Учебники

Модель рецентрализации 2000—2005 гг. (модель Путина)

Принципиально новая ситуация в отношениях "центр — регионы" возникает в 2000 г. после смены российского президента и прихода к власти В. Путина. Сама смена власти стимулирует развитие новой модели, которая стала реакцией федеральной элиты на неудачные попытки укрепления позиций центра, потерпевшие поражение прежде всего из-за позиции Б. Ельцина и отсутствия должного единства на федеральном уровне. Б. Ельцин традиционно выступал в роли гаранта региональной самостоятельности и губернаторских "свобод", считая это залогом их политической лояльности. Создание ограничителей в лице полпредов и местного самоуправления здесь мало что изменило, хотя, безусловно, способствовало расслоению и фрагментации регионального уровня.
Приход к власти В. Путина совпал с актуализацией модели "управляемого федерализма'", предполагающей усиление субординации по вертикали. Тема укрепления властной вертикали стала лейтмотивом действий федерального центра. Важно отметить, что при В. Путине резко снижается влияние на региональную политику такого фактора, как отсутствие консолидированной позиции в федеральном центре (как это было при Б. Ельцине пока шла борьба за преемственность власти). Напротив, усиливается противостояние федеральной и региональной бюрократий в борьбе за перераспределение дефицитных ресурсов. В этой борьбе федеральная бюрократия в лице президентских структур, правительства и в значительной степени лояльного им парламента, а также судов выступает как единая сила, заинтересованная в централизации ресурсов. Это, правда, не исключает различных позиций и острой борьбы между федеральными группами влияния за контроль над теми или другими регионами, но это уже другой аспект данной ситуации.
Во-первых, реализуется комплекс мер, направленных на устранение территориально-политической асимметрии и создание более или менее единого формата отношений между центром и регионами. В официальной практике этот комплекс мер именуется воссозданием единого правового пространства. Прежде всего это касается республик, которые ранее имели фактически особый статус в составе федерации. Под угрозой санкций запускается процесс приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, в результате чего устраняется основная масса противоречий. В соответствии с решением Конституционного суда признается незаконным республиканский суверенитет и иные наиболее "вызывающие" аспекты республиканского законодательства. Проводится практически полный демонтаж "договорных" основ федерации. Многие регионы сами отказываются от договоров о разграничении полномочий. Затем в соответствии с новым законодательством, вступившим в силу в 2003 г., договорная практика существенно ограничивается и начинает рассматриваться лишь как практика для "особых случаев".
В результате этих действий республики в значительной степени становятся идентичны другим субъектам федерации по своим политическим возможностям и располагаемым ресурсам. Правда, сохраняются особые индивидуальные ситуации, связанные с двумя республиками, в наибольшей степени отдалившимися от центра, — Чечней и Татарстаном. Обеспечить полное единообразие региональных ситуаций центр был не в состоянии.
Кроме того, даже усилился момент асимметрии в отношении автономных округов, фактический статус которых понизился. Новое законодательство 2003 г. в части разграничения полномочий между центром и регионами сократило объем полномочий, располагаемых округами, и ставит их в зависимость от краев (областей). Впрочем, это воспринималось как метод давления с целью ликвидировать автономные округа как субъекты федерации. При этом автономные округа могут решать вопросы своих отношений с краями и областями в индивидуальном порядке, что также в перспективе усиливает различия между ними.
Также следует обратить внимание на создание федеральным центром единого стандарта для региональной государственной власти, а затем и местного самоуправления. Этот процесс начинается в октябре 1999 г. в связи с принятием федерального закона об общих принципах организации государственной власти в субъектах федерации, а затем поправок к этому закону в 2000, 2003 и 2004 гг. Федеральный закон впервые устанавливает рамки, в которых функционирует региональная государственная власть, определяет ее функции и т.п.
Во-вторых, значительно усиливаются институты федерального контроля и вмешательства. Одним из важных решений в этом направлении становится реформа института полномочных представителей президента во взаимосвязи с созданием семи федеральных округов. Последние представляют собой новый упрощенный формат работы центра с регионами. Само их создание отразило поиск федеральным центром более простого и эффективного политико-административного формата для объективно сложного и раздробленного государства (параллельно началось активное обсуждение вопроса об укрупнении субъектов федерации, и принимается федеральный закон, регулирующий процедуру их добровольного объединения).
Федеральные округа — это промежуточный управленческий уровень, созданный специально для размещения федеральных структур, обеспечивающих контроль за региональными властными структурами и территориальными органами федеральной исполнительной власти. Ключевой такой структурой оказались семь полпредов (на уровне собственно субъектов федерации был создан подчиненный им институт главных и "простых" федеральных инспекторов). Полпреды решают задачи, связанные с контролем за выполнением на региональном уровне федеральных решений и деятельностью региональных властей, а также с координацией федеральных структур, действующих на региональном уровне. Развитие этого института вызвало серию конфликтов с губернаторами, поскольку в результате реформы обновленный институт полпредов стал гораздо более мощным ограничителем губернаторской деятельности по сравнению с прежним. Главное заключается в том, что полпреды стали мощными фигурами федерального уровня, работающими в непосредственном контакте с федеральным центром и являющимися проводниками его интересов на местах. Дополнительно важно отметить, что на уровне федеральных округов были созданы подразделения ряда других федеральных структур, прежде всего — генеральной прокуратуры и МВД.
Одновременно создается система санкций федерального центра в отношении губернаторов. Сначала федеральное законодательство определяет процедуру, которая ведет к отстранению губернаторов от должности и роспуску региональных законодательных собраний. Поводом для применения санкций становится принятие решений, в отношении которых суд устанавливает противоречие федеральному законодательству. В случае неисправления этих решений президент может отстранить от должности избранного народом губернатора или направить в Госдуму проект закона о роспуске регионального законодательного собрания. Тем самым был сделан важный шаг по усилению федерального вмешательства в его наиболее явной форме — кадровых санкций.
На следующем этапе, в конце 2004 г. принимается закон, отменяющий губернаторские выборы (первые назначения прошли в начале 2005 г.). Вместо всенародных выборов вводится процедура "мягкого назначения" (на официальном языке — "наделения полномочиями"). Данная процедура предполагает, что президент страны представляет единственную кандидатуру на пост губернатора для утверждения региональным законодательным собранием (подобные инициативы активно обсуждались еще в тот период, когда действовала модель Примакова). До этого предварительный список из двух и более альтернативных кандидатур представляют полпреды, чтобы президент мог сделать свой выбор (впоследствии право предлагать кандидатуру на пост губернатора получила партия, выигравшая выборы в региональное законодательное собрание). Либо губернатор сам досрочно ставит перед президентом вопрос о доверии, после чего в случае подтверждения доверия президент вносит его кандидатуру для наделения полномочиями губернатора в законодательное собрание. Причем при определенных обстоятельствах региональные законодательные собрания могут быть распущены президентом в случае второго или третьего отказа утвердить представленную кандидатуру. Важной новацией данного закона стало непосредственное право президента распускать региональные законодательные собрания (ранее президент должен был внести проект соответствующего закона в Госдуму).
Наряду с контролем растет и зависимость регионов от федерального центра. Она проявляется в экономической сфере в связи с ростом финансовой централизации. Само по себе это сокращает политическое пространство для маневра региональных властей.
Также отмечается тенденция к переделу сферы совместного ведения центра и регионов в пользу федерального центра за счет внесения поправок в федеральные законы. Вообще борьба между центром и регионами за корректировку раздела полномочий в сфере совместного ведения составляет важнейшее содержание отношений "центр — регионы" и прямо влияет на баланс этих отношений.
В-третьих, происходит ослабление регионального влияния (участия) на федеральном уровне. Одним из важных решений становится реформа Совета Федерации: в соответствии с новым законом он формируется уже не из губернаторов и председателей законодательных собраний, которые, таким образом, теряют возможность прямого влияния на процесс принятия федеральных решений. Теперь Совет Федерации формируют делегированные исполнительной и законодательной властью регионов представители. Разработанная центром практика этого делегирования привела к резкому сокращению представительства региональных элит в верхней палате, несмотря на формальное соблюдение конституционного принципа.
Явно неадекватной компенсацией за потерю Совета Федерации для губернаторов становится Госсовет, который выполняет сугубо совещательные функции. Практика работы Госсовета показала, что повлиять на процесс принятия политических решений на федеральном уровне он практически не в состоянии.
В-четвертых, на собственно региональном уровне происходит дальнейшее усиление поляризации и сокращение губернаторских возможностей. Этому способствует продолжающийся вывод федеральных структур из-под фактического губернаторского контроля. Важную роль в этом процессе сыграла реформа института полпредов, которые стали жестче контролировать деятельность "федералов" и влиять на принятие кадровых решений, включая с 2005 г. назначение губернаторов. Усилилась практика назначения на "федеральные" должности в регионах фигур, лояльных только центру и не связанных с группами местной элиты. Эта практика, ранее типичная для ФСБ, стала активно использоваться генеральной прокуратурой. Кроме того, поправки к закону о милиции фактически лишили регионы влияния на назначение и увольнение региональных начальников управлений внутренних дел.
Следует отметить, что в качестве определенной компенсации губернаторы получили полномочия в отношении органов местного самоуправления, частично восстанавливающие внутрирегиональную вертикаль власти. В частности, "симметричное" право отстранения от должности глав местного самоуправления. С конца 2004 г. активно обсуждался вопрос о предоставлении губернаторам права вносить в муниципальные собрания кандидатов на должность главы муниципального образования — по аналогии с новой схемой "мягкого назначения" самих губернаторов. Поэтому складывающуюся ситуацию можно с оговорками характеризовать как "вертикаль в вертикали".
Также создание системы федеральных округов изменило специфику горизонтальной интеграции территорий. Ранее эта интеграция была сугубо добровольной и реализовывалась в форме различных межрегиональных ассоциаций. В связи со слабым развитием горизонтальных связей, большими межрегиональными противоречиями, экономической зависимостью регионов от центра, неразвитой культурно-политической идентичностью более высокого уровня, чем уровень субъектов федерации межрегиональные ассоциации доказали свою неэффективность и не смогли стать мощными лоббистскими структурами федерального масштаба. После создания федеральных округов процесс горизонтальной интеграции развивается в значительной степени в рамках этих округов и, соответственно, под контролем федерального центра. Для этой цели в федеральных округах создаются совещательные органы (главным из них в 2005 г. был окончательно утвержден совет при полпреде), проводятся различные тематические мероприятия и пр. В конечном итоге это позволяет эффективнее проводить решения федерального центра на местах, получая при этом определенную обратную связь.
Итогом реализации данной модели стало значительное смещение баланса сил в отношениях "центр —регионы" в пользу федерального центра. Причем усиление централизации не просто оказалось не скомпенсированным частичным расширением регионального участия (как это предполагала модель Примакова, во многом предвосхитившая модель Путина), напротив, произошло заметное подавление последнего, в результате чего влияние регионов на федеральном уровне свелось к минимуму.
Столь резкое изменение баланса сил при фактическом отказе государства от политики децентрализации оказалось возможным в связи с отсутствием у регионов достаточных ресурсов для реализации своего политического потенциала и сознанием региональными элитами бюрократической иерархии. Напомним, что аналогичная ситуация уже возникала во второй половине 1990-х гг. в связи с развитием местного самоуправления. В то же время, по мнению многих экспертов, такая ситуация, позволяя решать некоторые ситуативные задачи, поставленные федеральным центром, не дает обеспечить региональное развитие и ведет к усилению разрыва между центром и периферией. Кроме того, остаются нерешенными многие проблемы отношений с субъектами федерации, обладающими наибольшим ресурсным потенциалом или наиболее развитой этнополитической идентичностью и отстаивающими свое особое место в федерации

< Назад   Вперед >
Содержание