Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | ... | 29 | 0,00%
Недоперечислено отчисленийот бюджетов субъектов РФ в целевые бюджетные фонды
0,00%
0,00%
0,00%
0,02%
0,05%
Прочие виды финансовойпомощи
0,00%
0,13%
0,05%
Всего: средства,переданные бюджетам других уровней власти
1,49%
2,70%
3,4%
1,8%
2,3%
2,5%
1,60%
1,36%
1,54%
2,56%
3,03%
*план
** до 1999 года субвенции выделялисьотдельной строкой в отчетности об исполнении федерального бюджета
Источник: Министерство финансов РФ, расчетыавторов
В целях формирования гипотезы о том, на основекаких принципов выделяется финансовая помощь регионам, коротко остановимся наофициально используемых механизмах распределения отдельных видов помощи. Анализметодики распределения трансфертов из ФФПР и способов распределениядополнительной финансовой помощи в 1994–1998 годах показывает, что онибыли непосредственно направлены на компенсацию прогнозируемых либо фактическихразрывов между доходами и расходами региональных бюджетов45.
Внедрение, начиная с 1999 года, новой методикираспределения трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионовпредусматривает выделение основной части трансфертов пропорционально отклонениюдушевого налогового потенциала субъектов Федерации от среднего по стране уровняс учетом показателя межрегиональной дифференциации объема и стоимости расходовна предоставление региональных общественных благ по Российской Федерации,который получил название индекса бюджетных расходов. Индекс бюджетных расходовотражает межрегиональную дифференциацию стоимости и объема бюджетных расходовна основании косвенных факторов, определяющих потребности в предоставлении техили иных видов общественных благ в различных регионах, связанную смежрегиональными различиями в возрастной структуре населения, а также вгеографических, климатических и других условиях. Таким образом, согласноиспользуемой в настоящее время методике, величина выделяемого регионутрансферта из ФФПР прямо пропорциональна значению индекса бюджетных расходов иобратно пропорциональна оценке налогового потенциала региона. В результате, сопределенной степенью условности, можно считать, что соответствующеераспределение трансферта (т.е. 70% в 2000 году и более 40% федеральнойфинансовой помощи в 2001 году) оказывается направленным на погашение разрывамежду налоговым потенциалом и расходными потребностями, отражаемыми индексомбюджетных расходов.
Следует учитывать также то, что на практикераспределение трансфертов осуществлялось с учетом их величины, установленной впредыдущие годы, т.е. непосредственно с учетом разрыва между региональнымидоходными и расходными показателями46.
Дотации и средства, передаваемые по взаимнымрасчетам, являются неформализованными нерегулярными видами федеральнойфинансовой помощи, величина которых в настоящее время по-прежнему велика(30% в 2000 году и 20% в 2001). В целом можно сказать, что распределениедотаций и средств, передаваемых по взаимным расчетам, направленно на покрытиетекущих бюджетных разрывов регионов.
Значительный рост в 2001 году субвенцийрегионам связан с формированием Фонда компенсаций, с помощью которогофинансируется выполнение ряда федеральных мандатов (выплата пособий семьям,имеющим детей, поддержка инвалидов, ряд социальных льгот ведомственногохарактера и др.). Данные средства распределяются в соответствии с численностьюсоответствующих групп реципиентов данных видов социальной поддержки и несвязаны с возможностями регионов по обеспечению финансирования данных видоврасходов. Однако наше исследование сосредоточено, в основном, на периоде до2001 года, поэтому данный факт не влияет на полученные выводы.
Как отмечено в Разделе 1.2, финансовая помощь,выделяемая с целью осуществления межтерриториального выравнивания возможностейпо предоставлению общественных благ, может быть (в зависимости от интерпретациипонятия "выравнивание") направлена на компенсацию доходов (доходногопотенциала) региона, находящегося на уровне ниже среднего, повышениерегиональных бюджетных расходов либо погашение разрыва между необходимыми сточки зрения грантодателя региональными бюджетными расходами и некоторойоценкой доходов региональных бюджетов. В случае Российской Федерациипроведенный анализ показывает, что, несмотря на имеющиеся в Бюджетном Кодекседекларации (см. ст. 135 БК) о том, что федеральная финансовая помощь направленана выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности регионов в смыслеобеспечения равных возможностей региональных властей по предоставлениюобщественных благ путем выравнивания получаемых ими бюджетных доходов,фактический анализ бюджетной практики показывает наличие других целей у системымежбюджетной помощи. На основе сказанного выше может быть выдвинута гипотеза отом, что в настоящее время финансовая помощь из федерального бюджета российскимрегионам оказывается в целях финансирования разрыва между установленнымизаконодательством расходными обязательствами и потенциальными (рассчитанными всоответствии с оценками федеральных властей) бюджетными доходами. Другимисловами, федеральный бюджет софинансирует разрыв между доходами и расходамирегиональных бюджетов.
При этом оценки расходных обязательств ипотенциальных доходов на практике в большей или меньшей степени (различной вразные годы)47 основывались как на фактических значениях доходов и расходов, таки на нормативных величинах расходных потребностей и налоговогопотенциала48.
Подобный процесс межбюджетного выравниванияформально можно описать с помощью модели распределения трансферта, использующейразличные функции общественного выбора. В классе наиболее простых моделейраспределения финансовой помощи удобно использовать роулсианский тип функцииполезности национальных властей49, предполагающий выравниваниеблагосостояния различных регионов для достижения оптимума. При использованиироулсианского (минимаксного) критерия выбора объемов финансовой помощи наиболеесправедливое распределение финансовой помощи будет направлено на максимизациюполезности в наиболее бедных регионах. Соответственно, возникает вопрос окритерии бедности регионов, который может быть использован в целяхмежбюджетного выравнивания.
Если под показателем бедности (нуждаемости)понимать доходы бюджетов регионов в расчете на душу населения, то рассматриваякласс моделей доходного выравнивания, можно предположить, что федеральноеправительство для каждого региона выбирает величину финансируемой части (доли)разницы между фактическими налоговыми поступлениями и средним по регионам (илипотенциальным в данном регионе) значением налоговых поступлений. Еслифедеральные власти стремятся максимизировать данную долю для региона,характеризуемого наименьшим ее значением при наличии бюджетного ограничения насуммарную величину финансовой помощи, то оптимальное решение будетхарактеризоваться величиной финансовой помощи каждому региону, равнойодинаковой доле от наблюдаемой в регионе разницы между фактическими и среднимизначениями налоговых поступлений (либо потенциальными налоговыми поступлениямидля каждого региона и средним налоговым потенциалом по стране).
Аналогично, если под показателем нуждаемостипонимать величину расходов на душу населения, осуществляющихся из региональныхбюджетов, то при проведении так называемого расходного выравнивания (выделениефинансовой помощи в зависимости от характеристик бюджетных расходовсубнациональных властей) решение центра будет характеризоваться величинойфинансовой помощи, представляющей собой одинаковую для всех регионов долюфинансируемой центром разницы между фактическими и средними по регионам(нормативными для данного региона) бюджетными расходами. Заметим, что даже вслучае такого расходного выравнивания при отсутствии значительной степенимежрегиональной дифференциации расходных потребностей национальные власти могуториентироваться при выделении финансовой помощи на доходные показателирегиональных бюджетов, считая, что при равном объеме фактических(потенциальных) доходов возможности по предоставлению общественных благ длясубнациональных властей выравниваются.
В более сложном случае речь идет о выборемежду традиционными индикаторами бедности, такими как объем доходов илирасходов регионального бюджета, величина валового регионального продукта (ВРП)на душу населения, величина располагаемых доходов населения региона, показателидифференциации доходов населения (коэффициент Джини, доля населения с доходами,меньшими прожиточного минимума), и показателями, учитывающими не только доходыв различных регионах, но и потребность в осуществлении расходов на обеспечениечастными и общественными благами.
Помимо предпочтений населения, можно выделитьдве группы факторов, воздействующих на величину потребности различных регионовв осуществлении расходов из их бюджетов. Первая группа включает показателиразличий в ценах на товары и услуги в отдельных регионах. Вторая группа– показатели,характеризующие дифференциацию потребности в общественных и частных благах,возникающую вследствие географических, климатических, демографических и другихразличий между регионами.
С точки зрения межбюджетного выравнивания,наиболее важными представляются те различия, которые характеризуютмежрегиональную дифференциацию потребностей в обеспечении общественнымиблагами. Если центр располагает оценками доходов региона и оценкой величиныжелаемых, с точки зрения центра, расходов регионального бюджета, то меройбедности для различных регионов должен быть не просто уровень его доходов, авеличина доходов, приведенная в соответствие с расходными потребностями данногорегиона. Такой величиной может служить разность между оценкой потенциальных(или фактических) доходов регионального бюджета и нормативных (или фактических)расходов регионального бюджета (или их отношение).
Для того, чтобы проверить, насколько разностьмежду нормативными доходами и расходами соответствует традиционным показателямбедности, мы провели оценки зависимости между этими переменными (зависимостинормативного дефицита бюджета от валового регионального продукта), принимаядополнительно во внимание межрегиональную дифференциацию величины прожиточногоминимума. Результаты оценок зависимости разности между нормативными расходами ипотенциальными доходами региона от величины ВРП в регионе на панельных данных1994-2000 гг. для 88 российских регионов (см. Приложение 2) показывают, чтосуществует устойчивая значимая отрицательная зависимость рассчитанного намидефицита бюджета от величины валового регионального продукта (оценки на душунаселения).
При так понимаемом определении нуждаемостиили, другими словами, при таком определении потребности регионов в финансовойпомощи центра, последний в простейшем случае для каждого региона выбирает долюпогашаемого разрыва между нормативными расходами и налоговым потенциалом (т.е.софинансирует разрыв между возможностями по мобилизации налоговых доходов ирасходными обязательствами) при наличии бюджетного ограничения на суммарнуювеличину финансовой помощи из национального бюджета. В этом случаеоптимизационная задача распределения финансовой помощи может быть записанаследующим образом:
при ограничении | (1) |
где
Tri – объем финансовой помощи,получаемой i-ым регионом изфедерального бюджета;
–потенциальные доходы бюджета получателя финансовой помощи;
– оценка необходимых (нормативных)расходов бюджета получателя финансовой помощи;
Tr –суммарный объем федеральной финансовой помощи регионам.
Решением этой задачи является следующаяформула распределения финансовой помощи регионам:
(2) |
где γ определяется изусловия
(3) |
Таким образом, оптимальной стратегией центраявляется выделение каждому региону финансовой помощи, за счет которойфинансируется одинаковая для всех регионов доля от наблюдаемого для данногорегиона разрыва между нормативными расходами и налоговым потенциалом. При этомдоля погашаемого разрыва одинакова для всех регионов и равна отношению средств,выделенных на финансовую помощь регионам, к суммарной по всем регионамнормативной потребности в финансировании разрыва между доходными возможностямии расходными потребностями. Аналогичная формула расчета финансовой помощи можетбыть выписана для случаев, когда федеральные власти ориентируются не нанормативные значения расходов и доходов, а на фактические значения, или когда врасчет принимаются одновременно как фактические значения, так и нормативныеоценки.
Pages: | 1 | ... | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | ... | 29 | Книги по разным темам