Александрович

Введение.

1. Роль государственных финансов в формировании факторов экономического роста.

1.1. Теоретические концепции государственных финансов, используемые в макроэкономическом регулировании рыночного хозяйства.

1.2. Анализ экономического развития России и задачи : макроэкономической политики на среднесрочную перспективу.

2. Основные направления рационализации государственных финансовых потоков.

2.1. Оценка эффективности государственных финансовых потоков с точки зрения задач роста экономики.

2.2. Модернизация налоговой системы.

2.3. Совершенствование бюджетной политики в области расходов и государственного дога.

2.4. Стабилизационный фонд: мировая практика и формирование его в России.

Совершенствование прогнозирования государственных финансовых потоков.

3.1. Методологические основы прогнозирования государственных финансовых потоков.

3.2. Многолетнее бюджетное планирование.

3.3. Повышение устойчивости государственных финансов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Государственные финансовые потоки и экономический рост"

Актуальность исследования обусловлена необходимостью усиления роли государственных финансов в обеспечении устойчивого экономического роста. Его темпы в России за последние четыре года ежегодно замедляются (10,0% - в 2000 году, 5% - в 2001 году, 4,3% - в 2002 году). Главной задачей ближайших лет становится завершение институциональных и структурных преобразований, необходимых для выхода на устойчиво высокие темпы роста в догосрочном периоде.

В этих условиях на первый план выходит необходимость снижения зависимости экономики и бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры. Важная роль в этом процессе принадлежит рационализации государственных финансовых потоков, совершенствованию прогнозирования и повышению устойчивости государственных финансов, обеспечивающих эффективность бюджетной политики, формирование государственного спроса в экономике. Необходимо обеспечить не только более высокие темпы роста, но и качественное изменение структуры экономики в пользу перерабатывающих отраслей. Это подразумевает необходимость задействования новых источников роста: увеличение несырьевого экспорта, импортозамещение и развитие новых секторов экономики, улучшение инвестиционного климата. Реализация этих мер невозможна без совершенствования государственных финансовых потоков, поскольку структурная перестройка экономики во многом определяется возможностью государства регулировать хозяйственные процессы в экономике. Рационализация государственных финансовых потоков создаст стимулы для активизации инвестиционного и потребительского спроса. Исходя из задач ускорения темпов роста экономики, диверсификации ее структуры и дожна строиться политика в отношении государственных финансовых потоков.

Степень разработанности проблемы. Исследования роли государственных финансов в социально-экономическом развитии страны, различных аспектов их трансформации в условиях становления рыночных отношений, специфики формирования и использования финансовых ресурсов государства, проблем разработки финансовой политики представлены в работах российских ученых Л.И. Абакина, A.M. Бабича, А.Р. Белоусова, М.И. Боголепова, С.Ю. Глазьева, В.П.Горегляда, В.В. Ивантера, С.И. Лушина, Ю.И Любимцева, А.Ф. Менькова, Л.Н. Павловой, Ю.А. Петрова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, В.К. Сенчагова, В.Н. Твердохлебова, Г.К. Шеховцова и др. Проблемам теории государственных финансов посвятили свои исследования и такие зарубежные ученые, как Дж. Кейнс, И. Коуз, Р. Масгрейв, М. Портер, А. Рагмен, Дж. Стиг-лиц и др.

Несмотря на активизацию в последние годы исследований по данной проблематике, дальнейшей научной проработки требуют такие вопросы как анализ влияния государственных финансовых потоков на экономический рост, разработка методологических подходов к формированию рациональной системы государственных финансовых потоков, позволяющей повысить эффективность управления финансами государства.

Практическая значимость вопросов организации государственных финансовых потоков в воспроизводственном процессе и их недостаточная теоретическая разработанность предопределили выбор темы диссертации и ее актуальность.

Цель проведенного в диссертации исследования состоит в том, чтобы на основе выявления роли государственных финансов в экономике современной России, оценки эффективности государственных финансовых потоков, обосновать необходимость и предложить основные направления их рационализации, в том числе путем модернизации налоговой системы, повышения эффективности расходов бюджета, снижения зависимости бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры; разработать предложения по совершенствованию методологии прогнозирования, повышению устойчивости государственных финансов в средне- и догосрочной перспективе на основе взаимоувязки финансовых потоков во всех секторах экономики.

Достижение этой цели обеспечивается решением следующих задач:

- проанализировать факторы роста экономики России в последние годы и определить задачи макроэкономической политики на перспективу;

- оценить эффективность государственных финансовых потоков с точки зрения задач экономической политики и выявить ключевые направления их рационализации, исследовать обоснованность объема перераспределения финансовых ресурсов в экономике;

- разработать предложения по совершенствованию налоговой системы, повышению эффективности бюджетных расходов;

- представить рекомендации по снижению зависимости бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры, в том числе по порядку формирования и использования стабилизационного фонда в России;

- обосновать предложения по совершенствованию методологических подходов к прогнозированию государственных финансовых потоков, внедрению многолетнего бюджетного планирования, повышению устойчивости государственных финансов.

Методологической основой исследования являются фундаментальные положения экономической теории, включающие анализ и теоретическое обобщение сущности, функций, роли и процессов функционирования государственных финансов. При разработке основных положений и конкретных выводов и рекомендаций учитывались научные исследования отечественных и зарубежных ученых в области государственного воздействия на экономическое развитие, макроэкономического прогнозирования, разработки бюджетной политики, а также концептуальные подходы, реализованные в законодательных и нормативных актах.