Geum.ru
Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

Финансовое обеспечение реализации пономочий местного самоуправления тема диссертации по экономике, полный текст автореферата



Автореферат



Ученая степень кандидат экономических наук
Автор Козлов, Никита Игоревич
Место защиты Орел
Год 2012
Шифр ВАК РФ 08.00.10

Автореферат диссертации по теме "Финансовое обеспечение реализации пономочий местного самоуправления"

На правах рукописи

Козлов Никита Игоревич

ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПОНОМОЧИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат

диссертации на соискание ученой .степени кандидата экономических наук

1 5 НОЯ 2012

Орел-2012

005055086

Работа выпонена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования Государственный университет - учебно-научно-производственный комплекс

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор Давыдова Лариса Владимировна

Официальные оппоненты: Романова Людмила Ефимовна

доктор экономических наук, профессор, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования Тульский государственный университет, кафедра Финансы и менеджмент, профессор

Плахов Артем Владимирович

кандидат экономических наук, доцент, Орловский филиал Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, кафедра Экономика и финансы, доцент

Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования Юго-Западный государственный университет

Защита диссертации состоится 1 декабря 2012г. в 13 часов на заседании диссертационного совета Д.212.182.04 при федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования Государственный университет - учебно-научно-производственный комплекс по адресу: 302020 г. Орел, Наугорское шоссе, 29, аудитория 212 (www.gu-unpk.ru).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования Государственный университет - учебно-научно-производственный комплекс по адресу: 302020, г. Орел, Наугорское шоссе, д.29.

Автореферат разослан QKlftPj 2012г. Объявление о защите диссертации и

автореферат размещены на официальном сайте федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования Государственный университет - учебно-научно-производственный комплекс www.gu-unpk.ru и в сети Интернет Министерством образования и науки Российской Федерации по адресу: vak2.ed.gov.ru

Ученый секретарь диссертационного совета

Коростекина Ирина Алексеевна

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В современных условиях проблема формирования эффективной бюджетной политики в масштабах всей страны в целом и на субфедеральном уровне и ее реализации на практике приобретает особую значимость, поскольку финансовая стабильность такой огромной страны, как Россия, будет гарантирована только при финансовом благополучии ее многочисленных территорий. Эффективная бюджетная политика в регионах и на местах позволит на деле обеспечить финансовую самостоятельность, получение населением достаточного объема общественных благ, доходную самодостаточность и ответственность субъектов Федерации.

Принятие федеральных законов Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испонительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ вносит существенные изменения в механизм распределения пономочий и источников доходов между уровнями бюджетной системы, что неизбежно отразится на финансовом состоянии муниципальных образований. Ключевой идеей реформы местного самоуправления в России стало представление о необходимости предельно четкого разделения пономочий между уровнями власти (федеральным, региональным и местным). При этом принцип разделения пономочий в Законе трансформируется в концепцию наделения местного самоуправления государственными пономочиями, а сама передача государственных пономочий органам местного самоуправления становится инструментом государственной централизации. Реформа местного самоуправления, активно проводимая в современных условиях, оказывает прямое влияние на состояние муниципальных образований. Происходит трансформация экономики муниципальных образований, усиливается значение местного самоуправления в жизнедеятельности соответствующих территорий, экономическая самостоятельность становится главным условием реализации новой роли российских городов.

Проблемы и последствия реформирования местного самоуправления обусловили необходимость детального исследования происходящих преобразований и определение возможностей финансового обеспечения

пономочий местного самоуправления. Поиск эффективных способов решения данной проблемы и инструментов бюджетного регулирования, направленных на обеспечение сбалансированности и финансовой самостоятельности местных бюджетов, стимулирование органов местного самоуправления к росту налогового потенциала муниципальных образований, обеспечение условий социально-экономического развития территорий, достижение эффективного управления бюджетными потоками, является своевременным и актуальным.

Степень научной разработанности проблемы. Исследованием бюджетно-налоговых отношений занимаются многие российские и зарубежные ученые и специалисты-практики. Можно говорить о нескольких направлениях научного развития данной проблемы. Так, трансформация отечественной бюджетной системы, в новую, включающую несколько самостоятельных уровней бюджетов, исследована такими известными финансистами, как Игудин А.Г., Пансков В.Г., Поляк Г.Б., Попова JT.B., Родионова В.М., Садков В.Г., Давыдова JI.B., Маслова И.А., Солянникова С.П. и др. Общим вопросам федеративных отношений и региональной экономики в России, среди которых содержится и анализ бюджетных взаимоотношений, посвятили свои исследования Мацкуляк И.Д., Лексин В.Н., Шахрай С.А., Швецов А.Н., Гранберг А.Г., Татаркин А.И., Львов Д.С., Пчелинцев О.С., Введенский В.Г. и др. В зарубежной науке данной проблеме посвящены работы Кейнса Дж., Лаффера А., Петти У., Смита А., Де Сисмонди, Стиглица Дж.

Большой интерес представляют научные исследования Бетина О.В., Горегляда В.П., Васюниной Л.А., Дорониной Т.В., Замятиной Н.В., Пупенко Д.П., Сильченко В.В., Христенко В.Б., Горского И.В., Климовой Н.И., Кульковой В.Ю., Мещеряковой Л.А., Плахова A.B., Романовой Л.Е., Садыгова Ф.К., Слободчикова Д.Н., Суглобова А.Е., Юрзинобой И.Л.

Многие исследования посвящены отдельным вопросам функционирования бюджетной системы Российской Федерации. В частности, перечисленные работы посвящены: проблемам межбюджетных отношений, реформированию региональных и местных бюджетов, организации бюджетного процесса в условиях бюджетного федерализма и т.п. Однако комплексная исследовательская работа теоретических и практических проблем построения бюджетно-налоговых отношений с учетом появления нижнего (поселенческого) уровня местного

самоуправления и финансового обеспечения реализации его пономочий отсутствует.

Актуальность установления взаимовыгодных и эффективных отношений между бюджетами разных уровней, необходимость целостного исследования теоретических и практических вопросов формирования оптимальной структуры доходов для реализации пономочий местного самоуправления обусловили выбор темы, постановку проблемы и задачи исследования.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке научно-методического обеспечения формирования финансовых инструментов реализации возможностей местного самоуправления на основе согласования и гармонизации расходных и доходных пономочий.

Достижение поставленной цели потребовало постановки и решения следующих задач:

выявить тенденции, принципы и закономерности развития бюджетно-налоговых отношений в условиях реформирования местного самоуправления;

исследовать финансовый механизм обеспечения функций органов местного самоуправления;

определить финансово-экономические проблемы реформирования местного самоуправления и проанализировать обоснованность и оптимальность существующего разграничения расходных пономочий муниципальных образований;

раскрыть особенности формирования доходов местных бюджетов и оценить степень финансовой обеспеченности пономочий местного самоуправления;

предложить финансовые инструменты согласования бюджетных отношений различных уровней бюджетной системы и институциональную структуру на основе кластерного анализа;

обосновать рекомендации по оптимизации механизма разграничения доходов и расходов между бюджетами субъект Федерации - муниципальные образования и обеспечить их сбалансированность для реализации пономочий местного самоуправления.

Область диссертационного исследования соответствует пп. 2.1 Развитие структурных элементов общегосударственных, территориальных и местных

финансов, 2.17 Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике, 2.25 Концепция и системный анализ территориальных и муниципальных финансов, 2.30 Эффективность функционирования муниципальной системы социальных услуг, 2.8 Налоговый потенциал региона и муниципальных образований Паспорта ВАК по специальности 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит (экономические науки).

Объектом исследования выступают экономические отношения, возникающие в процессе взаимодействия уровней бюджетной системы страны по поводу формирования, распределения, перераспределения и использования финансовых ресурсов.

Предметом исследования являются проблемы обеспечения сбалансированности местных бюджетов при реализации межбюджетных отношений в условиях реформирования местного самоуправления.

Теоретической и методологической основой исследования являются научные труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов, посвященные проблемам функционирования бюджетной системы, формирования межбюджетных отношений, разграничения и распределения доходных и расходных пономочий, определения возможности финансового обеспечения реализации пономочий местного самоуправления. В основу проведения диссертационного исследования положен системный подход как общенаучная методология с использованием методов сравнительного, экономико-статистического, индексного, графического, корреляционного и кластерного анализа, логического обобщения.

Информационной базой исследования послужили официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики РФ и ее Территориального органа по Орловской области, материалы периодической экономической печати, монографии, интернет-сайты.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке концептуальной модели финансового обеспечения реализации пономочий местного самоуправления путем системного разграничения функций органов управления административно-территориальных образований и согласования расходов и доходов бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований.

Научная новизна подтверждена следующими научными результатами, выносимыми на защиту:

выявлены тенденции, принципы и закономерности развития бюджетно-налоговых отношений в условиях реформирования местного самоуправления, которые раскрывают многоаспектность, сложность и противоречивость их трансформации, что позволяет установить проблемы и финансовые возможности местного самоуправления (п. 2.17 Паспорта специальности 08.00.10);

научно обоснован финансовый механизм функционирования органов местного самоуправления, включающий формы и способы аккумулирования финансовых ресурсов в местных бюджетах, что определяет возможности реализации задач местного значения (п. 2.1 Паспорта специальности 08.00.10);

сформулированы принципы разграничения расходов и доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ с обязательным включением в их состав принципа адекватности бюджетных расходов пономочиям и принципа соразмерности финансовых ресурсов расходным пономочиям, и обоснована необходимость их законодательного закрепления (п. 2.17 Паспорта специальности 08.00.10);

определена степень обеспеченности расходных пономочий субъектов РФ и органов местного самоуправления бюджетными ресурсами, доказывающая необходимость закрепления адекватных доходных пономочий с целью сбалансированности уровней бюджетов и финансового обеспечения реализации их функций (п. 2.8 Паспорта специальности 08.00.10);

на основе кластерного анализа собственных доходов муниципальных бюджетов и объема безвозмездных перечислений из бюджета вышестоящего уровня определена институциональная структура бюджетных отношений и инструментов их согласования, заключающаяся во взаимосвязи всех уровней власти и бюджетов в области регулирования и оптимизации данных отношений с целью финансового обеспечения пономочий местного самоуправления и поиска эффективных инструментов их сбалансированности (п. 2.25 Паспорта специальности 08.00.10);

разработаны рекомендации по эффективному управлению бюджетными ресурсами и обеспечению реализации пономочий местного

самоуправления на основе методики определения доходной базы муниципальных бюджетов с учетом коэффициента сбалансированности (п. 2.25 Паспорта специальности 08.00.10).

Практическая значимость исследования заключается в том, что рекомендации по оптимизации разграничения доходов и расходов между бюджетами разного уровня, повышению степени самостоятельности бюджетов, совершенствованию форм и методов финансовой поддержки территорий предназначены для широкого использования органами государственной власти и местного самоуправления на территории Российской Федерации.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные результаты научного исследования опубликованы, апробированы в установленном порядке и доложены на всероссийских и международных научно-практических конференциях: Актуальные проблемы развития внешнеэкономических связей в условиях глобализации (г. Орел, 2008г.), Менеджмент качества и формирование стратегии развития экономических систем (г. Санкт-Петербург, 2008г.), Экономические и управленческие инструменты компенсации социальных последствий кризиса (г. Курск, 2009г.), Актуальные вопросы современной экономической науки (г. Липецк, 2010г.), Приоритеты системной модернизации России и ее регионов (г. Курск, 2010г.), Компьютерные и информационные технологии при моделировании в управлении и экономике (г. Харьков, 2011г.).

Публикации. По результатам выпоненного диссертационного исследования опубликовано 10 научных работ, общим объемом 8,7 п.л. (авторских 7,15 п.л.), из них 3 публикации в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, включающего 152 наименования. Содержание работы изложено на 159 страницах основного текста, включает 32 таблицы, 12 рисунков.

Во введении обоснована актуальность темы, определена степень разработанности проблемы, сформулированы цель, задачи, объект и предмет исследования, раскрыта научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы.

В первой главе КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ПОСТРОЕНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ выявлены тенденции, принципы и закономерности развития бюджетных отношений, рассмотрены финансово-экономические проблемы реформирования местного самоуправления и раскрыт финансовый механизм формирования финансовой базы местного самоуправления.

Во второй главе РАЗГРАНИЧЕНИЕ БЮДЖЕТНЫХ ПОНОМОЧИЙ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФИНАНСОВЫХ ВОЗМОЖНОСТЕЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ выпонен анализ существующей системы разграничения и распределения пономочий и расходов, формирования доходной базы органов местного самоуправления и определена степень обеспеченности расходных пономочий финансовыми ресурсами местного самоуправления.

В третьей главе ФОРМИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ ПОНОМОЧИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ предложена институциональная структура бюджетных отношений и инструментов их согласования на основе кластерного анализа, обоснован и реализован принцип адекватности и соразмерности расходных пономочий доходному потенциалу муниципальных образований, разработана методика определения доходной базы муниципальных бюджетов с учетом коэффициента сбалансированности и финансового обеспечения реализации пономочий.

В заключении сформулированы основные выводы и предложения по результатам диссертационного исследования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Выявлены тенденции, принципы и закономерности развития бюджетно-налоговых отношений в условиях реформирования местного самоуправления, которые раскрывают многоаспектность, сложность и противоречивость их трансформации, что позволяет установить проблемы и финансовые возможности местного самоуправления

Одним из основополагающих принципов бюджетной системы РФ является

принцип самостоятельности бюджетов. Самостоятельность бюджетов во многом определяется не только и даже не столько наличием собственных источников доходов бюджета каждого уровня, сколько размером и уровнем собственных доходов в объеме соответствующего бюджета. Однако, необходимого уровня

собственных доходов, требующегося регионам и муниципальным образованиям для нормальной жизнедеятельности, Бюджетный кодекс РФ (ни статьями 30-31, ни другими статьями) не гарантирует, особенно в трактовке ФЗ №120, когда к собственным доходам отнесены безвозмездные перечисления, создавая илюзию самостоятельности. Как показывает исследование, увеличиваются объемы дотаций бюджетам субъектов РФ и муниципальным образованиям, в том числе дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, что свидетельствует о недостатке собственных доходов и глубокой дифференциации уровней бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований (Таблица 1).

Таблица 1- Ассигнования из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и бюджетам муниципальных образований на 2008-2010 г.г.

Показатели Ассигнования, мрд. руб. Структура, %

2008 г. 2009 г. 2010 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.

Дотации - всего 375,5 392,7 411,1 40,8 43,4 47,0

В том числе на выравнивание бюджетной обеспеченности 328,6 351,0 373,8 35,7 38,8 42,7

Субсидии 310,7 299,1 229,5 33.8 33,0 26,2

Субвенции 163,2 175,4 190,4 17.8 19,4 21,8

Иные межбюджетные трансферты 69,7 37,8 43,9 7,6 4,2 5,0

Итого 919,7 905,0 874,9 100,0 100,0 100,0

Выявленная тенденция имеет повыщательный характер, что подтверждает вывод о необходимости проработки не только самих принципов, но и механизмов их реализации. В результате реформ не решена одна из ключевых задач бюджетной системы - формирование объективной и эффективной системы разделения и закрепления налогов между бюджетами субъектов РФ и городскими округами, в которых сосредоточены основная доля населения страны, экономический потенциал, человеческий капитал и почти все факторы и ресурсы, определяющие инвестиционную привлекательность РФ. Для выпонения этих задач необходимо прежде всего обеспечить реализацию прав и обязанностей органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления, принимать в рамках федерального законодательства самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов на основе четкого, стабильного и сбалансированного разграничения расходных

пономочий и доходных источников, гарантирующих финансовую самостоятельность и способствуют!л повышению самодостаточности субъектов РФ и муниципальных образований, наращиванию и эффективному использованию их налогового потенциала.

2. Научно обоснован финансовый механизм обеспечения функций органов местного самоуправления, включающий формы и способы аккумулирования финансовых ресурсов в местных бюджетах, что определяет возможности реализации задач местного значения

Основой микрорегиональной политики является институт местного

самоуправления, который находится в стадии формирования в России, но тем не менее уже играет значительную роль во всех сферах деятельности.

Но реально самостоятельность местных властей значительно ограничена вследствие отсутствия прочной финансовой базы местного самоуправления, что усиливает зависимость местных бюджетов от вышестоящих, в первую очередь, от региональных бюджетов.

Несбалансированность местных бюджетов в течение ряда лет привела к ухудшению социально-экономического положения муниципальных образований, а также снижению уровня и качества предоставляемых населению муниципальных услуг. Проблемы, возникшие в процессе реформирования местного самоуправления, характеризуют состояние муниципальных финансов и возможности их решения.

Финансовый механизм обеспечения реализации функций местного самоуправления непосредственно связан с изменением содержания понятия собственные доходы, порядком мобилизации и количеством местных налогов, которые сократились с пяти до двух (земельный налог и налог на имущество физических лиц). Причем при их мобилизации возникают проблемы с передачей прав собственности и порядком предоставления льгот, что уменьшает налогооблагаемую базу. Поэтому считаем целесообразным возможность предоставления льгот по земельному налогу передать органам местного самоуправления. Включение в собственные доходы безвозмездных перечислений и отчислений от НДФЛ по допонительным нормативам противоречит понятию собственные доходы, так как влиять на их собираемость органы местного самоуправления не могут.

Изменение нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих распределению по уровням бюджетов также уменьшает доходную базу бюджетов муниципальных образований (Таблица 2). Как показал анализ бюджетов Орловской области, отмечается тенденция к сокращению доли доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете.

Таблица 2 - Нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих распределению по уровням бюджетов за 2004, 2009-201 Огг,

Налоги Бюджет Орловской области Бюджеты муниципальных образований

2004 г. 2009 г. 2010 г. 2004 г. 2009 г. 2010 г.

Налог на прибыль - 100 100 100 - -

НДФЛ - 70 70 100 30 30

Акцизы 100 100 100 - - -

Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения 50 60 60 50 30 30

Налог на имущество организаций 50 100 100 50 - -

Транспортный налог 100 100 100 - - -

ЕНВД 50 60 60 50 30 30

Налог на добычу полезных ископаемых 100 25 25 - 50 50

При этом основной причиной этого явилось значительное снижение нормативов отчислений по налогу на доходы физических лиц, а также исключение из доходных источников местных бюджетов налога на прибыль организаций и налога на имущество организаций (Таблица 2). Фактически при этом утрачивается связь между доходами местных бюджетов и деятельностью бюджетонапоняющих предприятий, расположенных в муниципальных образованиях. Следовательно, собственные налоговые доходы могут покрыть лишь малую часть расходных обязательств местных бюджетов, а их характер не позволяет использовать эти налоги в качестве инструмента экономического регулирования.

Рациональное взаимодействие между различными уровнями бюджетной системы в рамках распределения налоговых поступлений, финансовой помощи, наделение муниципальных образований расходными пономочиями и необходимость повышения их самостоятельности при формировании доходов

являются важными элементами финансового механизма обеспечения функций органов местного самоуправления.

3. Сформулированы принципы разграничения расходов и доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ с обязательным включением в их состав принципа адекватности бюджетных расходов пономочиям, и принципа соразмерности финансовых ресурсов расходным пономочиям и обоснована необходимость их законодательного закрепления

Основной проблемой в России на современном этапе развития является

значительный разрыв между доходами субнациональных бюджетов и объемом возложенных на них расходных пономочий. Так, доля собственных налоговых доходов местных бюджетов в среднем по стране покрывает менее 30 % их расходных потребностей. Исследование показывает, что многочисленная группа федеральных обязательств сконцентрирована в сфере образования, здравоохранения и культуры (доля расходов муниципалитетов на эти статьи составляет 55 - 60 % всех расходов).

Проведенное исследование показало, что существует проблема, связанная с механизмом финансового обеспечения выпоняемых муниципальными образованиями пономочий и требующая их законодательного закрепления. Достижение разграничения расходных пономочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления дожно быть обосновано соответствующими принципами.

Предлагаем выделить следующие критерии (принципы), которые дожны быть положены в основу разграничения расходных пономочий всей бюджетной системы РФ: принцип территориального соответствия; принцип максимально возможного приближения к тем территориальным образованиям, в интересах населения которых осуществляются бюджетные услуги (принцип субсидиарности); принцип эффекта масштаба; принцип адекватности бюджетных расходов пономочиям; принцип обеспеченности бюджетными ресурсами реализации расходных пономочий, возложенных на соответствующие уровни власти (принцип соразмерности).

Принятие решений по разграничению расходных пономочий основывается на комплексном подходе, учитывающим все пять принципов.

Одним из критериев оценки действующей системы межбюджетных отношений является уровень и тенденции бюджетной асимметрии (Таблица 3).

Таблица 3 - Динамика бюджетной асимметрии между субъектами

Федерации по основным показателям ее оценки

Показатели Асимметрия между

минимальным и максимальным значением средними значениями по 20 регионам с наименьшими и по 20 регионам с наибольшими значениями

2006г. 2010г. темп роста, % 2006г. 2010г. темп роста, %

Удельный вес вклада каждого региона в общем объеме доходов 13,7 20,8 151,8 3,3 3,4 103,0

Доля бюджетных расходов региона в общей сумме расходов по стране 11,9 18,2 152,9 2,9 2,9 100,0

Душевые собственные бюджетные доходы - до корректировки на поправочный коэффициент бюджетных расходов - после корректировки 188 10,2 94 14,7 50,0 144,1 11,6 3,0 15,0 4,0 129,3 133,3

Душевые налоговые и неналоговые бюджетные доходы - до корректировки на поправочный коэффициент бюджетных расходов - после корректировки 89 4,8 65 8,7 73,0 181,3 8,1 2,3 10,8 2,8 133,3 121,7

Душевые бюджетные расходы (с капиталовложениями) 23,8 31,3 131,5 5,6 6,8 121,4

Соотношение превышения бюджетных расходов над доходами к общей сумме бюджетных расходов региона в расчете на одного жителя 78,6 85,9 109,3 53,1 56,5 106,4

Степень зависимости территориальных бюджетов от безвозмездных перечислений 81,6 86,4 105,9 56,6 59,2 104,6

Доля (в%) расходов на капвложения в общем объеме бюджетных расходов каждого региона 24,6 31,1 126,4 12,8 13,3 103,9

Комплексная оценка состояния бюджетной асимметрии субъектов Федерации дает основание сделать вывод, что действующий механизм межбюджетных отношений не оказывает дожного влияния на ее сокращение.

В связи с этим, считаем необходимым введение индикатора, служащего показателем вертикальной сбалансированности - коэффициент сбалансированности. Данный показатель дожен служить критерием регулирования соотношения долей Федерации и субъектов в налоговых доходах, но вместе с тем, вертикально балансировать бюджетную систему.

Учитывая то, что коэффициент сбалансированности предлагается понимать как соотношение между текущими доходами и необходимыми расходами, то это означает, что за счет текущих доходов дожна покрываться равная часть расходов бюджетов как федерального, так и регионального и муниципальных образований.

4. Определена степень обеспеченности расходных пономочий субъектов РФ и органов местного самоуправления бюджетными ресурсами, доказывающая необходимость закрепления адекватных доходных пономочий с целью сбалансированности уровней бюджетов и финансового обеспечения реализации их функций

В основу управления доходным потенциалом бюджетов разных уровней в

российской бюджетной системе положен принцип разделения налоговых доходов, а не распределения налоговых пономочий.

Это позволило сформировать такую структуру доходного потенциала бюджетной системы, которая характеризуется, прежде всего, тем, что более 90% налоговых доходов консолидированного бюджета страны формируется за счет отчислений от федеральных (регулирующих) налогов. Собственные налоги регионов составляют соответственно 13 и 8% общих доходов региональных и местных бюджетов. Доходная часть муниципальных бюджетов формируется по нормативам отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет Орловской области.

Следует отметить, что норматив отчислений от налога на доходы физических лиц (самый весомый налоговый источник местного бюджета) снизися в 3 раза со 100% до 30%. Такое распределение налоговых поступлений усиливает зависимость бюджетов муниципальных образований от областного бюджета.

Сохраняется тенденция роста финансовой помощи, а, следовательно, и финансовой зависимости. Поэтому стратегической целью преобразований дожно стать формирование саморазвивающейся экономической системы.

Для оценки степени вертикального дисбаланса бюджета Орловской области, а также характера влияния налоговых поступлений на величину показателя вертикальной сбалансированности бюджета, можно использовать предлагаемый коэффициент, определяющий соотношение уровня налоговых доходов бюджета и их расходных пономочий (Таблица 4).

Таблица 4 - Степень вертикального дисбаланса консолидированного бюджета Орловской области за 2008-2010гг.

Наименование показателя 2008 г. 2009 г. 2010 г.

Собственные доходы консолидированного бюджета, мн. руб. 4658,6 3599,2 4352,8

Расходы консолидированного бюджета, мн. руб. 18903,8 20464,5 22976,3

Соотношение уровня налоговых доходов и расходных пономочий бюджета 0,25 0,18 0,19

Чем ближе данный коэффициент к единице, тем выше степень вертикальной сбалансированности, а, как следствие, и самообеспеченность муниципальных образований. Расчеты показывают, что уровень вертикальной сбалансированности снизися с 25% до 19% и является аргументом для повышения величины налоговых поступлений на территории области.

Подавляющее большинство муниципальных образований не имеют достаточной финансовой базы и изначально становятся дотационными. Финансовое решение вопросов местного значения становится функцией органов государственной власти субъекта РФ. Муниципальные образования поселенческого типа стакиваются с проблемой отсутствия на низовом уровне налоговой базы, так как налоговая база сосредоточена в городах и районах. Это подтверждается аналитическими показателями распределения доходов и расходов по типам муниципальных образований (Таблица 5).

По мнению автора, основными направлениями совершенствования финансового обеспечения пономочий органов местного самоуправления являются:

внесение изменений в законодательство о налогах и сборах по местным налогам;

изменение порядка распределения налогов между уровнями бюджетной системы и условий взимания отдельных налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты;

повышение эффективности налогового администрирования местных

налогов.

Таблица 5 - Финансовое обеспечение реализации пономочий местного самоуправления Орловской области

Показатели Типы муниципальных образований

Городской округ Муниципальный район Городские поселения Сельские поселения

Доходы, тыс. руб. 1628141,2 211563,7 9578,5 2240,5

Расходы, тыс. руб. 1655339,8 301536,1 8194,1 3146,7

Межбюджетные трансферты, тыс. руб. 1277809,4 199444,4 5891,9 1352,1

Собственные доходы, тыс. руб. 373753,6 148599,8 7189,3 2155,2

Доля собственных доходов в общем объеме доходов, % 23 70,2 75,1 96,2

Собственные доходы без учета межбюджетных трансфертов, тыс. руб. 350332,8 12119,3 3686,6 888,4

Доля собственных доходов без учета межбюджетных трансфертов, % 21,5 5,7 38,5 39,7

Финансовое обеспечение органов местного самоуправления с учетом межбюджетных трансфертов, % 22,6 49,2 87,7 68,5

Финансовое обеспечение органов местного самоуправления без учета межбюджетных трансфертов, % 21,2 4,0 44,9 28,2

5. На основе кластерного анализа собственных доходов муниципальных бюджетов и объема безвозмездных перечислений из бюджета вышестоящего уровня определена институциональная структура бюджетных отношений и инструментов их согласования, заключающаяся во взаимосвязи всех уровней власти и бюджетов в области регулирования и оптимизации данных отношений с целью финансового обеспечения пономочий местного самоуправления и поиска эффективных инструментов их сбалансированности

В федеративном государстве могут возникать разного рода противоречия

между федеральным центром и субъектами Федерации, между субъектами Федерации и муниципальными образованиями в области экономической политики.

Для оценки уровня самостоятельности бюджетов муниципальных образований Орловской области проанализировано распределение доли условно -собственных (налоговых и неналоговых) доходов в совокупном доходе бюджетов муниципальных образований.

Результаты расчетов приведенных бюджетных коэффициентов для муниципалитетов Орловской области представлены в таблице 6.

Таблица 6 - Коэффициент соотношения безвозмездных перечислений и собственных доходов бюджетов муниципальных образований Орловской области (Кбп)

Показатель Значение Кбп

2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.

Максимум 4,98 4,89 5,01 6,93 4,38

Минимум 0,03 0,02 0,05 0,39 0,43

Среднее 2,05 1,93 1,44 2,7 3,14

Анализ данных таблицы 6 показывает, что в 2010 г., по сравнению с 2008 г. размер среднего значения данного коэффициента возрос в 2,2 раза, что свидетельствует о все более возрастающей роли безвозмездных перечислений и снижении объемов поступлений собственных доходов местных бюджетов.

В работе проведен корреляционный анализ статистических показателей для муниципальных образований Орловской области, который подтверждает, что уменьшению условно собственных доходов отвечает тенденция к увеличению объема безвозмездных перечислений. Это позволило на основе кластерного анализа выделить три группы муниципальных образований по уровню

безвозмездных перечислений и условно собственным доходам, обеспечивающие дифференцированный подход к определению уровня финансирования пономочий местного самоуправления.

Таким образом, обоснована определенная институциональная структура межмуниципальных бюджетных отношений и определены финансовые инструменты их согласования.

6. Разработаны рекомендации по эффективному управлению бюджетными ресурсами и обеспечению реализации пономочий местного самоуправления на основе методики определения доходной базы муниципальных бюджетов с учетом коэффициента сбалансированности

В условиях формирования эффективной системы управления рыночной

экономикой особое значение имеет создание рычагов и стимулов для повышения эффективности управления бюджетами на региональном и местном уровне. Немалая часть проблем бюджета связана с точностью прогноза его доходной части.

Для формирования оптимальной структуры распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы автором проведена работа по расчету изменения структуры налоговых доходов бюджетов муниципальных образований. Представлены альтернативные варианты отчислений по налогу на доходы физических лиц, налогу на прибыль, акцизам, налога на имущество организаций.

Существующая методика распределения финансовой помощи из фонда финансовой поддержки муниципальных образований не учитывает влияние налогового потенциала на объем безвозмездных перечислений. Для анализа и оценки обеспеченности собственными доходами и обоснованного распределения финансовой поддержки муниципальным образованиям рекомендована разработанная методика, основанная на системе показателей, определяющих уровень самообеспечения расходных пономочий, степень использования потенциала муниципального образования и сбалансированности доходных и расходных пономочий.

На первом этапе необходимо оценить обеспеченность собственными доходами расходных пономочий, т.е коэффициент самообеспечения (Ксо) определяемый соотношением собственных доходов (СД) к бюджетным расходам

Ксо = СД/БД

Второй этап включает расчет коэффициента использования потенциала муниципального образования, который определяется отношением фактического потенциала (ФП) к выявленному (ВП):

Как показывает исследование, разрыв между прогнозируемыми и реально полученными результатами экономического развития муниципальных образований свидетельствует о потенциальных возможностях формирования собственной доходной базы бюджета. В среднем они составляют, в зависимости от структуры экономики района, от 5% до 10%, что следует учитывать при расчете показателя выявленный потенциал.

На третьем этапе рассчитывается коэффициент сбалансированности доходов и расходов (Ксб) но следующей формуле:

В соответствии с показателем сбалансированности доходов и расходов бюджетов муниципальных образований дожна распределяться финансовая помощь: чем ниже показатель, тем меньше дожна быть поддержка и, соответственно, - чем выше показатель, тем больше дожна быть поддержка.

Рекомендуемая модель межбюджетных отношений ориентирована на развитие доходной базы и обоснованное распределение финансовой поддержки с учетом степени обеспеченности собственными доходами.

Предлагаемый подход позволит в достаточной мере и обосновано обеспечить реализацию пономочий местного самоуправления.

КДп = ФП/ВП

Ксб Ч (1 - Ксо) х Кип

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

На основе проведенного исследования можно сделать следующие основные выводы.

1. С началом федерализации государственного устройства России возрастает роль и значение такого принципа бюджетной системы как самостоятельность бюджетов. Проведя анализ норм бюджетного права, автор делает вывод, что представление принципов бюджетной системы РФ с поноценной ориентацией на федеративную форму государственного устройства не достигнуто, что требует более тщательной и скрупулезной проработки не только самих принципов, но и механизмов их реализации. Анализ развития бюджетно-налоговых отношений в условиях реформирования местного самоуправления раскрывает многоаспектность, сложность и противоречивость их трансформации, что позволяет выявить проблемы и финансовые возможности реализации пономочий местного самоуправления.

2. В процессе проведения реформы местного самоуправления появились проблемы, среди которых основной является низкий уровень финансового обеспечения муниципальных образований. В результате исследования предложен механизм финансового обеспечения местного самоуправления, включающий определение соответствующей финансовой базы для выпонения ими своих расходных пономочий, четкого разграничения пономочий, бюджетной обеспеченности этих пономочий, а также ответственности за их надлежащее выпонение.

3. В результате анализа существующей системы разграничения расходных пономочий в работе делается вывод, что это система не свободна от недостатков, среди которых основными являются нечеткость и нерациональность разграничения расходных пономочий между уровнями власти в РФ. Проведенное исследование подтверждает положение о том, что разграничение расходных пономочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями следует допонить соответствующими принципами (принцип адекватности расходов пономочиям, принцип соразмерности финансовых ресурсов расходам и др.) и законодательно их закрепить. Предлагаемая система принципов (критериев) позволяет четко разграничить расходные пономочия и обеспечить их реализацию органами местного самоуправления.

4. В процессе исследования автором выявлены недостатки действующей в России системы взаимоотнощений муниципалитетов с вышестоящими органами власти в области бюджетных прав и пономочий, доходов и расходов, в частности высокая степень централизации налогово-бюджетных пономочий. Предлагаемый для оценки степени вертикального дисбаланса коэффициент вертикальной сбалансированности областного бюджета апробирован на материалах бюджета Орловской области и показывает снижение ее уровня с 25% до 19%, что обосновывает положение о пересмотре доходных пономочий.

5. На основе анализа выделены группы муниципальных образований Орловской области, близких по показателям структуры доходов, отражающие ярко выраженную выравнивающую функцию безвозмездных перечислений.

В диссертации проведен кластерный анализ собственных доходов муниципальных бюджетов и объема безвозмездных перечислений из бюджета вышестоящего уровня, в результате которого выделены три кластера, позволяющие дифференцированно обосновать распределение финансовых ресурсов муниципальным бюджетам, в связи с чем определена институциональная структура бюджетных отношений и инструментов их согласования.

6. Для анализа и оценки обеспеченности бюджетов муниципальных образований собственными доходами предложена методика, которая позволяет учесть уровень самообеспечения бюджетов с корректировкой на коэффициент использования потенциала муниципального образования, апробированная на материалах бюджетов муниципальных образований Орловской области. Предлагаемая методика ориентирует на развитие доходной базы и обоснованное распределение финансовой поддержки на основе коэффициента сбалансированности, что позволяет обеспечить финансовую самостоятельность местного самоуправления.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи в научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации:

1. Козлов Н.И. Развитие финансовой модели местного самоуправления Российской Федерации / Н.И. Козлов, Б.К. Злобин // Известия ТуГУ. Экономические и юридические науки. Вып. 2.4.3., 2012 - с.48-57 (0,6 п.л.. в т.ч. авт. 0,4 п.л.).

2. Козлов Н.И. Бюджетное планирование и механизмы реализации бюджетного федерализма / Н.И. Козлов // Известия ТуГУ. Экономические и юридические науки. Вып. 2.4.3., 2012 - с.35-46 (0,7 п.л.).

3. Козлов Н.И. Развитие налогово-бюджетного механизма региональной политики / Н.И Козлов // Известия ТуГУ. Экономические и юридические науки. Вып. 2.4.1., 2011. - с.28-37 (0,7 п.л.).

Публикации в других научных изданиях:

4. Козлов Н.И. Анализ и оценка поступлений по местным налогам / Н.И. Козлов // материалы Международной научно-практической конференции Тенденции и перспективы развития финансовой системы в современных условиях: ред. кол.: В.А. Криулин, В.А. Артемов; Курск, гос. ун-т. - Курск, 2012. - 265 с. (стр. 115-123) (0,7 п.л.)

5. Козлов Н.И. Бюджетное планирование и механизмы реализации бюджетного федерализма / Н.И. Козлов, Л.В. Давыдова // Государственное регулирование рыночных процессов в современной экономике: монография / под ред. Емельянова С.Г., Минаковой И.В. -Орел: АПЛИТ, 20Ю.-428с. (с. 125-141). (1 п.л. в т. ч. авт. 0,6 п.л.)

6. Козлов Н.И. Современные модели бюджетного федерализма / Н.И. Козлов // Менеджмент в России: особенности, проблемы и перспективы развития: монография / Н.И. Лыгина, Л.В. Давыдова и др. под общ. ред. Л.В. Плаховой,-Орел: издательство ОреГИЭТ, ООО ПФ Картуш, 20Ю.-348с. (С.39-57) (1,8 п.л.)

7. Козлов Н.И. Финансовый механизм регулирования бюджетных отношений в регионе / Н.И Козлов // XX Международная конференция Новые технологии в машиностроении Компьютерные и информационные технологии

при моделировании, в управлении и экономике. - Харьков- Рыбачье, 2010.-С.137-144 (0,4 п.л.)

8. Козлов Н.И. Финансовая база органов местного самоуправления / Н.И Козлов, JI.B. Давыдова // материалы международной научно-практической конференции Стратегия инновационного развития регионов России в посткризисный период: В 2-х т. Т.2 / Под общ. Ред. О.П. Овчинниковой. - Орел: Издательство ОРАГС, 2010.-392 с. (с. 67-74). (1,8 п.л. в т.ч. авт. 0,9 п.л.)

9. Козлов Н.И. Проблемы разграничения и распределения пономочий и расходов в бюджетной системе РФ / Н.И Козлов // Материалы IV международной научно-практической конференции Актуальные проблемы развития внешнеэкономических связей в условиях глобализации.- Орел: ОреГТУ, 2010.241.) (с. 214-220) (0,5 п.л.).

10. Козлов Н.И. Формы и методы регулирования межбюджетных отношений в регионе / Н.И Козлов, JI.B. Давыдова // Сборник материалов III международной научно-практической конференции Стратегические исследования социально-экономических систем в условиях мирохозяйственных связей. - Орел: ОреГТУ, 2009.-406.) (с. 23-28). (0,5 п.л. в т.ч. авт. 0,25 п.л.)

Государственный университет - учебно-научно-производственный комплекс Лицензия № 00670 от 05.01.2000 Подписано к печати 15 октября 2012 г. Формат 60 х 841/16 Печать офсетная. Объем 1,0 усл. печ. л. Тираж 100 экз. Заказ № 935 Отпечатано с готового оригинал-макета На полиграфической базе Госуниверситет - УНПК 302030, г. Орел, ул. Московская, 65.

Похожие диссертации