Учебники

Механизмы урегулирования

Изменения касаются не только причин, участников и характера конфликтов в современном мире. Меняются и механизмы их урегулирования. Структура этих механизмов приобретает более сложный характер, трансформируется их иерархия.
Например, в условиях уменьшения роли государства-нации наблюдается снижение эффективности дипломатических методов урегулирования конфликтов. В составе же причин современных конфликтов и в Структуре методов их разрешения, напротив, растет роль экономических механизмов и финансовых средств. Пример борьбы с международными наркамафиозными структурами может подтвердить как силу задействования, так и ограниченность экономических рычагов. Ограниченность их подтверждается также и тем, что ни одно даже самое богатое государство не в состоянии откупиться от конфликтов на религиозной или этнической почве. С другой стороны, и межгосударственные противоречия, и асимметричные конфликты требуют огромных средств для своего предупреждения, урегулирования и управления собой. Растут цены на постоянно совершенствующиеся и обновляющиеся виды вооружений, хотя они, конечно, не в состоянии Дать тех качественных выгод или преимуществ, которые обеспечивают технический прогресс, информация, образование.
Все более заметную роль в составе механизмов урегулирования конфликтов играют гуманитарные операции. В то же время, как уже отмечалось ранее, полной ясности относительно содержания этого тер-мина все еще нет. Включая в себя защиту нрав и свобод человека, достоинства личности, понятие «гуманитарные операции» нередко выступает и как мотив урегулирования конфликтов, и как средство политического давления.
Растет роль информационного элемента. И не только в составе механизмов урегулирования конфликтов, но и в их обострении. Война с участием Си-Эн-Эн, как пишет Ф. Стеч, приводит к тому, что общественность и руководители государств описывают события в зависимости от содержания видеоклипов и их звукового сопровождения (см.: Stech. 1994). В свою очередь, немецкий журналист М. Хеннес отмечает: «В результате постоянных репортажей о войне с ужасными картинами убийств и мародерства в Югославии для западной дипломатии все свелось к вопросу: военная интервенция, да или нет? Не было места для анализа ситуации, для прогнозирования действий, и западная дипломатия запуталась в собственной беспомощности и пустых словах» (Henries. 1994. Р. 628). Благодаря изображениям, распространяемым электронными СМИ, со времени «Войны в Заливе» намного поднялась роль профессионалов гуманитарных операций. С гуманитарными операциями НПО теперь конкурируют гуманитарные операции государств и коалиций государств (экс-Югославия, Сомали, Руанда) со всеми недостатками, которые с этим связаны (подробнее об этом см.: Collard. 1996. Р. 77-100).
Правовой элемент, как мы уже видели, претерпевает достаточно сложные метаморфозы: это и снижение в последние несколько лет роли ООН и ее Совета Безопасности, и пренебрежение нормами международного права в новой доктрине и в действиях Североатлантического союза, и отставание международного законотворчества от развития событий на мировой арене и т.п.
При всех оговорках и ограничениях, которые высказываются по этому поводу, остается бесспорной роль военного элемента в предупреждении, урегулировании конфликтов и осуществлении над ними контроля со стороны международного сообщества (ООН). В этой связи специалисты в области стратегических исследований выделяют четыре категории военных задач (подчеркивая при этом, что речь не идет об оборонных задачах, так как в большинстве случаев нет угрозы суверенитету).
Во-первых, это участие в военных операциях. Решение этой задачи связано с поддержанием соглашений о контроле над вооружениями, с обеспечением свободы судоходства в мировом океане, а также с проведением миротворческих операций. Вторая задача формулируется как оказание помощи местной гражданской администрации и включает в себя обеспечение правопорядка в зоне поддержания мира, обслуживание и материально-техннескую поддержку инфраструктуры, безопасности границ, борьбу наркобизнесом и терроризмом. Третья задача — оказание гуманитарной помощи населению при стихийных бедствиях, поддержка НПО (нпример, «Врачей без границ») и помощь беженцам. Наконец, четверш задача связана с осуществлением односторонних военных операцт, включающих в себя действия по спасению насильственно удержи аемого персонала, по эвакуации мирного населения и т.д.
Особую роль, как показывает политическая практика последних лет, играют миротворческие операции. Они включают в себя:
1. Собственно миротворество (или установление мира) — дипломатические усилия, связанные с организацией посредничества и/или переговоров, между сторонам конфликта, направленные на достижение мирного соглашения.
2. Поддержание мира —операции небоевого характера, осуществляемые с согласия сторон в целях выполнения достигнутых соглашений.
3. Принуждение к миру -боевые операции или угроза применения силы по принуждению или удерживанию воюющих сторон.
4. Построение мира — деятельность, осуществляемая после завершения боевых действий и направленная на восстановление экономики и политической стабильности в регионах конфликта.
Главы VI «Мирное разрешение споров» и VII «Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии» Устава ООН представляют собой основы мандата на проведение миротворческой операции. Однако в них не таких понятий, как «установление мира», «поддержание мира» или «принуждение к миру».
ООН стремилась не давать определения этим понятиям по политическим мотивам. Так, Стегальный комитет по операциям по поддержанию мира каждый год рассматривал вопрос о разработке соответствующей декларации. Однако каждый год он решал не приступать к этой разработке на том основании, что зафиксированное определение лишило бы гибкости и апатичности саму концепцию, имевшуюся в распоряжении ООН. Традиционные операции по поддержанию Мира, предполагающие беспристрастность и согласие конфликтующих сторон, обычно проводятся н основе положений VI главы («операции Шестой главы»). Но так как природа конфликтов изменилась, то все Чаще принимаются решения 1 проведении операций, которые выходят За рамки традиционного подержания мира. Мандаты этих операций опираются на главу VII, а именно на «мероприятия при угрозе миру Или нарушении мира и прогрессивных действиях». В то же время практика миротворчества порождает в последние годы ряд коллизий. Классическая форма действий ООН по поддержанию мира и, соответственно, наименее проблематичные операции, проводимые Организацией с этой целью, связаны с рядом условий: стороны согласны прекратить разделяющий их конфликт; согласие и сотрудничество сторон можно принимать как данность, и никто не подвергает сомнению беспристрастность миротворцев; риск невелик, и применение силы, как правило, не является необходимым; задачи, поставленные перед миротворцами, знакомы любой армии мира; ресурсы, имеющиеся в распоряжении ООН, достаточны для реализации этих задач (Ткагоог. 1995—1996). Как показывает III. Тхарур, специальный помощник заместителя Генерального секретаря ООН по миротворческим операциям (см. там же), после холодной войны СБ ООН вышел на беспрецедентный уровень согласия относительно того, как следует реагировать на международные кризисы. На этой основе ООН организовала целую серию операций по поддержанию мира, которые по своему размаху, сложности и функциям, имели мало общего или совсем не имели общего с операциями по поддержанию мира в прошлом. В результате «поддержание мира» стало восприниматься как понятие, включающее в себя не только наблюдение за выполнением соглашений о прекращении огня и их реализацию, но и весь диапазон задач, включая организацию выборов и наблюдение за их проведением, защиту прав человека, контроль за проведением земельной реформы, доставку в боевой обстановке гуманитарной помощи, восстановление разрушенных госструктур в странах, где государство потерпело фиаско, а также амбициозные попытки заставить враждующие силы, полные решимости продолжать воевать, принять мир. В то же время основой многоплановых усилий ООН по поддержанию мира по-прежнему остаются согласие и готовность сторон: новые функции, о которых говорилось выше, обычно проявляются в условиях всеобъемлющего урегулирования, и обе или все стороны конфликта хотят осуществления урегулирования со стороны ООН. Наконец, необходимо, чтобы ни одно из предыдущих условий не подрывало стремления ООН не прибегать к силе. Значительно более сложные проблемы возникают в ситуациях, когда согласия нет или оно скоро исчезает; когда ООН не имеет официального согласия на свои действия или отсутствует практическое сотрудничество сторон, на территории которых развернуты силы ООН; и когда природа продолжающегося конфликта вынуждает искать ответ на непростой вопрос о возможном применении силы, а значит, пойти на риск, так как применение силы поставит под угрозу беспристрастность ООН и саму перспективу достижения ею эффективности.
Таким образом, мы выявили, что есть задачи, которые выполнить с помощью механизма поддержания мира невозможно. Появилось понятие «принуждение к миру», ставшее особенно популярным в странах Запада и в НАТО. Однако, как считает Ш. Тхарур, «этот термин все чаще используется для того, чтобы прикрыть желание начать военные действия, не делая трудного политического и военного выбора, который лежит в основе таких действий. Реальные альтернативы — это вмешательство или невмешательство, и именно в этом в действительности и заключается выбор...» (там же). Если принимается решение вмешаться в конфликт, как говорит III. Тхарур, тогда второй вариант выбора лежит между логикой мира и логикой войны. Если выбирается мир, то это означает, что выбирается механизм поддержания мира со всеми его лимитирующими факторами. Если же выбор делается в пользу войны, то он должен подкрепляться необходимой политической волей, военными и финансовыми ресурсами, без которых одержать победу нельзя. Определяется противник, и все необходимые силы и средства направляются на то, чтобы уничтожить его (там же). В конечном счете выбор между миром и войной определяется двумя факторами. Первый из них имеет концептуальный характер: опасность при проведении операций по принуждению к миру заключается в том, что они представляют собой рискованную игру, в ходе которой одной и той же стороне угрожают нанесением воздушных ударов и с ней же ведут переговоры о сотрудничестве. Второй фактор носит материальный характер: речь идет о хронической проблеме несоответствия между мандатами и средствами ООН. Некоторые наблюдатели полагают, что данная проблема создана искусственно Соединенными Штатами. В 1995 г. Конгресс США принял решение об обязательном одностороннем сокращении взноса США на проведение операций по поддержанию мира с 31,4% до 25%. По состоянию на 15 марта 1998 г. государства-члены были должны ООН 1,7 млрд долларов в виде текущих и просроченных взносов на операции по поддержанию мира. 958 млн долларов из этой суммы приходится на долг США (см.: Операции ООН... 1998). По мнению обозревателя «Монд дипломатию) Ф. Бенни, речь идет о продуманной стратегии США, которая состоит в том, чтобы «лишить ООН ее решающей роли путем лишения ее адекватных ресурсов, персонала и авторитета, с тем чтобы затем возложить на нее ответственность за последствия кровавой войны, ведущейся США в Косово» (Вептв. 1999. Р. 1).
И все же с 1945 г. было проведено 47 операций ООН по поддержанию мира. Что касается операций по принуждению к миру (когда СБ Дает государствам-членам санкцию принимать все необходимые меры [для достижения поставленных целей независимо от согласия конфликтующих сторон), то они использовались в очень немногих случаях. Следует отметить, что ни одна из таких операций — будь то в Персидском заливе, в Сомали, в Руанде, в Боснии и Герцеговине или в Албании — не проводилась под руководством ООН. Ими руководила одна из стран или группа стран. При этом основанием для проведения операций как по поддержанию мира, так и операций по принуждению к миру являются положения Устава ООН о поддержании международного мира и безопасности и решение Совета Безопасности. Вот почему операция НАТО против Югославии, проведенная в 1999 г. без санкции СБ ООН, породила негативную реакцию в мире, вызвала споры в недрах самого Североатлантического союза и создала опасный прецедент нарушения норм международного права. Указанная операция поставила целый ряд сложных вопросов, которые касаются урегулирования конфликтов в современном мире. Ответы на? эти вопросы пока не найдены.
* * *
В современных условиях абсолютное большинство конфликтов не может быть урегулировано с помощью механизмов классической международной стратегии (военное подавление, «баланс сил», «равновесие страха» и т.п.). Конфликты нового поколения имеют, конечно, общие черты. Можно установить и их сходство с движениями сопротивления, партизанскими и религиозными войнами, национально-этническими столкновениями и другими типами негосударственных международных конфликтов, издавна известными человечеству. Отсюда возникает соблазн «вписать» современные конфликты в одну из известных нам теорий или парадигм, а их особенности считать явлениями маргинального порядка, не способными оказывать существенного влияния на основные правила международного общения, или рассматривать их как досадные случайности, которые можно не принимать во внимание ради сохранения стройности теории. Можно, напротив, трактовать современные конфликты как абсолютно новые по своей природе феномены, опрокидывающие все известные представления. В обоих случаях мы рискуем не понять существа дела. Каждый конфликт должен рассматриваться как уникальный, однако нельзя исключать возможности сравнительного исследования и нахождения некоторых (относительно.) общих тенденций в развитии конфликтов, что может дать определенный шанс в поиске путей их решения (в качестве пример такого исследования см.: Лебедева. 2000).
Сходство конфликтов в первую очередь выражается в отсутствия какой-либо ясности относительно природы и путей их урегулирования, их «неправильности» с точки зрения соотношения целей и среди их участников, опасности, которую они представляют для населен»
Каждый конфликт многомерен и содержит в себе не один, а несколько кризисов и противоречий, каждый — уникален по своему характеру. Переговоры, консультации, посредничество, соглашения и другие традиционные средства урегулирования в современных конфликтах обнаруживают весьма низкую эффективность. Их действенность определяется возможностями формализации конфликта, придания ему официального статуса, четкого определения его причин и идентификации бесспорных легитимных представителей сторон, т.е. как раз тем, что, как правило, оспаривается участниками рассматриваемых конфликтов.
Попытки урегулирования конфликтов сталкиваются с такой проблемой, как «ускользающая» природа успеха. Не всегда существует понимание того, что успех в данной области практически всегда является ограниченным. Кроме того, в последнее время наблюдается явное увлечение операциями военного характера. Однако довольно большая часть конфликтов не может быть урегулирована при помощи операций по поддержанию мира, а тем более принудительными операциями с использованием военной силы. Как сказал в 1995 г. Бутрос Бутрос-Гали: «Если у главных действующих лиц конфликта отсутствует политическая воля разрешить проблему, ООН не сможет принудить их к миру» (цит. по: Ткагоог. 1995—1996. Р. 60).
Вышеназванные проблемы ООН (несоответствие между мандатами и средствами) осложняются еще и тем, что ООН, будучи создана в иное время и с иными целями, сегодня столкнулась с необходимостью серьезных реформ. Однако пока дальше полемики по данному вопросу и продолжающейся критики «недееспособности» Объединенных Наций дело не идет. Необходимость преобразования ООН становится все более очевидной. Скорее всего, столь же очевидной является и необходимость ее сохранения. Но до сих пор не понятно, может ли ООН трансформироваться, сохранив преемственность и авторитет единственной всемирной организации, призванной предупреждать и преодолевать конфликты. Возможно, одна из задач в том, чтобы ООН давала подряды другим международным организациям (как в Боснии). Во всяком случае предпринятая НАТО попытка силового разрешения косовского конфликта без санкции ООН гораздо больше проблем породила, чем разрешила. Но, видимо, следует признать и то, что имеющие— я в распоряжении международного сообщества законные средства не вСегда достаточны для реагирования на возникающие качественно новЫе ситуации. Как мы уже видели, крайне сложной остается проблема суверенитета и вмешательства с целью урегулирования конфликта. Отсюда нарушение уже заключенных соглашений, неуважение к посредникам (и даже их физическое устранение). Отсутствует ясность и относительно протагонистов конфликтов, их главных действующих лиц. «Боевики», «мафиозные, группировки», «сепаратисты», «бандформирования» и т.п. термины отражают не столько понимание проблемы, сколько ее эмоциональное восприятие.
Таким образом, имеющиеся сегодня результаты исследований международных конфликтов хотя и не утрачивают своего значения в свете новых явлений, но обнаруживают беспочвенность претензий на всеох- ватность отражения международных реалий. Данный вывод верен и в отношении международного сотрудничества.

< Назад   Вперед >
Содержание