Учебники

Модель 1998 г. (модель Примакова)

Следующая попытка рецентрализации связана с тем периодом, когда российское правительство возглавлял Е. Примаков. К этому времени роль правительства и премьер-министра в региональной политике еще больше возрастает, тогда как президента — несколько снижается. Это позволяет Е. Примакову выступить со своими предложениями по изменению баланса отношений в пользу федерального центра. Его модель получила любопытное название "Согласие по вертикали".
Если на предыдущем этапе главной задачей центра являлось создание противовесов губернаторам на региональном уровне, то в рамках модели Примакова ставится задача по укреплению собственно федерального центра. Впервые на официальном уровне ставится вопрос об укреплении властной вертикали. Другими словами, основная цель региональной политики определяется как иерархизация отношений между центром и регионами, обеспечение политического и ресурсного превосходства центрального уровня власти над региональным.
Одновременно ставится вопрос об усилении института федерального вмешательства и прежде всего — о создании системы санкций в отношении губернаторов и контроля за их деятельностью. Одним из главных предложений Е. Примакова был отказ от всенародных губернаторских выборов, т.е. от первопричины, породившей попытки центра найти институционально-правовые ограничители губернаторского института. От предложений по прямому назначению губернаторов, как это было в начале 1990-х гг., правда, быстро отказались. В качестве компромиссного варианта, более соответствующего федеративной модели, было предложено назначение губернаторов региональными законодательными собраниями, правда, не самостоятельно, а по представлению президента и с правом президента отзывать их от должности. Фактически данная модель предполагала достаточно жесткий и определенный кадровый контроль со стороны президента непосредственно за институтом губернатора. Хотя нерешенной осталась проблема многих республик, которые в тех условиях не согласились бы отказаться от всенародных выборов своих глав.
В то же время центр в соответствии с этой моделью предлагает отказаться от практики индивидуальных отношений между центром и регионами, создав единый и общий для всех формат. В качестве общегосударственной политической проблемы обозначается "правовой сепаратизм", т.е. несоответствие регионального и особенно республиканского законодательства федеральному. К тому времени происходит полное свертывание практики заключения договоров о разграничении полномочий между центром и регионами (последние договора были подписаны в первой половине 1998 г.). Практика этих договоров явно себя исчерпала, и не только потому, что по своему содержанию многие договора противоречили федеральному законодательству. К 1997—1998 гг. договора стали подписываться в массовом порядке, и уже мало что давали регионам в плане конкретных полномочий, превратившись в формальность и ритуал.
Следующей новацией федерального центра является поиск упрощенного и более эффективного формата для работы с регионами. Этот формат предполагает не просто деиндивидуализацию отношений и отказ от договорной практики разграничения полномочий. Новыми приоритетными партнерами центра начинают выступать восемь межрегиональных ассоциаций. Строго говоря, еще во время премьерства С. Кириенко появляется понятие "восьмерка", т.е. восемь губернаторов, возглавляющих межрегиональные ассоциации. Российские премьеры начинают воспринимать "восьмерку" в качестве выразителей агрегированных региональных интересов, а свои визиты в регионы высокопоставленные федеральные чиновники обычно привязывают к заседаниям ассоциаций.
Попутно возникает тема укрупнения субъектов федерации, поскольку административно-территориальное деление воспринимается центром как слишком дробное, громоздкое и потому неудобное для реализации политики по укреплению властной вертикали. На том этапе межрегиональные ассоциации воспринимаются как прототипы новых, укрупненных субъектов федерации.
Модель Примакова представляет собой комплекс предложений председателя российского правительства того периода, направленных на общее укрепление федерального центра в системе отношений "центр — регионы". В основе этих предложений — укрепление бюрократической властной вертикали, преодоление политико-правовой асимметрии и ликвидация практики индивидуальных отношений.
В то же время данная модель отличалась определенной сбалансированностью. Укрепление федерального центра было частично скомпенсировано расширением регионального влияния на аЬедеральном уровне. С этой целью в правительстве первый раз в новейшей российской истории сформировали полноценный "региональный блок". Одним из двух первых вице-премьеров был назначен бывший губернатор Ленинградской области В. Густов, главной сферой ответственности которого стали отношения с регионами. Другим решением стало создание отдельного министерства региональной политики. Причем министром, в соответствии с логикой сложившейся на предыдущем этапе "двуслойной" региональной власти (государственной и местной), стал бывший мэр города Сосновый Бор Ленинградской области В. Кирпичников. Еще одним важным решением Е. Примакова стало создание президиума правительства, в который была включена "восьмерка". Таким образом, губернаторы в лице руководителей межрегиональных ассоциаций получили право участия в текущей работе правительства.
В целом, ситуация в отношениях между центром и регионами на этом этапе отличалась заметной неустойчивостью. На федеральном уровне по-прежнему не хватало единства, и инициативы Е. Примакова по созданию властной вертикали не были реализованы. Действия главы правительства по усилению регионального представительства в правительстве оказались достаточно формальными по своему результату, поскольку реального влияния региональные лидеры таким путем не приобрели. Региональный блок в правительстве не распоряжался финансовыми ресурсами, позволяющими обеспечить развитие российских территорий, а президиум правительства оказался лишь бюрократической "надстройкой".
Как раз на этом этапе стало ясно, что при Б. Ельцине реализация политики, направленной на существенное ограничение губернаторской самостоятельности, была невозможной. Логика ельцинской региональной политики была задана еше в начале 1990-х гг., и президент по-прежнему считал губернаторов своей опорой. Поэтому инициативы Е. Примакова были свернуты, причем в еще более жесткой форме, чем инициативы "молодых реформаторов". В истории отношений "центр — регионы" они важны как первая попытка предложить комплекс мер, направленных на усиление федерального центра и радикальное изменение баланса сил в его пользу.
Новая замена премьер-министра в 1999 г. (Е. Примакова на С. Степашина) тем более привела к тому, что данная модель не была реализована. Даже структура правительства вновь изменилась, и региональное влияние в этом институте ослабло. Региональный блок ликвидировали одним из первых: В. Густов был уволен еще до Е. Примакова, а министерство региональной политики вновь слито с министерством по делам национальностей в министерство по делам федерации и национальностей. Вместо президиума правительства на некоторое время возник Экономический совет при правительстве, куда включали губернаторов

< Назад   Вперед >
Содержание