Учебники

Институты президентского влияния в региональной политике

Важнейшими агентами центральной администрации на региональном уровне выступают полномочные представители президента. В соответствии со ст. 83 российской Конституции президент страны "назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации".
Полномочные представители президента (сокращенное наименование — полпреды) могут назначаться в любые политические структуры и органы власти. Например, они есть в Совете Федерации, Государственной Думе и Конституционном суде. Одной из разновидностей полпредов являются полпреды в регионах России (с 2000 г. — в федеральных округах).
Ключевым институтом президентского влияния (контроля) в региональной политике являются полномочные представители президента в регионах. Их главной политической задачей является контроль за ситуацией на региональном уровне от имени и по поручению президента страны. Основные функции полпредов связаны с осуществлением такого контроля, информированием федерального центра о ситуации в регионах, а также координацией деятельности других федеральных структур, расположенных в регионах.
Особенность института полпредов состоит в том, что он выполняет контрольные и координационные функции, но в то же время не имеет распорядительных полномочий. Деятельность этого института не предусмотрена конституцией (которая только закрепляет за президентом общее право назначать своих представителей) и не регулируется федеральными законами, находясь, таким образом, в сфере президентского указного права и "внутренних" решений президентской администрации. В такой ситуации полпреды президента не являются полноценными агентами центральной администрации, как это имеет место в других странах.
В 1991—2000 гг. в России действовал институт полномочных представителей президента в субъектах федерации. Назначение таких представителей началось в августе 1991 г., и подавляющая часть назначений была проведена в августе—октябре 1991 г. Практически одновременно президент назначал в краях, областях, автономной области и автономных округах России глав администраций. Последние выступали в роли руководителей региональной исполнительной власти, а полпреды являлись главной контролирующей инстанцией.
Как правило, представитель президента реализовывал свои полномочия в рамках отдельно взятого субъекта федерации. В некоторых редких случаях представитель президента в крае (области) мог одновременно выполнять те же функции в автономном округе, входящем в его состав. На Северном Кавказе допускалось назначение полпредов, работающих сразу в нескольких республиках.
В исключительных ситуациях оказалось возможным совмещение полномочий губернатора и полпреда. Тогда говорить о наличии в регионе полноценного агента центральной администрации просто не приходилось. Например, нижегородский губернатор Б. Немцов, пользуясь особым благоволением центра, совмещал должности губернатора и полпреда до апреля 1994 г. На протяжении нескольких месяцев, до декабря 1991 г., полномочным представителем президента в Москве и Московской области являлся демократически избранный мэр Москвы Г. Попов. Был ряд случаев совмещения поста президентского полпреда с другой властной должностью, если речь шла о политиках, имеющих полную поддержку и доверие федеральных властей. Например, представителем президента в Тамбовской области с конца 1996 г. некоторое время являлся мэр Тамбова В. Коваль, т.е. глава местного самоуправления.
Весьма характерна география назначений. Практически вне рамок президентского контроля на первом этапе оставались республики, что подчеркивало внутри-российскую асимметрию. Они имели более высокий фактический статус в рамках федерации, и центр на первых порах отказывался от вмешательства в их "внутренние" дела. Только в Чувашии полпред был назначен на самом первом этапе формирования этого института (это произошло в январе 1992 г.). В 1992 г. полпред появился и в только что созданной Ингушетии, в 1993 г. — в нестабильной тогда Мордовии, в 1994 г. — в Чечне. Напротив, в трех республиках — Татарстане, Башкирии и Якутии полпреды никогда не назначались, что подчеркнуло особые отношения этих крупных республик с федеральным центром.
Что касается большинства республик, то федеральный центр назначает там полпредов в основном в 1997 г. Сначала в августе 1995 г. полпред был назначен в Калмыкии, потом — в октябре 1996 г. в Северной Осетии и Ингушетии (один полпред на две республики, находившиеся в состоянии латентного конфликта после событий 1992 г.). В течение 1997 г. полпреды появились в Республике Алтай, Бурятии, Республике Коми, Марий Эл, Туве, Удмуртии и Хакасии. Один полпред был назначен сразу для нескольких республик Северного Кавказа — Адыгеи, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии и Дагестана. Наконец, весной 1998 г. полпред появился в Карелии — республике, которая долгое время пользовалась особыми финансово-экономическими отношениями с центром (аналогично Татарстану, Башкирии и Якутии, где полпредов так и не назначили).
На первом этапе представителями президента в регионах, как правило, назначались выходцы из демократического движения, в частности демократически настроенные народные депутаты России, ориентированные на Б. Ельцина. Институт полпредов в начале 1990-х гг. выполнял функцию идеологического контроля: полпреды отслеживали, каким образом идут реформы в регионах, как местные власти способствуют (или не способствуют) их продвижению. Довольно часто возникали конфликты между полпредами и губернаторами, которые были недовольны попытками полпредов вмешиваться в процессы принятия политических решений и тем более — снабжать центр негативной информацией об их деятельности. В то же время формирование в регионах моноцентрических губернаторских режимов довольно часто приводило к тому, что полпреды фактически оказывались в сфере влияния губернаторов и действовали в их интересах. Поэтому на этапе 1991 — 1996 гг. можно достаточно четко выделить две модели отношений полпредов с губернаторами — конфликт (нередко идеологически окрашенный, когда полпред выступал с позиций радикального демократа, борющегося с консервативной властной элитой) и лояльность. Эффективность полпредов как агентов центральной (президентской) администрации на том этапе оценивается невысоко вне зависимости от модели отношений с губернаторами.
В 1997—1998 гг. федеральный центр предпринимает первую попытку усилить институт полпредов. 9 июля 1997 г. выходит президентский указ "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации". Этот указ и утвержденное указом положение определили задачи, функции и права полпредов.
В соответствии с этим указом представитель президента в регионе назначается президентом по представлению руководителя президентской администрации и сам является чиновником этой администрации. Основными задачами полпреда были определены:
• содействие президенту в реализации его конституционных полномочий (весьма серьезная задача, допускающая широкое толкование);
• информирование президента о политическом, социальном и экономическом положении в регионе;
• взаимодействие с федеральными и региональными органами государственной власти, местным самоуправлением, партиями, общественными движениями и др.
Важной функцией полпреда в соответствии с этим указом является координация деятельности территориальных структур федеральных органов исполнительной власти в части их взаимодействия с региональными и местными властями.
На этапе 1997—1998 гг. федеральный центр стремится упорядочить деятельность федеральных структур в регионах и вывести их (в том числе и сам институт полпредов) из-под неформального влияния губернаторов, под которым они оказались. С этой целью формируются региональные коллегии федеральных органов исполнительной власти, в рамках которых полпред оказывается ключевым координатором.
В мае 1998 г. в развитие этой тенденции президент подписывает указ о региональных коллегиях федеральных органов исполнительной власти. Этот указ подтверждает линию на расширение полномочий представителей президента в регионах. Ранее федеральные структуры, если не управлялись, то хотя бы отчасти курировались местными администрациями (например, председатель комитета по управлению имуществом обычно являлся вице-губернатором и назначался Госкомимуществом по согласованию с губернаторами, правоохранительные органы в ряде регионов курировал специальный вице-губернатор). Институты полпредов и коллегий были призваны упорядочить деятельность всех агентов центральной администрации в регионе и усилить контроль центра за этой деятельностью.
Также внимания заслуживает кадровая чистка корпуса представителей президента, которая активно проводилась администрацией президента в 1996—1997 гг. Расчет обычно делался на назначение представителями президента людей, не связанных с губернаторами, представляющих иные политические группы. Очень важен и другой факт: корпус представителей президента изменился качественно. На место демократов "первой волны", которые виделись в качестве идеологических "контролеров" политических процессов в регионах, пришли хозяйственники, имеющие опыт работы в органах исполнительной власти, а значит, способные заниматься управленческой работой. Показательно, что в основном смена представителей президента произошла в тех регионах, где к власти в результате выборов 1996 г. пришли оппозиционные губернаторы.
Новое качественное изменение ситуации отмечается в 2000 г., когда институт полпредов президента в регионах был реформирован в соответствии с президентским указом от 13 мая 2000 г. С этого времени полпреды назначаются не в субъекты федерации, а в созданные одновременно федеральные округа, и их количество соответственно сокращается до семи. В субъектах федерации появляется институт главных федеральных инспекторов, подчиненных полпредам в федеральных округах (как правило, наряду с главным федеральным инспектором в субъекте федерации назначается просто федеральный инспектор с более низким статусом).
Смысл реформы состоял в том, чтобы резко усилить полпредов как институт централизованного президентского контроля и одновременно упростить формат работы центра с полпредами. Поэтому число полпредов было сокращено до семи, но их статус существенно увеличился. Каждый полпред стал отвечать за огромную территорию и получил более высокий статус в российской политической системе (непосредственные контакты с президентом, членство в Совете Безопасности и др.). При этом полпред в федеральном округе по-прежнему назначается президентом России по представлению руководителя президентской администрации. В указе специально подчеркивается, что полпред непосредственно подчиняется президенту и подотчетен главе государства.
Задачи полпредов в связи с реформой были расширены и сформулированы заново (хотя сохранено множество положений указа 1997 г.). В соответствии с текстом указа 2000 г. к задачам полпредов в федеральных округах относятся:
"организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;
организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;
представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений".
Основные функции полпредов в федеральных округах можно свести к следующим.
• Функции контроля. Объектом контроля являются практически все властные структуры на территории федерального округа — федеральные (в том числе правоохранительные органы), региональные и местные. Полпред контролирует выполнение решений федерального центра, федеральных законов и иных нормативных актов на территории регионов. Он имеет право на участие в работе любых органов власти, расположенных на территории федерального округа, доступ к любым их материалам. Полпред также вносит свои предложения президенту в части осуществления им конституционных полномочий в сфере федерального вмешательства, о которых речь шла выше.
• Функции координации. Объектом координации являются федеральные органы исполнительной власти. С полпредом согласовываются кандидатуры федеральных государственных служащих, что существенно усиливает его влияние на кадровую политику федерального центра в регионах. С 2004 г. полпреды получили определенные права в процессе назначения губернаторов в соответствии с новой схемой (см. ниже).
• Посреднические функции (функции медиатора). Полпред отвечает за взаимодействие федеральных структур с региональными властями. Фактически он стал выполнять и роль интегратора регионов и региональных элит в составе округа. Важную роль в системе федеральных округов играют консультативные органы, которые позволяют координировать деятельность региональных органов власти и интегрировать региональные элиты. Полпредства при этом обеспечивают соответствие вектора интеграции управленческим сигналам, поступающим из центра. Наиболее важным мероприятием являются регулярно собираемые советы округов, которые состоят из региональных руководителей (в 2005 г. ситуация с окружными советами была упорядочена президентом России, издавшим указ от 24 марта, который регламентирует их деятельность3). Во всех округах созданы парламентские ассамблеи, которые объединяют спикеров региональных законодательных собраний.
• Экономические функции. Изначально полпреды в федеральных округах стремились к повышению своего влияния в экономике регионов. Однако их экономические функции выглядят весьма ограниченными: центр не пошел на их расширение, опасаясь конфликтов между полпредами и региональными властями. Поэтому за полпредами осталась только функция участия в разработке программ социально-экономического развития территорий.
Анализ деятельности полпредов в федеральных округах позволяет определить следующие проблемные ситуации, возникшие по результатам реформы.
Во-первых, история этого института отличается характерной динамикой. Первый этап был периодом "бури и натиска", который наблюдался в 2000 г. На этом этапе значение института полпредов преувеличивалось в рамках PR-кампании, а сами полпреды вели себя жестко, зачастую — агрессивно, стремясь утвердить свое превосходство над главными объектами своего контроля — губернаторами. Причем особое значение имел тот факт, что проводниками централизованного контроля на местах стали люди, зачастую не имеющие корней в региональной элите. Большинство полпредов происходило из военных (отсюда аллюзия с царскими генерал-губернаторами).
На втором этапе — в 2001 г. институт федеральных округов и полпредов проходит новый рубеж. Этот этап можно назвать интеграционным. Начинается более глубокая интеграция полпредов в региональную среду, от жесткого вмешательства система эволюционирует к партнерству с региональными элитами.
Третий этап функционирования федеральных округов начинается с 2002 г. Его можно назвать стабилизационным. Система федеральных округов встраивается в отношения между центром и регионами, занимая в ней промежуточное положение. С одной стороны, сглаживаются конфликты с региональным уровнем власти, что приводит к существенному снижению противоречий между уровнем федеральных округов и уровнем субъектов федерации. С другой стороны, отлаживаются и становятся более рутинными процедуры реализации централизованного контроля через систему федеральных округов, они работают, но уже не воспринимаются в регионах как вмешательство и нажим.
Анализ истории федеральных округов позволяет говорить о переходе от их имплантации в систему отношений между федеральным и региональным уровнями власти, которая неизбежно была сопряжена с конфликтами, к естественной бюрократической саморегуляции.
Во-вторых, характерны проблемы правового статуса федеральных округов и полпредов. Институт федеральных округов не предусмотрен российской конституцией и развивается только в рамках президентского указного права, что определяет специфику и ограничения его легитимности (см., например: [Красных, 2001]). Прежде всего, тот факт, что институт полпредов в федеральных округах не предусмотрен в федеральном законодательстве, означает отсутствие у полпредов распорядительных полномочий. Другими словами, полпреды являются ответвлением президентской власти, но никак не автономным органом власти. Их легитимность, таким образом, ограничена, а функции могут относиться к сферам контроля, координации и согласования, но не принятия властных решений. В то же время важно понимать, что полпреды могут влиять на принятие властных решений президентом, что означает их вполне высокий статус.
Ограниченная легитимность системы федеральных округов и функционирование полпредов в качестве подсистемы президентской власти предопределяют огромное значение личностного фактора и кадровой политики в эффективности всей системы. Полпред в федеральном округе — это не "обычный" бюрократ, действующий в соответствии с законами и должностными инструкциями, а скорее политик, и эффективность решения поставленных задач определяется его личными политическими талантами. Примечательно, что корпус из семи полпредов на деле оказался предельно разнородным, и это привело к тому, что в каждом федеральном округе работа организована по-своему с разными принципами, кадрами, вспомогательными органами. Наряду с региональными выборами, наибольшие конфликты вмешательство полпредов в дела регионов вызвало в сфере экономики.
В-третьих, при создании федеральных округов возникают конфликты между органами власти. Они возникают по двум направлениям — по вертикали и по горизонтали.
По вертикали федеральные округа как специализированный институт федеральной власти оказываются в естественном конфликте с региональной властью и прежде всего с губернаторами. Этот конфликт закономерен, поскольку окружные структуры являются субъектом централизованного контроля, а губернаторы — его объектом.
По горизонтали система федеральных округов зависит от аппаратных противоречий между федеральными структурами. Одно из них определилось сразу: полпреды включены в структуру администрации президента, но при этом занимаются координацией ведомств, которые относятся к правительству России. Возникает серьезное противоречие, поскольку последние входят в собственную ведомственную вертикаль, которая может функционировать и без вмешательства администрации президента. Создание института полпредов означало формирование системы президентского контроля не только за автономными региональными институтами власти, но и за региональными структурами федеральных органов. Противоречия с правительством особенно ярко проявились при решении экономических вопросов. В целом реформа института полпредов 2000 г. сыграла важную роль в усилении институтов централизованного президентского контроля. Хотя существующая в России система полпредов как ключевых агентов центральной администрации в регионах по-прежнему имеет ограниченную легитимность и полномочия

< Назад   Вперед >
Содержание