Государственное регулирование заимствований субъектов Российской Федерации
Статья - Разное
Другие статьи по предмету Разное
Государственное регулирование заимствований субъектов Российской Федерации
У. И. Алиев
Регулирование заимствований рынка субнациональных ценных бумаг является одним из направлений долговой политики государства и осуществляется в настоящее время по двум основным направлениям:
1. Введение жестких ограничений на внешние заимствования субъектов Российской Федерации, обусловленных необходимостью стабилизировать долговую ситуацию в стране.
2. Поддержка внутренних заимствований субъектов Российской Федерации, имеющих положительную кредитную историю и выполняющих необходимые нормативы, установленные бюджетным законодательством Российской Федерации. Реализуя первое направление, федеральный центр последовательно добился того, что субъектам Российской Федерации была дана возможность рефинансировать и реструктуризировать существующий внешний долг без дальнейшего наращивания его объемов.
Жесткость ограничений объяснялась тем, что преобладание долгов в иностранной валюте является серьезным фактором риска, ставящим управление долгом в жесткую зависимость от валютной политики и состояния платежного баланса и др. Приоритет при осуществлении государственных заимствований отдан внутренним заимствованиям. Однако представляется, что при реализации политики поддержки внутренних заимствований имело место переплетения положительных моментов и отдельных недостатков, которые привели в итоге к замедлению темпов развития рынка субнациональных ценных бумаг.
В 2000 2005 гг. Минфином России была осуществлена государственная регистрация 267 условий эмиссии и обращения ценных бумаг 38 субъектов Российской Федерации и 19 муниципальных образований, к середине 2006 г. соответственно 12 и 1 выпуска. Подобное соотношение является характерной чертой российского рынка. В большинстве стран рынок муниципальных облигаций является преобладающим по отношению к ценным бумагам штатов, земель и т. д. Можно предположить, что причина кроется в существующей системе межбюджетных отношений, обусловливающих большую определенность и гарантии доходности в отношении ценных бумаг регионов. Именно в руках субъектов сосредоточены наиболее серьезные источники доходов будь то региональная часть федеральных налогов или полномочия по перераспределению бюджетных средств в регионах. Кроме того, на подобный дисбаланс в составе эмитентов повлияли и изменения в межбюджетных отношениях, в результате которых количество муниципальных образований увеличилось в 2,3 раза до 25,5 тыс. Можно предположить, что подобные изменения резко снижают вероятность выхода муниципальных образований на рынок субфедеральных ценных бумаг ввиду пропорционального снижения доходов соответствующих бюджетов.
С региональными облигациями складывается противоположная ситуация. Одной из основных причин отставания рынка региональных облигаций от других сегментов финансового рынка является неравнозначное по экономическому и промышленному потенциалу распределение субъектов РФ по территории страны. Сумма доходов различных субъектов может различаться в 100 150 раз, что соответственно отражается на количестве регионов, способных эмитировать собственные облигации и выдерживать бюджетные параметры и ограничения по объему долга, установленные Минфином России. По оценке самого Минфина, это 40 % субъектов РФ. Помимо этого, изменения, вносимые в Бюджетный кодекс РФ, устанавливают дополнительные ограничения на объем долга и величину бюджета для высокодотационных регионов.
В такой системе экономических координат проблема выхода на рынок субфедеральных заимствований может решаться за счет укрупнения регионов. Для федерального центра преимущества от объединения также очевидны и выражаются как с точки зрения простоты управления так и в сокращении числа неперспективных и дотационных регионов. Федеральный центр сам создает стимулы к объединению. Одним из них является ст. 131 Бюджетного Кодекса РФ, где установлено, что с начала текущего года дотации для субъектов РФ будут рассчитываться по показателям консолидированного бюджета. То есть дотационные регионы, входящие в состав сильных рискуют остаться без дотаций. Теоретически, вероятность выхода укрупненных регионов на рынок долговых обязательств увеличивается за счет уменьшения общего количества субъектов РФ. Однако для реальных и потенциальных инвесторов последствия слияния тех или иных регионов могут быть различными. Например, не урегулированы вопросы правопреемства по долговым обязательствам объединяемых регионов.
Можно предположить, несмотря на продекларированную Минфином России политику приоритетной поддержки внутренних заимствований, в ближайшей перспективе число региональных эмитентов существенно не увеличится. Доказательством данной точки зрения могут служить три принципиальные момента.
1. Закрепленные на постоянной основе доходные источники бюджетов субъектов РФ обеспечивают стабильный рост их доходов, который на протяжении последних пяти лет существенно опережал темпы инфляции, хотя и доходы бюджетов субъектов росли медленнее ВВП и доходов федерального бюджета. В 2006 г. ВВП вырос в 1,27 раза, доходы федерального бюджета в 1,49 раза, собственные доходы субъектов в 1,25 раза. Изменения в налоговом законодательстве за последние три года привели к перераспределению налоговых поступлений между бюджетами. Потери регионов были компенсированы дополнительными источниками финансирования. Однако в некоторых реги