Теория муниципального управления
Методическое пособие - Юриспруденция, право, государство
Другие методички по предмету Юриспруденция, право, государство
в системе французского местного самоуправления.
Как отмечают Жан-Бернар и Жан-Франсуа Оби, "Наша административная система исходила из гипотезы "функционального раздвоения", т.е. гипотезы, согласно которой административный орган попеременно действовал от имени отдельных субъектов публичного права. Вплоть до реформ децентрализации ...префекты являлись частью таких органов... поскольку они представляли то государство, то департаменты и регионы, то децентрализованных субъектов публичного права.
Реформы децентрализации подтвердили положение мэра в системе "функционального раздвоения", поскольку он до сих пор ...осуществляет как коммунальные, так и государственные компетенции"28.с.86
Коммунальные компетенции мэра подразделяются на три группы.1В первую группу входят те полномочия мэра, в осуществлении которых он независим от совета коммуны. Это, прежде всего его полицейские функции, т.е. полномочия в области общественной безопасности и правопорядка. Во вторую, группу входят полномочия, связанные с управлением системой муниципальных услуг и, прежде всего решение кадровых вопросов. В третью группу входят различные полномочия, связанные с исполнением конкретных решений совета коммуны.
Государственные компетенции мэра поддаются определению только с формальной стороны, а именно: это любые делегированные полномочия, осуществляемые в рамках иерархического подчинения мэра префекту и правительству. Если мэр, по каким-то причинам, не исполняет эти свои функции, то префект соответствующего департамента может реализовать их в режиме "административного замещения" (pouvoir de substitution). 28.С.88. В частности, в эту группу полномочий входят публикация нормативных актов, организация коммунальных выборов, надзор за системой начального образования и т.п.
Указанные реформы децентрализации (1982 г.) изменили статус префекта. Речь, прежде всего, идет о контрольных функциях префекта, который утратил почти всю совокупность полномочий, присущих ему до 1982 года в качестве главы исполнительной власти департамента. Однако префект "остается представителем государства в департаменте и представляет каждого министра"46.с.116. Указанные контрольные функции префект отчасти делегирует супрефектам. Последние возглавляют особые административные единицы департамента (т.н. аррондисменты). Аррондисменты не являются муниципальными образованиями, а лишь обозначают территорию, на которую распространяется власть соответствующих супрефектов. "Последние являются помощниками префекта в своем округе, осуществляют административный контроль за деятельностью расположенных на их территории коммун. В случае, если супрефект сочтет какое-либо решение местного органа незаконным, он направляет его префекту, который вправе передать дело в административный суд"23.с.56
Таким образом, власть французского мэра ограничивается и по горизонтали, и по вертикали, причем в последнем случае даже дважды: (1) непосредственно со стороны супрефекта соответствующего аррондисмента и (2) опосредованно со стороны префекта департамента. Как видим, институты префекта и супрефекта представляют собой не иное что, как способ деконцентрации власти государства. Отсюда, согласно концепции французского коммунального права префект и супрефект являются, прежде всего, агентами государственной власти и представителями ее интересов на локальном уровне.
В этой связи возникает вопрос: на каком основании агенты государства могут ограничивать власть органов местного сообщества, не нарушая одновременно принцип самоуправления? С одной стороны, местное самоуправление по определению в своей области совершенно самодостаточно, и любое вмешательство государства в эту область можно истолковать как недопустимое. С другой стороны, местное самоуправление представляет собой лишь управления в собственном смысле. Последнее же в эпоху существования национальных государств опять-таки по преимуществу совпадает с государственным управлением. Круг логически замыкается: местное самоуправление одновременно не может быть государственным управлением и не может не быть таковым. Во Франции данную логически неразрешимую апорию на практике нейтрализуют следующим образом:
1) на коммунальном уровне управления определяется орган, который отвечает за смычку государственного управления и местного самоуправления (=мэр);
2) данный орган в качестве связующего звена управления в единой вертикали власти имеет две различные "ипостаси": одновременно агента государства и представителя местных интересов. Во Франции это называют, как мы видели ("функциональное раздвоение").
3) данный орган попеременно действует "то от имени коммуны, то от имени государства"28.с.86. Другими словами, в отличие от немецкого бургомистра французский мэр должен не синтезировать свои государственные и локальные функции, а напротив сознательно и тщательно разграничивать их. Таким образом, в каждом конкретном случае все агенты правоотношений должны иметь возможность по некоторым формальным критериям определить, действует ли мэр в качестве агента государства или же в качестве главы местной администрации.
Основное достоинство дуалистического управления заключается в том, что в отличие от рассмотренной германской системы деятельность мэра становится более прозрачной как для агентов государства, так и для местного населения, а также для всех третьих лиц. Отсюда, возрастает предсказуемость развития правоотноше