Книги, научные публикации
Pages: | 1 | ... | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | ... | 15 | М. В. Баглай Конституционное право Российской Федерации Учебник для вузов Рекомендовано Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов ...
-- [ Страница 12 ] --Министерство Российской Федерации Ч федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, ус тановленных законами, указами и постановлениями, деятель ность в этой сфере иных федеральных органов исполнитель ной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федераль ный министр).
600 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ Государственный комитет РФ, федеральная комиссия Рос сии Ч федеральные органы исполнительной власти, осуще ствляющие на коллегиальной основе межотраслевую коорди нацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере дея тельности. Государственный комитет РФ, федеральную ко миссию России возглавляют соответственно председатель Го сударственного комитета РФ и председатель федеральной комиссии России.
Федеральная служба России, российское агентство, феде ральный надзор России Ч федеральные органы исполнитель ной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) фун кции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель (директор) федеральной службы России, российское агентство Ч генеральный дирек тор российского агентства, федеральный надзор России Ч начальник федерального надзора России.
Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Поло жения о федеральных органах исполнительной власти, подве домственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и законами, утверждаются Президен том РФ, а о других федеральных органах исполнительной власти Ч Правительством РФ. Предельная численность и фонд оплаты труда работников центрального аппарата и тер риториальных органов федеральных органов исполнительной власти утверждаются Правительством РФ.
Статусу каждого органа исполнительной власти соответ ствует порядок назначения его руководителей. Так, федераль ные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Заместители федеральных министров и статс-секретари назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ. Назначение на должность и освобождение от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти, кроме федеральных мини стров и руководителей органов, подведомственных Президен ту РФ, осуществляются Правительством РФ.
Руководители федеральных органов исполнительной влас ти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закреп ленным за ним Конституцией РФ и законами, назначаются на Глава 24. Правительство Российской Федерации должность и освобождаются от должности в особо устанавли ваемом порядке.
В зависимости от статуса того или иного органа законода тельно определяются права его руководителей. При этом не допускается приравнивание должностных лиц к более высо ким должностям в форме наделения правами по этим долж ностям или присвоения должностного ранга.
з 3. Состав, формирование и отставка Правительства Российской Федерации Состав. Правительство в любом государстве не в состоянии включить в свой состав всех руководителей органов исполни тельной власти, поскольку таких органов очень много. Неиз бежным поэтому является установление различных статусов и наименований органов исполнительной власти, что и опре деляет вхождение или невхождение их руководителей в со став правительства. В ряде стран в целях недопущения про извольного роста числа министерств и других исполнитель ных органов это число закреплено законом. В Российской Федерации такого законодательного перечня нет. Но для того чтобы не допустить создания недееспособного правительства, Конституция РФ устанавливает строгий перечень лиц, входя щих в Правительство РФ. Согласно ч. 2 ст. 110 Конституции РФ Правительство РФ состоит из Председателя, заместителей Председателя и федеральных министров. Понятие федераль ный министр распространяется как на руководителей мини стерств, так и на руководителей других органов исполнитель ной власти (государственных комитетов, федеральных служб и др.), если этот ранг был им присвоен Президентом РФ, Ч в этом случае, однако, руководитель органа исполнительной власти не становится членом Правительства РФ с правом го лоса на его заседаниях. Таким образом, практически количе ство членов Правительства РФ определяется Президентом РФ. Количество заместителей Председателя Правительства РФ Конституцией РФ не лимитируется, в это понятие вклю чаются и возможные первые заместители Ч общее их число опять же определяется Президентом РФ по своему усмотре нию. При формировании Правительства РФ в мае 2000 г.
была проведена очередная реорганизация структуры феде ральных органов исполнительной власти, в результате кото рой число министерств составило 24, государственных коми тетов Ч 6 (ныне 7), федеральных комиссий Ч 2, служб Ч 13, 602 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ агентств Ч 8, надзоров Ч 2. Среди федеральных органов ис полнительной власти Управление делами Президента РФ, Го сударственная техническая комиссия, Главное управление специальных программ, руководство которыми осуществляет Президент РФ. Указами Президента РФ создаются, упраздня ются, сливаются и разделяются министерства и ведомства, осуществляется их преобразование и переименование (при формировании Правительства РФ в мае 2000 г. 14 мини стерств и ведомств как самостоятельные были упразднены).
В соответствии с этими указами Правительство РФ устанав ливает функции и полномочия преобразованных и вновь со зданных федеральных органов исполнительной власти, а так же уточняет положения о действующих органах в целях обес печения ими реализации государственной политики в установленных сферах ведения. Оно также утверждает пре дельную численность и фонд оплаты труда работников цент ральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, при всех условиях исходя из необходимости сокращения численности работни ков государственного управления.
Правительство РФ обеспечивает проведение ликвидацион ных процедур в соответствии с действующим законодатель ством, подготавливает и вносит в Государственную Думу проек ты федеральных законов о внесении изменений в действующее законодательство, связанных с изменением структуры феде ральных органов исполнительной власти. На Правительство РФ ложится важная задача обеспечения согласованной работы федеральных органов исполнительной власти по вопросам, от носящимся к совместной с субъектами РФ сфере деятельности.
Правительство РФ также осуществляет упорядочение состава территориальных органов федеральной исполнительной влас ти, добиваясь исключения дублирования и параллелизма в де ятельности территориальных органов федеральной исполни тельной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ, более четкого разграничения их функций и полномочий.
Общая структура федеральных органов исполнительной власти обычно разрабатывается и принимается при формиро вании Правительства РФ после выборов Президента РФ, в дальнейшем она только изменяется и дополняется, хотя по рой весьма существенно. Эту функцию Президент РФ делит с Председателем Правительства РФ, который согласно Кон ституции РФ (ч. 1 ст. 112) не позднее недельного срока пос ле назначения представляет Президенту РФ предложения о Глава 24. Правительство Российской Федерации структуре федеральных органов исполнительной власти. На него возложена конституционная обязанность предлагать Президенту РФ кандидатуры для назначения на должности и освобождение от должности заместителей Председателя Пра вительства РФ и федеральных министров. Однако последнее слово все же остается за Президентом РФ.
Федеральное Собрание не обладает правом создания или ликвидации конкретных министерств и ведомств, поскольку это входит в компетенцию Президента РФ. Однако оно в из вестной степени контролирует этот процесс, определяя фун кции этих органов и устанавливая расходы по каждому феде ральному органу исполнительной власти из федерального бюджета. При принятии федерального бюджета каждому министерству и ведомству, как и каждой государственной программе, устанавливается точная сумма расходов на год.
В действующее (2003 г.) Правительство РФ входят Пред седатель (первые заместители не предусмотерны), шесть заме стителей (обычно именуемых вице-премьерами), министры РФ (два вице-премьера одновременно являются министрами).
Несколько руководителей ведомств находятся в ранге феде ральных министров, но, как отмечалось, на заседаниях Пра вительства не голосуют и при определении кворума не учиты ваются. Предусмотрено, что в случае временного отсутствия Председателя Правительства его обязанности могут исполнять только два поименно указанных председателем Правитель ства заместителя в соответствии с письменно оформленным решением Председателя Правительства.
Председатель Правительства РФ определяет основные на правления деятельности Правительства: представляет Прези денту РФ предложения по структуре и назначениям, органи зует работу Правительства и руководит его заседаниями, рас пределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства и представляет Правительство в международ ных отношениях.
Решения Правительства принимаются коллегиально, одна ко в неотложных случаях Председатель издает от имени Пра вительства распоряжения по отдельным вопросам государ ственного управления, о чем информирует Правительство.
Заместители Председателя Правительства координируют в соответствии с распределением обязанностей работу мини стерств и государственных комитетов, других подведомствен ных Правительству органов государственного управления, контролируют их деятельность и дают им поручения, предва 604 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ рительно рассматривают предложения и проекты постановле ний и распоряжений, внесенные в Правительство РФ.
В качестве постоянного органа Правительства для решения оперативных вопросов создается Президиум, который обычно состоит из Председателя Правительства, его заместителей, министра финансов, министра экономики, министра иност ранных дел, министра обороны, министра внутренних дел и двоих-троих других министров. В работе Президиума прини мают участие Президент Российской академии наук и Пред седатель Центрального банка. В состав Президиума в отдель ные годы были введены (без права голосования) президенты и губернаторы, являющиеся руководителями межрегиональ ных ассоциаций экономического сотрудничества субъектов РФ. Президент РФ вправе председательствовать на заседани ях Президиума (как и всего Правительства).
На заседаниях Президиума могут рассматриваться любые вопросы, относящиеся к сфере деятельности Правительства, и принимаются решения, в том числе акты нормативного характера (обязательно с участием министра юстиции).
Решения Президиума Правительства принимаются боль шинством голосов от общего числа его членов, издаются в форме постановлений и распоряжений Правительства и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства РФ. Правительство вправе отменить любое решение Президиума.
Другим органом Правительства, обладающим правом при нимать решения, которые являются обязательными для феде ральных органов исполнительной власти, выступает Комис сия Правительства РФ по оперативным вопросам. В ее состав, часто меняющийся, входят заместители Председателя, не сколько министров, заместителей министров, представителей Банка России, Союза промышленников и др. На Комиссию возложено оперативное рассмотрение текущих и перспектив ных вопросов развития экономики, проведения экономичес ких реформ, структурной перестройки экономики, привлече ния инвестиций, управления госсобственностью и приватиза ции, антимонопольной политики, развития транспорта и услуг, развития агропромышленного комплекса, реформиро вания в социальной сфере и др. Столь широкие полномочия и обязательная юридическая сила принимаемых решений по зволяют Комиссии играть роль как бы малого правитель ства, оперативно и самостоятельно разрешающего вопросы из плана работы Правительства и его Президиума.
Глава 24. Правительство Российской Федерации Министры осуществляют общее руководство деятельнос тью своих министерств на основе единоначалия и несут пер сональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач. По их представлению Правительство назначает заместителей министра, но они самостоятельно распределяют обязанности между своими заместителями, а также утверждают структуру и штатное расписание централь ного аппарата министерства в пределах установленной чис ленности работников и выделяемых ассигнований.
В каждом министерстве и ведомстве образуется коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей по должности, а также других руководящих работников централь ного аппарата министерства и иных лиц по представлению ми нистра. Члены коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Правительством РФ. Коллегия на своих регулярно проводимых заседаниях рассматривает основ ные вопросы организации работы по наиболее важным вопросам деятельности министерства и ведомства. Решения коллегии оформляются протоколами и проводятся в жизнь, как прави ло, приказами министра. В случае разногласий между мини стром и коллегией министр проводит в жизнь свое решение, докладывая о возникших разногласиях Правительству РФ.
Министерство издает в пределах своей компетенции на основе и во исполнение законодательства Российской Федера ции приказы и инструкции и дает указания, являющиеся обязательными для исполнения федеральными органами ис полнительной власти, а также предприятиями, учреждения ми и организациями независимо от их организационно-право вых форм и подчиненности и гражданами, в необходимых случаях другие ведомственные нормативные акты.
Министры Российской Федерации и руководители феде ральных ведомств могут быть разделены на две статусные группы. Первая включает руководителей тех министерств и ведомств, которые в своей работе напрямую подчиняются Президенту РФ в соответствии с его конституционными пол номочиями, федеральными законами и указами. Это мини стры обороны, иностранных дел, внутренних дел, по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвида ции последствий стихийных бедствий, юстиции, Председа тель Государственного комитета по контролю за незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ, директора Федеральной службы безопасности, Государственной фельдъ егерской службы, Федеральной службы специального строи 606 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ тельства, Службы внешней разведки, Федеральной службы железнодорожных войск, Федеральной службы охраны, Глав ного управления специальных программ, Государственной технической комиссии.
Подчинение некоторых федеральных министров Президен ту РФ не отключает их от работы Правительства РФ. Они принимают участие в заседаниях Правительства и голосуют при принятии решений, выполняют поручения Правитель ства и несут коллективную ответственность за деятельность Правительства РФ. Правительство координирует деятель ность этих органов исполнительной власти.
Вторую группу составляют руководители министерств и ведомств, работающие под непосредственным руководством Правительства РФ. Это министры, а также руководители го сударственных комитетов, федеральных комиссий, ряда феде ральных служб и российских агентств, федеральных надзоров.
Указом Президента РФ от 16 октября 2001 г. было упраздне но Министерство по делам федерации, национальной и мигра ционной политики (функции распределены между МИД и МЭРТ, а частично составили ведение министра без портфеля).
В целях лучшей координации деятельности федеральные министерства условно разбиваются на отраслевые блоки (т. е. небольшие группы родственных министерств и ве домств), каждый из которых курируется заместителем Пред седателя Правительства РФ. Эта система довольно подвижна.
Частые перемены в структуре Правительства РФ связаны с проведением реформ в экономике, факторами политической динамики. Одновременно постоянно осуществляется упроще ние структуры управления, уточнение функций органов, лик видация параллелизма в их работе и уменьшение расходов на содержание управленческого аппарата.
Порядок формирования. Формирование Правительства РФ начинается с назначения его Председателя. Председа тель Ч ведущая фигура в Правительстве РФ, он определяет основные направления деятельности Правительства и орга низует его работу. Назначение Председателя Правительства РФ происходит с согласия Государственной Думы (в отличие от других членов Правительства) и его право предлагать Президенту РФ назначить или освободить любого члена Правительства делает его не первым среди равных (так обычно характеризуют премьер-министров по отношению к другим членам правительства в парламентских государствах), а должностным лицом, пользующимся непререкаемым авто Глава 24. Правительство Российской Федерации ритетом по отношению к любому члену Правительства (кро ме тех, которые напрямую подчинены Президенту РФ).
Председатель Правительства РФ регулярно встречается с Президентом РФ, получая от него поручения и указания, по неписаным правилам он признается вторым лицом в госу дарстве, временно исполняет обязанности Президента РФ во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии их испол нять (ч. 3 ст. 92 Конституции РФ).
Конституция РФ определяет (ст. 113), что Председатель Правительства РФ действует в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ, что исключает возможность в иных, кроме законов, формах воз действовать на него (указания, поручения и пр.) со стороны Федерального Собрания. Перечисляя правовые акты, которы ми обязан руководствоваться Председатель Правительства РФ, Конституция РФ тем самым предоставляет ему опреде ленные гарантии самостоятельности.
Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Никто, кроме Прези дента, не вправе выдвигать кандидатуру Председателя Прави тельства или вносить в Думу альтернативную кандидатуру.
Дума может дать согласие на назначение либо отказать в со гласии, но она не может обсуждать ни одну кандидатуру, кроме внесенной Президентом РФ. Тем самым достигаются две важные цели: представительный орган участвует в назна чении главы Правительства, но не является решающим ис точником предоставления ему власти, что неизбежно породи ло бы зависимость и контроль.
Может ли Президент РФ взять на себя функцию Председа теля Правительства РФ? Известно, что такой случай имел место в 1992 г., когда в условиях нарастающего противосто яния между законодательной и исполнительной властью Пре зидент Б. Н. Ельцин некоторое время выполнял обязанности главы Правительства. Однако Конституция РФ 1993 г. этой возможности не предусматривает, а, скорее всего, ее исклю чает. Только в связи с исключительными условиями какого либо острейшего политического кризиса можно было бы пред ставить себе, что Государственная Дума даст согласие на на значение Президента РФ главой Правительства РФ, но это было бы явно в обход Конституции РФ.
Правомерно поставить и другой вопрос: может ли Прези дент РФ предложить Государственной Думе в качестве канди датуры на пост главы Правительства РФ ее депутата? Консти 608 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ туция РФ не исключает такой возможности, но ясно, что при согласии Думы на назначение данного депутата он должен в силу принципа разделения властей немедленно сложить с себя депутатские полномочия. Таким образом, можно утвер ждать, что юридически Президент РФ совершенно свободен в подборе кандидатуры Председателя Правительства РФ, хотя он, разумеется, связан определенными политическими обсто ятельствами.
Конституция РФ обязывает Президента РФ соблюсти опре деленные сроки для внесения кандидатуры на пост Председа теля Правительства РФ. Это сделано явно с целью, чтобы ни при каких условиях в течение долгого времени страна не ос тавалась без Правительства или имела только исполняющего обязанности Председателя Правительства. Предусмотрены три основных случая с установлением соответствующих сро ков внесения кандидатуры в Государственную Думу:
1) не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента (напомним, что из бранный Президент вступает в должность на тридцатый день со дня официального объявления Центризбиркомом о резуль татах выборов);
2) не позднее двухнедельного срока после отставки Прави тельства;
3) в течение недели со дня отклонения кандидатуры Госу дарственной Думой.
Однако Государственная Дума тоже связана определенны ми сроками. Согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 111) она рас сматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня вне сения предложения о кандидатуре. Ранее в главе Федераль ное Собрание мы видели, что Регламент Государственной Думы устанавливает определенный порядок рассмотрения этого вопроса (выступление кандидата с программной речью, вопросы к нему и пр.). При этом Дума не вправе требовать от кандидата оглашения намеченного им состава Правительства РФ, поскольку предлагать Президенту РФ кандидатуры чле нов Правительства РФ может только назначенный Президен том РФ (после, естественно, получения согласия Думы) глава Правительства РФ.
По поводу назначения главы Правительства между Прези дентом РФ и Государственной Думой могут возникать разно гласия. Их преодоление регламентируется Конституцией РФ в весьма жестких формах. После трехкратного отклонения Глава 24. Правительство Российской Федерации представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент РФ назначает Председате ля Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Конституция РФ не указывает, дол жен ли Президент РФ после отклонения первой кандидатуры вносить во второй раз другую кандидатуру, и в третий раз Ч третью кандидатуру (т. е. каждый раз новых лиц) или он вправе трижды предлагать одно и то же лицо. Последний подход поддержал в своем толковании ст. 111 Конституции РФ Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 декаб ря 1998 г. Это право Президента должно реализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функ ционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.
Естественно, что в обычных условиях роспуск Государ ственной Думы и назначение новых выборов не очень жела тельны для ее депутатов, и это обстоятельство используется Президентом как средство давления на них при решении воп роса о согласии. Но можно представить себе и иные (и весь ма вероятные) условия Ч когда новые выборы будут полити чески невыгодны Президенту РФ, что заставит его искать более компромиссного кандидата на пост Председателя Пра вительства РФ. Так что соотношение политического риска выглядит здесь в достаточной мере сбалансированно. Но если Дума все же проявляет несговорчивость и отклоняет все кан дидатуры, предлагаемые Президентом РФ, то он вынуждает ся назначить Председателя Правительства РФ без ее согласия по единственному соображению: не оставить страну без Пра вительства.
После назначения Председателя формирование Правитель ства РФ осуществляется весьма простым способом: Председа тель Правительства РФ предлагает Президенту РФ кандида туры на конкретные должности в Правительстве, а Президент их рассматривает, отбирает и назначает. Поскольку этот про цесс не является публичным, то можно только догадываться о содержании конфиденциальных бесед между двумя руково дителями страны и степени их взаимной уступчивости при обсуждении конкретных кандидатур. Многое зависит от поли тического веса каждого участника этого процесса, который может меняться в зависимости от условий.
610 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ Политическая система и форма правления в Российской Федерации не лимитируют партийный характер Правитель ства РФ. Естественно предположить, что Президент РФ будет всегда предлагать в премьеры своего политического соратни ка (сам Президент РФ скорее всего никогда не будет возглав лять какую-либо политическую партию), а премьер, в свою очередь, будет стремиться к политической однородности воз главляемого им Правительства. В то же время Правительство может не носить ярко выраженной партийной окраски;
у Президента РФ и Председателя Правительства РФ также нет юридической обязанности создавать его на коалиционной ос нове. К этому могут побудить только определенные полити ческие соображения. Пока же руководители исполнительной власти подчеркивают стремление иметь в составе Правитель ства РФ лиц исключительно по профессиональным данным, независимо от политических взглядов (несколько министров в разные годы были назначены из депутатов оппозиции в Государственной Думе). Президентская форма правления с неподотчетностью правительства перед парламентом позволя ет формировать исполнительную власть на такой основе, хотя трудно представить себе стабильным правительство без како го-то минимума политической однородности его членов.
Членам Правительства не запрещено входить в политичес кие партии, но они не могут занимать никакой другой долж ности в государственных органах и органах местного самоуп равления, общественных объединениях, не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Они обязаны ежегодно представлять сведе ния о доходах и имуществе, несут ряд других обязанностей, установленных Федеральным конституционным законом.
Срок полномочий и отставка. Конституция РФ не устанав ливает срок полномочий Правительства РФ. Но оно обяза тельно формируется в связи с избранием или переизбранием Президента РФ и слагает свои полномочия перед вновь из бранным Президентом РФ. Основная формула, следовательно, такова: новый Президент Ч новое Правительство, что косвен но устанавливает максимальный срок полномочий состава Правительства в четыре года.
Но при этом встает важный вопрос о легитимности согла сия Думы на назначение Председателя Правительства при изменении ее состава. Ведь в середине срока легислатуры Президента РФ могут пройти парламентские выборы, кото Глава 24. Правительство Российской Федерации рые сменят состав Государственной Думы. Вернее даже ска зать, что такие выборы всегда будут происходить в период президентской легислатуры, поскольку даже очередные пар ламентские выборы обычно не синхронизированы с датой выборов Президента РФ, тем более это не происходит, если парламентские выборы внеочередные. Однако в полном соот ветствии с логикой президентской формы правления Консти туция РФ не требует нового согласия Думы на назначение Председателя и переназначения членов действующего Прави тельства РФ. Решающее значение, следовательно, имеет срок легислатуры Президента РФ, а не срок легислатуры Государ ственной Думы. Конституция РФ, как уже отмечалось, пре дусматривает возможность досрочного прекращения Прези дентом исполнения своих обязанностей. Имеется в виду от ставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отреше ние от должности (ч. 2 ст. 92). Во всех этих случаях Предсе датель Правительства РФ принимает на себя обязанности Президента, а Правительство, естественно, продолжает дей ствовать. Исполняющий обязанности Президента ограничен в своих правах (не может распускать Государственную Думу, назначать референдум и вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ). Не позднее трех ме сяцев с момента досрочного прекращения исполнения Прези дентом РФ своих полномочий должны состояться выборы Президента РФ. Надо полагать, что эти положения распро страняются и на случай кончины Президента РФ.
Положение Конституции РФ (ст. 116) о том, что Прави тельство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ, не означает, что это происходит в день объявления о результатах президентских выборов или что оно немедленно прекращает свою деятельность. Президент вправе принять отставку Правительства только тогда, когда он уже вступил в должность, при этом ему ничего не остается делать, как поручить Правительству и его Председателю продолжать действовать до сформирования нового Правительства. Такой Указ, например, принял В. В. Путин в день вступления в дол жность Президента РФ (7 мая 2000 г.), приняв заявление Пра вительства РФ о сложении им своих полномочий.
В мировой конституционно-правовой практике известны понятия коллективной ответственности правительства и ин дивидуальной ответственности каждого члена правительства.
В первом случае правительство, допустившее в своей деятель 612 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ ности крупный провал какого-либо принципиального вопро са, уходит в отставку в полном составе. Наряду с такой кол лективной ответственностью каждый министр индивидуаль но отвечает за положение дел в своем ведомстве и в случае прокола должен уйти в отставку. Как правило, при уходе в отставку премьер-министра вместе с ним покидают прави тельство и другие его члены.
В Конституции РФ этих понятий нет, но Федеральным конституционным законом О Правительстве Российской Федерации установлено, что Правительство РФ является коллегиальным органом. Следовательно, все решения Прави тельства принимаются коллегиально, из чего вытекает вывод о существовании коллективной ответственности Правитель ства за свой политический курс. Но эту ответственность оно несет только перед Президентом РФ, который вправе, хотя и только по предложению Председателя Правительства, освобо дить от должности любого члена Правительства, а также ос вободить и самого Председателя по своему усмотрению, оста вив на своих постах всех остальных. Поэтому положение Федерального конституционного закона О Правительстве Российской Федерации, согласно которому отставка Предсе дателя Правительства автоматически влечет за собой отстав ку Правительства в полном составе, вносит своеобразную по правку в конституционные взаимоотношения Президента и Правительства. Оно кажется более логичным для парламент ской формы правления, но трудно воспринимаемо для прези дентской формы. Каждый член Правительства несет индиви дуальную ответственность за свою деятельность и положение дел в ведомстве, что дает основание Президенту РФ своей властью освобождать министров, если у них имеются серьез ные недостатки в работе, что он довольно часто и делает.
Отставка отдельного министра не может в решающей степе ни повлиять на деятельность всего Правительства РФ, хотя и в состоянии причинить ему политические неприятности.
Закрепляя право Государственной Думы давать согласие (или отказывать в нем) на назначение Председателя Прави тельства РФ, Конституция РФ в то же время не предусматри вает такого права в отношении освобождения от должности главы Правительства. Из этого умолчания вытекает безуслов ное право Президента РФ освобождать Председателя Прави тельства, не обращаясь за согласием на это в Государственную Думу, но немедленно уведомляя об этом палаты. Логическое объяснение такого положения следует искать в том, что Пре Глава 24. Правительство Российской Федерации зидент РФ несет ответственность перед народом за деятель ность исполнительной власти и потому должен иметь возмож ность оперативно принять решение об освобождении от дол жности такого руководителя Правительства, действия которо го не соответствуют политическому курсу Президента РФ.
Роль Государственной Думы в назначении премьера этим не ущемляется, поскольку новая кандидатура Председателя вскорости неминуемо будет представлена для получения ее согласия. Если же представить себе, что Председателя Прави тельства нельзя освободить без согласия Государственной Думы, то в таком случае он получил бы серьезную страховку для действий вразрез с Президентом. Вопросы отставки Пра вительства РФ регулируются ст. 117 Конституции РФ. Пра вительство может по собственному решению, принимаемому коллегиально, подать в отставку. Согласия Государственной Думы для отставки, естественно, не требуется (по прежнему закону О Совете Министров Ч Правительстве Российской Федерации оно предусматривалось). Президент РФ едино лично решает, принять или отклонить просьбу Правитель ства. Если он принимает отставку или может уговорить Пра вительство взять просьбу обратно, то дальнейшие действия Президента и Правительства понятны. Но что должно после довать, если Президент не примет отставку, а Правительство на этом настаивает? Конституционного ответа на этот вопрос нет, здесь возможно только политическое урегулирование, но Правительство должно продолжать свою деятельность в силу ранее принятых на себя обязанностей.
Положение Президента РФ более предпочтительно. Он вправе по собственному усмотрению, ни с кем не согласовы вая, принять решение об отставке Правительства РФ. Это по ложение Конституции РФ корреспондирует с его функцией определять основные направления внутренней и внешней по литики и обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 и ст. 80 Конституции РФ). Ясно, что в случае принципиальных расхождений между Президентом и Правительством предпоч тение в интересах стабильности государственной власти дол жно быть отдано Президенту РФ.
Более чувствительный нерв Ч отношения Правитель ства РФ с Государственной Думой, поскольку, не имея кон ституционных средств воздействия на политику Президента РФ, Дума систематически направляет острие своей критики исполнительной власти на Правительство РФ. Согласно Кон 614 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ ституции РФ Дума может выразить недоверие Правительству, что, однако, не влечет автоматически его отставки: Президент РФ вправе сам решать вопрос, отправить ли Правительство в отставку или не согласиться с решением Государственной Думы, т. е. позволить Правительству продолжать свою дея тельность без каких-либо помех.
Но Государственная Дума вправе повторно в течение трех месяцев выразить недоверие Правительству РФ (если срок в три месяца превышен, то выражение недоверия не может быть признано повторным). И тогда Президент РФ обязан выбрать одно из двух: объявить об отставке Правительства РФ либо распустить Государственную Думу. Следует признать, что со держащаяся здесь угроза роспуска не может не оказывать вли яния на депутатов Думы, во всяком случае пока она воздержи валась от повторного выражения недоверия Правительству РФ, хотя некоторые депутаты к этому призывали.
Председатель Правительства РФ по собственной инициати ве может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Такое право, очевидно, предоставле но для того, чтобы в момент острого противостояния Прави тельство могло убедиться в доверии большинства депутатов Думы и сбить остроту критики в свой адрес. Если же Дума в ответ на инициативу Председателя выразит недоверие Прави тельству, то реакция Президента РФ опять же может быть двоякой: в течение семи дней принять решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и на значении новых выборов. Трудно себе представить, чтобы Председатель Правительства РФ предпринял такую акцию без согласия Президента РФ (хотя юридически это возможно, да и практически не так уж невероятно), но тогда ясно и то, что она исходит из договоренности о принятии Президентом в случае вынесения Думой недоверия именно второго реше ния: роспуска Думы и назначения новых выборов. Дума, ко нечно, должна понимать, что постановка вопроса о доверии Председателем Правительства РФ (понятно, что он к этому прибегает в условиях выгодной для себя политической конъ юнктуры), по существу, не оставляет для нее выбора: она должна выразить доверие, если не хочет своего роспуска. Следует заметить, что согласно Конституции (ч. ст. 117) право постановки вопроса о доверии принадлежит не Правительству РФ, а его Председателю. Это закономер но рождает предположение, что Председатель вправе совер шить эту акцию без коллегиального решения Правитель Глава 24. Правительство Российской Федерации ства. Но тогда затруднительно ответить на вопрос, каковы должны быть его действия, если Правительство большин ством голосов примет обратное решение. Поэтому представля ется более верным понимать данное право Председателя как полномочие, основанное на коллегиально принятом решении Правительства РФ.
Но все же недобровольная отставка Правительства РФ Ч по инициативе ли Председателя Правительства или Президента, а также в связи с недоверием со стороны Государственной Думы Ч возможна. Во всех этих случаях, как и при сложении полномочий в связи с истечением срока, Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформи рования нового Правительства РФ. Этим закрепляется объек тивная необходимость непрерывности деятельности Прави тельства РФ при всех условиях.
з 4. Компетенция Правительства Российской Федерации Правительство в любом государстве осуществляет широ кую деятельность, охватывающую государственным управле нием практически все сферы жизни. Поэтому конституцион но закрепить предметную компетенцию этого органа государ ственной власти в конституциях с исчерпывающей полнотой весьма затруднительно, вследствие чего она всегда устанавли вается только в общей форме.
Таково положение и в Российской Федерации. В ст. Конституции РФ закреплен перечень вопросов, относящихся к компетенции Правительства РФ, но в заключении его гово рится, что оно осуществляет и линые полномочия, возложен ные на него Конституцией РФ, федеральными законами, ука зами Президента РФ. Следовательно, конституционный пере чень не является исчерпывающим, да и сами вопросы, которые включены в него, выглядят скорее как самое общее обозначение основных обязанностей государства.
Однако нельзя забывать, что предметная компетенция Правительства РФ прямо вытекает из вопросов ведения Рос сийской Федерации и совместного ведения Российской Феде рации и субъектов РФ (ст. 71 и 72 Конституции РФ). Разуме ется, Правительство РФ решает эти вопросы не единолично, а совместно с другими федеральными органами государствен ной власти (Президентом РФ, Федеральным Собранием) сво ими специфическими средствами и методами.
616 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ Компетенция Правительства РФ, установленная в ст. Конституции РФ, конкретизирована в Федеральном конститу ционном законе.
Общие полномочия. Правительство РФ в пределах своих полномочий организует реализацию внутренней и внешней политики РФ, осуществляет регулирование в социально-эко номической сфере, обеспечивает единство системы исполни тельной власти в Российской Федерации, направляет и конт ролирует деятельность ее органов, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию, реализу ет предоставленное ему право законодательной инициативы.
Правительство по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конститу ции РФ и законам. Оно осуществляет полномочия, передан ные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений.
Полномочия в сфере экономики. Правительство осуществ ляет регулирование экономических процессов, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономичес кой деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывает и осуществ ляет программы развития приоритетных отраслей экономики, вырабатывает государственную структурную и инвестицион ную политику и принимает меры по ее реализации. Прави тельство также осуществляет управление федеральной соб ственностью, разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансо вого, инвестиционного сотрудничества, осуществляет общее руководство таможенным делом, принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполните лей работ и услуг, формирует мобилизационный план эконо мики, обеспечивает функционирование оборонного производ ства Российской Федерации.
Бюджет и финансы. Правительство РФ Ч соучастник бюд жетного процесса, т. е. регламентированной законом деятель ности органов власти по составлению, рассмотрению, утверж дению и исполнению бюджетов. Правительство разрабытвает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. Оно также представляет Госу дарственной Думе отчет об исполнении федерального бюдже та. Порядок разработки Правительством РФ проекта феде Глава 24. Правительство Российской Федерации рального бюджета регулируется Бюджетным кодексом. Пра вительству РФ вменено ежегодно до 15 августа вносить в Государственную Думу проект федерального бюджета одно временно с рядом документов и материалов (предварительные итоги, прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной и налоговой политики и др.)- Оно вносит также проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов (пенсионный, социального страхова ния и др.). Отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год вносится в Государственную Думу одновременно с проектом федерального бюджета на сле дующий финансовый год. Правительство в установленные сроки предоставляет необходимую информацию в Счетную палату РФ при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета.
Работа над составлением проекта Федерального закона о бюджете и его исполнении очень сложна и многообразна, в ней участвуют все ведущие министерства и ведомства (финансов, экономики и др.). С этой работой тесно связан контроль за формированием государственных доходов и рациональным их использованием в Российской Федерации. Государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнени ем федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюд жетных фондов, организацией денежного обращения, исполь зованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, пре доставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.
Государственный финансовый контроль в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий возлагается на Счет ную палату РФ, Центральный банк РФ, Министерство финан сов РФ, Министерство по налогам и сборам РФ, Государствен ный таможенный комитет РФ, контрольно-ревизионные орга ны федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.
Эти органы осуществляют контроль за полным и своевре менным поступлением всех видов государственных доходов, страховых взносов в Пенсионный фонд РФ и иные федераль ные внебюджетные фонды, а также кредитных и заемных средств, направляемых на финансирование дефицита феде рального бюджета, а также контроль за своевременным фи 618 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ нансированием расходов на социальную сферу по объемам, структуре и целевому назначению, в том числе на оплату труда, выплату пенсий, стипендий, пособий и другие соци альные выплаты.
В соответствии с Конституцией Правительство РФ обеспе чивает проведение в Российской Федерации единой финансо вой, кредитной и денежной политики. Это также весьма сложное направление деятельности Правительства, тесно свя занное с регулированием экономических процессов. В пределах своих полномочий Правительство осуществляет управление экономическими процессами, создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности, реализации правового механизма рыночной экономики. Оно разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен. В условиях рыноч ной экономики Правительство, естественно, прямо не управля ет предприятиями частнопредпринимательского сектора, но осуществляет широкие меры по финансовой стабилизации страны, государственным ценным бумагам, внешнеэкономи ческим связям, валютным отношениям, таможенному делу, инвестированию и т. д. В то же время в сфере полномочий Правительства остаются государственные (акционированные) предприятия, государственный заказ и конверсия в оборонной промышленности и др.
Социальная сфера. Правительство РФ обеспечивает прове дение в Российской Федерации единой государственной поли тики в области культуры, науки, образования, здравоохране ния, социального обеспечения, экологии. Практически в каж дой из этих областей действуют федеральные законы, устанавливающие конкретные полномочия Правительства РФ. Через Правительство осуществляется контроль за реали зацией государственных программ поддержки культуры, на уки и образования, осуществляются меры по социальной за щищенности граждан, охране окружающей среды, по ликви дации последствий крупных аварий и катастроф, стихийных бедствий. Важная обязанность Правительства состоит в обес печении гарантий законодательно установленных размера оп латы труда и уровня социального обеспечения. Оно также обеспечивает поддержку наименее социально защищенных групп населения, реализацию социальных гарантий граждан, разрабатывает направления государственной социальной поли тики и принимает меры к обеспечению социальной и правовой защищенности граждан, их права на труд, совершенствует си Глава 24. Правительство Российской Федерации стему социального обеспечения. Через Правительство опреде ляются основные направления развития и совершенствования здравоохранения, народного образования, культуры. Данным многогранным аспектом своей деятельности Правительство РФ вносит значительный вклад в реализацию конституцион ного принципа социального государства.
Управление федеральной собственностью. Правительство РФ осуществляет общее управление федеральной собственно стью, решает вопросы приватизации, рационального исполь зования федеральных предприятий.
Оборона, безопасность, внешняя политика. Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны страны, го сударственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации. Руководители ведущих министерств и ведомств, осуществляющих управление в этих областях, подчиняются Президенту РФ,, но в то же время значительные полномочия и ответственность возложены на Правительство РФ. Правительство РФ организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, обеспечивает выполнение государ ственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям. Согласно закону Правительство обеспечива ет социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности Рос сийской Федерации;
принимает меры по охране Государствен ной границы Российской Федерации;
руководит гражданской обороной.
Некоторые конкретные полномочия сформулированы в федеральных законах. Так, Федеральный закон Об обороне закрепляет полномочия Правительства в области обороны в двадцати семи пунктах ст. 6. Установлено, что Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в преде лах своих полномочий ответственность за состояние и обеспе чение Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских форми рований и органов. Оно вносит в Государственную Думу пред ложения по расходам на оборону, организует оснащение войск вооружением и военной техникой по их заказам. Сре ди других полномочий: разработка мобилизационных планов, контроль за выполнением оборонного заказа, организация системы военного образования, организация воинского учета 620 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ и призыва на военную службу, контроль за экспортом воору жений и др.
Согласно Федеральному закону О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстанов лению международного мира и безопасности Правительство РФ принимает решение о направлении в этих целях граждан ского персонала на добровольной основе, а также организует направление и обеспечение военного персонала, определяет район действий на основании решения Президента РФ и по становления Совета Федерации Федерального Собрания.
Значительны полномочия Правительства РФ в области безо пасности. В общей форме они определены в Законе РФ О безопасности. Правительство руководит органами обеспече ния безопасности, организует и контролирует разработку и реа лизацию мероприятий по обеспечению безопасности органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов. В соответ ствии с Положением о Федеральной службе безопасности РФ, утвержденным Указом Президента РФ (в редакции от 11 июня 2001 г.), оно координирует деятельность ФСБ в части взаимодей ствия ФСБ с другими органами государственной власти РФ.
Правительство РФ не осуществляет руководство внешней политикой, поскольку это конституционная функция Прези дента РФ. Однако оно способствует ее реализации, принимая меры к выполнению международных договоров, решая вопро сы материального обеспечения дипломатической деятельнос ти. Правительство обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и в международных организациях, заключает межправительственные соглашения, осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, международного научно-технического и культурного сотрудничества.
Обеспечение прав и свобод граждан. В сферу полномочий Правительства РФ входит осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. На прави тельственном уровне решаются вопросы, связанные с финан сированием и укреплением материально-технической базы правоохранительных органов, обеспечением деятельности органов судебной власти, проводится анализ состояния закон ности в стране и эффективности борьбы с преступностью.
Необходимо еще раз подчеркнуть, что конституционная компетенция Правительства РФ носит самый общий характер.
Глава 24. Правительство Российской Федерации Принято много федеральных законов и указов Президента РФ, дополняющих, уточняющих и конкретизирующих эту компе тенцию. Ряд полномочий Правительства сформулирован в Фе деральном конституционном законе О Правительстве Россий ской Федерации. Полномочия Правительства РФ тесно пере плетаются со многими полномочиями Президента РФ, текстуально они никогда не могут быть доведены до абсолют ной точности и конкретности. Даже беглый взгляд на структу ру и наименования исполнительных органов дает представле ние о сложности и многообразии вопросов, входящих в компе тенцию Правительства РФ. Кроме того, следует принимать во внимание, что государственное управление неизбежно требует многих оперативных и непредвиденных мер, которые, принци пиально не выходя за пределы компетенции Правительства, часто не укладываются в общие законодательные формулиров ки обязанностей федеральной исполнительной власти.
з 5. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации Деятельность Правительства РФ осуществляется в соответ ствии с Федеральным конституционным законом о Прави тельстве, с Регламентом, утвержденным постановлением Пра вительства РФ (в редакции от 5 октября 2000 г.). Этим же постановлением утверждено Положение об Аппарате Прави тельства РФ.
Организация заседаний Правительства. На заседаниях Правительства решаются наиболее важные вопросы государ ственного управления, хозяйственной и социально-культур ной жизни. Исключительно на его заседаниях согласно Зако ну рассматриваются: вопросы подготовки и исполнения феде рального бюджета, а также внебюджетных фондов, проекты программ экономического и социального развития, предло жения об объеме выпуска государственных ценных бумаг, рассматриваются проекты приватизации федеральной госу дарственной собственности, предложения об установлении и изменении ставок налогообложения, а также принимаются решения о подготовке предложений об образовании, реоргани зации и ликвидации министерств и государственных комите тов РФ и положений о них, о подписании международных договоров и др.
Рассмотрение в Правительстве вопросов, относящихся к его полномочиям, проводится на заседаниях Правительства, 622 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ Президиума Правительства Председателем Правительства и его заместителями (в соответствии с распределением обязан ностей), на заседаниях образуемых Правительством координа ционных и совещательных органов с участием представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной вла сти, иных органов и организаций.
Заседания Правительства проводятся по мере необходимо сти, но не реже одного раза в месяц. Заседание Правительства считается правомочным, если на нем присутствует не менее половины членов Правительства. Заседания проходят под руководством Председателя Правительства. При его отсут ствии заседания проводит заместитель Председателя Прави тельства. На заседаниях Правительства, согласно Конститу ции РФ, может председательствовать Президент РФ. Решения Правительства принимаются, как правило, общим согласием;
по решению председательствующего может быть проведено голосование, в этом случае решение принимается большин ством голосов присутствующих.
Деятельность Правительства осуществляется на основе те кущих и перспективных программ и планов. Правительство планирует проведение своих заседаний, законопроектную де ятельность и осуществление контроля за исполнением феде ральными органами исполнительной власти и органами ис полнительной власти субъектов РФ требований федерального законодательства. Перспективное планирование осуществля ется путем принятия программы действия Правительства на определенный период, комплексного плана по ее реализации, федеральных целевых программ и иных актов Правительства.
Работа Правительства, а также членов Правительства органи зуется в соответствии с планами на определенный период Плановые мероприятия проводятся, как правило, в установ ленные дни недели. Заседания Правительства планируются, как правило, поквартально.
Подготовительная работа к заседаниям строго упорядоче на. Так, материалы по вопросам, включенным в план заседа ний Правительства, представляются не позднее чем за 15 дней до даты, определенной планом. Руководители феде ральных органов исполнительной власти, органов исполни тельной власти субъектов РФ, других государственных орга нов и организаций, на которых возложена подготовка соответ ствующих материалов, несут персональную ответственность за их качество и своевременность представления. Проект по вестки дня заседания Правительства формируется руководи Глава 24. Правительство Российской Федерации телем Аппарата Правительства по согласованию с заместите лями Председателя Правительства и представляется Предсе дателю Правительства. Одобренный им проект повестки дня заседания и соответствующие материалы не позднее чем за 5 дней до даты заседания рассылаются его участникам.
В заседаниях Правительства участвуют как члены Прави тельства, так-и лица, приглашенные на заседание для учас тия в рассмотрении соответствующих вопросов. По каждому из рассматриваемых на заседании Правительства вопросов приглашаются лица, имеющие непосредственное отношение к соответствующему вопросу.
По вопросам, рассмотренным на заседании Правительства, оформляются протокольные решения, принимаются и изда ются в установленном порядке постановления и распоряже ния Правительства. Протокол подписывается председатель ствовавшим на заседании.
Контроль за исполнением поручений, данных на заседани ях Правительства, осуществляет Аппарат Правительства.
Аппарат Правительства образуется в соответствии с Федераль ным конституционным законом для обеспечения деятельнос ти Правительства и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Прави тельством РФ. Аппарат Правительства взаимодействует с Администрацией Президента РФ и аппаратами палат Феде рального Собрания. Его возглавляет Руководитель Аппарата Правительства (в разные периоды он назначался заместите лем Председателя Правительства РФ или федеральным мини стром). Положение об Аппарате Правительства утверждается Правительством РФ. Широкие права Аппарата позволяют ему оказывать серьезное влияние на деятельность Правительства.
В структуре Аппарата созданы Секретариаты Председателя и его заместителей;
департаменты: административный, по вза имодействию с Государственной Думой, международного со трудничества и др.
Порядок внесения проектов решений. Поскольку Прави тельство принимает большое количество решений, внесение их проектов должно быть строго упорядочено. С этой целью установлено, что проекты решений (постановлений и распоря жений) Правительства и иных актов вносятся в Правитель ство его членами, федеральными органами исполнительной власти и иными органами государственной власти. Поступа ющие в Правительство предложения граждан, предприятий, организаций и учреждений о принятии решений Правитель 624 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ ства направляются для предварительного рассмотрения орга нам исполнительной власти. До их внесения в Правительство проекты решений подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами государственной власти, с госу дарственными, а при необходимости и другими организация ми. Если проекты решений имеют нормативный характер, то они подлежат согласованию с Министерством юстиции РФ после их согласования с заинтересованными органами и орга низациями.
Правительство рассматривает проекты актов Президента РФ и проекты федеральных законов, которые вносятся Пра вительством Президенту РФ или в Государственную Думу.
Проект федерального бюджета и другие документы, подлежа щие внесению одновременно с ним в Государственную Думу в соответствии с бюджетным законодательством, представля ются в Правительство, как правило, за 30 дней до установлен ного федеральным законом срока внесения проекта в Государ ственную Думу.
Законопроектная деятельность Правительства. Правитель ство рассматривает и вносит в Государственную Думу проек ты федеральных конституционных законов и федеральных законов. Именно от Правительства РФ, как и в других стра нах, исходит основной поток законопроектов, рассматривае мых Федеральным Собранием. Подготовка законопроектов и представление их на рассмотрение Правительства осуществ ляются федеральными органами исполнительной власти.
Правительство информирует Президента РФ о законопроект ной деятельности Правительства, а также о ходе исполнения Правительством поручений Президента РФ по подготовке за конопроектов.
Законопроектная деятельность Правительства осуществля ется в соответствии с принимаемыми им программами и пла нами. Эти программы и планы формируются на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, общественных и иных организаций Российской Федерации. Вносимые в Правительство проекты планов законопроектной деятельнос ти проходят правовую экспертизу, которую осуществляет Министерство юстиции совместно с участием Института зако нодательства и сравнительного правоведения при Правитель стве Российской Федерации. Решение о внесении законопро екта в Государственную Думу принимается исключительно на заседаниях Правительства. Законопроект вносится Прави Глава 24. Правительство Российской Федерации тельством в Государственную Думу с приложением докумен тов, предусмотренных Регламентом Государственной Думы, а также соответствующего решения Правительства. Официаль ные представители Правительства, назначаемые распоряже ниями Правительства, представляют в Федеральном Собрании позицию Правительства, обосновывают необходимость приня тия законов, доработки или отклонения законопроектов, разъясняют положения внесенных законопроектов, участву ют в рассмотрении Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой.
Для рассмотрения в Правительство представляется законо проект с необходимыми материалами, в том числе с пояснитель ной запиской, содержащей изложение предмета законодательно го регулирования и концепции законопроекта: финансово-эко номическим обоснованием принимаемых решений;
перечнем актов федерального законодательства, подлежащих в связи с данным законопроектом признанию утратившими силу, приос тановлению, изменению, дополнению или принятию;
проектом распоряжения Правительства о внесении законопроекта в Го сударственную Думу и назначении официального представите ля Правительства при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания;
заключением Министерства юстиции по результатам экспертизы законопроекта.
В случае если законопроектом предусматривается возложе ние на Правительство регулирования правоотношений, к за конопроекту прилагается изложение предполагаемых норм, содержание которых также охватывается заключением Мини стерства юстиции. Председатель Правительства может согла ситься с предложением о совместном внесении в Государ ственную Думу законопроекта, в разработке которого вместе с Правительством участвовали другие субъекты права законо дательной инициативы, либо о внесении совместно разрабо танного законопроекта этими субъектами права законодатель ной инициативы без участия Правительства.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ Правительство координирует с органами ис полнительной власти субъектов РФ работу по формированию и выполнению программ и планов законопроектной деятель ности Правительства, взаимодействует с органами исполни тельной власти субъектов РФ при разработке законопроектов.
Правительство направляет органам исполнительной власти субъектов РФ программы и планы своей законопроектной деятельности.
626 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ В соответствии с программами и планами законопроектной деятельности Правительство дает поручения федеральным органам исполнительной власти по разработке законопроек тов и назначает федеральный орган исполнительной власти Ч головного исполнителя. Для организации разработки законо проектов, имеющих комплексный межотраслевой характер, которая требует привлечения большого количества заинтере сованных организаций, по предложению головного исполни теля создаются комиссии, состав которых утверждается Пра вительством.
Участие Правительства в законопроектной деятельности Федерального Собрания. Взаимодействие Правительства с Фе деральным Собранием осуществляется в соответствии с Регла ментами палат Федерального Собрания и собственным Регла ментом и организуется полномочным представительством Правительства РФ в Федеральном Собрании, действующим в соответствии с положением о нем, утвержденным Правитель ством 1 февраля 2000 г. (в редакции от 31 мая 2000 г.). Это представительство включает полномочных представителей в каждой палате, ответственного секретаря, статс-секретарей Ч заместителей (первых заместителей) министров и руководи телей ведомств и иных лиц. Они вправе участвовать без спе циального разрешения Правительства в заседаниях палат, комитетов и комиссий, представлять позицию Правительства по законопроектам и др. Правительство дает заключения по законопроектам, которые вносятся в Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы и в соответствии с Конституцией РФ не могут быть внесены без заключения Правительства, в том числе по законопроектам, вносимым Президентом РФ. В число вопросов, по которым обя зательно дается заключение Правительства, входят отмена на логов, освобождение от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие расходы, покрываемые за счет бюджета.
Законопроект, поступивший в Правительство с финансово экономическим обоснованием и иными необходимыми мате риалами, после предварительной проработки в Аппарате Пра вительства направляется для подготовки заключения соответ ствующим федеральным органам исполнительной власти, в том числе в обязательном порядке Министерству экономичес кого развития и торговли, Министерству финансов и Мини стерству юстиции. Руководство федерального органа исполни тельной власти, указанного первым, обеспечивает в течение Глава 24. Правительство Российской Федерации 15 календарных дней подготовку проекта заключения и пред ставление его в Правительство.
По законопроектам, рассматриваемым палатами Федераль ного Собрания, могут готовиться поправки или официальные отзывы, направляемые в палаты Федерального Собрания.
Правительство получает запросы от палат Федерального Со брания, на которые оно поручает подготовить проект ответа соответствующим министрам. Ответ дается в палате в устной форме Председателем или заместителем Председателя, а иног да в письменной форме. К членам Правительства также обра щаются комитеты и комиссии палат Федерального Собрания.
Члены Правительства, согласно Федеральному конститу ционному закону, обязаны по приглашению палат Федераль ного Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государствен ной Думы в порядке, определенном Регламентами палат.
Приглашение палаты с указанием интересующих членов Со вета Федерации и депутатов Государственной Думы вопросов направляется члену Правительства не менее чем за пять дней до проведения заседания палаты. В случае невозможности присутствия на заседании палаты соответствующий член Правительства заблаговременно уведомляет об этом палату Федерального Собрания с указанием причины отсутствия и указанием должностного лица, которое может прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы.
Принятые Государственной думой в первом чтении законо проекты, поступившие в Правительство, направляются феде ральным органам исполнительной власти для подготовки по правок или иных предложений. Федеральный орган исполни тельной власти Ч головной исполнитель обеспечивает подготовку, согласование и представление в Правительство в установленный срок проекта поправок или официального от зыва. Заключения, поправки и официальные отзывы Прави тельства подписываются Председателем Правительства или его заместителем (в соответствии с распределением обязанно стей). Заключение направляется субъекту права законода тельной инициативы, вносящему законопроект, и в Государ ственную Думу, а поправки и отзывы Ч в соответствующие палаты Федерального Собрания.
Взаимоотношения Правительства с органами судебной власти. В соответствии с Федеральным конституционным за коном О судебной системе Российской Федерации Прави тельство разрабатывает проект федерального бюджета в части 21 Баглай Конституц. право РФ 628 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ финансирования судов во взаимодействии с председателями Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбит ражного Суда, генеральным директором Судебного департа мента при Верховном Суде РФ и с Советом судей РФ. Предло жения о финансировании в очередном финансовом году судов, мировых судей и квалификационных коллегий судей, согла сованные с Советом судей, представляются в Правительство Конституционным Судом, Высшим Арбитражным Судом, Су дебным департаментом при Верховном Суде за 60 дней до ус тановленного федеральным законом срока внесения проекта федерального бюджета в Государственную Думу.
Представители указанных судебных органов участвуют в обсуждении проекта федерального бюджета в части финанси рования судов с целью устранения разногласий. При наличии неустраненных разногласий Правительство прилагает к про екту федерального бюджета предложения соответствующих судов, Судебного департамента при Верховном Суде, Совета судей со своим заключением.
В случае признания Конституционным Судом РФ феде ральных законов или их отдельных положений неконститу ционными Правительство в пределах своих полномочий при нимает меры по обеспечению должного правового регулирова ния общественных отношений, которые затрагиваются решением Конституционного Суда РФ.
В случае признания соответствующими судами актов Пра вительства или их отдельных положений не соответствующи ми Конституции РФ, федеральным конституционным зако нам, федеральным законам и указам Президента РФ Прави тельство принимает решения о приведении указанных актов в соответствие с федеральным законодательством. Решения судов незамедлительно доводятся Правительством до сведе ния всех органов и организаций, которым рассылались соот ветствующие акты Правительства.
В случае обращения Правительства в суд для разрешения возникшего спора, а также в случае предъявления в суд ис ковых или иных требований к Правительству распоряжени ем Правительства либо поручением Председателя Правитель ства или его Заместителя соответствующим федеральным органам исполнительной власти (в зависимости от характера заявленных требований) поручается представительство инте ресов Правительства в суде. При удовлетворении судом иско вых или иных требований, предъявленных к Правительству, руководитель соответствующего федерального органа испол Глава 24. Правительство Российской Федерации нительной власти в установленном порядке незамедлительно докладывает о принятом решении, вносит предложения об обжаловании решения суда, а по вступлении судебного реше ния в силу Ч о мерах по его выполнению.
В соответствии с Федеральным конституционным законом О Конституционном Суде Российской Федерации представи телями Правительства в Конституционном Суде могут быть Председатель Правительства, а также лица, назначаемые ре шениями Правительства или поручениями Председателя Пра вительства из числа адвокатов или лиц, имеющих ученую сте пень по юридической специальности. Эти лица согласовывают позицию с Председателем Правительства или по его поруче нию Ч с одним из его заместителей, а при необходимости Ч с Министерством юстиции РФ. Представители Правительства при необходимости координируют свои действия с полномоч ным представителем Президента РФ в Конституционном Суде.
Важнейшей функцией Правительства РФ, установленной Федеральным конституционным законом, является обеспече ние исполнения судебных решений.
Координационные и совещательные органы, создаваемые Правительством. Координационные органы создаются Прави тельством для обеспечения согласованных действий заинтересо ванных органов исполнительной власти в решении определен ного круга задач, они именуются комиссиями. Совещательные органы, создаваемые Правительством для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, но сящих рекомендательный характер, именуются советами. Ко миссии и советы, создаваемые Правительством, могут иметь статус правительственных или межведомственных. Создание, реорганизация и ликвидация указанных комиссий и советов, назначение руководителей, утверждение персонального состава и определение компетенции осуществляются Правительством.
В состав комиссий и советов в зависимости от вопросов, вхо дящих в их компетенцию и находящихся в ведении Российс кой Федерации, субъектов РФ или в их совместном ведении, включаются представители соответствующих органов испол нительной власти. В состав комиссий и советов могут вклю чаться также (по согласованию) представители иных органов государственной власти, предпринимательских структур, об щественных организаций, ученые, специалисты и обществен ные деятели. Сфера деятельности и полномочия комиссий и со ветов определяются в решениях об их создании или в положе ниях о них. Решения комиссий и советов обычно оформляются 630 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ в виде протоколов их заседаний, а при необходимости Ч в виде проектов постановлений и распоряжений Правительства, кото рые вносятся в Правительство в установленном порядке.
Для выполнения конкретного задания в ограниченный срок могут создаваться временные комиссии, имеющие назва ние государственная или рабочая, с предоставлением им на этот срок соответствующих полномочий. Для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов решений комиссии и советы могут создавать рабочие группы, состоя щие из специалистов по вопросам, входящим в компетенцию комиссии или совета.
Правительственные комиссии и правительственные советы создаются по проблемам, имеющим общегосударственное зна чение, и возглавляются Председателем Правительства или его заместителями. В их состав, как правило, входят руководи тели или заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти.
Межведомственные комиссии и межведомственные советы создаются по проблемам, имеющим межотраслевое, межведом ственное или межтерриториальное значения. Совместное пред ложение заинтересованных федеральных органов исполнитель ной власти об их создании вносится в Правительство. Они воз главляются одним из входящих в их состав федеральных министров или двумя-тремя руководителями иных федераль ных органов исполнительной власти в порядке сопредседатель ства. Решения, принимаемые межведомственными комиссия ми в соответствии с их компетенцией, являются обязательны ми для всех органов исполнительной власти, представленных в комиссии, а также для предприятий и организаций, действую щих в сфере ведения этих органов. По вопросам, требующим решения Правительства, межведомственные комиссии и меж ведомственные советы вносят соответствующие предложения.
Численность разного рода комиссий, советов и групп име ет тенденцию к постоянному возрастанию, вследствие чего периодически проводится их упразднение или слияние.
з 6. Акты, издаваемые Правительством Российской Федерации Общие положения, определяющие статус актов, издавае мых Правительством РФ, закреплены в ст. 115 Конституции РФ, а также в Федеральном конституционном законе О Пра вительстве Российской Федерации.
Глава 24. Правительство Российской Федерации Конституционно-правовая природа. Конституция РФ уста навливает, что на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Этим определяется подзаконный характер актов, издаваемых Правительством, обязательность их соответствия Конституции, законам и нормативным ука зам Президента РФ. На основании Конституции РФ Ч это значит и то, что в пределах своей компетенции Правительство РФ вправе издавать нормативные правовые акты.
Наиболее значительные акты Правительства, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлен ний. Выше был освещен порядок принятия этих актов, отли чающийся строгими требованиями. Постановления регулиру ют основные вопросы, входящие в компетенцию Правитель ства РФ. Распоряжениями обычно оформляются решения по оперативным и текущим вопросам: распоряжения, имеющие нормативное значение, встречаются сравнительно редко, хотя порядок их принятия не отличается от порядка принятия постановлений. Как постановления, так и распоряжения Пра вительства часто принимаются на заседании Президиума Правительства РФ и только в некоторых случаях Ч едино лично Председателем Правительства. Как постановления, так и распоряжения подписываются Председателем Правитель ства РФ.
Устанавливая правовые формы актов, издаваемых Прави тельством РФ, Конституция РФ в то же время возлагает на Правительство обязанность обеспечивать их исполнение. Это помогает их оперативному и точному практическому внедре нию, поскольку чаще всего тяжесть исполнения падает на те же органы исполнительной власти, которые подготавливают соответствующие акты.
Обязательный характер. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации, т. е. на всей ее территории и всеми субъектами РФ и органами местного самоуправления. Обязательность распространяется на всех граждан и должностных лиц, на все общественные объединения, государственные и частные пред приятия. Такой конституционный статус актов Правитель ства ставит эти акты по их обязательности в один ряд с зако нами и указами Президента РФ. Но по юридической силе они все же стоят на ступень ниже, поскольку принимаются на основании и во исполнение вышестоящих актов.
632 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ Конституция РФ не дает прямого ответа на вопрос, могут ли акты Правительства РФ отменять или приостанавливать акты исполнительной власти субъектов РФ. Однако для ут вердительного ответа на этот вопрос все же можно увидеть конституционное основание. Оно заключено в положении ч. ст. 77, согласно которому в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предме там совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую сис тему исполнительной власти в Российской Федерации. Кроме того, из установленного Конституцией РФ обязательного ха рактера актов Правительства РФ ясно вытекает вывод о том, что в случае расхождения этих актов с актами исполнитель ной власти субъектов РФ приоритет отдается постановлению или распоряжению Правительства РФ.
Данная проблема получила нормативное разрешение в Федеральном конституционном законе О Правительстве Рос сийской Федерации, в котором говорится, что в целях обес печения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ Правительство Российской Федерации по пред метам совместного ведения в сфере осуществления исполни тельной власти координирует деятельность органов исполни тельной власти субъектов Российской Федерации. В срок не более одного месяца оно рассматривает внесенные в Прави тельство предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъек тов РФ по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения и сообщает указанным орга нам о результатах рассмотрения внесенных предложений.
Правительство направляет в законодательные (представитель ные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам совмест ного ведения. Предложения органов государственной власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ. Более того, Правитель ство РФ в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Оно обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанных орга нов. В пределах своих полномочий Правительство разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органа Глава 24. Правительство Российской Федерации ми исполнительной власти и органами исполнительной влас ти субъектов РФ. Для разрешения споров и устранения раз ногласий создаются согласительные комиссии из представи телей заинтересованных сторон. Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституци онным законам, федеральным законам, международным обя зательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Возможность отмены. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Такое правило выглядит совершенно естественным, учитывая, что Президент РФ, во первых, является гарантом Конституции РФ, а во-вторых, по существу возглавляет исполнительную власть.
Хотя инициатива отмены неконституционного и незакон ного акта Правительства находится в руках у главы государ ства, ясно, что и без его решения любой акт Правительства, противоречащий Конституции РФ и федеральным законам, юридически ничтожен с самого начала. Если, например, та кой акт нарушает законные права и свободы того или иного гражданина, и гражданин обратится за защитой своих прав в суд, то согласно ст. 120 Конституции РФ суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта закону, примет реше ние в соответствии с законом. Кроме того, нормативные акты Правительства РФ могут быть проверены Конституционным Судом РФ с точки зрения их соответствия Конституции РФ.
Федеральным конституционным законом установлено, что акты Правительства могут быть обжалованы в суд. Таковы весьма серьезные гарантии против возможного выхода Прави тельства за пределы своей компетенции и издания им проти воправных актов.
Порядок вступления в силу. Этот порядок был установлен Указом Президента РФ (в редакции от 13 августа 1998 г.) в соответствии с Конституцией РФ, Законом РФ О государствен ной тайне, федеральными законами О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания и Об информации, информатизации и защите информации.
Федеральным конституционным законом о Правительстве РФ установлено, что постановления и распоряжения Прави 634 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ тельства РФ подлежат обязательному официальному опубли кованию, кроме актов или отдельных их положений, содер жащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Эти акты подлежат официальному опубликованию в Российской газете и Со брании законодательства Российской Федерации не позднее 15 дней со дня их подписания. При необходимости немедлен ного широкого обнародования постановления доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации.
Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их опубликования. Иные постановления вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями не пре дусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.
Правительство РФ вправе принимать обращения, заявле ния и иные акты, не имеющие правового характера.
Нормативные правовые акты федеральных органов испол нительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанно сти человека и гражданина, устанавливающие правовой ста тус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубли кованию, кроме актов или отдельных их положений, содер жащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Нормативные правовые акты федеральных органов испол нительной власти подлежат официальному опубликованию в газете Российские вести, а также в Бюллетене норматив ных актов федеральных органов исполнительной власти из дательства Юридическая литература. Нормативные право вые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих све дения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государ ственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут пра вовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должно стным лицам и организациям за невыполнение содержащих ся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Контроль за правильностью и свое Глава 24. Правительство Российской Федерации временностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции РФ.
Нормативные правовые акты федеральных органов испол нительной власти вступают в силу одновременно на всей тер ритории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими ак тами не установлен другой порядок вступления их в силу.
з 7. Ведущие министерства и ведомства В своей совокупности федеральные органы исполнительной власти обеспечивают исполнение конституционной компетен ции Правительства РФ. Но для этого каждый орган наделен конкретными полномочиями. Они закреплены в федеральных законах, а также указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, которыми обычно утверждаются положе ния о том или ином министерстве, государственном комите те, федеральной службе и федеральном надзоре. Рассмотрим правовое положение ведущих министерств и ведомств.
1. В области финансов, экономики и управления феде ральной собственностью. В этой области действуют несколь ко министерств, государственных комитетов, федеральных служб и надзоров.
Министерство финансов РФ. Оно действует на основании Положения о Министерстве финансов РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ (в редакции от 18 июня 1999 г.), которое закрепляет его статус как органа, обеспечи вающего проведение единой финансовой, бюджетной, налого вой и валютной политики, промышленной политики при до быче, производстве и переработке драгоценных металлов и драгоценных камней и координирующего деятельность в этих сферах иных федеральных органов исполнительной власти.
Министерство финансов РФ, министерства финансов рес публик, финансовые управления и другие органы управле ния финансами в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах и орга ны федерального казначейства входят в единую систему ор ганов государственного управления финансами в Российс кой Федерации. В рамках выполнения своих задач и фун кций Министерство финансов осуществляет координацию деятельности министерств финансов и финансовых управ лений субъектов РФ.
636 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ Основными задачами Министерства финансов РФ являют ся совершенствование бюджетной системы, разработка и ре ализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валют ной политики, разработка проекта федерального бюджета, разработка программ государственных заимствований, учас тие в формировании и использовании государственных ресур сов драгоценных металлов и камней и др.
В соответствии со своими задачами Министерство осуще ствляет широкую деятельность в сфере как финансов, так и экономики. Оно разрабатывает необходимые меры по финан совому и налоговому стимулированию предпринимательской и другой хозяйственной деятельности в стране, способствую щему увеличению национального дохода и поступлений в бюджет. Этот федеральный орган разрабатывает с участием других федеральных органов исполнительной власти предло жения по совершенствованию налоговой политики и налого вой системы. Министерство принимает участие в определении ценовой политики, работе по совершенствованию ценообразо вания в валютном и экспортном контроле, а также по разви тию и совершенствованию страховой деятельности в стране.
Очень важной функцией Министерства является участие в разработке и осуществлении мер по обеспечению товарно-де нежных пропорций и сбалансированности денежных доходов и расходов населения, укреплению денежного обращения, повышению покупательной способности рубля.
Этим большим задачам и функциям соответствуют широ кие права Министерства. Оно вправе при определенных усло виях ограничивать, приостанавливать, а в необходимых слу чаях и прекращать финансирование из бюджета, выдавать ссуды за счет средств бюджета, проводить отсрочки платежей по налогам, осуществлять лицензионную деятельность. Сво ей многогранной деятельностью Министерство финансов ока зывает сильнейшее регулирующее воздействие на весь ход экономической жизни страны, часто попадая в центр полити ческих событий.
Министерство экономического развития и торговли РФ.
Это Министерство образовано Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. (в редакции от 29 апреля 2002 г.) путем пере дачи ему части функций упраздненных министерств торгов ли, экономики, по делам СНГ, по физической культуре, спорту и туризму, а также государственных комитетов по делам Севера и Федеральной службы по валютному и экспор тному контролю. На Министерство возложены:
Глава 24. Правительство Российской Федерации Х разработка и реализация государственной социально-эко номической политики, определение путей развития экономи ки и методов ее эффективного регулирования, обеспечиваю щих социально-экономический прогресс и устойчивое разви тие Российской Федерации;
Х проведение единой государственной торговой политики и управление в области внешнеторговой деятельности, торго во-экономических связей с иностранными государствами;
Х разработка и реализация стратегии экономических отно шений Российской Федерации с государствами Ч участника ми Содружества Независимых Государств;
Х обеспечение межотраслевой координации при формирова нии и реализации экономической политики в районах Севера;
Х осуществление экспортного контроля;
Х государственное управление и межотраслевая координа ция в сфере туризма;
Х разработка проектов нормативных правовых актов, необ ходимость которых обусловлена требованиями реализации го сударственной социально-экономической политики, а также экспертиза проектов иных нормативных правовых актов в со циально-экономической сфере. Положение о Министерстве утверждено постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г.
Министерство транспорта РФ. В соответствии с Положени ем, утвержденным Правительством РФ (в редакции от 31 октября 1998 г.), это Министерство обеспечивает проведе ние государственной политики и управление в транспортном комплексе, а именно воздушным, морским, речным, автомо бильным, городским электрическим транспортом и дорожным хозяйством (железнодорожный транспорт управляется Мини стерством путей сообщения РФ). Указом от 17 мая 2000 г. Ми нистерству транспорта переданы функции упраздненных Фе деральной службы воздушного транспорта и Российского до рожного агентства.
Транспортный комплекс Российской Федерации составляют зарегистрированные на территории страны юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на морском, речном, автомобильном и городском пассажирском (включая метрополитен) и промышленном (кроме отнесенного к ведению Министерства путей сообщения РФ) транспорте пе ревозочную и транспортно-экспедиционную деятельность, ра боты, связанные с обслуживанием водных путей сообщения и судоходных гидротехнических сооружений, проведением науч 638 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ ных исследований и подготовкой кадров, а также входящие в систему транспорта предприятия и организации, изготавлива ющие транспортные средства и технологическое оборудование, выполняющие иную связанную с транспортным процессом ра боту.
Основными задачами Министерства транспорта РФ явля ются: формирование и реализация государственной транспор тной политики, направленной на удовлетворение спроса насе ления и потребностей экономики в перевозках и других видах транспортных услуг;
разработка совместно с Министерством экономики РФ, Министерством путей сообщения РФ, Феде ральной авиационной службой России и Федеральной дорож ной службой России стратегии развития транспорта в Россий ской Федерации и ее реализация на основе общетранспортных и отраслевых федеральных целевых программ;
взаимодей ствие с органами государственной власти субъектов РФ по ко ординации совместной деятельности в целях формирования и реализации государственной транспортной политики, обеспе чения свободного перемещения пассажиров и грузов по терри тории Российской Федерации, формирования единого транс портного пространства страны;
государственное регулирова ние, управление и контроль в пределах своей компетенции, направленные на обеспечение безопасного, эффективного и устойчивого функционирования транспортного комплекса, а также координация деятельности органов, осуществляющих надзорные функции в этой сфере;
проведение экономических реформ, институциональных преобразований и структурной перестройки, связанных с переходом предприятий и организа ций транспортного комплекса к рыночным отношениям, и др.
Министерство участвует в процессах акционирования и приватизации федеральной собственности, формирования рынка ценных бумаг и реализации законодательства по воп росам банкротства и санации предприятий транспортного комплекса;
принимает меры по проведению антимонополь ных мероприятий в транспортном комплексе и развитию доб росовестной конкуренции на рынках транспортных услуг.
Конкретная деятельность этого суперминистерства состо ит не из бюрократического командования, а из руководства, координации, регулирования и других форм воздействия на отрасли транспорта, деятельность которого приобретает все более рыночный характер.
Министерство имущественных отношений РФ уполномоче но осуществлять: проведение единой государственной полити Глава 24. Правительство Российской Федерации ки в области имущественных и земельных отношений;
управ ление и распоряжение в пределах своей компетенции имуще ством, находящимся в собственности Российской Федерации, в том числе земельными участками;
функции по приватиза ции федерального имущества в пределах своей компетенции;
регулирование и контроль за осуществлением оценочной дея тельности;
координацию деятельности в области имуществен ных и земельных отношений иных федеральных органов ис полнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Положение о Министерстве утверждено поста новлением Правительства РФ от 3 июня 2002 г.
Для выполнения этих задач Министерство разрабатывает государственную программу приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, орга низует и контролирует ее реализацию, обеспечивает защиту имущественных прав и интересов государства на территории Российской Федерации и за рубежом;
организует и принима ет в пределах свой компетенции решения о приватизации находящихся в федеральной собственности государственных предприятий;
передает объекты федеральной собственности Российскому фонду федерального имущества для продажи;
осуществляет контроль за управлением и распоряжением объектами федеральной собственности, их использованием по назначению и сохранностью и др. Правительством РФ одоб рена Концепция управления государственным имуществом и приватизации (в редакции от 29 ноября 2000 г.).
Министерство принимает участие в разработке и выполне нии федеральных программ по предотвращению несостоятель ности (банкротства) предприятий, находящихся в федеральной собственности, и осуществляет необходимые действия по уст ранению нарушений законодательства Российской Федерации в области приватизации, управления и распоряжения объек тами федеральной собственности.
Выполняя эти и ряд других установленных функций, Министерство оказывает большое влияние на ход экономичес кой реформы, демонополизацию экономики и создание ее рыночной структуры.
Помимо указанных федеральных органов исполнительной власти в сфере финансов и экономики, а также строительства, транспорта и связи действуют и другие органы федеральной исполнительной власти (это самая большая группа мини стерств и ведомств). Среди них Министерства РФ: по атомной энергии, по антимонопольной политике и поддержке пред 640 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ принимательства, промышленности, науки и технологий, по налогам и сборам, связи и информатизации, природных ре сурсов, путей сообщения, сельского хозяйства, энергетики.
Государственные комитеты РФ: по рыболовству, по стандар тизации и метрологии, по строительству и жилищно-комму нальному комплексу, по статистике, таможенный. Феде ральные комиссии: по рынку ценных бумаг, энергетическая.
Федеральные службы: специального строительства, налого вой полиции, земельного кадастра, по геодезии и картогра фии, по гидрометеорологии и мониторингу окружающей сре ды, по финансовому оздоровлению и банкротству. Российские агентства: по патентам и товарным знакам, авиационно-кос мическое, правительственной связи и информации при Пре зиденте РФ, по системам управления, судостроению. Феде ральные надзоры России: горный и промышленный, по ядер ной и радиационной безопасности.
2. В области обороны, безопасности и правоохранитель ной деятельности. Исключительная важность государственно го управления в этих областях диктует необходимость созда ния прочной законодательной базы для деятельности соответ ствующих федеральных органов исполнительной власти.
Министерство обороны РФ. Федеральный закон Об оборо не (в редакции от 30 декабря 1999 г.) распределяет обязан ности в этой области между всеми органами государственной власти (Президентом РФ, Федеральным Собранием, Прави тельством РФ, органами субъектов РФ, а также органами местного самоуправления). Даже в военное время руководство и управление Вооруженными Силами должно осуществлять ся в соответствии с этим законом. Руководство Вооруженны ми Силами осуществляет Президент РФ, а управление Ч министр обороны РФ через Министерство обороны и Гене ральный штаб Вооруженных Сил РФ. В функции Министер ства обороны входят участие в разработке военной политики и военной доктрины, разработка федеральной программы во оружений, разработка предложений по расходам на оборону, координация и финансирование работ в целях обороны, за купка военной техники и др.
Генеральный штаб Вооруженных Сил РФ является цент ральным органом военного управления и основным органом оперативного управления Вооруженными Силами РФ, осуще ствляющим координацию деятельности пограничных войск и органов ФСБ, внутренних войск МВД России, Железнодорож ных войск, федерального органа специальной связи и инфор Глава 24. Правительство Российской Федерации мации, войск гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формирований, Службы внешней разведки, федеральных органов государственной охраны, федерального органа обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти по выполнению задач в области обороны, строительства и развития других войск, воинских формирований и органов, а также планиро вание применения Вооруженных Сил, других войск, воинс ких формирований и органов в области обороны. Координа ция и взаимодействие особенно важны в связи с тем, что наряду с Вооруженными Силами в стране существуют внут ренние войска, войска правительственной связи и информа ции, Железнодорожные войска, войска гражданской обороны.
В субъектах РФ действуют территориальные органы Мини стерства обороны Ч военные комиссариаты.
К Министерству обороны тесно примыкают Российские агентства по боеприпасам и по обычным вооружениям. При Министерстве обороны действует Государственный комитет РФ по оборонному заказу.
Министерство внутренних дел РФ. Это Министерство на ряду с другими обеспечивает выполнение общих задач, сфор мулированных в законах РФ О безопасности, Об оператив но-розыскной деятельности и О милиции. Министерство осуществляет государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственно реализует основные направления деятельности органов внут ренних дел и внутренних войск МВД. Оно подчиняется Пре зиденту РФ и возглавляет систему органов внутренних дел по всей стране.
Министерство внутренних дел участвует в выполнении федеральных и региональных программ борьбы с преступно стью, осуществляет оперативно-розыскную деятельность, про изводство дознания и предварительного следствия по уголов ным делам, организует розыск лиц, совершивших преступле ние, проводит проверки и ревизии финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций неза висимо от форм собственности, осуществляет борьбу с органи зованной преступностью и терроризмом, обеспечивает охрану важных государственных объектов, руководит Государствен ной инспекцией безопасности дорожного движения (ГИБДД) и Государственной противопожарной службой, организует деятельность по решению вопросов гражданства, въезда и 642 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ выезда из РФ, выбора места жительства, осуществляет руко водство внутренними войсками и отрядами криминальной милиции и милиции общественной безопасности и др.
В субъектах РФ на всех уровнях и в федеральных округах созданы территориальные органы МВД.
Федеральная служба безопасности РФ действует в соответ ствии с Законом РФ О безопасности и Федеральным законом Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации (в редакции от 10 января 2003 г.). Органы этой службы представляют собой единую централизованную систе му и обеспечивают безопасность личности, общества и государ ства. Руководство ими осуществляет Президент РФ, директор ФСБ находится на правах федерального министра. Деятель ность органов этой службы включает контрразведывательную деятельность, борьбу с преступностью, охрану Государствен ной границы. Их обязанность составляют выявление, предуп реждение и пресечение деятельности зарубежных спецслужб, осуществление дознания и предварительного следствия по оп ределенным делам, борьба с терроризмом, обеспечение безопас ности в Вооруженных Силах и других войсках, органов госу дарственной власти и представительств иностранных госу дарств. Выполняя эти и многие другие задачи, органы безопасности, в частности, осуществляют оперативно-розыск ную деятельность в отношении шпионажа, террористической деятельности, организованной преступности, коррупции, неза конного оборота оружия и наркотических средств, контрабан ды, а также по выявлению и пресечению деятельности неза конных вооруженных формирований, лиц и групп, ставящих целью насильственное изменение конституционного строя Рос сийской Федерации.
Положение о ФСБ, утвержденное Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г., конкретизирует задачи, функции и права этого федерального органа исполнительной власти, закрепляет полномочия его директора и внутреннюю струк туру. Основные функции ФСБ ясно видны из структуры ее внутренних подразделений, включающей департаменты и уп равления: контрразведки, по защите конституционного строя и борьбе с терроризмом, экономической безопасности, анали за-прогноза и стратегического планирования, военной контр разведки и др.
В области обороны и безопасности в число федеральных органов исполнительной власти также входят: Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуаци Глава 24. Правительство Российской Федерации ям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Государ ственный таможенный комитет РФ, Служба внешней развед ки РФ, Федеральная служба железнодорожных войск РФ, Федеральная служба охраны РФ, Государственный комитет по контролю за незаконным оборотом наркотических и пси хотропных препаратов, Федеральный надзор России по ядер ной и радиационной безопасности, Государственная фельдъе герская служба, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ. Сложный характер функций некоторых из этих органов позволяет рассматривать их и в других группах министерств и ведомств.
Многие из указанных федеральных органов, действующих в области безопасности, в то же время по своим задачам и функциям являются органами правоохранительного характе ра (МВД, ФСБ). В этой сфере важную роль играет также Министерство юстиции РФ, которое в соответствии с Поло жением, утвержденным Указом Президента РФ (в редакции от 30 сентября 2003 г.), подверглось существенному рефор мированию. Федеральные законы О судебных приставах, Об исполнительном производстве, О государственной ре гистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним расширили полномочия этого Министерства. Указом Прези дента РФ от 8 октября 1997 г. была предусмотрена переда ча пенитенциарных учреждений (т. е. тюрем, колоний) из ведения МВД в ведение Министерства юстиции РФ. Цент ральным органом уголовно-исполнительной системы теперь является структурное подразделение Министерства юстиции.
Это Министерство обеспечивает необходимые условия функ ционирования судов общей юрисдикции и военных судов, ведет реестр адвокатов, осуществляет работу по систематиза ции законодательства, организует исполнение решений су дов, а также выполняет ряд других функций. Министерство юстиции также осуществляет контроль за соответствием ве домственных нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, указам и распоряжениям Прези дента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ, а также реализацию государственной политики в обла сти правовой защиты интеллектуальной собственности. Ми нистерство руководит деятельностью службы судебных при ставов, осуществляет контроль за соответствием деятельнос ти общественных объединений их уставным целям. По фактам неисполнения или ненадлежащего исполнения Кон ституции РФ и других указанных правовых актов министр 644 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ юстиции вправе вносить представления о привлечении к от ветственности должностных лиц федеральных органов испол нительной власти.
Через Министерство проходят обязательную экспертизу все проекты указов Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ. Оно осуществляет сбор, ведение Государ ственного реестра и анализ правовых актов субъектов РФ с пра вом принимать меры по устранению противоправных актов.
В соответствии с Указом Президента РФ от 6 июня 2003 г.
начал действовать Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
В сфере своей деятельности Комитет осуществляет решение задач, поставленных в Положении о нем, а также координа цию деятельности иных органов исполнительной власти в этой области. Служба госнарконтроля носит правоохранитель ный характер и именуется полицией.
Деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью координируется на основе Федерального зако на О прокуратуре Российской Федерации и в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г.
Координация деятельности органов внутренних дел Рос сийской Федерации, органов Федеральной службы безопасно сти, федеральных органов налоговой полиции, таможенных органов РФ и других правоохранительных органов осуществ ляется в целях повышения эффективности борьбы с преступ ностью путем разработки и осуществления этими органами согласованных действий по своевременному выявлению, рас крытию, пресечению и предупреждению преступлений, уст ранению причин и условий, способствующих их совершению.
В соответствии с Федеральным законом О прокуратуре Российской Федерации деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью координируют Генераль ный прокурор Российской Федерации, прокуроры субъектов РФ, городов, районов и другие территориальные прокуроры, а также приравненные к ним военные и иные специализиро ванные прокуроры. Координация деятельности правоохрани тельных органов с учетом криминогенной обстановки может проводиться на межрегиональном уровне по поручению руко водителей федеральных правоохранительных органов или по согласованию с ними.
Координация деятельности правоохранительных органов осуществляется путем проведения координационных совеща Глава 24. Правительство Российской Федерации нии руководителей правоохранительных органов, обмена ин формацией по вопросам борьбы с преступностью, совместных выездов в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта, создания следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений и т. д.
Правовые и организационные основы борьбы с терроризмом определены в Федеральном законе О борьбе с терроризмом от 25 июля 1998 г. и ратифицированной Россией 7 августа 2000 г.
Европейской конвенции о пресечении терроризма.
Субъектами, непосредственно осуществляющими борьбу с терроризмом, являются: Федеральная служба безопасности, Министерство внутренних дел, Служба внешней разведки, Федеральная служба охраны, Министерство обороны.
Федеральная служба безопасности и ее территориальные органы в субъектах РФ осуществляют борьбу с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения пре ступлений террористического характера, в том числе преступ лений, преследующих политические цели, а также посред ством предупреждения, выявления и пресечения междуна родной террористической деятельности, в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством проводят пред варительное расследование по уголовным делам о таких пре ступлениях.
Министерство внутренних дел осуществляет борьбу с тер роризмом посредством предупреждения, выявления и пресе чения преступлений террористического характера, преследу ющих корыстные цели.
Служба внешней разведки и другие органы внешней раз ведки Российской Федерации осуществляют борьбу с терро ризмом посредством обеспечения безопасности учреждений, находящихся за пределами территории Российской Федера ции, их сотрудников и членов семей указанных сотрудников, а также осуществляют сбор информации о деятельности ино странных и международных террористических организаций.
Федеральная служба охраны осуществляет борьбу с терро ризмом посредством обеспечения безопасности объектов госу дарственной охраны и защиты охраняемых объектов.
Министерство обороны обеспечивает защиту находящихся на вооружении оружия массового поражения, ракетного и стрелкового оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, за щиту военных объектов, а также принимает участие в обес 646 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ печении безопасности национального морского судоходства, воздушного пространства Российской Федерации, в проведе нии контртеррористических операций.
Государственная охрана и государственная защита.
В систему безопасности входит государственная охрана и го сударственная защита судей, должностных лиц правоохрани тельных и контролирующих органов. В правовом государстве такая деятельность, являющаяся необходимой, не носит тай ного характера, а основывается на законе, каковым является Федеральный закон О государственной охране (в редакции от 7 мая 2002 г.).
Государственная охрана предоставляется высшим должно стным лицам государства, а также зданиям, в которых разме щены федеральные органы государственной власти. Государ ственная охрана состоит в предоставлении объектам охраны персональной охраны, специальной связи и транспортного об служивания, а также информации об угрозе их безопасности.
Она включает также оперативно-розыскную деятельность, про ведение охранных мероприятий и поддержание общественно го порядка в местах постоянного и временного пребывания объектов государственной охраны, поддержание порядка, уста новленного уполномоченными на то должностными лицами, и пропускного режима на охраняемых объектах.
В обеспечении безопасности объектов государственной ох раны и защиты охраняемых объектов в пределах своих пол номочий участвуют органы федеральной службы безопаснос ти, органы внутренних дел и внутренние войска Министер ства внутренних дел РФ, органы внешней разведки, Вооруженные Силы РФ и некоторые другие государственные органы обеспечения безопасности.
К объектам государственной охраны относятся Президент РФ, определенные законом лица, замещающие государствен ные должности Российской Федерации, федеральные государ ственные служащие, подлежащие государственной охране в соответствии с законом, а также главы иностранных госу дарств и правительств и иные лица иностранных государств во время пребывания на территории Российской Федерации.
Президенту РФ со дня официального объявления о его избрании предоставляется государственная охрана в местах его постоянного и временного пребывания в полном объеме мер, предусмотренных законом. Президент в течение срока своих полномочий не вправе отказаться от государственной охраны. По истечении срока полномочий Президенту РФ го Глава 24. Правительство Российской Федерации Х сударственная охрана предоставляется пожизненно. В тече ние срока полномочий Президента РФ государственная охра на предоставляется членам его семьи, проживающим совмес тно с ним или сопровождающим его.
Государственная охрана предоставляется следующим ли цам, замещающим государственные должности Российской Федерации, на срок их полномочий:
Х Председателю Правительства РФ;
Х Председателю Совета Федерации Федерального Собрания РФ;
Х Председателю Государственной Думы Федерального Со брания РФ;
Х Председателю Конституционного Суда РФ;
Х Председателю Верховного Суда РФ;
Х Председателю Высшего Арбитражного Суда РФ;
Х Генеральному прокурору РФ.
При необходимости по решению Президента РФ государ ственная охрана может быть предоставлена иным лицам, за мещающим государственные должности РФ. Меры по обеспе чению государственной охраны таких лиц принимаются, ис ходя из характера и реальности угрозы их безопасности, на основании распоряжений Президента РФ по представлениям по подведомственности Председателя Правительства РФ, Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Председателя Конституционного Суда РФ.
Федеральные органы государственной охраны входят в состав сил обеспечения безопасности Российской Федерации.
В федеральных органах государственной охраны предусмат ривается военная служба. Руководство этими органами осу ществляют Президент РФ, а также Правительство РФ.
Федеральным органом государственной охраны является Федеральная служба охраны Российской Федерации. Входя щая в нее Служба безопасности Президента РФ обеспечивает безопасность Президента РФ, а другие подразделения предо ставляют государственную охрану определенным законом лицам, замещающим государственные должности РФ, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы и феде ральным государственным служащим, подлежащим государ ственной охране в соответствии с законом на основании рас поряжений Президента РФ, а также обеспечивают безопас ность глав иностранных государств и правительств и иных лиц иностранных государств во время пребывания на терри тории РФ. Создание, реорганизацию и упразднение федераль 648. Раздел VI. Органы государственной власти в РФ ных органов государственной охраны осуществляет Прези дент РФ в соответствии с федеральным законодательством. Он же утверждает положения о федеральных органах государ ственной охраны.
Федеральные органы государственной охраны в целях осуществления государственной охраны имеют право осуще ствлять оперативно-розыскную деятельность, проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие их личность;
производить при проходе (проезде) на охраня емые объекты и при выходе (выезде) с охраняемых объектов личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них ве щей, досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств, производить документирование, фотографирование, звукоза пись, кино- и видеосъемку фактов и событий, задерживать и доставлять в органы внутренних дел лиц, совершивших или совершающих правонарушения в местах постоянного или временного пребывания объектов государственной охра ны, воспрепятствование законным требованиям сотрудников федеральных органов государственной охраны, а также про никновение или попытку проникновения на охраняемые объекты, использовать в служебных целях средства связи, включая и специальные, принадлежащие организациям не зависимо от форм собственности, а в неотложных случаях и гражданам. Они также вправе использовать в служебных целях транспортные средства, принадлежащие гражданам, для предотвращения преступлений, для преследования и за держания лица, совершившего преступление или подозрева емого в его совершении, для доставления лица, нуждаю щегося в срочной медицинской помощи, в лечебное учреж дение, а также для проезда к месту происшествия (с последующим возмещением убытков), а также беспрепят ственно входить в жилые и иные принадлежащие гражда нам помещения и на принадлежащие им земельные участ ки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности при пресечении преступлений, созда ющих угрозу безопасности объектов государственной охра ны, а также при преследовании лиц, подозреваемых в со вершении таких преступлений, если промедление может создать реальную угрозу безопасности объектов государ ственной охраны. Должностные лица этих органов могут принимать при необходимости меры по временному ограни чению или запрещению движения транспортных средств и Глава 24. Правительство Российской Федерации пешеходов на улицах и дорогах, по недопущению транспор тных средств и граждан на отдельные участки местности и объекты, а также по отбуксировке транспортных средств.
Сотрудники федеральных органов государственной охраны имеют право применять физическую силу, в том числе бое вые приемы рукопашного боя, для пресечения преступлений и иных правонарушений, задержания лиц, их совершив ших, преодоления противодействия законным требованиям сотрудников, если ненасильственные способы не обеспечива ют исполнения возложенных на них служебных обязаннос тей. В необходимых случаях они могут применять состоя щие на вооружении федеральных органов государственной охраны специальные средства и в крайних случаях Ч ору жие.
Наряду с государственной охраной существует понятие государственной защиты, которая охватывает судей, должно стных лиц правоохранительных и контролирующих органов, сотрудников федеральных органов государственной охраны, осуществляющих функции, выполнение которых может быть сопряжено с посягательствами на их безопасность. Государ ственная защита жизни, здоровья и имущества указанных лиц и их близких служит целям создания надлежащих усло вий для отправления правосудия, борьбы с преступлениями и другими правонарушениями. Система соответствующих мер устанавливается Федеральным законом от 20 апреля 1995 г.
(в редакции от 11 декабря 2002 г.).
Обеспечение государственной защиты судей, должност ных лиц правоохранительных и контролирующих органов, сотрудников федеральных органов государственной охраны состоит в осуществлении уполномоченными на то государ ственными органами предусмотренных законом мер безопас ности, правовой и социальной защиты, применяемых при наличии угрозы посягательства на жизнь, здоровье и иму щество указанных лиц в связи с их служебной деятельнос тью. Меры защиты могут также применяться в отношении близких родственников, а в исключительных случаях также иных лиц, на жизнь, здоровье и имущество которых совер шается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, сотрудников федеральных орга нов государственной охраны либо принудить их к измене нию ее характера, либо из мести за указанную деятель ность.
650 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ Государственной защите в соответствии с Федеральным за коном подлежат судьи, народные заседатели, присяжные засе датели, прокуроры, следователи, лица, производящие дозна ние и осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, сотрудники органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, федеральных'органов государственной охраны и федеральных органов налоговой полиции, судебные исполнители, работники контрольных органов Президента РФ, глав администраций субъектов РФ, осуществляющие контроль за исполнением законов и иных нормативных правовых актов, выявление и пресечение правонарушений, работники таможен ных органов, органов государственной налоговой службы, орга нов надзора за соблюдением правил охоты на территории госу дарственного охотничьего фонда, органов рыбоохраны, органов государственной лесной охраны, органов санитарно-эпидемио логического надзора, контрольно-ревизионных подразделений Министерства финансов РФ и финансовых органов субъектов РФ, осуществляющие контроль за исполнением соответствую щих законов и иных нормативных правовых актов, выявление и пресечение правонарушений. Государственная защита предо ставляется также близким указанных лиц.
В соответствии с законом защищаемым лицам обеспечива ется применение мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья, а также обеспечение сохранности имущества, при менение мер правовой защиты, предусматривающих в том числе повышенную уголовную ответственность за посягатель ство на их жизнь, здоровье и имущество, осуществление мер социальной защиты, предусматривающих реализацию права на материальную компенсацию в случае гибели (смерти), причинения телесных повреждений или иного вреда здоро вью, уничтожения или повреждения имущества в связи со служебной деятельностью.
Для обеспечения защиты жизни и здоровья защищаемых лиц и сохранности их имущества органами, обеспечивающи ми безопасность, могут применяться с учетом конкретных обстоятельств различные меры безопасности: личная охрана, охрана жилища и имущества, выдача оружия, специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности, временное помещение в безопасное место, обеспечение конфи денциальности сведений о защищаемых лицах, перевод на другую работу, изменение места работы или учебы, переселе ние на другое место жительства, замена документов, измене ние внешности.
Глава 24. Правительство Российской Федерации Применение и осуществление мер безопасности возлагается:
Х в отношении судей, народных заседателей, присяжных заседателей, прокуроров, следователей, судебных исполните лей и должностных лиц контролирующих органов, а также их близких Ч на органы внутренних дел;
Х в отношении должностных лиц органов внутренних дел, органов безопасности, таможенных органов, федеральных органов государственной охраны, а также их близких Ч на указанные органы соответственно;
Х в отношении должностных лиц органов государственной налоговой службы и федеральных органов налоговой поли ции, а также их близких Ч на федеральные органы налого вой полиции.
3. В области внешних сношений. Государственное управле ние в области отношений Российской Федерации с иностранны ми государствами и международными организациями осуще ствляет Министерство иностранных дел РФ. Это Министерство подведомственно Президенту РФ и действует на основе Поло жения, утвержденного Указом Президента РФ (в редакции от 16 сентября 2002 г.). В его систему входят дипломатические представительства и консульские учреждения, представитель ства РФ при международных организациях.
Основными задачами Министерства иностранных дел яв ляются: разработка общей стратегии внешней политики и реализация внешнеполитического курса Российской Федера ции, координация международных связей субъектов РФ, за щита прав и интересов граждан и юридических лиц Россий ской Федерации за рубежом и др.
Министерству иностранных дел поручено способствовать согласованному взаимодействию органов исполнительной вла сти с органами законодательной и судебной власти, с тем что бы участие этих органов, их должностных лиц в международ ной деятельности обеспечивало соблюдение принципа един ства внешней политики и выполнение международных обязательств Российской Федерации.
Установлено, что в системе федеральных органов исполни тельной власти Министерство иностранных дел является го ловным органом в области отношений с иностранными госу дарствами, международными организациями и осуществляет общий контроль за выполнением международных обяза тельств Российской Федерации. Федеральные органы испол нительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ обязаны информировать Министерство иностранных дел 652 Раздел VI. Органы государственной власти в РФ об осуществляемых международной деятельности и междуна родных связях: официальных поездках, консультациях и переговорах, подписанных документах и других договоренно стях. Предложения, затрагивающие внешнеполитические интересы России, в том числе предложения о проведении переговоров и заключении международных договоров, вклю чая договоры межведомственного характера, в обязательном порядке согласовываются федеральными органами исполни тельной власти с Министерством иностранных дел до их пред ставления соответственно Президенту РФ и в Правительство РФ. Чрезвычайные и полномочные послы Российской Феде рации в иностранных государствах должны обеспечивать про ведение единой политической линии Российской Федерации в государстве пребывания и с этой целью осуществлять коор динацию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания иных представительств Российской Федерации, включая торговые, представительств федераль ных органов исполнительной власти, российских государ ственных учреждений, организаций и предприятий, их деле гаций и групп специалистов, а также представительств субъектов РФ.
Указом Президента РФ установлено также, что с офици альными заявлениями и инициативами по вопросам внешней политики государства выступают Президент РФ, Председа тель Правительства РФ и министр иностранных дел РФ, а другие лица Ч по их соответствующему поручению. Предста вители федеральных органов исполнительной власти могут выступать с заявлениями, затрагивающими отдельные внеш неполитические вопросы, только в соответствии с утвержден ными позициями, согласованными с Министерством иност ранных дел. Официальная информация внешнеполитическо го характера обнародуется пресс-секретарями Президента РФ и Председателя Правительства РФ, Департаментом информа ции и печати Министерства иностранных дел, а также упол номоченными на то представителями Министерства иностран ных дел. В системе МИД важную роль занимают консульские учреждения, Положение о которых утверждено Указом Пре зидента РФ от 5 ноября 1998 г.
Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. Министерству пе редана часть функций упраздненного Министерства по делам Содружества Независимых Государств. На МИД возложена разработка основных направлений государственной политики в отношении государств Ч участников СНГ и обеспечение ре Глава 24. Правительство Российской Федерации ализации стратегического курса Российской Федерации.в от ношении государств Ч участников СНГ;
координация дея тельности федеральных органов исполнительной власти и ор ганов исполнительной власти субъектов РФ в области куль турного и гуманитарного сотрудничества с государствами Ч участниками СНГ, оказание содействия субъектам РФ в раз витии сотрудничества с административно-территориальными образованиями этих государств;
взаимодействие с органами СНГ, Союзного государства, Евразийского экономического со общества, других межгосударственных объединений, создан ных в рамках СНГ, координация деятельности российских представителей в этих органах и др. На МИД возложено так же участие в разработке основных направлений государствен ной политики в отношении соотечественников за рубежом.
Государственным органом внешних сношений Российской Федерации, осуществляющим представительство Российской Федерации в государстве пребывания, является Посольство Российской Федерации. Посольство учреждается по решению Правительства РФ в связи с установлением на основании ука за Президента РФ дипломатических отношений с соответству ющим иностранным государством на уровне посольств. Посоль ство входит в систему Министерства иностранных дел РФ.
Посольство обеспечивает проведение единой политической линии Российской Федерации в отношениях с государством пребывания и в этих целях осуществляет координацию дея тельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания представительств федеральных органов исполни тельной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специали стов, а также представительств субъектов РФ, открываемых на территории отдельных субъектов, административно-терри ториальных образований.
Посольства РФ выполняют широкий круг задач, закреп ленных в Положении о Посольстве Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г.
4. В социально-политической и социально-культурной об ластях. В этих областях действует несколько федеральных органов исполнительной власти. Среди них Министерства РФ: по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, здравоохранения, культуры, образования, труда и социального развития, Государственный комитет РФ по физической культуре и спорту, Федеральная архивная служба России.
Pages: | 1 | ... | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | ... | 15 | Книги, научные публикации