Империя и местное самоуправление: идеология реформ в русском Туркестане в конце XIX — начале XX вв.
Информация - История
Другие материалы по предмету История
выполнявших экономические и фискальные функции. Определив их как "земско-хозяйственные местные органы" и "правительственные учреждения" одновременно, Кауфман сделал вывод, что в первом качестве они "...не могли бы ни уничтожить, ни заменить с пользою для самого дела тех обычных советов и сходов, которыми решаются общинно-хозяйственные дела населения, которых состав и деятельность к тому же никогда, даже в лучшие времена ханского владычества, не могли быть регулируемы властию правительственною, ограничивавшею свою опеку над общинами кругом только тех интересов, которым удовлетворить не могли уже силы и средства единичных обществ и которые одинаково касались нескольких или многих общественных групп..." 12 Кроме того, Кауфман не видел смысла в этих коллегиях и с точки зрения государственной, т.е. сбора податей, так как в этой сфере хозяйственные общественные управления не отличались большей эффективностью. Туркестанский генерал-губернатор вначале предложил учреждать эти управления не в каждом аксакальстве, а "...для целых более или менее обширных групп селений, связанных общими хозяйственными условиями в земледелии и по орошению, придав им выборный и коллегиальный характер..." 13 . Но после нескольких лет действия таких управлений в ряде уездов Кауфман пришёл к выводу, что их нужно упразднить, заменив "...более правильно организованными русскими учреждениями..."14 В 1877 г. Кауфман ликвидировал хозяйственные общественные управления, а их функции передал уездным и областным органам.
Постепенно выяснялись и другие недостатки разработанной Степной комиссией схемы самоуправления. По мере расширения границ Туркестанского края численность аксакальств, находящихся в подчинении русской власти, увеличивалась, а оперативное управление ими усложнялось. Кауфман решил повсеместно ввести, наряду с аксакальством или сельским обществом, новый уровень управления оседлую волость, которой в регионе до прихода русских никогда не было. Именно такая двухуровневая структура была отработана во внутренней империи и была привычна для русских чиновников. Согласно новым правилам, волостной управитель избирался на волостном съезде, в котором участвовали пятидесятники, и выполнял административные и полицейские функции. Кроме того, волостному управителю была передана функция сбора налогов.
При обсуждении нововведений Кауфмана в 1874 г. в комиссии Непокойчитского, созданной в военном министерстве, те перемены, которые предлагалось произвести в системе самоуправления, получили полную поддержку. Члены комиссии высказались в том духе, что "...наиболее удобная и для администрации и для народа двухстепенная система полицейской и общественной организации, приближающаяся к системе управления крестьянского..." 5 Однако комиссия Непокойчитского предложила б<мгее демократический вариант формирования органов туземного самоупр иления: предлагалось участие в сельских сходах не выборных, а всех домовладельцев, поскольку "...названным сходам предоставляется право решать дела, затрагивающие интересы целого общества..." |6 Соответственно вводились нормы: присутствие не менее половины домохозяйств, решение большинством голосов. Наиболее важные дела (удаление членов, передел общинной земли, установление сборов и т.д.) было предложено решать квалифицированным большинством. Второй уровень самоуправления волость предполагалось основывать на институте волостного съезда, который должен был действовать при участии 2/3 выборных от каждых 50 домохозяйетв, решения должны были приниматься простым большинством и приводиться в исполнение без разрешения начальства. На этом же волостном съезде должен был избираться волостной управитель.
Члены комиссии Непокойчитского понимали, что такой демократизм имеет свои недостатки, обусловленные негативным влиянием прежнего тиранического правления. В своей "Пояснительной записке" они писали: "...к сожалению, недостаточно-воспитанное прежнею жизнию для правильного усвоения данного ему русской властью выборного права, после вековой подчинённости старым патриархальным формам деспотического произвола наследственной родовой и служебной аристократии, население не вдруг и не везде пока оценивает благодетельное значение выборного начала, как это доказал опыт шестилетнего управления и двухкратные в течение этого времени выборы должностных лиц, между которыми оказывались нередко люди или вредные в административных видах по своему направлению, или слабые и бездарные, не имеющие никакого значения в народном мнении и неспособные к исправному и деятельному исполнению служебных обязанностей..." 17. Чтобы как-то компенсировать эти недостатки, комиссия Непокойчитского предложила ввести некоторые ограничения на выборное право, в частности, возможность волостного съезда лишь предлагать 3 кандидатов на должность волостного управителя и право уездного начальника или военного губернатора назначать из них волостного, а в случае нежелательности всех трёх право русских чиновников вовсе отменять результаты выборов.
В 1870-е гг. проекты Кауфмана не были утверждены, поэтому формально продолжало действовать временное положение Степной комиссии, а фактически же система управления выстраивалась по указаниям генералгубернатора. Вместе с тем, по мере того, как дело шло к окончательной выработке Положения об управлении Туркестанского края, своего рода местной "конституции", споры по различным вопросам усиливались.