Учебники

Система ведомственных вертикалей

Президентские полпреды являются институтом прямого федерального администрирования. В целом для России свойственно наличие множества представительств федеральной власти на региональном уровне, которые функционируют в рамках ведомственных вертикалей. Полномочные представители президента являются одним из таких представительств.
Особую роль играют функциональные вертикали, связанные с силовыми структурами и правоохранительными органами. Все соответствующие структуры в России в большей или меньшей степени централизованы. Это означает, что руководители региональных подразделений назначаются центром. Степень централизации определяется участием региональных органов власти в процедуре назначения или отстранения от должности руководителей территориальных органов федеральной исполнительной власти.
Полностью централизованной структурой является Федеральная служба безопасности. В ее структуру входят управления ФСБ по отдельным субъектам федерации во главе со своими руководителями.
Значительной, но не абсолютной централизацией отличается Министерство внутренних дел. В развитии функциональной вертикали МВД прослеживается характерная динамика. Так, на первом этапе назначение и увольнение начальников региональных управлений внутренних дел (которые существуют на уровне субъектов федерации) проводилось по согласованию с региональными властями. В дальнейшем из закона было изъято сначала согласование их увольнения, а потом и назначения. В соответствии с измененным законом "О милиции" регионального начальника управления внутренних дел стал назначать сам президент, а что касается региональной власти, то при назначении всего лишь выясняется ее мнение. На уровне федеральных округов существуют главные управления МВД, их руководители имеют ранг заместителей министра. Внутри субъектов федерации действуют городские (районные, окружные) управления (отделы) внутренних дел.
По принципу функциональной вертикали в России устроена и прокуратура*. В Конституции прокуратура прямо названа централизованной структурой. Как гласит ст. 129, п. 1. "Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и генеральному прокурору Российской Федерации". Региональных прокуроров в субъектах федерации по Конституции назначает генеральный прокурор, региональные прокуроры по закону подчинены генеральному прокурору. На уровне федеральных округов созданы отделы Генеральной прокуратуры с руководителями в ранге заместителя генерального прокурора. Внутри субъектов федерации органы прокуратуры действуют в городах и районах, т.е. на первом субрегиональном уровне (также как и органы внутренних дел). Причем районные и городские прокуроры подотчетны вышестоящим прокурорам, как региональным, так и генеральному прокурору, т.е. можно говорить о четко выстроенной вертикали органов прокурорского надзора в России.
Важно отметить, что Россия отличается довольно высокой степенью централизации судебной системы5¦ Здесь, в отличие от некоторых федераций, не идет речь о двухуровневой судебной системе. Только исполнительная и законодательная власти в России функционируют по федеративному принципу, т.е. делятся на уровни. Судебная власть существует в качестве отдельной системы, и говорить о региональной судебной власти в России можно с большими оговорками: в ее состав входят только мировые судьи и конституционные (уставные) суды субъектов федерации. Примечательно, что все суды общей юрисдикции в России именуются федеральными судами (это относится и к судам субъектов федерации, и к районным судам), они финансируются из федерального бюджета, также как и мировые судьи в регионах.
Создание системы федеральных округов привело к появлению нового уровня в рамках некоторых функциональных вертикалей. Со временем институт полпредов стал не единственным на окружном уровне: здесь возникли структуры Генеральной прокуратуры, МВД, министерства юстиции, налоговой полиции (впоследствии упраздненной), обычно — во главе с заместителями федеральных руководителей этих органов на участие в кадровой политике. В соответствии с Конституцией кадры судебных и правоохранительных органов находятся в сфере совместного ведения центра и регионов, что предполагает наличие хотя бы минимального согласования с регионами при назначении центром руководителей региональных ведомственных подразделений. Необходимость согласования прямо предусмотрена в Конституции относительно назначения региональных прокуроров (регион сам определяет процедуру согласования, т.е. участие исполнительной и (или) законодательной власти субъекта федерации в этом процессе)''. Что касается МВД, то это право было сведено к минимуму, хотя полностью не ликвидировано.
В роли важнейших агентов центральной администрации в российских регионах выступают подразделения силовых и правоохранительных структур. Эти подразделения вписаны в функциональные вертикали, которые находятся под контролем президента, генерального прокурора или правительственных чиновников. Важно отметить, что в современной системе предполагается координация деятельности этих региональных подразделений представителями президента в федеральных округах (они же имеют право согласования при назначении руководителей этих подразделений). Прослеживается тенденция к созданию на региональном уровне координационных структур (коллегий) территориальных структур федеральных органов исполнительной власти

< Назад   Вперед >
Содержание