ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ УГЛЕДОБЫВАЮЩЕГО РЕГИОНА тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | доктор экономических наук |
| Автор | Кобяков, Антон Анатольевич |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2005 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.05 |
Автореферат диссертации по теме "ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ УГЛЕДОБЫВАЮЩЕГО РЕГИОНА"
/ -5Г№
На правах рукописи
КОБЯКОВ Антон Анатольевич
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ УГЛЕДОБЫВАЮЩЕГО РЕГИОНА
Специальность: 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика; экономика труда)
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации не соискание ученой степени доктора экономических наук
Москва 2005
Работа выпонена на кафедре труда и социальной политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Официальные оппоненты: Бусыгин Андрей Евгеньевич,
доктор экономических наук, профессор Гранин Игорь Владимирович, доктор экономических наук, профессор Егоров Евгений Викторович, доктор экономических наук, профессор Ведущая организация: Академия труда и социальных отношений
Защита состоится л25 октября 2005 г. в 14.00 на заседании диссертационного совета Д-502.006.03 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, П-ой учебный корпус, ауд. № 2021.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Автореферат разослан ляз . сентября 2005 года.
Ученый секретарь л л
диссертационного совета, - //' У^С
доктор экономических наук, доцент ^///уС* "" Щербаков Л.И.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования определяется необходимостью совершенствования системы государственного управления социально-экономическим развитием крупным промышленно-добывающим регионом на примере Кузбасса. Эта необходимость вызвана тем, что в условиях рынка стала заметно снижаться финансовая самообеспеченность угледобывающих регионов. В Кемеровской области за период с 1992 по 2001 гг. доля собираемых налогов в общероссийском объеме налогов уменьшилась в 2,3 раза'. Необходим поиск резервов для увеличения уровня финансовой самодостаточности региона, в том числе и путем совершенствования системы государственного управления социально-экономическим развитием.
Развитие Кемеровской области традиционно держится на трех китах: угледобыче, металургии и большой химии. Но основной ресурс, с которым ассоциируется социально-экономическое развитие региона, это -уголь. Кузбасс Ч крупнейший угольный бассейн страны, добывающий более половины всего ее угля и более 80% наиболее ценных коксующихся марок. Экономика Кузбасса остается углезависимой. Угледобыча начинает металургическую, химическую и энергетическую технологическую цепочки, является стартовой отраслью для многих сопряженных с нею производств. Отрасль обеспечивает заказами смежников в машиностроении, на железнодорожном транспорте, в легкой промышленности, строительном комплексе. Каждое рабочее место а угольной отрасли стимулирует создание еще шести рабочих мест в смежных сферах производства.
1 Финансово-экономическая самодостаточность регионов: опыт, проблемы, механизм обеспечения: Доклады на пленарных заседаниях научно-практической конференции, посвященной 60-летик> Кемеровской области. - Кемерово: Кузбассвузиздаг, 2003, -
Угольная отрасль первой в стране практически завершила этап реформирования н к 2005 г. почти поностью перешла в частные руки. В то же время многие шахтерские города и посеки продожают оставаться депрессивными территориями. Численность горняков в России сократилось примерно в 2,3 раза. Далеко не все оставшиеся в результате реструктуризации отрасли шахтеры трудоустроены'.
В Кузбассе максимум добычи угля был достигнут в 1988 г., после чего начася кризисный спад, преодоленный только в конце 1990 годов. В 2003 г. удалось приблизиться к пиковым объемам советского времени, но уже при другой численности работающих в отрасли: было более 300 тыс. человек, теперь около 130 тыс.2 Вместе с тем замедление экономического спада в Кузбассе и наблюдаемые признаки экономического роста не означают автоматического перехода к устойчивому ускорению социально-экономического развития региона. Необходимость дальнейшего повышения эффективности использования ресурсов региона обуславливает потребность в совершенствовании системы государственного регионального управления.
Выбор конкретных мер совершенствования управлением социально-экономическим развитием Кузбасса определяется моделью региональной экономической политики, которая не всегда успевает за современными изменениями в экономике. Темпы экономических преобразований в Кузбассе сегодня опережают изменения в методах регионального управления. Эти диспропорции начинают оказывать негативное воздействие на саму
1 Тулеев A.M., Шатров С,В, Уголь России в XXI веке: Проблемы и решения. - М.:
Колекция л.Совершенно секретно, 2002. - С.227. . 2 Регионы России, Социально-экономические показатели. 2004; Стат. Сб. / Росстзт. -М., 2004, - С.92, 740.
динамику экономического развития области (рост иностранных инвестиций, развитие новых для Кузбасса видов деятельности, формирование наукоемкого малого бизнеса, реструктуризация машиностроения и др.).
Решение указанных проблем требует согласованных действий Федерального центра и Администрации Кемеровской области, органов местного самоуправления области, институтов гражданского общества, крупных вертикально-интегрированных компаний, других организаций и учреждений, работающих на территории области. На прошедшем в г. Междуре-ченске в августе 2002 г. Президиуме Госсовета РФ были выработаны основные направления новой государственной политики дальнейшего развития угольной отрасли. На это направлена н разработанная в 2004 г. СОПС Минэкономразвития России Программа экономического и социального развития Кемеровской области на 2005-2010 гг.
Однако теория и практика формирования и реализации стратегии развития субъектов Федерации как ключевого элемента региональной политики еще недостаточно разработана отечественной экономической наукой, не выявлена специфика развития регионов с различным социально-экономическим положением, особенности формирования финансовой самодостаточности в угледобывающих регионах. Вне поля зрения экономической науки остаются вопросы теории и практики социальной ориентации экономики угледобывающих регионов, не исследованы особенности социально-экономического развития, не изучена специфика адаптации экономики таких регионов к рыночным условиям функционирования. Поэтому дальнейшая теоретическая разработка и обоснование концепции управления социально-экономическим развитием угледобывающего региона является актуальной научной задачей.
Все вышеизложенное подчеркивает своевременность темы диссертационного исследования, его теоретическую и практическую значимость.
Степень разработанности темы исследования. Закономерности, принципы и факторы размещения производительных сил, методы планирования и управления региональным развитием рассматривались в работах Л.И. Абакина, А.Г. Апшбегяна., А.Г. Гранберга, В.В. Кистанова и других ученых. Повышение степени организационно-хозяйственной самостоятельности регионов, приобретение ими конституционного статуса субъектов Федерации, а также обострение в переходный период проблем регионального развития стимулировали интерес ученых к теоретическим и практическим вопросам региональной экономики, саморазвития территот риальных систем. В этом направлении работают: A.A. Адамеску, Ю,П. Алексеев, Ю.Н. Гладкий, И.В. Гранин, Е.В. Егоров, В.Н. Лексин, П.Е. Семенов, JI.B. Смирнягин, Ю.А. Тихомиров, В.Б.Христенко, А.Н. Швецов, Б. M .Штульбер г.
Важное значение имеет разработка вопросов целеполагания и стратегии, определения приоритетных направлений развития регионов и муниципальных образований (работы А.Н. Аверина, А.Л. Гапоненко, М.В. Глазырина, C.B. Калашникова, JI.H. Павловой и др.); обеспечения устойчивого развития регионов (труды В.А. Василенко, C.B. Раевского, Г.Г. Ру-денко); совершенствования прогнозно-плановой деятельности региональных органов управления и регионального программирования (работы А.Н. Алисова, Ю.С. Дулыцикова, ВЛ. Любовного, Н.Д.Матрусова, В.Е. Селиверстова, О.В. СимагиноЙ, В.П.Чичканова и других); стратегии развития регионов посвящены работы А.Е.Бусыгина, С,Д. Валентея, Ю.А. Евдокимова, Г.В. Жукевич, Л.К. Полежаева, Э.Э.Росселя, В.Е. Рохчина, М.В. Су-
еловой, А.Г.Тулеева. В диссертации использовались работы, посвященные решению проблем социально-трудовой сферы, социальной политики регионов (исследования А.М. Бабича, H.A. Вогина, Ю.Г. Одегова, Б.В.Ракнтского, Л .П. Храп ыли ной, А.И. Щербакова).
Цель исследования заключается в обосновании теоретико-методологических основ системы государственного управления социально-экономическим развитием крупного угледобывающего региона и выработке на этой основе практических рекомендаций по совершенствованию инструментов региональной социальной и экономической политики.
Достижение поставленной цели реализуется посредством решения следующих основных задач:
- раскрыть природу и содержание социально-экономического развития угледобывающего региона в условиях рыночных отношений в аспекте эффективности государственного управления этим развитием;
- дать анализ путей совершенствования регионального нормативно-правового обеспечения социально-экономического развития, необходимого для разработки механизмов взаимодействия федерального центра, регионов и муниципальных образований;
- изучить зарубежный опыт регулирования социально-экономического развития угледобывающих регионов и возможности его использования в России;
- уточнить особенности кризисного развития угольной отрасли России и процесс ее реструктуризации;
- обосновать пути повышения конкурентоспособности угольного топлива;
- уточнить социальные проблемы в развитии угольной отрасли;
- рассмотреть бюджетный федерализм и межбюджетные отношения как инструменты социального и экономического развития;
Ч исследовать инновационные формы хозяйственного развития и методы государственного регулирования, используемые на практике с учетом особенностей инвестиционной политики в угледобывающем регионе.
Объектом диссертационного исследования являются угольные регионы России, в том числе Кемеровская область, а также процесс реализации стратегии эффективного государственного управления социально-экономическим развитием угледобывающих регионов.
Предметом диссертационного исследования является совокупность социально-экономических, трудовых, организационных и финансовых отношений, складывающихся между государственными органами и хозяйствующими субъектами по поводу использования рыночных механизмов и методов для оздоровления всей социально-экономической системы региона.
Теоретическая и методологическая база исследования. Проблема государственного управления социально-экономическим развитием рассматривается в широком научном контексте, включая системный анализ, институциональный подход, теорию социальной рыночной экономики, экономику и социологию труда, экономику сферы услуг, общую теорию управления, прогностику. Проводя исследование на стыке научных дисциплин, автор в своей работе использовал методы структурного, факторного, функционального и сравнительного анализа.
ЭмппрнческоЙ базой исследования послужили российские нормативно-законодательные документы, данные государственной статистики, административная отчетность и аналитические материалы федеральных и
региональных органов власти, обзоры международных организаций, публикации в российских и зарубежных изданиях, материалы социологических опросов населения, а также обобщение опыта практической работы автора в органах государственной власти Кемеровской области.
Научная новизна исследовании заключается в обосновании концептуального подхода к формированию эффективного государственного управления социально-экономическим развитием угледобывающего региона, в разработке рекомендаций по совершенствованию региональной социально-экономической политики как в целом, так и основных ее механизмов и элементов.
Автором выносятся на защиту следующие наиболее существенные научные результаты, полученные в ходе диссертационного исследования:
в области региональной экономики
- уточнено понятие луправление социально-экономическим развитием угледобывающего региона как совокупность принципов, методов, форм и средств управленческого воздействия на экономику региона в целях ее преобразования в динамично развивающуюся рыночную экономику, обеспечивающую финансовую самодостаточность и саморазвитие экономики региона, устойчивый рост уровня и качества жизни населения;
- раскрыто содержание финансовой самодостаточности и саморазвития экономики региона. Финансовая самодостаточность - внутренняя бюджетная сбалансированность, способность покрытия расходов за счет собственных источников доходов, которая зависит от развития промышленного потенциала, уровня продовольственной безопасности, сбалансированности региональных бюджетов. Саморазвитие экономики региона -это такое состояние ее развития, которое обеспечивает постоянное сохра-
нение условий для динамичного расширенного воспроизводства потенциала территории;
- обосновано, что в угледобывающих регионах стратегической задачей топливно-энергетического комплекса является не только наращивание добычи угля, но н повышение спроса на внутреннем и внешнем рынках, которое возможно при условии сбалансированной структуры потребления энергоносителей, развития основных углепотребляющих отраслей (электроэнергетика, металургия, ЖКХ) и рыночной конкуренции по цене основных видов энергоресурсов (уголь, газ, мазут и т.п.);
- определено, что важным источником достижения финансовой самодостаточности Кузбасса является перекрытие основных каналов лутечки налоговых ресурсов из региона: изменение схем сбора налогов в крупных интегрированных компаниях, совершенствование односторонней тарифной политики транспортной монополии, ограничение теневого сектора и теневой занятости, ликвидация отставания в развитии социальной сферы (изношенность коммуникаций в ЖКХ, значительная доля ветхого и аварийного жилья, травматизм и состояние экологии);
- с целью усиления стимулирующей роли инвестиций аргументировано предложение о совершенствовании разграничения пономочий между регионами и федеральным центром в области лицензирования прирезки угольных месторождений; сроки подготовки конкурсов и аукционов, выдачи лицензий с момента подачи заявки дожны быть уточнены нормативно-правовым и актами. Нынешняя система аукционов н конкурсов не приемлема, когда в качестве новых участков заявляются фланги или глубокие горизонты уже построенных шахт и разрезов; необходимо внести изменения и допонения в Закон Российской Федерации О недрах в час-
ти введения понятия прирезки запасов (расширения, углубления) к действующим шахтам и разрезам и ввести упрощенный (бесконкурсный) порядок их предоставления;
- обоснована необходимость дифференциации налога на добычу полезных ископаемых в зависимости от способа добычи (подземного или открытого), условий эксплуатации и качества добываемого угля. В настоящее время все горнодобывающие предприятия в зависимости от вида полезного ископаемого уплачивают налог на добычу полезных ископаемых по единой ставке, что не способствует повышению эффективности и конкурентоспособности горного производства, так как совершенно не учитывает его рентабельность;
- доказано, что основными недостатками межбюджетных отношений в Кузбассе являются: возрастающая централизация финансовых ресурсов в областном бюджете за счет занижения нормативов налоговых отчислений в местные бюджеты, непредсказуемость бюджетного процесса, значительное количество встречных финансовых потоков, отсутствие механизмов стимулирования эффективно работающих муниципалитетов; в областном бюджете сосредоточено около двух третей доходов, а около трех четвертей расходов консолидированного бюджета реализуется через местные бюджеты; следствием такой политики является обескровливание местных бюджетов, их дефицит и зависимость не от собственных усилий, а от дотаций из областного бюджета, в результате чего почти все муниципальные образования области являются дотационными, в том числе и города, которые могут обеспечить свои расходы за счет собственных источников доходов;
в области экономики труда
- обоснована необходимость институциональных изменений в социально-трудовой сфере и совершенствования таких форм социально-трудовых отношений как социальный диалог, трехсторонние переговоры субъектов трудовых отношений (работодателей, работников и государства); доказано несоответствие ряда статей Трудового кодекса РФ и действующей нормативно-правовой базы пенсионного обеспечения особенностям труда шахтеров, в частности, целесообразно изменить порядок начисления пенсии шахтерам так, чтобы она исчислялась в размере не менее 75% от средней зарплаты работников шахт и разрезов по отрасли;
- проведенный в работе анализ позволил автору сделать вывод о том, что важнейший инструмент социально-экономической политики -минимальный размер оплаты труда (МРОТ) не задействован в экономическом механизме регулирования социально-трудовых отношений шахтеров; до настоящего времени он остается на крайне низком уровне, не соответствующим реальным трудовым затратам и приводящим к занижению цены рабочей силы; МРОТ не выпоняет функцию социальной защиты работающего населения, слабо влияет на величину средней заработной платы работников, на доходы населения, общий фонд оплаты труда предприятий, степень дифференциации заработной платы и доходов населения;
- высокий уровень налоговой нагрузки на фонд оплаты труда хозяйствующих субъектов угольной отрасли обусловливает необходимость совершенствования системы единого социального налога (ЕСН), величина которого в настоящее время чрезмерно велика для налогоплательщика; в части снижения ставки ЕСН проведенный в работе анализ показал, что возможно относительно безболезненное снижение эффективной ставки единого социального налога, что сократит налоговую нагрузку на хозяйст-
вующие субъекты экономики и окажет позитивное воздействие на финансово-экономическое состояние угольных предприятий; для этого ставку единого социального налога целесообразно снизить до 16-20%;
- обоснованы пути решения проблемы ветхого жилья в угледобывающих регионах и в Кузбассе, где его доля составляет, в частности, 38%; главное здесь - долевое участие федерации, субъектов и собственников угольных предприятий (за последними целесообразно оставить льготное кредитование своим работникам приобретения жилья). Что касается переселения из ветхого жилья работников закрытых шахт, то здесь главную роль дожно играть государство (федеральный центр и субъекты).
Практическая значимость исследования состоит в возможности применения предложенных автором подходов и методик в ходе практической реализации Программы экономического и социального развития Кемеровской области на 2005-2010 гг. Результаты работы могут быть использованы при подготовке проектов нормативно-законодательных документов, направленных на усиление взаимодействия федерального, регионального и местного уровней управления, при решении задач социально-экономического развития угледобывающих регионов, а также укрепления финансовой деятельности муниципальных образований.
Выводы и рекомендации исследования могут быть использованы: при подготовке и чтении курсов лекций по экономике труда, социальной политике, управлению региональной экономикой, проблемам социально-трудовых отношений; в качестве методологической основы в процессе дальнейшей научной разработки проблем управления реформированием экономики угледобывающих структур в различных административно-территориальных образованиях; органами испонительной и представи-
тельной властей субъектов РФ в процессе управления социально-экономическим развитием; в учебном процессе системы профессиональной подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов работы. Основные результаты диссертационного исследования были использованы автором как одним из разработчиков при подготовке проектов ряда постановлений Государственной Думы ФС РФ по проблемам угольной промышленности и угледобывающих регионов России, Федерального закона О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности, проектов Федеральных законов О реструктуризации угольной промышленности России и Горного кодекса Российской Федерации. Отдельные выводы разделов диссертации докладывались на научно-практической конференции, посвященной 60-летию Кемеровской области (Кемерово, 2003), Всероссийской научно-практической конференции Корпоративная социальная политика на современных российских предприятиях (Москва, РАГС, март 2003 г.), заседаниях Межрегиональной ассоциации Сибирское соглашение в 2000-2005 гг. (г.г.Красноярск, Новосибирск, Кемерово). По результатам диссертационного исследования автором получены три патента Российской Федерации, связанные с экологическими аспектами переработки угля.
Автор принимал участие в разработке Концепции стратегического развития Кемеровской области на период до 2010 г. (Кемерово, 2001), проекта Программы экономического и социального развития Кемеровской области на 2005-2010 гг. (Москва-Кемерово, 2004), а также целевых
программ и проектов локальных мероприятий, предложений по совершенствованию бюджетно-финансовых отношений на субфедеральном уровне, выдвинутых в порядке законодательной инициативы. По профилю диссертации опубликовано 20 научных работ общим объемом 67,2 п.л.
Структура н логика работы. Цель и задачи исследования определили структуру и логику работы. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, списка литературы и приложений.
Логика и структура диссертации прослеживаются по ее плану: Введение
Раздел I Методологическая база территориального социально-экономического развития и особенности эффективного управления этим процессом в угледобывающем регионе.
Глава], Теоретические основы территориального социально-экономического развития.
Глава 2. Совершенствование нормативно-правового обеспечения эффективного социально-экономического развития региона.
Глава 3. Зарубежный опыт управления развитием угледобывающих регионов и возможности его использования в России.
Раздел II Анализ особенностей социально-экономического развития угледобывающих регионов.
Глава 1. Особенности кризисного развития угольной отрасли России и процесс ее реструктуризации.
Глава 2. Пути повышения конкурентоспособности угольного топлива.
Глава 3. Социальные проблемы в развитии угольной отрасли Кузбасса.
Раздел Ш Базовые механизмы эффективного государственного управления социально-экономическим развитием угледобывающего региона.
Глава 1. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения как инструменты социального и экономического развития угледобывающего региона.
Глава 2. Инновационные формы и методы решения актуальных социальных и экономических проблем в системе государственного управления в регионе.
Глава 3. Совершенствование инвестиционной политики в угольной отрасли Кузбасса.
Заключение.
Список использованной литературы. Приложения.
II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении диссертации обосновывается актуальность избранной темы, рассматривается степень ее научной разработанности, сформулированы цели, задачи, объект, предмет и теоретико-методологические основы исследования, обоснованы ее научная новизна и практическая значимость.
В первом разделе диссертации Методологическая база территориального социально-экономического развития и особенности эффективного управления этим процессом в угледобывающем регионе рассмотрены теоретические основы территориального социально-экономического развития, обоснована эффективность государственного управления этим развитием; раскрыты пути совершенствования нормативно-правового обеспечения социально-экономического развития региона; исследован зарубежный опыт развития угледобывающих регионов ряда стран и показаны возможности его использования в России.
Основой теоретического анализа является уточнение сущности и содержания таких основополагающих понятий как регион, региональное развитие, социально-экономическое развитие региона, лэффективность государственного управления развитием, финансовая самодостаточность и саморазвитие экономики региона. Автор критически относится к ряду определений регион, основанных только на количественных элементах производительных сил. Опираясь на определения понятия регион ряда ученых (Ю.П.Алексеев, Н.Н.Некрасов, В.И.Сигов), дается автор-
екая трактовка регионов как территориальных образований, которые представляют собой не только целостные риродно-географические, но н социально-экономические системы со своими органами власти и управления, то есть законодательно закрепленные структуры. Регион как хозяйственная система - это часть территории страны, которой присущи свои социально-экономические, природно-климатические, исторические, национальные и духовные особенности и на которой функционирует постоянно развивающийся комплекс многосторонних связей и зависимостей между субъектами хозяйствования всех организационно-правовых форм. Функционирование такой хозяйственной системы подчиняется определенным принципам: относительная, но достаточно высокая финансовая самодостаточность, саморазвитие экономики, наличие органов управления.
Тенденция социально-экономического подхода к региону стала проявляться еще в 70-80-х годах прошлого века. Она усиливается в современных условиях за счет обострения ряда противоречий: возрастающие различия в уровнях социально-экономического развития регионов; несоответствие уровня жизни населения и конечных результатов хозяйственной деятельности в регионах; наличие высокоразвитого промышленного потенциала региона и уменьшение финансовой самодостаточности, неразвитость его социальной сферы и др. Все это требует усиления внимания именно к социально-экономическому развитию региона, которое становится все более значимым в условиях рыночной экономики. Эффективное социально-экономическое развитие региона базируется на поиске и использовании механизмов, обеспечивающих самодостаточное финансовое развитие региона, динамичное равновесие между интересами государства, регионов в формировании конкурентоспособной экономики и обеспече-
нии приемлемых условий жизни населения.
Стратегическая цель развития региона заключается в достижении им финансовой самодостаточности. Под самодостаточным автор понимает функционирование и развитие региона преимущественно за счет внутренних финансово-экономических источников, позволяющих обеспечить расширенное воспроизводство, совершенствование структуры региональной социально-экономической системы, повышение качества и уровня жизни населения.
Продвижение региона к самодостаточности зависит от научно-обоснованной стратегии его развития. Под стратегией развития региона автор понимает комплекс догосрочных целей, обусловленных объективными потребностями регионального развития, а также деятельность органов власти по выработке приоритетных направлений и механизмов, обеспечивающих их реализацию для достижения стратегических целей. Стратегия развития региона представляет собой совокупность намеченных и подлежащих последовательному выпонению приоритетов социально-экономического развития региона и управленческих действий, операций и процедур, осуществление которых призвано обеспечить достижение поставленной цели.
Синтез понятий стратегия регионального развития и самодостаточное финансовое развитие региона образует в своем единстве новое понятие стратегия самодостаточного развития региона, что позволяет выделить круг целенаправленных приоритетных мер, в которых цель -самодостаточное развитие региона - выходит на первый план, становится главным ориентиром и связующим звеном всей системы приоритетов регионального развития. В значительной степени эти идеи кашли отражение
и в Концепции стратегического развития Кемеровской области на период до 2010 г., в разработке которой принимал участие автор.
Эффективность государственного управления социально-экономическим развитием регионов предполагает существенное развитие нормативной правовой базы социально-экономического развития. Существующая нормативная правовая база не в поной мере позволяет эффективно решать вопросы социально-экономического развития Кемеровской области. Стоит задача создания адекватных региональным особенностям новых норм и правил поведения крупных н малых хозяйствующих субъектов, структур муниципального управления, реформируемых бюджетных учреждений образования, здравоохранения и культуры, структур коммунального сектора.
Приоритеты совершенствования форм управления экономическими и социальными процессами связаны с децентрализацией пономочий, укреплением законодательной ветви региональной власти и замещением форм административной координации рыночными. Для этого целесообразно создать и нормативно укрепить новые для Кузбасса структуры: по делам муниципальных образований и местному развитию Администрации области; ассоциацию мэров городов Кузбасса; ассоциацию собственников угольных предприятий Кузбасса; государственно-корпоративный совет, фонд земельных участков старопромышленных территории; фонд малого инновационного бизнеса; районную национальную корпорацию Горной Шории.
Институциональные преобразования в вопросах бюджетной политики предполагают создание фонда финансовой поддержки муниципальных образований для перехода на более прозрачные формы распределения
бюджетных средств, нескольких новых структур поддержки инновационной деятельности в областной экономике. Ряд мероприятий в области нормативного обеспечения залоговой, лизинговой политики, бюджетных гарантий позволит активизировать процессы инвестирования в экономику Кузбасса внебюджетных средств.
Разнообразные меры нормативного обеспечения и конкретные механизмы реализации необходимо предусмотреть для создания в области региональной инновационной системы, нацеленной придать современному развитию более инновационный характер, Целесообразно ускорить разработку регионального закона Об инновационной деятельности, основных направлений научно-технической политики области, подготовку реестра инновационных проектов, пилотных территорий инновационного развития и др.
Значительный потенциал содержится в развитии регионального корпоративного законодательства, предусматривающего четкие формальные экологические и социальные нормы для интегрированных бизнес-групп. Для российских регионов это совсем новое направление институционального строительства.- Речь пока идет о постепенном замещении индивидуальных договоров и соглашений с компаниями унифицированными формальными нормами и правилами отношений.
Анализ российского законодательства в области социальной политики свидетельствует, что за последнее десятилетие оно существенно обновилось. Однако действующая система государственного управления стала тормозом на. пути проведения реформ, быстрого и адекватного решения назревших проблем в социальной сфере. Особое внимание дожно уделяться институциональному лобустройству коммунальной реформы, ко-
торая создаст стимулы для субъектов этого сектора экономики к глубокой модернизации, которые сегодня отсутствуют.
Внедрение ипотечных форм жилищного строительства требует формирования новой нормативной правовой базы, нацеленной прежде всего на повышение доверия между всеми участниками этого процесса - гражданином, работодателем, банком, строительной компанией-продавцом жилья. Региональные институты дожны предусматривать создание специфической областной линфраструктуры доверия, способной сплотить всех участников ипотечного процесса.
Отдельный блок дожен быть посвящен совершенствованию нормативного обеспечения традиционной экономики, традиционного жизнеобеспечения малых народов Горной Шории: меры по укреплению прав собственности этнических обшин на территории исторического проживания, национальное самоуправление и активное вовлечение коренных народов в обслуживание рекреационной деятельности, меры по поддержке формирования национального малого бизнеса. Все это будет способствовать укреплению правовых основ социально-экономического развития Кузбасса.
Проблема повышения качества жизни населения региона тесно связана с состоянием нормативной правовой базы социально-экономического развития. Сегодня отсутствуют нормативные акты, регулирующие компетенцию субъектов по вопросу повышения качества жизни населения. Также нет унифицированных методик по оценке социальных стандартов и других социальных норм и нормативов. Существующее нормативно-правовое поле не содержит методик оценки качества жизни и критерии оценок эффективности используемых технологий. Эти и другие факты
свидетельствуют о необходимости начала работы по формированию законодательной базы о качестве жизни населения на федеральном и региональном уровне.
Поскольку качество жизни населения представляет собой многоуровневую, многоплановую его характеристику, то для ее оценки необходим ряд критериев. По мнению автора, эффективное решение проблемы повышения качества жизни возможно лишь на законодательной и программно-целевой основе. Разработка и реализация программ повышения качества жизни населения, основанные на нормативно-правовом обеспечении, являются одними из важных управленческих технологий. В качестве примера, отражающего роль нормативно-правовой базы в контроле за качеством жизни, приводится анализ мировой практики оценки уровня и качества жизни на основе социальных индикаторов (ИРЧП по Программе ПРООН).
Анализ зарубежного опыта управления социально-экономическим развитием угледобывающих регионов ряда стран позволил оценить возможности его использования в России. Анализ динамики и современного состояния социально-экономического развития угледобывающих отраслей стран мирового сообщества был проведен автором с учетом классификации их по двум наиболее характерным группам*, странам, наращивающим объемы угледобычи (США, КНР, ЮАР, Австралия), и странам, уменьшающим добычу (большинство государств Западной и Центральной Европы). При такой группировке автором учитывались уровень развития эксн номики н рыночных отношений, динамика угледобычи в рассматриваемых странах и некоторые другие признаки.
Сравнительный анализ состояния и основных тенденций развития
ТЭК в большинстве промышленно развитых стран мира указывает на важную тенденцию - сохранение и даже усиление доминирующей роли государства, которое отвечает за формирование энергетической стратегии и политики, обеспечивающих сбалансированное и устойчивое развитие экономики, конкурентоспособность собственных товаропроизводителей на внешних и внутренних рынках, а также экологическую безопасность энер-гопро изводства.
Во многих угледобывающих странах применяется субсидирование угольной промышленности, особенно при подземной добыче каменного угля. Как правило, таким образом удается эффективно преодолевать ценовой дисбаланс между себестоимостью добычи и реальными отпускными ценами на уголь.
Зарубежный опыт свидетельствует и о том, что практически во всех угледобывающих странах создание вертикально интегрированных корпоративных структурно добыче угля и производству электроэнергии является одним из основных направлений реструктуризации топливно-энергетического комплекса в целях повышения эффективности его функционирования и обеспечения расширенного производства.
Во втором разделе диссертации Анализ особенностей социально-экономического развития угледобывающих регионов рассмотрены: особенности кризисного развития угольной отрасли России и процесс ее реструктуризации; пути повышения конкурентоспособности угольного топлива; социальные проблемы в развитии угольной отрасли Кузбасса.
Россия Ч крупнейшая угольная держава, один из мировых лидеров по запасам угля. Автор подчеркивает, что вхождение дотационной угледобывающей отрасли России в рыночную экономику было трудным. Эти
трудности были усилены особенностями макроэкономической ситуации, а также проводимой в начале 90-х годов социально-экономической политикой на федеральном и региональном уровнях. Во многом корни кризиса в отрасли были связаны также со сменой со второй половины XX века приоритетов основных видов топлива в отечественном топливно-энергетическом балансе, последовательным переходом от эры угля к эре нефти, а затем - газа.
Процесс реструктуризации угольной отрасли России начася с 1994 г., когда было принято решение о начале реализации программы реструктуризации угольной отрасли кай комплекса мероприятий по перестройке производственной базы организаций по добыче угля в целях создания эффективно функционирующих организаций, обеспечению социальной защиты и занятости высвобождаемых при реструктуризации угольной промышленности работников, а также решения связанных с такой реструктуризацией проблем экологического характера. В работе подробно анализируются цели, принципы и направления реструктуризации угольной отрасли.
Итоги реструктуризации угольной отрасли нельзя признать однозначными. Анализ промежуточных итогов обнаруживает весьма примечательную особенность. Если предусмотренные в проекте реструктуризации мероприятия производственной и технологической направленности по большинству позиций либо выпонены, либо близки к выпонению, то этого никак нельзя сказать о преобразованиях в социальной сфере. С самого начала реструктуризации отсутствовала прочная связь между экономическими и социальными ее аспектами. Это выражается, в частности, в том, что данные аспекты относятся в большинстве случаев к компетенции раз-
личных федеральных министерств и ведомств.
Прежде всего речь идет об обеспечении занятости высвобождаемых работников угольной отрасли, о повышении крайне низкого (в целом по отрасли) уровня заработной платы, о переселении шахтерских семей, проживающих в ветхом жилье, а также об их переселении из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей при ликвидации угледобывающих предприятий, организацию подготовки квалифицированных кадров для работы в новых экономических условиях. Наконец, законодательным образом дожно быть отрегулировано и решение текущих коммунально-бытовых проблем населения угледобывающих регионов - например, обеспечение работников и пенсионеров угольных предприятий бесплатным (пайковым) углем.
По предварительным прогнозам спрос на уголь (по оптимистическому сценарию) к 2020 г. может достигнуть 400-430 мн. т., как это отмечено в Энергетической стратегии России на период до 2020 г.. Ее приоритетной задачей является определение путей достижения качественно нового состояния топливно-энергетического комплекса, роста конкурентоспособности его продукции н услуг на мировом рынке на основе использования потенциала и установления приоритетов развития комплекса, формирования мер и механизмов государственной энергетической политики с учетом прогнозируемых результатов ее реализации.
С другой стороны, в основе Энергетической стратегии заложена политика приоритетности газификации народного хозяйства (политика газовой паузы). Эта политика предполагала административное распределение финансовых и трудовых ресурсов путем поддержания неконкурентных цен на основные энергоносители: уголь, газ, мазут. В результате ни
одна страна в мире в такой мере как Россия в современных условиях уже не ориентирована на газовое топливо.
Задача более широкого использования угля в энергетике и технологических процессах получения углеводородов стала в нашей стране особенно актуальной. В любых реалистических Ч оптимистических или пессимистических - сценариях развития хозяйственного комплекса России необходимо предусмотреть удовлетворение спроса энергетики и экономики страны в целом за счет увеличения доли отечественного угля в топливно-энергетическом балансе страны. Анализ показывает, что добиться достаточной надежности топливного баланса н, следовательно, энергетической безопасности России можно лишь при условии, что уголь станет важным топливным ресурсом не только в районах его традиционного использования - в Сибири и на Дальнем Востоке, - но и в Уральском регионе, а также в европейской части страны.
Одной из важных особенностей управления социально-экономическим развитием региона является поиск путей повышения конкурентоспособности угольного топлива. Интеграция угольных и энергетических предприятий Кузбасса представляет собой один из примеров практического разрешения проблемы повышения конкурентоспособности угольного топлива.
Интеграция угольных и энергетических предприятий осуществляется уже на протяжении многих лет в странах Европейского союза, Центральной и Восточной Европы, Южной Африки, в США, Турции и Китае. Распространенный вид связи между горнодобывающими и энергетическими предприятиями представлен договорами, в которых признается их тесная взаимосвязь. Во многих странах интеграция достигается за счет со-
вместного владения собственностью. Наиболее поной формой интеграции энергетических и угольных предприятий является общее управление, которое может иметь многочисленные разновидности. При этой форме интеграции угледобывающее предприятие поставляет на ТЭС уголь по себестоимости или трансфертной цене, а ТЭС снабжает угледобывающее предприятие электроэнергией не по тарифу оптового рынка, а по себестоимости или трансфертной цене.
В Кузбассе важным направлением политики энергетических предприятий в области обеспечения топливом ТЭС является также участие в совместных проектах с угольными предприятиями по развитию добычи угольной продукции и повышению ее качества.
Такая же практика имеется и в Российском Донбассе, где для увеличения объемов поставок и улучшения качества антрацита ОАО Гуков-уголь разработан Инвестиционный проект технического перевооружения ЦОФ Гуковская, Суть данного инвестиционного проекта заключается в обогащении высокозольных, антрацитовых штыбов пневматическим способом и в тяжелосредних гндроциклонах с целью повышения качества продукции, поставляемой для Новочеркасской ГРЭС. Экономический эффект на Новочеркасской ГРЭС от улучшения качества угольного топлива и увеличения его поставок в результате технического перевооружения ЦОФ Гуковская, а также усиление и гарантия приоритетов Новочеркасской ГРЭС при использовании угольной продукции рассматриваемого угольного предприятия повысят надежность топливообеспечения электростанции. Это обусловливает целесообразность участия РАО ЕЭС России в бизнесе ОАО Гуковуголь на стадии финансирования реконструированного предприятия.
Анализ структурной перестройки, проводимой в Кузбассе, в целях повышения конкурентоспособности угольного топлива, показал, что особый интерес при формировании крупных общероссийских вертикально интегрированных структур вызвали предприятия угольной отрасли, металургии и химической промышленности Кузбасса. Они по существу явились основой ряда крупных ходингов и ТНК в России, Данными интегрированными компаниями резко изменена система реализации основной продукции предприятий Кузбасса, превратившая зги предприятия по существу в цеховые структуры. Преимущественно используется ряд схем увода налоговых поступлений из региона. По одной из таких схем производство и реализация продукции цеховой структуры осуществляется по трансфертным ценам (близким к себестоимости) внутрн ФПГ, ходинга, компании, ТНК. Это дает возможность их высшему руководству (собственникам) производить по вертикально интегрированным технологическим цепочкам продукцию глубокой переработки и выводить ее на рынок по конкурентоспособной цене. Таким образом, прибыль фиксируется лишь на конечной стадии.
Сам по себе механизм трансфертных цен не противоречит рыночным отношениям. Но в данном случае поностью отсутствует механизм обратного перераспределения полученной прибыли по цепочке для каждого элемента, пропорционально его вкладу. Особо ущемлены при этом экономические интересы цеховых структур в начале цепочки (при этом из угледобывающего региона луходит практически вся природная рента).
Важным фактором повышения конкурентоспособности угольного топлива является ослабление налоговой нагрузки на фонд оплаты труда. Решение данной задачи рассматривалось автором по двум направлениям:
снижение ставки единого социального налога с соответствующим замещением выпадающих доходов (за счет перераспределения налогообложения на другие экономические факторы) и снижение порогового значения дохода налогоплательщика, по достижении которого начинает действовать регрессивная шкала ставок этого налога. Реализация разработанных в работе предложений позволила бы достичь приемлемого для работодателей совокупного уровня налогообложения оплаты труда в 30-33% (что соответствовало бы мировой практике), а также заинтересовать предприятия и работников легализовать заработную плату, платить налоги, и тем самым существенно повысить обеспеченность финансовыми ресурсами бюджеты всех уровней, а также государственные внебюджетные фонды, увеличить доходы населения и его социальную защищенность.
В анализе особенностей социально-экономического развития угледобывающих регионов особое место занимает исследование проблем социального развития. Методологической основой оценки социального положения населения в Кемеровской области послужили работы специалистов кафедры труда и социальной политики РАГС при Президенте РФ.
Сложная демографическая ситуация в Кемеровской области обусловлена комплексным воздействием непростой экологической обстановкой в регионе и тяжелыми условиями труда в промышленности. В последние годы отмечаются негативные показатели демографической статистики: растет коэффициент общей смертности, происходит сокращение общей численности населения, за счет отрицательного естественного прироста снижается продожительность жизни. Область имеет максимальные темпы естественной убыли населения в Западной Сибири, самый низкий уровень рождаемости, более высокий удельный вес пенсионеров по причине более раннего выхода на пенсию работников угольной промышлен-
ности, некоторых металургических и химических производств. Факторы демографической депопуляции и старения населения при очень низкой его мобильности за пределы региона оказывают сильное давление на экономическую политику региональной власти.
В Кемеровской области в годы реформ происходило значительное сокращение занятых. Основная доля сокращенного персонала приходилась на угольную промышленность, машиностроение и металообработку, промышленность строительных материалов и легкую промышленность. Только в одной угольной отрасли было высвобождено 150 тыс. человек'. Интенсивность сжатия спроса на кузбасском рынке труда в прошедшее десятилетие является свидетельством глубины и болезненности процессов реструктуризации областной экономики.
Приоритетной задачей среднесрочного периода развития Кузбасса является создание условий для эффективной занятости и поддержание ее на стабильном уровне путем развития инфраструктуры поддержки малого и среднего предпринимательства, восстановления процесса расширенного воспроизводства рабочей силы, формирования механизма эффективного использования рабочей силы. Ориентиром на среднесрочную перспективу станет снижение травматизма и профессиональной заболеваемости на 35% по сравнению с 2000 г.2
Данные таблицы 1 показывают, что самое сильное сокращение занятости в 1998-1999 гг. сочеталось и с самым высоким уровнем безработицы. Одна треть безработных формировалась за счет лиц, которые потеряли работу в связи с высвобождением, сокращением штатов, ликвидацией
' Программа экономического и социального развития Кемеровской области на 20052010 гг. - Москва-Кемерово, 2004. - С.23.
1 Концепция стратегического развития Кемеровской области ла период до 2010 г, -Кемерово, 2001. - С.43.
шахт и других организаций. В 2003 г. начася заметный рост числа занятых в экономике области.
Таблица 1
Занятость н безработица в Кемеровском области
1998 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г.
Численность экономически активного населения, тыс. чел. 1431,8 1389 1389,8 1385,7 1467,9
В т.ч. занято в экономике, тыс, чел. 1249,2 1235,9 1246,2 1249,0 1324,0
Безработные, тыс, чел. 182,6 153,1 143,6 136,7 143,9
Численность официально зарегистрированных безработных, тыс. чел. 35,7 23 25,6 46,8 47,9
Уровень обшей безработицы, % 12.8 11 10,3 9,9 -9.8
Уровень зарегистрированной безработицы, % 2,5 1.7 1.8 3,4 3,3
Источник: Программа экономического и социального развития Кемеровской области на 2005-2010 гг. - Москва-Кемерово, 2004. - С.23.
Кемеровская область является одним из самых индустриальных и урбанизированных регионов. Экономический парадокс заключается в том, что, являясь одним из самых богатых регионов не только в России, но и в мире по масштабам и разнообразию природных ресурсов, Кузбасс не реализует эти преимущества и уровень благосостояния его населения является пока не очень высоким. В результате чего социальные расходы региона имеют высокую бюджетную нагрузку;
Из таблицы 2 видно, что падение реальных денежных доходов в 2001-2003 гг. происходило в значительной мере за счет значительного сокращения занятых в наиболее высокооплачиваемых видах деятельности. Неравенство в доходах Ч одна из наиболее острых социальных проблем, которая продожает сохранятсья в области на протяжении последних лет. Разрыв в доходах наиболее и наименее обеспеченного населения
составляет 12-14 раз. Удельный вес населения, имевшего среднедушевые денежные доходы ниже прожиточного минимума, составил в 2003 г. 20%. Территории компактного проживания шорцев и телеутов на юге области отличаются высокой долей населения, живущего за чертой бедности.
Таблица 2
Доходы населения Кемеровской области
1998 г. 200(1 г. 2<Й1 г. 2002 г. "2003"г.
Среднедушевые денежные доходы в месяц. 1>у6. 973' 2257 3053 3953 4875
Реальн ые денежные доходы, % к предыдущему году 76,1 123,2 111,1 110,7 107
Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата, руб. 1232 2425 3313 4243 5264
Реальная начисленная заработная плата, % к предыдущему году 91 МБ 113 112 110
Средний размер назначенных месячных пенсий, руб. 446 853 1154 1470 1762
Реальный размер начисленной пенсии, % к предыдущему году 61 Ш 115 112: 107
Прожиточный минимум, руб. 482 1409 1657 2010 2139
Источник: Программа экономического и социального развития Кемеровской области на 2005-20] 0 гг. - Москва-Кемерово, 2004. - С.24.
Автором обоснованы количественные методы оценки влияния МРОТ на такие важные социальные показатели, как заработная плата работников, степень ее дифференциации. Показано, что этот показатель может реально выпонять роль важнейшего инструмента социальной политики государства только при его приближении к уровню прожиточного минимума.
Вследствие реструктуризации угольной отрасли в Кемеровской области сложилось тяжелое положение в жилищно-коммунальном хозяйстве. Серьезные последствия повлекла за собой и передача в муниципальную собственность жилищного фонда. Автором предложены конкретные ме-
роприятия по созданию эффективных организационно-управленческих и финансовых механизмов, которые будут способствовать положительному эффекту в жилищно-коммунальной сфере Кузбасса.
Основной целью социальной защиты малоимущих слоев населения Кузбасса является повышение уровня жизни пенсионеров на основе изменения политики доходов, пенсионного обеспечения, охраны здоровья, посильной занятости, предоставления широкого спектра социальных услуг и адресной помощи, защита их прав и интересов. Назрела потребность изменить порядок начисления пенсии шахтерам так, чтобы она исчислялась в размере не менее 75% от средней зарплаты работников шахт и разрезов по отрасли.
Проблемы материального обеспечения пожилых людей следует решать комплексно, предпринимая целенаправленные меры в сфере труда и его оплаты, пенсионного обеспечения и социальных услуг. Необходимо проводить государственную политику целенаправленно на улучшение социального положения пожилых людей, создавая этому положению базу в трудоспособном возрасте.
В современных условиях новые владельцы приватизированных предприятий часто отказываются обеспечивать пайковым углем неработающих пенсионеров, инвалидов, семьи погибших шахтеров и другие категории получателей. Этот отказ в большинстве случаев они аргументируют тем, что прежнего предприятия, как и связанных с ним социальных обязательств, попросту не существует.
' Очевидно, что эта проблема утратит свою актуальность по мере расселения из аварийного и ветхого жилья. Но пока эти задачи не решены, обеспечение населения пайковым углем в сложившихся масштабах дож-
о быть законодательно закреплено в виде обязательства новых собственников, которое возлагается на них в момент получения контроля над угле* добывающим предприятием - наряду с другими социальными обязательствами. Считается, что таким же образом дожны быть защищены права наиболее уязвимых категорий населения при ликвидации предприятия.
Большое значение в региональной социальной политике принадлежит социальной помощи. Как организационно-правовая форма социальной защиты пожилых людей в России социальная помощь имеет ряд недостатков, которые делают ее неэффективной: она не обеспечивает увеличения эквивалентного реальному уровню потребления прироста дохода граждан, необходимого для поддержания сложившегося образа их жизни. Граждане, попадающие в категорию получателей социальной помощи, очень скоро оказываются в числе лиц, социальный статус которых имеет низкий престиж в обществе; социальная помощь не устраняет причин малообеспечен ностн людей, она носит временный характер и недостаточно заметна для человека по своей полезности.
Автор подробно рассматривает вопросы о замене натуральных льгот денежными выплатами в Кемеровской области в рамках реализации Федерального закона РФ от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ. В работе обоснованы предложения, которые могут существенно скорректировать ход реформы социальной системы в регионе.
Принимая во внимание особую роль социальных учреждений в социальной адаптации людей и обеспечении их социальными услугами, эффективность которых в настоящее время не удовлетворяет как самих потребителей этих услуг, так и специалистов, автором обосновывается необ-
ходимость их модернизации в целом и по основным направлениям.
В третьем разделе Базовые механизмы эффективного государственного управления социально-экономическим развитием угледобывающего региона рассматриваются бюджетный федерализм и межбюджетные отношения как инструменты социального и экономического развития угледобывающего региона; инновационные формы и методы решения актуальных социально-экономических проблем в системе государственного управления в регионе; пути совершенствования инвестиционной политики в угольной отрасли Кузбасса.
Одним из базовых механизмов эффективного управления социально-экономическим развитием региона является дальнейшее развитие основных положений бюджетной системы и политики межбюджетных отношений в сфере распределения доходов и осуществления расходов. Углубление процессов дифференциации регионов России по показателям социального и экономического развития, стремление к финансовой самостоятельности субъектов Федерации и муниципалитетов делают чрезвычайно важным выявление особенностей политики бюджетного федерализма в России на современном этапе.
Важным показателем состояния региональной экономики является бюджет области. В последние годы он испоняется в жестких условиях. Вследствие изменения налогового законодательства бюджет Кемеровской области только в 2002 г. потерял 1 мрд. рублей'. Пока Кузбасс не может покрывать свои расходы собственными доходами. В рамках действующего
1 Программа экономического и социального развития Кемеровской области на 20052010 гг. - Москва- Кемерово, 2004. - С.8
законодательства для обеспечения бездефицитности бюджета Кемеровской области необходимо увеличение собственных доходов в потора раза.
Таблица 3
Объем доходов и расходов консолидированного регионального бюджета Кемеровской области (мн. руб.)
1998 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г.
Собственные доходы бюджета субъекта РФ 7172,8 12121,8 12999,2 17363,2 24866,4
Средства, полученные в рамках межбюджетных отношений 1646,7 3180,6 2813,0 3654,5 4238,0
Итого доходи бюджета субъекта РО 8893,3 15556,6 18519,8 25554,8 30330,1
Расходы 9586,8 15154,7 18389,5 26091,6 30356,7
Источник: Программа экономического н социального развития Кемеровской области на 2005-2010 гг. - Москва-Кемерово, 2004. - С.8.
Основные поступления в консолидированный бюджет Кемеровской области обеспечивают четыре вида налогов Ч налог на доходы физических лиц, платежи за пользование природными ресурсами, налог на прибыль, налог на имущество. Роль налога на прибыль в последний год значительно уменьшилась в результате использования верти кал ьно-интегрированными структурами механизма трансфертного ценообразования и нарастания числа убыточных предприятий. В бюджетных расходах консолидированного бюджета велика доля поддержки образования, здравоохранения, жили щно-коммунального хозяйства и социальной политики (более 70%).
Основная цель бюджетной политики Кемеровской области - обеспечение собственной платежеспособности и поного выпонения финансо-
вых обязательств области перед бюджетополучателями, формирование бюджета развития региона в объеме не менее 20% от доходной частя консолидированного бюджета области. В диссертации обосновывается, что для достижения целей, поставленных перед бюджетной политикой Кемеровской области, требуется осуществление ряда первоочередных мер.
Среди них главными являются: увеличение поступлений доходов в бюджеты за счет роста объемов производства не менее 4-6% ежегодно; реструктуризация догов и погашение недоимки в объеме не менее 10% в год от ее общего объема; использование отсрочек, рассрочек, налоговых кредитов по региональным платежам в соответствии с действующим законодательством; повышение эффективности использования государственного имущества; завершение перехода бюджета области на казначейскую систему испонения бюджета.
Проанализированные автором тенденции подтверждают, что структура доходов и расходов бюджетов Кемеровской области и уровень социально-экономического развития региона оказывают взаимное влияние друг на друга. Оптимальная структура бюджета позволяет улучшить качество оказания услуг в социальной сфере. Закрепление достаточных для реализации пономочий доходных источников за бюджетами Кемеровской области на догосрочной основе и переход к среднесрочному планированию дожны стать одним из факторов стабилизации ситуации в регионе.
Важным источником обеспечения финансовой самодостаточности в угледобывающих регионах является проблема транспортных тарифов. Транспортная составляющая в конечной цене продукции, перевозимой железнодорожным транспортом потребителям России, остается непомерно
высокой. При перевозке энергетических углей потребителям Западной Сибири на расстояния до 1500 км она колеблется от 35 до 41% в зависимости от стоимости угля. При перевозке на Урал и европейскую часть транспортная составляющая достигает 45-60% стоимости угля.
Выработка обоснованной тарифной политики на транспорте - вопрос сложный и противоречивый. Тем не менее, целесообразно введение сезонных транспортных тарифов для железнодорожников; в рамках существующего тарифа полезно сделать дифференциацию - зимой дороже, летом - дешевле, в результате чего будет выгоднее закупать уголь летом; кроме этого тарифы дожны снижаться при падении цен на уголь и расти при их увеличении.
Для промышленно-добывающнх регионов актуальным является вопрос о справедливом изъятии природной ренты и совершенствование налога на добычу ископаемых. Если рентные платежи предприятий в виде части прибыли будут очень высокими, то при подземной добыче угля не останется денег не только на инвестиции и на развитие, но даже для простого воспроизводства. Нынешняя единая ставка налога на добычу угля независимо от горно-геологических условий и качества угля не способствует повышению эффективности и конкурентоспособности горного производства, так как совершенно не учитывает его рентабельность.
Фактором эффективного управления социально-экономическим развитием является повышение уровня инновационности решения актуальных социально-экономических задач. В каждом субъекте федерации целесообразно создавать региональные инновационные системы макроуровня, учитывающие экономические особенности и обеспечивающие необходимые темпы экономического роста. Понятие региональная инновационная
система можно определить как совокупность хозяйственных субъектов, взаимодействующих между собой в процессе производства, распространения и использования нового экономически выгодного знания, направления деятельности которых определяются региональной экономической политикой н регламентируются соответствующей нормативно-правовой базой. При этом основной целью формирования региональной инновационной системы является создание условий для устойчивого развития экономики территории на основе эффективного использования интелектуального потенциала генерации, распространения и реализации новых знаний.
Элементы инновационной системы в Кемеровской области были заложены еще в начале 90-х годов. Практический шаг в деле построения инновационной системы региона осуществлен Советом ректоров вузов Кузбасса и Администрацией Кемеровской области в 2002 г., когда было принято решение о создании регионального инновационного научно-производственного центра (ИНПЦ) Иннсгтех, учредителями которого являются ряд научных и учебных учреждений области.
Предметом деятельности ИНПЦ Иннотех является создание уело* вий для развития научно-обраэовательной, научно-исследовательской и инновационной деятельности, обеспечение продвижения высокотехнологичных проектов в сферу производственных и предпринимательских структур, формирование заказов для проведения вузами фундаментальных и прикладных НИР по заявкам предприятий и организаций области.
Инновационное развитие экономики региона определяется инновационным потенциалом, который, в свою очередь, зависит от уровня образованности населения. Поэтому решение поставленных экономических задач невозможно без мер, направленных на укрепление и развитие систе-
мы образования, создание системы непрерывного образования, внедрение инновационных методов педагогики, обеспечение согласованности между образовательными специальностями и потребностями новых инновационных производств.
В современных условиях принципиально меняется роль и место региональных органов управления, уровень их компетенции и ответственности. Проблемы адаптации органов управления к новым социально-экономическим условиям развития региона связаны с новыми требованиями к кадровому составу руководителей, современными технологиями принятия решений, совершенствованием организационных структур и систем региональных планово-прогнозных и нормативных документов.
Новые требования, предъявляемые к системе регионального управления, обусловливают необходимость совершенствования работы с персоналом. Этот процесс следует рассматривать как сложный, динамичный, многоуровневый, требующий всестороннего теоретического осмысления. Налицо необходимость использования в органах регионального управления современных методов менеджмента знаний.
Основные направления работы с управленческим персоналом связаны с необходимостью замещения дожностей исходя из стратегии развития региона, упреждающей подготовкой специалистов для потребностей управления в среднесрочной перспективе, создания профессионального ядра администрации, команды управления.
В качестве примера достижений в инновационной сфере региона, связанного с социальной политикой, можно привести внедрение новых методов организации оплаты труда на базе бестарифных систем (ЗАО Кузбассэлемент), Здесь инновациониая практическая деятельность тесно
связана с применением научного знания в практике социально-экономического развития региона.
Главный вопрос развития угольной отрасли - это увеличение инвестиций. Поскольку угольная промышленность - это капиталоемкое и инерционное производство, то отдачу от вложений можно получить только через 3-5 лет.
Доминирующая часть региональных инвестиций в основной капитал сосредоточивается в корпоративных отраслях. Промышленно-производсгвенные фонды угольной и других отраслей характеризуются большим физическим и моральным износом, их замена новым высокопроизводительным оборудованием осуществляется недостаточно быстрыми темпами. После 90-х годов область утратила позиции инвестиционного лидера. Недопустимо мал по сравнению с другими регионами, обладающими сходным уровнем индустриального развитая, и уровень иностранных инвестиций в областную экономику.
Таблица 4
Основные показатели инвестиционной деятельности в Кемеровской области
1998 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г.
Инвестиции в капитальное строительства. мн .руб. 8371 17380 20427 23697 30942
Инвестиции в капитальное строительство на душу населения, тыс. руб. 2,8 5,9 6,9 8,2 10,8
Индексы инвестиций в капитальное строительство, в сопоставимых ценах, % к предыдущему году 79 116 115 105 118
Ввод в действие обшей плошали -жилых домов, тыс. ка.м. 363 338 395 463 512
Источник: Программа экономической и социального развития Кемеровской области на 2005-2010 гг. - Москва-Кемерово, 2004. - С. 15.
Инвестиции на энергетических рынках отличаются по типу н степени риска. Чем выше инвестиционный риск, тем выше стоимость капитала н выше прибыль, требуемая инвесторами и кредиторами. Степень риска, присущего любому проекту в энергетической отрасли, зависит от объема самого проекта: планирования, строительства, запуска нового производства и т.д. Риски зависят не только от проекта, но и от изменений, происходящих в инвестиционной окружающей среде как на уровне страны, так и на международном уровне, например экономических условий, политических обстоятельств и энергетической политики. Идентификация, оценка и уменьшение рисков - ключевые шаги в обеспечении финансирования проектов в энергетике. Отличительной чертой угольной промышленности является низкая степень прибыльности, поэтому крайне необходимы мероприятия по повышению производительности и минимизации затрат.
По мнению Губернатора Кемеровской области А.Г.Тулеева, в настоящее время рост инвестиций в угледобычу сдерживается, в частности, и политикой, проводимой Министерством природных ресурсов РФ. Сегодня, чтобы получить лицензию на разработку месторождения даже с минимальным объемом запасов, потенциальные инвесторы вынуждены годами обивать пороги министерства. За последние 1,5 года не получено ни одной значимой лицензии на разработку месторождений на территорий Кемеровской области. В то же время у нас выстроилась целая очередь инвесторов, готовых хоть завтра инвестировать в угольную промышленность региона почти помилиарда доларов. Причем все это наши отечественные инвесторы. До сегодняшнего дня на территории Кемеровской области не объявлен ни один конкурс на право пользования недрами, ...Назрела необходимость внести соответствующие изменения в нормативно-
правовую базу (в частности, в Закон РФ О недрах)1.
Важной функцией органов государственного регулирования является обязательная экспертиза крупных инвестиционных проектов, осуществляемых компаниями по собственной инициативе. Основная цель государственной экспертизы Ч соблюдение государственных стандартов в социальной и экологической областях. Одной из эффективных мер государственного регулирования инвестиционной политики в угольной отрасли дожна стать система привилегий, предоставляемых законом инвестору по налогообложению, догосрочному кредитованию проектов, таможенным тарифам и т.п. Вместе с тем, по мнению автора, государственным органам целесообразно по-прежнему осуществлять финансово-ресурсную поддержку наиболее важных инвестиционных программ и проектов, нацеленных на комплексное решение межотраслевых проблем. Более широкое применение дожно найти управление проектами, основанное на организации инвестиционных конкурсов-тендеров.
В заключении сделаны обобщения и выводы, вытекающие из диссертационного исследования, на основании которых выдвинуты положения диссертации, к которым, в частности относятся следующие.
1. Эффективность государственного управления социально-экономическим развитием угледобывающего региона в условиях его ориентации на финансовую самодостаточность и саморазвитие экономики определяется не столько прямым усилением административного ресурса, сколько умением профессионально управлять, координировать, отстаивать
1 Тулеев Л.Г, Кузбасс Ч путь к самодостаточности //Финансово-экономическая самодостаточность регионов: опыт, проблемы, механизм обеспечения: Доклады на пленарных заседаниях научно-практической конференции, посвященной 60-летию Кемеровской области. - Кемерово: Кузбассвузиздат, 2003, - С.8-9.
свои интересы не вопреки, а в соответствии с объективными законами рынка; гибко использовать новые рыночные механизмы корпоративного взаимодействия с разнообразными хозяйствующими субъектами для обеспечения повышения уровня жизни населения.
2. К главным факторам, определяющим достижение поставленной цели и являющихся поэтому объектами государственного управления, относятся: ресурсный потенциал и потенциал географического положения региона, промышленный потенциал, научно-технический и научно-образовательный потенциал, потенциал человеческих ресурсов.
Основными направлениями движения к достижению поставленной цели определяются социальной сферой, реальным сектором экономики, финансово-бюджетной системой, В социальной сфере к показателям эффективности государственного управления социально-экономическим развитием относятся: продожительность жизни, естественная убыль (прирост) населения на 1000 чел., структура денежных доходов, соотношение с прожиточным минимумом; дифференциация населения по уровню доходов; структура занятости, уровень безработицы; соотношение платных и государственных услуг, предоставляемых населению по отраслям социальной сферы. В реальном секторе экономики это: ВРП (в абсолютном выражении, на душу населении, темпы роста); объемы производства товаров и услуг по отраслям; основные производственные фонды, износ по отраслям; структура инвестиций в основной капитал; объем экспорта и импорта; удельный вес убыточных предприятий. В финансово-бюджетной системе: общий баланс финансовых ресурсов области; налоговый потенциал региона; дефицит (профицит) консолидированного бюджета; уровень дотационности региона; удельный вес бюджета развития.
3. Необходимым условием реализации эффективного государственного управления социально-экономическим развитием является наличие целостной системы управления регионом, которая дожна включать в себя: идеологию стратегического управления, концепцию и стратегию развития, этапы и способы достижения целей и ориентиров развития, действенные методики и технологии управления развитием, эффективно подобранный и обученный персонал управления, обеспечение информационного сопровождения и контроля реализации стратегии.
Основное содержание диссертации опубликовано в следующих работах:
К Социально-экономическое развитие угледобывающего региона. На примере Кемеровской области. Ч Кемерово: Изд-во ООО Летопись, 2005. - 20,0 п. л.
2. Совершенствование межбюджетных отношений и реструктуризация бюджетной сферы как факторы социального и экономического развития угледобывающего региона // Экономист. - 2005. - 1 пл.
3. Социальные факторы экономического роста: гармонизация интересов работников и работодателей достижима (в соавт.у/Человек и труд. -2005. - №2. - 0,3 (авторских - 0,2 пл.).
4. Эффективность государственного управления социально-экономическим развитием угледобывающего региона. - Кемерово: Издательский дом Азия, 2004. - 17,5 пл.
5. Уголь и шахтеры в Государстве Российском. Экономический и социально-исторический аспекты (в соавт.) - Москва: СПЦ Сувениры, ру, 2004,Ч 16,0 (авторских Ч8,0 пл.).
6. Финансовое состояние Кемеровской области//Экономист. - 2004.
- №11. Ч 0,3 пл.
7. Трансформация экономики угледобывающего региона (на примере Кузбассау/Социология власти. Ч 2004. Ч №5. Ч 0,4 пл.
8. Финансово-экономические рычаги развития регионов и муниципальных образований Севера. Глава в учебном пособии Российский Север: проблемы социального развития / Под общ. ред. Н.Л.Вогина, Ю.П.Алексеева. - М.: Издательско-торгоаая корпорация Дашков и Ко, 2004,- 1 пл.
9. Формирование доходов и оплата труда работников в организации. Глава 3 (в соавт.) в учебном пособии Социальная корпоративная политика: проблемы, опыт, перспективы / Под общ. ред. Н.А.Вогина, В.К.Егорова. - М.: Издательско-торговая корпорация Дашков и К;, 2004.
- (авторских - 2,5 пл.).
10. Перспективы развития авиационного транспорта в Кемеровской области (в соавт.). - Кемерово: Издательский дом Азия, 2003. Ч 3,0 пл. (авторскихЧ 1,5 пл.).
11. К вопросу о социальной ориентированности реструктуризации угольной промышленности. - Кемерово: Издательский дом Азия, 2003.
- 2,5 пл.
12. Социально-экономическое развитие муниципальных образований угледобывающих регионов в условиях реформирования экономики. Ч М-: Изд-во Знание, 2003. - 3,5 пл.
13. Структуризация социально-хозяйственного уклада и местное са-моуправление//Финансово-экономическая самодостаточность регионов: опыт, проблемы, механизм обеспечения: Доклады на пленарных заседани-
ской области. - Кемерово: Кузбассвузиздат, 2003. - 0,4 пл.
14. Программа Старшее поколение как приоритет социальной политики администрации г.Кемерово: статья в сб. научн. трудов Инновационный подход к социальному обслуживанию пожилых людей: Кузбасская модель / Отв. ред. И.Н.Бондаренко, О.В.Краснова. - М.: Московская Швейцария, 2003. - 0,5 п.л.
15. Реформирование жилищно-коммунального комплекса Кемеровской области: основные направления (в соавт.) - Кемерово: Издательский дом Азия, 2002. - 3,5 пл. (авторских -2,0 п.л.).
16. Д вухстзди йная противоточная переработка твердого топлива (в соавт.у/ Теоретические основы химической технологии. Ч 2001. - Т. 35. -№1.-0,2 пл.
17. Экологически безопасная переработка угля (в соавт.) // Теоретические основы химической технологии. Ч 2001. - Т. 35. Ч Ха4. Ч 0,4 (авторских - 0,2 пл.).
18.0 причинах и последствиях кризиса в угольной промышленности России//Материалы Комиссии Государственной Думы ФС РФ по выявлению причин и последствий кризиса в угольной промышленности и социальной инфраструктуре угледобывающих регионов России (в соавт.) - М., 2000. - 2,0 пл. (авторских - 0,5 пл.).
19. Социально-экономическое положение угольной промышленности. - Кемерово: Издательский дом Азия, 1999.-4,0 пл.
20. О кризисе социальной инфраструктуры угледобывающих регионов России //Материалы к докладу Комиссии Государственной Думы ФС РФ по выявлению причин и последствий кризиса в угольной промышленности и социальной инфраструктуре угледобывающих регионов России (в соавт.)-М., 1998.-2,0 п.л. (авторских - 1,0 пл.).
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук
ЕСобякова Антона Анатольевича
Тема диссертационного исследования:
Эффективность государственного управления социально-экономическим развитием угледобывающего региона
Изготовление оригинал-макета Кобяков A.A.
Подписано в печать Гираж экз.
Усл. п.л.
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ №
119606 Москва, пр-т Вернадского, 84
Похожие диссертации
- Стратегическое управление социально-экономическим развитием моноспециализированного города
- Территориальная организация регионального социально-экономического развития
- Формирование и оценка комплексной стратегии социально-экономического развития горно-химического предприятия
- Эффективность государственного управления социально-экономическим развитием угледобывающего региона
- Совершенствование управления социально-экономическим развитием монопромышленного города