Книги, научные публикации
Pages: | 1 | 2 | АНАЛИЗ РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА СУДЕБНУЮ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНУЮ СИСТЕМУ Отчет подготовлен при поддержке Агентства Международного развития США Контракт OUT-PER-I-00-99-00003-00 ...
-- [ Страница 2 ] --Может ли программно-целевое финансирование ликвидировать эти недостатки?
При определенных условиях, да.
Преимущества программно-целевого финансирования состоят в том, что:
- финансируется не сеть учреждений, а совокупность мероприятий, превращающих затраченные средства в общественно значимые результаты;
- появляется возможность многолетнего бюджетирования и, как следствие, обеспечение ресурсами не только текущих потребностей, но и капитальных затрат;
- гибкое перераспределение средств между различными элементами производства правопорядка и концентрация их на наиболее важных участках обеспечивает более эффективное расходование бюджетных ресурсов.
Но у программно-целевого финансирования всей системы производства правопорядка есть недостатки:
- создание организационно-процедурного механизма программно-целевого финансирования может оказаться, как показывает российская практика, очень затратным делом, поглощающим значительную часть ресурсов, мобилизуемых на реализацию собственно программных целей (Дирекции программ, дирекции подпрограмм, здания для дирекций и т.д.);
- объединение и последующее гибкое перераспределение финансовых ресурсов таких влиятельных министерств и ведомств, как МВД, Минюст и Судебный департамент, также представляется на сегодняшний день маловероятным;
- печальная судьба целевых программ (ближайших родственниц программно целевого финансирования) в России свидетельствует, что деньги министерствам выделяются всегда, а целевые программы финансируются в 100% объеме редко (см блок 3.8).
Принимая во внимание все сложности, связанные с переходом к полномасштабному программно-целевому финансированию системы обеспечения правопорядка, видимо, следует признать несвоевременность и невозможность применения указанного подхода в ближайшие годы. Вместе с тем, сохранение существующей ведомственной системы финансирования различных компонентов его производства обрекает Россию еще на одно десятилетие судебных реформ, на содержание такого количества заключенных, которое нашему бюджету не по карману и т.д.
Блок 3.8 Финансирование и организация целевых программ в РФ За 1992-2000 гг. финансировалось 235 целевых программ и подпрограмм. Эти программы были разделены по следующим направлениям:
Неотложные нужды Жилищное строительство Здравоохранение Экология Образование Ликвидация последствий й Культура Общефедеральные б Спорт Борьба с преступностью Наука Базовые отрасли Федеральные программы социально- АПК экономического развития регионов Сроки действия целевых программ и сроки их финансирования, как правило, не совпадали.
Некоторые программы утверждались без источников финансирования.
Основная масса программ недофинансировалась в среднем на 65-80%. Проверки показали, что в первую очередь финансировались оплата труда и неотложные первоочередные платежи. Практически по всем программам имело место нецелевое использование выделенных средств.
За время своего существования программы меняли заказчика, объемы финансирования, программы переходили в подпрограммы и наоборот.
Для исполнения федеральных целевых программ, в реализации которых участвуют несколько органов исполнительной власти, было характерно отсутствие координации работ и отсутствие контроля над использованием средств федерального бюджета. Имеются многочисленные подтверждения того, что бухучет и отчетность по федеральным целевым программам ведутся с многочисленными нарушениями. В частности, средства федерального бюджета списывались по целевым программам без подтверждающих документов о выполненных работах или оказанных услугах.
3.6.2 Бюджетирование, ориентированное на результат Ориентированное на результат бюджетирование во многом схоже с программно целевым методом и, в частности, с целевыми программами, так как в его основе лежит установление количественно измеряемых целей и средств, необходимых для их достижения. Однако в отличие от целевых программ ориентированное на результат бюджетирование не требует создания специальных структур в виде дирекций, межведомственных комиссий или некоммерческих организаций и может применяться на уровне линейных министерств и ведомств. Бюджеты этих министерств принимают форму программ, имеющих конкретные измеримые цели и соответствующие ресурсы.
Руководители программ имеют возможность гибко использовать выделенные средства, сообразно целям своей программы.
Этот подход к финансированию государственных услуг начал формироваться во второй половине 1980-х годов и закрепился в практике таких государств, как Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, США и некоторых других. В блоке 3. приводится пример определения целей при финансировании судебной системы, на которые в бюджете Великобритании выделяются ресурсы.
Блок 3.9 Пример формирования целей при ориентированном на результат бюджетировании Цели, сформулированные для судебной системы Великобритании в Her MajestyТs Treasury Spending Review 2000.
Правительство обязуется к 2004 г. улучшить отправление правосудия в сфере уголовного права следующим образом:
1. Повысить как минимум на 5% долю потерпевших и свидетелей, которые считают отношение, проявленное к ним представителями судебной власти, достаточно удовлетворительным или в высшей степени удовлетворительным`*;
2. Усилить доверие общества, в том числе этнических меньшинств, к системе правосудия;
3. Сократить время с момента ареста до момента вынесения приговора (либо закрытия дела по другим причинам):
- Для всех категорий подсудимых - до уровня, который должен быть определен к марту 2001 г.
- Для злостных несовершеннолетних преступников (в возрасте от 10 до 17 лет, имеющих три и более судимости и арестованных в течение трех лет с момента вынесения последнего приговора) - со 142 до 71 дня к 2002 г., и сохраняя этот уровень в дальнейшем 4. Обеспечить рассмотрение 80% всех дел по преступлениям несовершеннолетних в пределах установленных сроков.
* Опрос потерпевших и свидетелей проводится ежегодно независимой компанией по изучению рынка. Свидетели и потерпевшие опрашиваются как лично, так и по телефону. Базовый год для данных по потерпевшим - 1998-99, для свидетелей - 2000.
** 142 дня - средний показатель за 1996 г.
Источник: www.hm-treasury.gov.uk/sr2000/report/chap11.html Судебная реформа в России предоставляет хорошие возможности для внедрения ориентированного на результат бюджетирования, так как ее результаты, как ожидается, должны найти свое отражение во многих количественно измеримых параметрах, таких как:
- количество дел, поступивших на рассмотрение, в расчете на одного судью;
- количество дел, законченных и незаконченных к концу отчетного периода, в расчете на одного судью;
- отношение числа законченных дел к общему числу дел, поступивших на рассмотрение;
- общее количество дел, приходящихся на одного судью (поступивших за отчетный период и не законченных в предшествующий период);
- среднее время рассмотрения одного дела - количество решений судов первой инстанции, отмененных решениями вышестоящих судов.
Применение ориентированного на результат бюджетирования означает, что в качестве цели могут выдвигаться, например, сокращение времени рассмотрения одного дела до некоторого желаемого периода или увеличение доли законченных дел к общему числу дел (до какой- то величины).
Эти цели могут быть достигнуты разными способами, например:
- путем увеличения числа судей, - за счет увеличения расходов на повышение квалификации действующих судей25, - за счет снабжения судей компьютерами и множительной техникой, - в результате найма дополнительного вспомогательного персонала, - в результате изменения технологии ведения делопроизводства - в результате аренды дополнительных помещений, - в результате применения комбинации нескольких способов из числа вышеперечисленных и др..
Так как эти варианты могут быть взаимодополняемыми и взаимозаменяемыми, то в зависимости от имеющихся ресурсов можно применять разные решения, обеспечивающие наиболее эффективное использование бюджетных средств.
Другой пример соотношения цели и способов ее достижения предоставляют нам арбитражные суды. В разделе 2 отмечалось, что одной из проблем современной России является существование теневой юстиции. Ликвидация теневой юстиции выдвигается в качестве одной из целей судебной реформы. Так как к услугам теневой юстиции прибегают в основном предприятия (юридические лица), зададим себе вопрос: поможет ли расширение системы арбитражных судов (и соответствующее увеличение их финансирования) переводу теневой юстиции в легальную сферу? Скорее всего, нет. Во первых, проблема, по-видимому, заключается не столько в недостаточном количестве арбитражных судов и судей, сколько в обеспечении исполнения их решений. Кажется, что ответом на эту проблему является усиление института судебных приставов (и увеличение их финансирования), однако - и здесь мы подходим ко второму аспекту проблемы - во многих хозяйственных спорах конечными ответчиками выступают предприятия, с которых нечего взыскивать. Поэтому реальной альтернативой теневой юстиции (в ходе осуществления которой долги выбиваются невзирая на положение должника) становятся не арбитражные суды, а частная легитимная юстиция. На многих предприятиях, у которых накоплена большая дебиторская задолженность, существуют специальные сотрудники, единственная функция которых заключается в отслеживании этой задолженности и в поисках способов ее урегулирования (взаимозачеты, сложные цепочки товарообмена, обращение к посредникам, гарантам и т.д.) И вряд ли было бы целесообразно вменить в обязанность государству рассмотрение подобных хозяйственных споров и взвалить на него бремя расходов, если бизнес сам справляется со своими проблемами.
Что касается хозяйственных споров юридических лиц с государством (чаще всего - по налогам), то и здесь существующие проблемы не могут быть решены ни за счет увеличения числа арбитражных судей, ни за счет усиления института судебных приставов, так как их корень - в противоречивом законодательстве, в соответствии с которым Минфин определяет, когда и в каком порядке выплачивать деньги по суду в случае, если последний удовлетворяет иски частных и юридических лиц к государству.
Ориентированное на результат бюджетирование предполагает отличный от привычного способ определения расходных потребностей. Традиционно основой определения потребностей служат различные физические параметры, такие, например, как численность персонала, число детей дошкольного возраста, квадратные метры и другие подобные переменные. В случае ориентированного на результат бюджетирования расходные потребности в будущих периодах зависят от оценки эффективности уже 25 Авторам не раз доводилось читать такие судебные решения, которые вызывали большие сомнения в юридической грамотности их авторов.
произведенных расходов. Для получения этой оценки цели и задачи, установленные в начале бюджетного года, сравниваются с результатами, достигнутыми в конце года. И, если, например, декларированные государственным агентством цели не были достигнуты, это может послужить основанием для отказа данному агентству в дополнительном финансировании или даже сокращения выделяемых ему средств. Иными словами, уровень расходных потребностей может меняться от года к году в зависимости от оценки эффективности расходов в конце периода. Главное назначение такого подхода состоит в том, чтобы государство продолжало осуществлять расходы в тех сферах, в которых от них получают максимальную отдачу. При этом министерства и ведомства уже не могут получать средства в том же или возрастающем объеме просто по инерции.
Проиллюстрируем описанный выше подход к определению расходных потребностей на примере финансирования судебной системы. Этот пример является условным. Предложенное далее сравнение не является корректным, так как финансирование судебной системы идет не по программам, и приводится только для того, чтобы дать некоторое представление о методе определения будущих расходных потребностей.
Для сопоставления затрат и результатов воспользуемся данными из раздела (блок 2.1) и таблицы 3.8 настоящего раздела. В качестве цели условно примем сокращение количества уголовных дел, рассмотренных с нарушением сроков. Имеющиеся в нашем распоряжении данные следующие (см. таблицу 3.9):
Таблица 3. Оценка эффективности расходов на судебную власть 1997 1998 1999* Расходы на судебную власть, тыс. рублей 3 196 325 3 291 805 4 987 Доля уголовных дел, рассмотренных с нарушением 25,1 23,0 21, сроков в общем массиве оконченных дел, % Цена 1% 45 467 997 *Данные за первое полугодие В соответствии с этой таблицей увеличение ассигнований приводит к сокращению количества дел, рассмотренных с нарушением сроков. Однако эффективность указанных расходов снижалась в рассматриваемый период, так как в 1999 г. для сокращения числа дел, рассматриваемых с нарушением установленных мер, на 1% потребовалось средств (в текущих ценах) в 22 раза больше, чем в1998 г. Исходя из полученных результатов, можно предположить, что Судебный департамент не может рассчитывать в будущем на увеличение ассигнований. И государство будет финансировать те программы, где отдача от его средств будет больше. Например, может быть принято решение увеличить ассигнование на образовательные программы, призванные сократить уровень преступности среди молодежи.
Еще раз оговоримся, что это условный пример, призванный продемонстрировать принцип определения будущих расходных потребностей и, соответственно, объемов финансирования. В действительности увеличение расходов на судебную систему не определялось только одной целью - сокращением случаев нарушения сроков рассмотрения уголовных дел. Кроме того, эта цель не могла быть достигнута только усилиями Судебного департамента. Как следует из информации, приведенной в блоке 2.1, для реализации данной цели также требуются усилия МВД (устранение недостатков в работе конвойных подразделений).
Как отмечалось выше, достичь определенной цели можно различными путями.
Несмотря на очевидные преимущества ориентированного на результат бюджетирования, такие как внимание к качеству услуг, предоставляемых государством, нацеленность на эффективное расходование средств, возможность реализовывать многолетние программы в рамках линейных министерств, он имеет и свои сложности.
Во-первых, он предполагает применение метода лиздержки-выгоды, который в России при оценке государственных программ еще не применяется. Следовательно, потребуются определенные средства и время на обучение работников Судебного департамента. С помощью метода лиздержки-выгоды сравниваются альтернативные варианты достижения одной и той же цели, и выбирается та программа, у которой выгоды от предпринятых действий превосходят издержки, связанные с их осуществлением.
Во-вторых, желаемый результат может зависеть не только от усилий, предпринимаемых отдельным министерством, ведомством или другими государственными агентствами. Это хорошо видно на примере со снижением количества дел, рассмотренных с нарушением сроков, приводимом выше. Поэтому изолировать и идентифицировать вклад государственной программы в тот или иной результат бывает достаточно сложно.
В-третьих, лица, принимающие решения, с трудом договариваются о приоритетности целей, которая необходима при переходе к ориентированному на результат бюджетированию. Невозможность согласовать приоритеты программы затрудняет оценку расходных потребностей и измерение достигнутых результатов в соответствии с заданными параметрами. Подтверждение существования указанной проблемы дает, например, сопоставление упоминавшихся в параграфе 3.5.2 программы судебной реформы, представленной Президентом, и программы, предложенной Верховным Судом. По цифрам эти программы совпадают, но по целям нет. В реформе, предлагаемой Президентом, средства заложены преимущественно на повышение денежного содержания судей и работников аппарата, а в проектах Верховного Суда - на увеличение численности судей. Оставляя в стороне тот факт, что ни увеличение числа судей, ни повышение их зарплаты не может быть целью государственного финансирования, так как общество в конечном итоге заинтересовано не в том, чтобы было много судей с хорошей зарплатой, а в том, чтобы судебная система работала эффективно, обратим внимание, что согласовать эти разные точки зрения пока не удалось26.
Что касается других целей и, соответственно, видов расходов, то их приоритетность в указанных программах и вовсе не определена, что вызывает определенные опасения, что программа финансирования судебной реформы будет программой увеличения расходов, а не программой повышения эффективности судебной системы (см. блок 3.10).
Блок 3.10 Целевая программа по развитию судебной системы в России Подготовленная комиссией Дмитрия Козака целевая программа по развитию судебной системы в России получила официальный статус федеральной программы и название Реформа судебной системы.
В рамках этой программы в 2002-2006 гг. планируется выделять около 44 млрд. руб. на осуществление мероприятий по судебной реформе, которые будут равномерно распределены по годам:
каждый год судебной реформы будет стоить бюджету одинаково. Почти две трети расходов - 30,6 млрд.
руб. - предназначены на увеличение заработной платы судьям. К 2006 г. она должна достичь уровня долл./мес.
Важно отметить, что, хотя общая сумма финансирования целевой программы определена и, скорее всего, останется без изменения, Правительство не определило, какие именно расходы по судебной реформе можно считать приоритетными.
Источник: Ведомости, 29.08. 26 narod.ru/STENOGR_01/010613/010613-29.htm И, наконец, в четвертых, опыт показывает, что преждевременные попытки введения ориентированного на результат бюджетирования в странах с переходной экономикой (Литва) привели к тому, что реальным результатом нововведения стало не повышение эффективности государственных расходов, а рост коррупции.
3.6.3 Револьверное финансирование (метод переходящих расходов) Револьверное финансирование предполагает закрепление за судебной системой определенного бюджета, который без обсуждений в Правительстве и Государственной Думе передается главным распорядителям средств.
Преимущество указанного подхода состоит в том, что в этом случае судебная власть не зависит от произвольных решений органов законодательной или исполнительной власти.
Предложенный метод предполагает следующие шаги:
Х Объем финансирования судебной системы фиксируется и утверждается Государственной Думой на среднесрочный период (например, на 5 лет) по представлению главных распорядителей (возможно, напрямую в Бюджетный комитет, минуя Правительство) и автоматически возобновляется на протяжении этого периода Х Распределение средств по целевым статьям расходов передается в ведение главных распорядителей. В принципе возможны разные принципы распределения фиксированных бюджетов. Можно остановиться на нормативном методе как наиболее привычном и понятном. Либо можно постепенно реализовывать переход к финансированию не сети, а целевых программ. При этом можно избежать недостатков нормативного метода (применение единых нормативов к разным единицам). Например, как отмечалось в параграфе 3.5.3, территориальное распределение ресурсов судебной системы не соответствует спросу на ее услуги, о чем свидетельствует неравномерная нагрузка судов в различных регионах страны и слабая связь между численностью судей и уровнем преступности. Таким образом, в данном подходе главный распорядитель средств решает вопрос об увеличении штатной численности судей не на основе нормативов, а на основе анализа сложившейся ситуации с тем, чтобы ликвидировать перекосы в обеспеченности населения судебными услугами.
Х Для обеспечения гарантированного выделения средств в рамках фиксированных бюджетов следует предусмотреть механизм реализации права главных распорядителей на безакцептное списание со счетов ГУ ФК средств по этой части финансирования в случае их неперечисления в установленные сроки.
Х Органы судебной власти берут на себя обязательства по обеспечению минимальных стандартов процедурной эффективности (например, по срокам рассмотрения дел). Контроль за соблюдением указанных обязательств производится в процессе утверждения финансирования на следующий среднесрочный период.
Как вариант можно предложить выделение на содержание судебной системы фиксированного процента совокупных доходов или непроцентных расходов федерального бюджета. Этот процент утверждается Государственной Думой на среднесрочный период и не подлежит пересмотру до его окончания. Главные распорядители получают право самостоятельно распределять бюджетные средства между конечными получателями и целевыми статьями расходов. Поскольку основные среднесрочные параметры федерального бюджета в целом прогнозируемы, органы судебной власти имеют возможность планировать свои бюджеты исходя из этого прогноза.
Фактически именно такая система финансирования судебной власти существует в России на протяжении последних двух-трех лет. Как показывают данные параграфа 3. настоящего раздела, в последние годы на финансирование судебной системы стабильно расходовалось чуть менее 1% от общих расходов федерального бюджета. Однако принципиальное отличие заключается в том, что этот один процент судебной системе не гарантирован и его нужно выбивать ежегодно.
Очевидно, что фиксация бюджета судебной системы не в виде абсолютных сумм, а в виде процента от совокупных доходов содержит определенные риски: в случае резких сокращений доходов государственного бюджета теряется главное преимущество револьверного финансирования - обеспечение независимости судебной власти. Однако закрепление за судебной системой бюджета, выраженного в абсолютной сумме, таит в себе опасность обесценения этой суммы в случае инфляции, за которую судебная власть если и несет ответственность, то лишь очень косвенную (сильная правоохранительная система способствует укреплению рубля, но эмиссия может свести все эти положительные эффекты на нет). Разумеется, возможны различные компромиссные решения, например, бюджет судебной системы равен тому, что больше - некоторой сумме, определенной в абсолютном выражении, или установленной доле федерального бюджета. Помимо предоставления гарантий независимости судебной власти, револьверное финансирование имеет, на наш взгляд, и другие преимущества, как то:
экономия времени и ресурсов на бюджетном планировании, обсуждении и согласовании;
стабильность бюджета и возможность перехода к многолетнему бюджетированию, которое должно повысить эффективность расходов федерального правительства в целом.
Недостатки этого метода состоят в том, что он не снимает с повестки вопрос об определении этой фиксированной суммы или доли, то есть определения расходных потребностей.
Кроме этого не следует забывать о том, что независимость судебной власти, будучи исключительно важной, является скорее средством, нежели целью. Суды существуют не для того, чтобы обеспечивать независимость судей. Конституция РФ гарантирует судебную защиту прав и свобод человека и гражданина, и независимая судебная власть есть необходимое, но не достаточное условие реализации этой гарантии.
Поскольку предложение услуг судебной системы практически полностью регулируется государством, именно государство берет на себя ответственность по обеспечению качества этих услуг. Револьверное финансирование должно обеспечить, как указывалось выше, некие минимальные стандарты качества. Как вариант, можно предложить зафиксировать существующий уровень финансирования. При этом мы исходим из того, что именно он обеспечивает минимальный стандарт качества судебной системы. Однако, ограничившись неким фиксированным бюджетом, мы, возможно, будем в будущем терять качество услуг по отправлению правосудия.
Нам представляется, что в наибольшей степени российским условиям будет отвечать сочетание револьверного финансирования с финансированием, ориентированным на результат. То есть, помимо фиксированной части (бюджет содержания) Верховному Суду, Судебному департаменту и др. распорядителям средств будут выделяться ресурсы на программы, призванные повышать качество предоставляемых услуг (бюджет развития). Цели этих программ должны иметь качественных характер и быть количественно измеримыми, а достигнутые результаты служить основанием для продолжения или прекращения финансирования. Такое сочетание двух типов финансирования, помимо прочего, снизит риски коррупции и даст время на подготовку персонала для перехода в будущем к современным методам бюджетирования.
Раздел 4. Анализ расходов федерального бюджета на уголовно-исполнительную систему Prisons are an expensive way to make people worse A former Home Office Minister in the United Kingdom Безудержному стремлению к законной свободе можно противостоять только лишь бесчеловечной системой тотального контроля и перманентного судопроизводства.
Дм. Бавильский 4.1 Постановка проблемы Уголовно-исполнительная система оказывает большое влияние на все стороны жизни российского общества. В силу чрезвычайно высокой по мировым меркам доли заключенных в общей численности населения, состояние УИС во многом определяет демографическую и медико-санитарную обстановку в стране. Помимо ощутимого бремени, которым для бюджетной системы являются прямые расходы на УИС, система пользуется значительной косвенной поддержкой государственных и местных властей в виде налоговых льгот, бесплатных поставок продукции и проч. С другой стороны, в рамках УИС производится заметная доля ВВП. Наконец, функционирование системы порождает многочисленные как позитивные, так и негативные внешние эффекты.
Тюремное население за последнее десятилетие колебалось в пределах 0,9 - 1, млн., т.е. на уровне 0,6-0,7 % общей численности населения (один из наиболее высоких уровней карцеризации в мире). Если же учесть средние сроки заключения, то окажется, что за последние годы через места заключения проходит около 2 млн. человек в год (преимущественно мужчин), что составляет уже 3% населения трудоспособного возраста.
Принимая во внимание численность персонала и прочих работников УИС (порядка тыс. по состоянию на 2000 г.) и членов их семей, можно представить масштабы влияния системы на все аспекты общественной жизни, демографическую, социально экономическую и медико-санитарную обстановку в стране в целом и, в особенности, в тех регионах, в которых сконцентрировано большинство учреждений УИС.
Таблица 4. Абсолютная и относительная численность заключенных в Российской Федерации за 1993 - 2001 гг.
ЧИСЛЕННОСТЬ ЗАКЛЮЧЕННЫХ 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 всего, тыс. чел. 772 876 929 1 017 1 052 1 010 1 014 1 060 на сто тысяч населения 521 592 629 689 715 688 693 729 на сто тысяч мужчин старше 18 1448 1677 1765 1959 2000 1930 1934 2000 лет численность несовершеннолетних 32.1 36 36.6 40.5 38.2 33.7 34 40 заключенных, тыс. чел.
% от общего кол-ва заключенных 4.3 4.3 3.9 4.0 3.6 3.3 3.4 3.8 Примечание: цифры приводятся на начало года.
Источник: информация с сайта www.prison.org.
Количество заключенных не является простым отражением существующего уровня преступности, а в значительной мере определяется политическими решениями.
Так, в результате широкомасштабной амнистии за период с 28 мая по 28 ноября 2000 года:
вышло на свободу из СИЗО и из ИК 222 тыс. человек;
43 тыс. получили снижение срока наказания в ИК;
400 тыс. человек освобождено от наказания, не связанного с лишением свободы.
По итогам года, с учетом того, что тюремное население постоянно пополнялось, число заключенных в России сократилось на 136 тысяч человек, причем в СИЗО заключенных стало на 46 тысяч меньше. Поскольку амнистия не сопровождалась всплеском преступности, возникают обоснованные сомнения в оправданности и целесообразности принятых в свое время судебных решений о заключении под стражу лиц, подпавших под действие амнистии (т.е. не представляющих большой опасности для общества).
Исчерпывающая информация о плановой и фактической среднесписочной численности и структуре спецконтингента за последние годы была недоступна на момент написания отчета. В качестве иллюстрации ситуации с переполнением мест заключения ниже приведены данные по Российской Федерации за 2000 г., а также по г. Москве за 1999 год:
Таблица 4. Количество заключенных в учреждениях уголовно-исполнительной системы Минюста РФ в 2000 году 1.01 1. 06 1.09 1.12 31. В учреждениях всех типов ГУИН 1 060 1 092 980 912 Минюста РФ, тыс. чел.
На 100 000 населения 728 752 675 629 В СИЗО всех типов, тыс. чел. 281,7 282,5 226,4 228,2 В обычных СИЗО 272,6 273,5 219,500 218,5 Наполненность СИЗО обычного типа, % (за 100% принят уровень 222,2 222,8 178,8 178 наполнения, соответствующий ведомственным лимитам/нормативам) В ИК, тыс. чел. 756,4 735 665,5 В ВК, тыс. чел. 22 18,7 17,4 17, Источник: информация с сайта www.prison.org.
Сокращения:
СИЗО - следственный изолятор ИК - исправительная колония ВК - воспитательная колония Таблица 4. Структура и численность спецконтингента по учреждениям, подведомственным московскому Управлению в 1999 году Фактическая среднесписочная Плановые показатели численность Согласно плану ГУИН в том числе Структурные Согласно подразделения Подозрев лимиту подозреваем Всего осужденные аемые и осужденные наполнен всего ые и (хозобслуга) обвиняем (хозобслуга) ия* обвиняемые ые СИЗО № 1 1660 5900 5675 225 5402 5198 СИЗО № 2 2190 5850 5625 225 5897 5710 СИЗО № 3 1250 2900 2755 145 3263 3118 СИЗО № 5 945 1650 1565 85 1964 1883 СИЗО № 6 735 1300 1230 70 1540 1470 СИЗО № 7 - - - - - - - ИТОГО 6780 17600 16850 750 18066 17379 * Лимит наполнения устанавливается приказом Министерства юстиции РФ, исходя из норм санитарной площади, - 4 кв.м. на одного подозреваемого и обвиняемого в совершении преступлений (ст. Федерального закона О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений от 21 июня 1995 г. № 103-ФЗ).
Источник: бюллетень Счетной палаты № 10, 2000 г.
Как следует из таблицы 4.3, в 1999 году московские СИЗО были переполнены в среднем в 2,7 раза относительно официально установленной министерством санитарной нормы (т.е. в реальности на одного заключенного в СИЗО приходилось порядка 1,5 кв.м.
площади. Аналогичный уровень переполненности отмечается в СИЗО Ленинградской области). Интересно, что для руководителей учреждений УИС такая переполненность является достаточно привычной рабочей ситуацией, так план ГУИН на 1999 г.
предусматривал возможность превышения нормы размещения в 2,6 раза.
Несмотря на известное улучшение с 2000 года ситуации с текущим финансированием УИС из федерального бюджета, есть все основания утверждать что нынешнее состояние системы не только не позволяет ей выполнять возложенные на нее функции, но и порождает новые проблемы - такие как рост криминализации общественной жизни и обострение эпидемиологической обстановки (прежде всего, по туберкулезу и СПИДу).
Во многих аспектах деятельность УИС не отвечает принятым Россией международным обязательствам и признаваемым нашей страной стандартам.
Вся система уголовного правосудия в настоящий момент переживает стадию реформирования. Реформирование УИС было начато во исполнение Указа Президента РФ от 28 июля 1998 г. № 904;
в настоящее время основополагающим для реформирования документом является федеральная целевая программа Реформирование уголовно исполнительной системы Министерства юстиции РФ на 2002 - 2006 годы. Программа предусматривает существенное увеличение расходов на УИС, в первую очередь, на строительство и реконструкцию СИЗО и тюрем, а также на строительство жилья для персонала.
Вместе с тем, решение проблем, стоящих перед УИС, только за счет дальнейшего увеличения бюджетного финансирования станет тяжелым бременем для бюджетной системы. По нашему мнению, необходимой предпосылкой кардинального улучшения ситуации в УИС является реформирование системы уголовного правосудия, в первую очередь, следствия и судебной системы, а также пересмотр государственной политики в области карцеризации, направленный на решительное сокращение численности тюремного населения.
Помимо того, увеличению расходов на УИС, по нашему мнению, должен предшествовать анализ результативности и эффективности использовавшихся до настоящего момента механизмов бюджетного и внебюджетного финансирования, иных форм государственной поддержки УИС. Рассмотрение вопросов, связанных с эффективностью бюджетных расходов, должно быть увязано с концепцией реформирования и основными этапами этого процесса. В предлагаемой работе предложены подходы к проведению такого анализа.
Производственный сектор УИС играет заметную роль в народном хозяйстве России. По некоторым оценкам, в нем производится порядка 2% ВВП. Как будет показано ниже, система уголовно-исполнительных учреждений исторически была тесно связана с производственными предприятиями. Эта связь лишь упрочилась в результате процессов разгосударствления и приватизации. Сформировавшийся в результате тюремно производственный комплекс (в Федеральной целевой программе используется понятие промышленный сектор. На наш взгляд, ввиду того, что в УИС производится сельскохозяйственная продукция, осуществляются строительные работы и предоставляются услуги, сути явления более отвечает термин производственный сектор уголовно-исполнительной системы, далее в тексте - ПС) в настоящий момент оказывает колоссальное влияние на все стороны деятельности УИС.
В силу многолетних традиций закрытости УИС экономика и финансы ПС оказались вне контроля общества. Требуют изучения вопросы о степени соответствия масштабов и форм хозяйственной деятельности ПС задачам уголовно - исполнительной системы и интересам российской экономики в целом.
Предметом исследования настоящего раздела являются в первую очередь вопросы эффективности бюджетного финансирования (и иных форм государственной поддержки) УИС, но также и финансовые взаимоотношения ПС и уголовно-исполнительной системы в той части, в которой они касаются финансирования УИС.
Помимо того, в отчете затронута тема влияния российской версии федерализма на формирование единого правового пространства России, в той его части, которая относится к пенитенциарной системе.
В настоящий момент пенитенциарная система России, во всяком случае, формально, является сверхцентрализованной: единым является уголовное законодательство, система управления УИС, единственным (если следовать букве законодательства) бюджетным источником финансирования - федеральный бюджет. Все это служит основанием для развития системы учреждений УИС на узковедомственных принципах, вне зависимости от региональной специфики.
Однако в реальности УИС в значительной степени финансируется и получает неденежную поддержку из региональных источников. Помимо того, наличие в регионах учреждений УИС и значительные межрегиональные перемещения заключенных оказывают сильное влияние на региональную экономику, рынок труда, инфраструктуру.
Однако до настоящего времени предложения о расширении возможностей субъектов РФ и муниципалитетов влиять на деятельность системы УИС, а тем более о формировании регионального уровня пенитенциарной системы Минюстом РФ отвергаются.
Тем не менее, приведение роли регионов в управлении УИС в соответствие с масштабами оказываемой ими финансовой поддержки, представляется необходимой мерой, хотя и потребует серьезных изменений в законодательстве, а возможно и в судебной практике.
4.2 Правовые основы деятельности уголовно-исполнительной системы Правовая основа деятельности УИС в последние годы переживает процесс бурного развития и пересмотра. Наибольшее влияние на жизнь УИС будет оказывать принятие нового уголовно-процессуального кодекса (УПК РФ).
В настоящее время основополагающими для УИС являются следующие нормативные правовые акты федерального уровня:
Х Конституция РФ, Уголовно-исполнительный кодекс РФ (УИК, вступивший в действие с 1 июля 1997 года), Закон РФ Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы (№ 5473-1 от июля 1993 года), Указ Президента РФ О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции РФ (№ 904 от 28 июля 1998 года) ), Указ Президента РФ О реформировании уголовно-исполнительной системы МВД Российской Федерации (№1100 от 8 октября 1997 г.), Постановление Правительства Российской Федерации от 30 октября 1998 г. № 1254 Вопросы уголовно исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, приказ Минюста России от 18 марта 1998 г. № 50 О повышении статуса территориальных органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации и иные нормативные правовые акты Российской Федерации;
Постановление Правительства РФ от 29 августа 2001 г.
№636, которым была утверждена федеральная целевая программа Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ на 2002 - 2006 годы;
Х нормативные правовые акты Министерства юстиции Российской Федерации;
Х нормативные правовые акты центрального органа (ЦО, в настоящий момент - Главное управление исполнения наказаний, ГУИН) уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации.
Невзирая на то, уголовно-исполнительная система отнесена к ведению федеральных органов власти, ее повседневная деятельность не может не учитывать нормативных правовых актов регионального и местного уровня:
Х нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые в пределах их полномочий;
Х нормативные правовые акты органов местного самоуправления (органам местного самоуправления, в частности, предоставлено право определять границы территорий, прилегающих к учреждениям, исполняющим наказания, и устанавливать режимные требования на этих территориях).
4.3 Функции и задачи уголовно-исполнительной системы В криминологии принято выделять четыре основных функции системы исполнения наказаний:
Х общепризнанным является мнение, что важнейшей функцией УИС является изоляция правонарушителей от общества для предотвращения совершения ими новых преступлений и сопутствующие функции, включая содействие прочим элементам системы уголовного правосудия и возмещение ущерба жертвам преступлений;
Х широко распространено представление о УИС как об инструменте перевоспитания и социальной адаптации лиц, преступивших закон (что отражается, в частности, в употреблявшейся до начала 90-х годов расшифровке аббревиатуры УИС как луголовно-исправительная система);
Х по-прежнему, имеет место взгляд на УИС как на карательный инструмент;
Х наличие уголовно-исполнительной системы рассматривается также как средство сдерживания (устрашения) потенциальных преступников.
Приведенный список функций является иллюстрацией того, что к настоящему моменту окончательно не сложился общественный консенсус даже относительно того, что является основным функциональным предназначением УИС (не говоря о функциях, не относящихся непосредственно к числу пенитенциарных, например, о производственной функции).
В силу этого, а также вследствие хронического недофинансирования, подтолкнувшего УИС в начале 1990-х годов к переходу на самообеспечение (со всеми вытекающими последствиями), уголовно-исполнительная система Минюста РФ представляет собой многофункциональную систему учреждений и органов, исполняющую уголовные наказания и иные меры уголовно-правового характера, обеспечивающих содержание под стражей обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений, а также занятую производством, отчасти на нужды заключенных, отчасти в качестве чисто коммерческой деятельности при демпинговом уровне оплаты труда заключенных. То есть вместе с пенитенциарными и правоохранительными функциями, российская УИС также вынуждена исполнять многочисленные хозяйственные и вспомогательные функции.
Перечень задач, поставленных перед УИС действующим законодательством позволяет зримо представить многофункциональный характер системы. УИС Минюста РФ в настоящее время решает задачи:
(1) непосредственно относящиеся к исполнению уголовных наказаний и/или изоляции виновных:
Х приведение в исполнение исключительной меры наказания;
Х исполнение наказаний, связанных с лишением свободы;
Х исполнение наказаний, не связанных с изоляцией от общества;
Х организация мероприятий, связанных с возмещением ущерба пострадавшим от преступной деятельности.
(2) обеспечивающие исполнение наказаний:
Х поддержание правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы (учреждения ИН), Х обеспечение безопасности содержащихся в учреждениях ИН осужденных, а также персонала, должностных лиц и граждан, находящихся на территории этих учреждений;
Х конвоирование осужденных и других категорий населения (начиная с 2000 г., до этого конвоирование осуществлялось органами МВД);
Х обеспечение заключенных жильем и услугами ЖКХ;
Х обеспечение заключенных услугами транспорта и связи;
Х обеспечение заключенных продуктами питания, одеждой и проч.
(3) обеспечивающие деятельность других элементов системы правоохранительных органов:
Х оказание содействия органам, осуществляющим оперативно-розыскную и следственную деятельность;
(4) направленные на перевоспитание преступников и облегчение их адаптации к жизни в условиях свободы:
Х привлечение осужденных к труду;
Х обеспечение общего и профессионального образования и профессионального обучения заключенных;
Х социальная работа с заключенными и контроль за их поведением.
(5) обеспечивающие охрану здоровья осужденных и персонала УИС:
Х медицинское обслуживание и лечение заключенных и персонала УИС;
Х изоляция заключенных, больных туберкулезом, СПИДом;
Х проведение санитарно-профилактической работы среди заключенных;
(6) прочие вспомогательные:
Х предоставление жилья и обеспечение услугами ЖКХ персонала УИС Х общая и профессиональная подготовка специалистов УИС;
(7) предпринимательские Х организация производственной деятельности учреждений УИС;
Х учреждение и управление предприятиями учреждений УИС;
Х маркетинг и реализация собственной продукции УИС и продукции предприятий УИС;
Х извлечение и инвестирование доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
Блок 4.1 Занятость в УИС В настоящее время на УИС возложена обязанность привлечения осужденных к труду, создающая (в случае, когда труд заключенных не обусловлен необходимостью компенсировать ущерб пострадавшим в результате преступной деятельности или выплатить штраф) предпосылки для использования принудительного (рабского) труда, запрещенного международным правом (устав Международной организации труда, ILO). Заключенные фактически принуждаются к труду тем, что только дополнительный заработок позволяет им обеспечить себе сносные условия существования, которых не гарантирует уровень финансирования пенитенциарной системы из бюджетов всех уровней.
По нашему мнению, возложенная на УИС обязанность привлечения осужденных к труду, должна быть заменена обязанностью лобеспечить заключенным возможность реализации права на труд, на что и должна быть направлена деятельность пенитенциарной системы (во взаимодействии с органами службы занятости и с привлечением финансовых ресурсов этих органов) по организации занятости заключенных и их профессиональному обучению.
При этом принципиально важным представляется сформулировать те экономические (оставим сейчас вне фокуса обсуждения, как дискуссионный, вопрос о трудовом перевоспитании) цели, которые ставятся перед трудом заключенных. На наш взгляд, целью этого труда не должно считаться улучшение финансового состояния учреждений УИС или их дополнительное финансирование, улучшение условий содержания и социальная защита заключенных и прочее, потому что это противоречит основным функциям и задачам пенитенциарной системы, а также признанным во всем мире правам человека. Между тем, именно такие задачи ставятся в Федеральной целевой программе Реформирование УИС Минюста РФ на 2002 - 2006 годы.
Иными словами, необходимо принять все меры против какой либо (кроме ситуаций, обусловленных судебными решениями) формы отчуждения результатов труда заключенных. В качестве социально приемлемых могут рассматриваться только следующие, четко декларированные цели трудовой занятости:
Х пенитенциарная - из заработанных заключенными средств должны финансироваться выполнение судебных решений (таких как возмещение нанесенного убытка и штрафы), иных обязательств заключенных (алименты и проч.);
Х экономическая - повышение личного благосостояния заключенного за счет собственных трудовых усилий, на что должен работать механизм, гарантирующий сохранность этих средств (система именных счетов и т.д.).;
Х социальная - повышение образовательного уровня и приобретение заключенным профессии, которая облегчит социальную адаптацию на свободе.
В качестве институциональной гарантии свободного характера труда заключенных предлагается рассмотреть вопрос о целесообразности поэтапного разделения пенитенциарной и предпринимательской деятельности в рамках УИС с перспективой запрета учреждениям УИС на осуществление предпринимательской деятельности и запрета на учреждение предприятий, осуществляющих предпринимательскую деятельность.
При этом функции организации производства, закупок, маркетинга, сбыта могут быть полностью сконцентрированы, например, в существующем ГУП "ГОСРЕСУРС ГУИН";
пенитенциарные функции изоляции, перевоспитания и наказания - возложены на бюджетные учреждения УИС, а собственно производственные функции делегированы частным предприятиям любых организационно-правовых форм, использующим труд заключенных на рыночной основе (часть из них будет образована в результате организационного оформления, реструктуризации и приватизации существующих производственных участков и ГУПов).
В противном случае будет сохраняться объективная заинтересованность околотюремного бизнеса и руководства учреждений пенитенциарной системы в стабилизации, или даже росте численности заключенных, занятых на предприятиях ПС. По неформальным каналам такая заинтересованность может транслироваться и на другие элементы системы уголовного правосудия, воздействуя на политику прокуратуры и судебные решения.
Чрезмерная загрузка пенитенциарной системы предпринимательскими и вспомогательными функциями, такими как развитие производственного сектора УИС или ведомственного жилищного и коммунального хозяйства, могут нанести серьезный ущерб не только функциям изоляции и перевоспитания, но и экономике страны в целом.
В процессе реформирования УИС необходимо пересмотреть перечень функций и задач УИС, проранжировать их по важности, четко определив в качестве определяющих пенитенциарные функции.
4.4 Анализ структуры уголовно-исполнительной системы В настоящее время УИС, как и во времена Архипелага ГУЛАГ, представляет собой сложную, разветвленную структуру, которая с августа 1998 года функционирует в рамках Министерства юстиции РФ. Помимо основных функций, система занимается производственной, оперативно-розыскной деятельностью, санитарно-профилактической работой среди осужденных. Соответственно, УИС структурирована следующим образом.
1. Учреждения, выполняющие пенитенциарные, основные для системы функции:
(1) центральный орган уголовно-исполнительной системы - ГУИН Минюста РФ;
(2) 88 территориальных органов - Управлений исполнения наказаний (УИН), созданных на территориях субъектов РФ. В том числе 8 управлений лесных исправительных учреждений, созданных для руководства учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности (см. ниже), зачастую без учета административно территориального деления.
Территориальное Управление является территориальным органом уголовно исполнительной системы, созданным Министерством для руководства исправительными колониями (далее - ИК), следственными изоляторами (далее - СИЗО) и иными подразделениями, созданными для обеспечения деятельности УИС. Так, в структуру Московского Управления по состоянию на 1 января 2000 года на правах самостоятельного юридического лица входили: шесть СИЗО, Управление по конвоированию, отдел специального назначения, отдел по руководству уголовно-исполнительными инспекциями;
(3) учреждения, исполняющие наказания, в том числе (на конец 2000 г.):
- 644 мужских исправительных колоний (ИК), из них 122 лесных;
- 34 женских ИК (41 тыс. человек);
в 10 женских колониях имеются Дома ребенка;
- 64 воспитательных колоний (ВК) для несовершеннолетних, из них 4 - усиленного режима (500 подростков), 3 - для девочек (1000 человек);
- 184 СИЗО и 13 тюрем, рассчитанных на 118,5 тыс. человек (наполненность учреждений СИЗО и тюрем последние годы составляет порядка 200%). В СИЗО по состоянию на конец 2000 г. содержалось 14 тысяч женщин и 11 тысяч несовершеннолетних;
- 2150 уголовно - исполнительных инспекций, в которых состоят на учете 764, тыс. человек, осужденных к исправительным работам, условно-осужденных и других лиц;
- учреждения с особыми условиями хозяйственной деятельности (участвующие в многоцелевом пользовании лесным фондом РФ и дальнейшей переработке древесины), а также - объединения таких учреждений, имеющие права и обязанности учреждений, исполняющих наказания;
2. Вспомогательные учреждения, входящие непосредственно в УИС по решению Правительства РФ:
- научно-исследовательские (НИИ уголовной исполнительной системы) и проектные институты;
- лечебные учреждения (обслуживающие персонал и спецконтингент), включая 119 больниц разного профиля, 189 медицинских частей и здравпунктов;
- специализированные противотуберкулезные лечебные учреждения, включая лечебно-профилактических и 53 лечебно-исправительных;
- учебные учреждения, предназначение для обучения и повышения квалификации персонала УИС, включая 2 ВУЗа (с филиалами), 2 средних специальных учебных заведения, 50 учебных центров;
- учебные учреждения (обслуживающие спецконтингент), включая 187 вечерних общеобразовательных школ и 127 учебно-консультационных пункта;
- объединенная редакция, издающая журналы Преступление и наказание, Ведомости УИС и газету Казенный дом;
3. Производственные предприятия (всего 750, в т.ч. 42 сельскохозяйственных):
- т.н. внебюджетные участки учреждений исполнения наказаний, в рамках которых при колониях и СИЗО (в последнем случае в незначительных масштабах, силами осужденных, составляющих малую часть заключенных в СИЗО) осуществляется производство (преимущественно сельскохозяйственной) продукции. Внебюджетные участки существуют в составе учреждений исполнения наказаний и не являются юридическими лицами. Так как почти вся продукция таких участков направляется на собственные нужды заключенных (в рамках одного юридического лица), то соответствующее потребление продукции и услуг не признается реализацией, что помогает избегать налогообложения. Примечательно, что неформальный производственный статус учреждений УИС постепенно оформляется официально - сейчас учреждения исполнения наказаний вносят изменения в свои уставные документы, внося в перечень видов деятельности запись "сельскохозяйственное производство". В итоге СИЗО и колонии формально становятся сельхозпроизводителями, имеющими право на налоговые льготы и дотации из бюджетов, участие в лизинге сельхозтехники и привлечение инвестиций;
- предприятия, специально созданные для обеспечения деятельности УИС, преимущественно в форме ГУПов;
- предприятия учреждений, исполняющих наказания, созданные в любой организационно - правовой форме;
4. Предприятия любых организационно - правовых форм, использующие труд заключенных или размещающие производственные заказы в учреждениях ИН и на предприятиях учреждений ИН Предлагаемая авторами реструктуризация УИС с учетом уточненных функций должна означать:
Х Реформирование организационной структуры ГУИН Минюста РФ по аналогии с оправдавшей себя реорганизацией судебной системы. Создание Тюремного департамента Минюста РФ (аналог Судебного департамента Верховного Суда), которому передаются хозяйственные функции, право заключения договоров и т.д. При этом региональные Управления ИН и учреждения УИС преобразуются в организационные подразделения ГУИН без образования юридического лица;
Х Разделение пенитенциарной и хозяйственной деятельности в пределах УИС с запретом бюджетным учреждениям, относящимся к пенитенциарной системе, заниматься предпринимательской и хозяйственной деятельностью и получать внебюджетные доходы;
Х Реструктуризация производственной сферы путем оформления производственных участков учреждений УИС в качестве предприятий.
Приватизация части ГУПов, преобразование неприватизированных ГУПов в филиалы ГУП "ГОСРЕСУРС ГУИН";
Х Передача социальной сферы (ЖКХ) на баланс региональных и местных властей;
Х Переход к контрактной системе (приватизации) исполнения некоторых пенитенциарных функций.
4.5 Анализ расходов на уголовно-исполнительную систему 4.5.1 Анализ объема и динамики бюджетных расходов на уголовно-исполнительную систему в РФ Финансирование деятельности УИС из федерального бюджета осуществляется целевым назначением с указанием отдельной строкой в федеральном бюджете на основе нормативов, утвержденных Правительством РФ. Финансирование производится по разделу 05 функциональной классификации расходов федерального бюджета Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства, подраздел 03 Уголовно-исправительная система (до передачи УИС в ведение Минюста финансирование расходов за счет средств федерального бюджета осуществлялось по разделу 05 Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства, подраздел 01 Органы внутренних дел и подраздел 03 Уголовно-исполнительная система).
Помимо того, УИС получает финансирование в рамках нескольких федеральных целевых программ (см. таблицу 4.4):
- УНеотложные меры борьбы с туберкулезом в России на 1998-2004 годыФ (которой предусматриваются для учреждений УИС дополнительные бюджетные ассигнования в 1998 году в размере 340 миллионов рублей);
- Строительство и реконструкция следственных изоляторов и тюрем, а также строительство жилья для персонала указанных учреждений на период до года;
- Содействие трудовой занятости осужденных к наказанию в виде лишения свободы (1995-1996 гг., на период до 2000 года).
Начиная с 2002 года, мероприятия по реформированию УИС планируется финансировать в рамках федеральной целевой программы Реформирование уголовно исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002 - годы, включающей подпрограммы:
- Строительство и реконструкция следственных изоляторов и тюрем Министерства юстиции РФ, а также строительство жилья для персонала указанных учреждений на 2002 - 2006 годы;
- Реформирование промышленного сектора уголовно-исполнительной системы и содействие трудовой занятости осужденных на 2002 - 2006 годы.
Общая ситуация с финансированием УИС за последние несколько лет принципиально изменилась. На смену постоянному недофинансированию бюджетных назначений, имевшему место до 1998 г., с 1999 г. пришло стабильное исполнение утвержденных объемов финансирования (см. табл.4.4).
Таблица 4. Финансирование уголовно-исполнительной системы из федерального бюджета Уровень исполнения Период Утверждено (млн. рублей) Исполнено (млн. рублей) бюджетных назначений, % 1998 7 754,3 6 779,7 87, 1999 10 373,6 10 960,5 105, 2000 18733,3* 18 388,3 98, 2001 24 068 -- - 2001** 11 718 11 647 99, * бюджетная заявка ГУИН равнялась 21 млрд. рублей ** уточненная роспись и фактическое исполнение расходов федерального бюджета за I полугодие 2001 г.
Источник: отчеты об исполнении федерального бюджета за соответствующие годы;
Бюллетень Счетной Палаты РФ №11/1999.
Таблица 4. Структура расходов на УИС, предусмотренная федеральным бюджетом на 2001 г.
Бюджет ЦСР Наименование статей расходов (млн. рублей) 201 Содержание спецконтингента 10 774, 281 НИОКР 2, 407 Прочие ведомств. расходы в области образования (ДДУ и проч.) 72, 430 Ведомств. расходы на здравоохранение 92, 601 Обеспечение личного состава войск (сил) 11 736, 602 Боевая подготовка и МТО войск (сил) 718, 603 Закупки вооружений и др. 135, 604 Ремонт вооружений и др. 12, 606 Расходы военных (специальных) 197, образовательных учреждений 607 Страховые гарантии военнослужащим 327, Всего 24 068, Таблица 4. Структура расходов федерального бюджета на содержание спецконтингента (целевая статья 201) 2001 гг., (млн. рублей) Код Наименование статьи статей расходов Бюджет Уточненная Структура расходов (утвержденный) роспись бюджета, %% 100000 ТЕКУЩИЕ РАСХОДЫ, 10 590,1 10 226,4 98, ВСЕГО, в т.ч.:
ВСЕГО: Оплата труда с 194,0 194,0 1, начислениями, в т.ч.:
110110 Оплата труда гражданских 142,9 142, служащих 110200 Начисления на ФОТ 51,1 51, 110300 ВСЕГО: Приобретение 7 430,8 6 876,2 69, предметов снабжения и расходных материалов, в т.ч.:
110310 Приобретение медикаментов 427,3 427, и проч.
110320 Приобретение мягкого 204,6 204, инвентаря и обмундирования 110330 Приобретение продуктов 6 799,0 6 244, питания 110500 ВСЕГО: Оплата 5,0 91,0 0, транспортных услуг 110700 ВСЕГО: Оплата 2 920,2 3 025,1 27, коммунальных услуг, в т.ч.:
110710 Оплата содержания 30,2 30, помещений 110720 Оплата потребления 1 349,7 1 353, тепловой энергии 110721 Оплата отопления и 589,2 592, технологических нужд 110722 Оплата потребления газа 190,2 191, 110723 Оплата потребления 570,3 570, котельно-печного топлива 110730 Оплата потребления 1 386,5 1 386, электрической энергии 110740 Оплата водоснабжения 145,7 245, помещений 110770 Прочие комм. услуги 9,1 9, 111040 ВСЕГО: прочие текущие 40,0 40,0 0, расходы 200000 КАПИТАЛЬНЫЕ РАСХОДЫ, 184,0 284,0 1, ВСЕГО, в т.ч.:
240000 ВСЕГО: Капитальные 184,0 284,0 1, вложения в основные фонды, в т.ч.
240120 Приобретение и модерн. - 100, оборудования длительного пользования 240330 Капремонт непроизводст. 184,0 184, объектов (кроме жил. фонда) 800000 ИТОГО РАСХОДОВ 10 774,1 10 510,4 Расходы на УИС по нескольким подразделам, прежде всего связанными с оплатой услуг естественных монополистов и других предприятий госсектора, представляются существенно заниженными относительно реального уровня.
Это объясняется тем, что по ряду видов продукции и услуг поставки в последние годы производились без гарантий оплаты. Так, поскольку учреждения УИС были отнесены к числу т.н. неотключаемых потребителей, неоплата поставок топливно энергетических ресурсов привела к накоплению значительных объемов кредиторской задолженности всей системы УИС27 перед энергетиками, составившей 2 млрд. рублей.
Схожая ситуация сложилась и с оплатой транспортных услуг. Эта категория расходов включает расходы на перевозку заключенных и/или конвоиров ведомственным автотранспортом (преимущественно в пределах населенных пунктов) и расходы на железнодорожные перевозки (преимущественно межрегиональные).
Первые проблемы с железнодорожными перевозками у ГУИН возникли в году, когда МПС отменило бесплатный проезд для амнистированных, и территориальные подразделения ГУИН были вынуждены резервировать средства для оплаты возвращения освобожденных по амнистии к местам постоянного проживания. В апреле 2001 г. из-за того, что Минюст России (подразделения по конвоированию) не был в состоянии оплачивать перевозки, железнодорожники отказались подавать на посадку спецвагоны, в которых заключенных этапировали из одного региона в другой. По сообщениям прессы, в мае 2001 г. МПС и Минюст России договорились о переходе на 27 По открытым источникам. Ввиду многократно отмечавшейся непрозрачности производственного сектора УИС, невозможно разделить кредиторскую задолженность учреждений и предприятий УИС.
новую форму взаиморасчетов за перевозку осужденных и лиц, заключенных под стражу, и аренду служебно-технических вагонов.
Таблица 4. Финансирование федеральных целевых программ развития УИС из средств федерального бюджета в 1996 - 1999 годах, млн. рублей 1996 г. 1997 г. 1998 г. 1999 г. 2001 г.
(без Программы (без Программы (январь-июнь) Неотложные меры Неотложные меры борьбы с борьбы с туберкулезом) туберкулезом) Бюд факт % бюд Факт % бюд Факт % бюд факт % бюд жет жет жет жет жет Всего Гос. 160, 186, 116, 202, 35,2 17,3 71,0 10,0 14,2 66,6 20,2 30, программы инвестици 0 5 5 9 5 (50)/ по УИС, в и 116, том числе: НИОКР Прочие 27,5 13,9 50,5 27,5 15,3 55,8 11,4 1,3 11,4 8,44 2,94 34, нужды Общий 187, 200, 106, 230, 50,5 21,9 462, 59,4 12,8 752, 244, 32, объем 5 4 7 4 4 44 финансиро вания 1. Гос. 2,9 0,2 6,9 1,0 0 0 0,6 0 0 13, Программа инвестици (9,0)/ Содействи и 9, е трудовой НИОКР занятости Прочие 27,5 13,9 50,5 27,5 15,3 55,8 11,4 1,3 11,4 8,44 2,94 34, осужденных нужды Общий 27,5 13,9 50,5 30,4 15,5 51,1 12,4 1,3 10,5 9,04 2,94 32,5 13, объем 4 (9,0)/ финансиро 18, вания 2. Гос. 160, 186, 116, 200, 35,0 17,5 70,0 10,0 15 66,0 20,2 30, Программа инвестици 0 5 6 0 5 (41,0 Строитель и )/ ство и, реконструкц НИОКР ия СИЗО и Прочие тюрем нужды Общий 160, 186, 110, 200, 35,0 17,5 70,0 10,0 15 66,0 20,2 30, объем 0 5 11 0 5 (41,0 финансиро )/ вания, 3. Гос. н.д. Н.д. н.д. н.д. н.д. н.д. н.д. н.д. н.д. н.д. н.д. н.д.
Программа инвестици Неотложны и е меры НИОКР борьбы с Прочие туберкулезо нужды м** Общий н.д. Н.д. н.д. н.д. н.д. н.д. 380, 48,1 12,7 677, 221, 32, объем 0 4 финансиро вания *) В скобках дополнительные ассигнования за счет внеплановых доходов, в знаменателе - суммарные ассигнования.
**) Данные по программе Неотложные меры борьбы с туберкулезом являются предварительными.
Источник: приложение к письму Счетной палаты № 01-33/01 от 14 января 2000 г.
Дополнительные источники финансирования Прямые расходы федерального бюджета на УИС составляют только часть того финансового бремени по содержанию пенитенциарной системы, которое несет общество.
Содержание УИС в рассматриваемом периоде осуществлялось за счет широкого спектра источников финансирования и иных форм государственной поддержки пенитенциарной системы:
- федеральный бюджет Российской Федерации;
- бюджеты и внебюджетные фонды субъектов РФ и муниципальных образований;
- внебюджетные доходы учреждений УИС;
- специальные ведомственные внебюджетные фонды, созданные на уровне ГУИН и при территориальных Управлениях;
- доходы (прибыль, дивиденды и проч.) от деятельности предприятий учреждений УИС. В том числе, дополнительные доходы, полученные за счет закупок продукции предприятий УИС по неконкурентным ценам;
- безвозмездная передача материальных ценностей (или неоплачиваемые) поставки товаров, работ и услуг;
- спонсорская и гуманитарная помощь (включая зарубежную);
- заемные средства (кредиты банков) и проценты по депозитам;
- налоговые льготы и отсрочки;
задолженность по уплате налогов (недоимка, штрафы и пени) и платежей в федеральные внебюджетные фонды;
- просроченная кредиторская задолженность учреждений и предприятий УИС;
Рассмотрим более детально основные направления финансирования УИС из региональных и местных бюджетов и внебюджетных источников, другие формы государственной поддержки предприятий УИС:
Региональные и местные бюджеты. В соответствии с действующим законодательством, законодательные (представительные) органы субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе самостоятельно увеличивать расходы на содержание учреждений, исполняющих наказания, расположенных на их территории, за счет имеющихся в их распоряжении средств.
В распоряжении консультантов Центра оказались данные о финансировании учреждений УИС, подведомственных московскому Управлению. Даже если сделать скидку на те особенности московских уголовно-исполнительных учреждений, о которых будет сказано ниже, предлагаемая таблица наглядно демонстрирует, что финансирование уголовно-исполнительной системы из федерального бюджета далеко не всегда является главным и единственным источником финансирования:
Таблица 4. Финансирование Управления ИН по г. Москве в 1998- 1999 годах, (тыс. рублей ) № Раздел финансирования Содержание 1998 г. 1999 г.
По бюджетной классификации а) Средства федерального бюджета 1 Раздел 05 I. На содержание Управления Правоохранительная перечислено денежных средств - всего, 68 931,9 121785, деятельность и обеспечение В том числе через органы безопасности государства, федерального казначейства реестрами: 121785, подраздел 03 Уголовно исполнительная система (УИС) II. Целевое финансирование на 26 527,0 2 597, погашение кредиторской задолженности по коммунальным услугам прошлых лет III. Оплачены в централизованном порядке ГУИН МЮ РФ - транспортные средства, вещевое имущество, продовольствие для спецконтингента, оборудование IV. Оплачены страховые взносы в 325, централизованном порядке ГУИН МЮ РФ и оформлено финансирование через авизо Поступили материальные ценности от 1 386, УИН Московской области (продукты и вещевое имущество) Итого средства 95 458,9 143 692, федерального бюджета 2 Удержания из зарплаты Финансирование ИИР 1 161,0 945, осужденных на содержание инспекций исправительных работ (ИИР) Всего выделено средств на 144 637, содержание УИС б) Средства бюджетов других уровней Средства бюджета субъекта Средства бюджета г. Москвы, всего (в Н.д. 18 000, РФ т.ч. на питание осужденных 5 000,0 тыс.
рублей).
в) Средства внебюджетных фондов Средства специального Н.д.
760, внебюджетного фонда УИН г) Прочие внебюджетные средства Прочие внебюджетные Внебюджетные средства, полученные в Н.д. 227, средства, полученные в ходе ходе финансово-хозяйственной финансово-хозяйственной деятельности и направленные на деятельности в 1999 году содержание Управления, всего, в т.ч.:
проценты банка и разница в цене на товарно-материальные ценности;
109, - удержания из зарплаты сотрудников за недостачу или причиненный ущерб (ДТП и прочие). 118, д) Прочие безвозмездные поступления Безвозмездные поступления н.д.* 15 961, е) Спонсорская помощь Спонсорская помощь Спонсорская помощь рублей, в том н.д.* 7 286, рублей числе:
продукты питания на сумму 3 853,0 тыс.
рублей;
медикаменты на сумму 1 856,0 тыс.
рублей;
стройматериалы на сумму 1 166,0 тыс.
рублей;
ГСМ на сумму 93,0 тыс. рублей Оргтехники и средств связи на сумму 318,0 тыс. рублей Итого средства бюджета г. 163 848,7** 24 234, Москвы и внебюджетные средства (б+в + г+ д+е) 260 468, 6 186 871, Итого средств на содержание УИС * Информация о поступлении денежных средств доступна только в выборочном виде ** Информация о поступлении денежных средств из бюджета г. Москвы, спонсорской и гуманитарной помощи, а также безвозмездно переданных материальных ценностях доступна только в суммарном виде, без разбивки на статьи Смета расходов Управления на 1998 год по подразделу (03) была утверждена Главным управлением в объеме 64,9 млн. рублей. Реально на содержание учреждений Управления были привлечены средства в объеме 260,5 млн. рублей (401 % от сметы года - !!!), из которых 36,6 % составили средства федерального бюджета, а 63,4% - средства бюджета субъекта РФ и внебюджетные средства. Денежные средства в течение 1998 года поступали неравномерно: 20 % денежных средств федерального бюджета поступили в Управление в ноябре и декабре 1998 года (целевое финансирование и проч.).
Сметой расходов на содержание Управления в 1999 году было предусмотрено 133,1 млн. рублей. Реально на содержание учреждений Управления удалось привлечь ресурсов на сумму 186,9 млн. рублей (140,4% от сметы года), из которых 76,9 % составили средства федерального бюджета, 9,6% средства бюджета субъекта РФ, и 12,7% - внебюджетные средства.
Из общей суммы 186,9 млн. рублей поступивших в 1999 году средств 175,3 млн.
рублей (93,8%) поступили в денежной форме, а 11,6 млн. рублей (6,2%) учтены в форме централизованной оплаты, целевого финансирования, зачетов, предоставления материальных ценностей.
Следует принимать во внимание, что структура источников финансирования, сложившаяся в Управлении ИН по г. Москве, не является вполне типичной для иных субъектов РФ.
По понятным причинам расположенные в Москве учреждения УИС имеют возможность получать значительную поддержку из бюджета субъекта РФ, у них больше возможностей по привлечению таких внебюджетных источников, как спонсорская и гуманитарная помощь. Вместе с тем, общий объем и доля внебюджетных средств, полученные в результате финансово-хозяйственной деятельности, чрезвычайно незначительны (по сравнению с другими регионами) ввиду того, что все пенитенциарные учреждения на территории города представлены исключительно СИЗО, в которых сложно организовать производственную деятельность.
Внебюджетные доходы. Доходы от деятельности предприятий учреждений УИС. Ведомственные внебюджетные фонды УИС.
УИС активно привлекает внебюджетные источники финансирования. При этом доходы от производственной деятельности учреждений, исполняющих наказания, и прибыль предприятий учреждений, исполняющих наказания (после уплаты налогов) используются для улучшения условий содержания, привлечения заключенных к труду, а также для развития социальной сферы учреждений исполнения наказаний.
Введен законодательством о пенитенциарной системе и действует неконкурсный порядок размещения госзаказа для учреждений и предприятий УИС на определенные виды продукции, работ и услуг, прежде всего, но не только, потребляемых внутри самой пенитенциарной системы. Неконкурентные цены увеличивают доходы предприятий УИС, часть которых перераспределяется в пользу самих учреждений.
В системе исполнения наказаний действуют инструменты централизации и перераспределения внебюджетных средств. Так, ГУИН и территориальные органы УИС создают специальные ведомственные внебюджетные фонды для оказания финансовой помощи отдельным учреждениям и предприятиям из числа упомянутых в предыдущем абзаце. В соответствии с законодательством, в эти фонды могут быть централизованы не более 30% доходов и прибыли (после уплаты налогов) этих учреждений и предприятий.
Безвозмездная передача материальных ценностей. Спонсорская и гуманитарная помощь. Передача материальных ценностей учреждениям УИС производится в основном из двух источников:
(1) производственные участки и предприятия учреждений УИС предоставляют продукцию, работы и услуги на безвозмездной основе для непосредственного потребления заключенными и персоналом учреждений УИС. Существование производственных участков как формы подсобного, натурального хозяйства внутри учреждений УИС оправдывается стремлением избежать налогообложения, однако полная непрозрачность такой формы организации производства и реализации продукции не только создает предпосылки для различных злоупотреблений, но и создает условия для проявления элементов принудительного труда, поскольку не предполагает адекватной его оплаты.
(2) Благотворительные организации и иные спонсоры также предоставляют материальные ценности и добровольческий труд на безвозмездной основе. Гуманитарная помощь международных благотворительных организаций сыграла существенную роль в выживании российской пенитенциарной системы в период самого острого недофинансирования в начале 90-х годов, сейчас ее роль уменьшается.
Заемные средства (кредиты банков) и проценты по депозитам. Использование заемных средств не получило широкого распространения ввиду неготовности банков к кредитованию реального сектора. Вместе с тем, отсутствие контроля за заимствованиями учреждений УИС, их сращение с предприятиями ПС и субсидиарная ответственность федерального бюджета по обязательствам бюджетных учреждений создают потенциальные возможности для накопления задолженности перед банками и предъявления обязательств учреждений УИС к оплате федеральным бюджетом.
Переплетенность пенитенциарных и хозяйственных функций в учреждениях УИС, их тесная связь с предприятиями ПС приводят к тому, что бюджетные учреждения УИС не в полной мере выполняют требования Главного управления федерального казначейства Минфина России о закрытии счетов в коммерческих банках и открытии лицевых счетов в органах федерального казначейства. Как следует из отчетов Счетной палаты, учреждения УИС продолжают размещать средства федерального и городского бюджетов, выделяемые на их содержание, помимо лицевых счетов в органах федерального казначейства, также и на счетах коммерческих банков, получая соответствующие доходы. Помимо того, в отчете Счетной палаты отмечаются случаи, когда в нарушение статей 838 и 852 Гражданского кодекса Российской Федерации проценты за размещение денежных средств на вклады спецконтингента банковскими учреждениями не выплачиваются.
Налоговые льготы и отсрочки;
задолженность по уплате налогов (недоимка, штрафы и пени) и платежей в федеральные внебюджетные фонды. Формой косвенной господдержки УИС являются налоговые льготы. Учреждения, исполняющие наказания, и предприятия учреждений, исполняющих наказания, пользуются льготами в соответствии с налоговым законодательством РФ. Помимо того, предприятия любых организационно правовых форм, использующие труд осужденных или размещающие производственные заказы в учреждениях, исполняющих наказания и/или на предприятиях этих учреждений, пользуются льготами в части налогообложения прибыли, полученной в результате труда осужденных. Точная оценка объема таких льгот затруднена в силу информационной закрытости УИС.
Помимо того, предприятия УИС производят накопление задолженности по налогам и платежам во внебюджетные фонды, лоббируя ее дальнейшее списание в качестве меры господдержки пенитенциарной сферы. Федеральная целевая программа Реформирование УИС Минюста РФ на 2002 - 2006 гг. отмечает, что задолженность предприятий УИС по федеральным и местным налогам и сборам составила около 6 млрд. рублей.
Просроченная кредиторская задолженность учреждений и предприятий УИС.
О наличии необеспеченных расходных обязательств федерального бюджета свидетельствует кредиторская задолженность уголовно-исполнительной системы, оцениваемая в 5 млрд. рублей28. Как уже отмечалось, крупнейшими кредиторами УИС являются РАО ЕЭС и ГУПы (железные дороги), входящие в систему МПС. Причиной образования задолженности являются, например, неоплаченные поставки электроэнергии и тепла неотключаемым потребителям к числу которых относятся учреждения УИС (зачастую технологически, через линии электропередач, связанные с предприятиями или поселками, в которых живет персонал УИС) или непроплаченная подача спецвагонов для перевозки заключенных. Зачастую такие поставки осуществлялись в виде непрозрачных (и, вероятно, взаимовыгодных) зачетных схем, предполагающих погашение задолженности федерального бюджета перед поставщиками или списание налоговой задолженности поставщиков по платежам в бюджет.
Современная система финансирования УИС, сочетает финансирование из бюджетов всех уровней, иные формы государственной поддержки, внебюджетные доходы и иные поступления. Она обеспечила выживание пенитенциарной системы в период резкого и непредсказуемого сокращения бюджетных расходов. Вместе с тем, унаследованная от прошлого система финансирования сейчас уже не кажется оптимальной с точки зрения задач, решаемых пенитенциарной системой:
Х финансовые схемы, используемые в УИС, являются крайне непрозрачными, что создает условия для разнообразных нарушений и не позволяет использовать бюджетные средства наиболее эффективным образом;
Х предпринимательская деятельность учреждений УИС зачастую противоречит целям и задачам, поставленным перед пенитенциарной системой. Фактическое сращивание пенитенциарных учреждений и предприятий производственного сектора также препятствует полномасштабному переходу УИС на обслуживание в органы федерального казначейства, что порождает целый 28 По открытым источникам. Ввиду многократно отмечавшейся непрозрачности производственного сектора УИС, невозможно разделить кредиторскую задолженность учреждений и предприятий УИС.
шлейф негативных последствий, включая неуплату налогов и наращивание кредиторской задолженности;
Х предоставляемые в качестве меры господдержки производственному сектору УИС налоговые льготы не служат интересам пенитенциарной системы;
Х несоблюдение по отношению к предприятиям УИС порядка закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых для государственных нужд, установленного Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд, приводит к значительному перерасходу бюджетных средств.
В последние годы непроцентные расходы бюджетов всех уровней существенно увеличились, а исполнение бюджетных назначений становится нормой. Это создает предпосылки к тому, чтобы нужды пенитенциарной системы практически полностью удовлетворялись за счет бюджетного финансирования, а также благотворительной и гуманитарной помощи. Такие перемены по-новому поставят вопрос о подлинном месте предпринимательской деятельности подразделений УИС, играющей гипертрофированно большую роль в жизни пенитенциарной системы.
Предпосылкой анализа эффективности бюджетных расходов на УИС является инвентаризация всех действующих форм финансирования УИС.
4.5.2 Зарубежный опыт финансирования расходов на уголовно-исполнительную систему Некоторые проблемы, с которыми сталкиваются развитые страны при финансировании расходов на уголовно-исполнительную систему рассмотрены в Разделе 2. Изучение опыта этих стран позволяет сделать следующие выводы:
Х использование опыта развитых стран может быть только ограниченным и избирательным, прежде всего, в силу очевидной разницы финансовых возможностей государств Запада и России.
Х наиболее близкий, в силу ряда причин, включая высокий уровень преступности и карцеризации, а также федеративный характер государства, опыт США, также не вполне применим, по следующим причинам:
- важная роль законодательства штатов, передача значительной части пенитенциарных функций штатам и муниципалитетам делают очевидной для общества взаимосвязь между жесткой уголовной и пенитенциарной политикой и уровнем бюджетных расходов на реализацию этой политики. Для России эта взаимосвязь не так очевидна в силу запутанной системы финансирования УИС (см. ниже), а также из-за того, что субъекты РФ, в которых концентрируются учреждения УИС, вынуждены софинансировать последствия решений, принятых на федеральном уровне или в других регионах - поставщиках заключенных;
- в США далеко зашли процессы приватизации пенитенциарной системы, что позволяет сравнивать эффективность. В России имеется сильная оппозиция приватизации пенитенциарной системы.
Х Весьма перспективным, как для оценки эффективности расходов, так и при переходе к ориентированному на результат бюджетированию, представляется опыт Великобритании по использованию системы показателей оценки работы учреждений УИС.
4.5.3 Анализ порядка определения общей величины и распределения бюджетных ассигнований в области расходов на уголовно-исполнительную систему Порядок планирования текущих и капитальных расходов, правила и институциональные возможности распределения ресурсов, выделяемых на финансирование УИС в принципе не отличаются от порядка применяемого в иных секторах бюджетной сферы.
В нашем распоряжении не имелось материалов, позволяющих оценить качество бюджетного процесса в уголовноЦисполнительной системе. Однако оценить качество некоторых элементов этого процесса возможно по косвенным признакам. Так, о качестве планирования бюджетных расходов на разных уровнях уголовноЦисполнительной системы можно судить по тем примерам, которые имеются в настоящем отчете.
Как уже отмечалось, специалистам ГУИН в течение многих лет не удавалось добиться полного удовлетворения бюджетных заявок. Примером может служить ситуация 2000 года, когда заявка на финансирование УИС в сумме 24 млрд. рублей была сокращена до 18 млрд. рублей. Поводом при отклонении заявок может быть множественность источников финансирования, когда недостаточное финансирование из федерального бюджета восполняется за счет регионов, муниципалитетов, собственных средств УИС и внебюджетных источников (показателен пример с многократным превышением сметы УИН по г. Москве в 1998 г.).
По оценкам ведомственных (ГУИН) экспертов, в 1996 году потребность УИС в финансах была удовлетворена лишь на 66 %, в 1997 году - на 37 %. В соответствии с решением Правительства Российской Федерации от 30.04.98 г. и протоколом заседания Временной межведомственной комиссии по реструктуризации бюджетных обязательств от 07.04.98 г. в 1998 году уголовно-исполнительной системе был определен лимит минимальных бюджетных обязательств на 37, 4 % ниже уровня финансирования в году. Упомянутые оценки учитывают, прежде всего, потребности в текущем финансировании. Как показывает принятие Федеральной целевой программы Реформирование УИС Минюста РФ на 2002 - 2006 гг., только для приведения условий содержания в соответствие с ведомственными нормативами и решение проблем ведомственного ЖКХ за упомянутый период времени намечается израсходовать 14, млрд. рублей.
При этом уровне финансирования не будут решены проблемы недопустимо низких расходов на содержание и здравоохранение, вызывающих такие негативные внешние эффекты, как эпидемии туберкулеза и СПИДа (только на преодоление эпидемии туберкулеза, по существующим оценкам, потребуется $ 400 млн., т.е. порядка 12 млрд.
рублей), оплаты электроэнергии и других коммунальных услуг, расчетов с МПС.
Таким образом, в отличие, например, от ситуации с судебной системой, современный уровень финансирования существующей УИС не может быть принят за минимально допустимый, поскольку пенитенциарная система в настоящий момент не выполняет своих функций должным образом.
Об этом свидетельствуют, например, данные социально-медицинской статистики, оказавшиеся в нашем распоряжении. По состоянию на конец 2000 года в учреждениях системы ГУИН Минюста находится:
- более 15 тысяч ВИЧ-инфицированных и больных СПИДом;
- около 90 тысяч больных открытой формой туберкулеза, из них 22 тысячи, по оценке экспертов страдают практически неизлечимой формой этой болезни - множественно лекарственно-устойчивым туберкулезом (МЛУ ТБ).
- Инвалидами 1-й и 2-й групп являются около 2% осужденных.
- Ежегодно из ИУ, СИЗО и больниц освобождается более 30 тысяч заключенных, больных туберкулезом.
В 2000 г. на питание одного заключенного в день федеральным бюджетом выделялось 5-6 руб. из предусмотренных бюджетом 16,5 руб. Примерно столько же выделялось и в 1999 году (в 1998-м выделялось 3 рубля при заложенном в бюджете уровне в 12,7 рублей). Затраты на медицинское обслуживание в 1998 г. были в 5 раз ниже норм, установленных Министерством здравоохранения Российской Федерации.
За минимально допустимый следует принять уровень финансирования в соответствии с действующими российскими нормативами проживания, питания, медицинского обслуживания и проч. В первом приближении такой уровень заложен в Федеральной целевой программе, реализация которой - дело будущего.
Для того, чтобы идти к преодолению негативных внешних эффектов недофинансирования уже сейчас необходимо:
Х проинвентаризировать, сделать прозрачными и оценить с позиций эффективности все действующие формы финансирования УИС;
Х предусмотреть переход к финансированию УИС через структуры Тюремного департамента Минюста с использованием принципов централизованной бухгалтерии;
Х создать механизмы жесткой обратной связи между УИС, судебной и следственной системами. Для этого утвердить ведомственные нормативы расходов на УИС законодательно (по аналогии с Единой тарифной сеткой) и придать расходам на содержание заключенных статьям статус защищенных статей (по аналогией с расходами на выплату зарплаты работникам бюджетной сферы). В этом случае их нарушение станет невозможным/проблематичным, что немедленно даст сигналы законодателям, судам и правоприменителям о необходимости смягчения законодательства и судебной практики в том, что касается тюремного заключения.
Для анализа взаимосвязей и взаимодействий элементов любой системы, определения границ ее устойчивости плодотворным является углубленное рассмотрение (реально существующих или гипотетических) кризисных ситуаций. Каждая такая ситуация позволяет увидеть наиболее проблемные участки системы и возможные пути решения конфликтных ситуаций.
Применительно к современному положению в УИС, как части правоохранительной системы, такой общеизвестной кризисной ситуацией является критическая перегрузка исправительных учреждений системы. Существенно, что перегрузка фиксируется не только международно-признанными, но даже гораздо более спартанскими российскими нормативами и стандартами загруженности.
Некоторые из причин перегрузки, например, уровень преступности, являются объективными, другие определяются субъективными факторами, такими как действия следственных органов и решения судов. Так, одной из причин перегруженности СИЗО является чрезмерная, по мнению экспертов, склонность органов прокуратуры к применению такой меры, как содержание под стражей до суда, а перегруженность исправительных колоний и тюрем обусловлена неоправданным преобладанием в судебных решениях приговоров, связанных с заключением под стражу.
Для анализа устойчивости УИС равно существенными являются как объективные, так и субъективные причины, вызывающие перегрузку, поскольку и те и другие обнажают механизмы реагирования пенитенциарной системы на кризис и недостаточность информационных связей.
В настоящий момент основным способом реагирования УИС на перегрузку является (1) резкое снижения качества выполнения основных функций, что чревато потенциальной невозможностью обеспечить правопорядок и законность в местах заключения, сохранить здоровье заключенных, осуществить их социальную реабилитацию и др. При этом иные возможные способы реагирования на кризис, такие как (2) повышение емкости учреждений УИС (путем нового строительства или конверсии) и/или (3) снижение числа приговоров, связанных с лишением свободы, и количества выписываемых ордеров на арест и заключение под стражу, - применяются в явно недостаточных масштабах.
Наблюдаемый феномен стал возможным из-за того, что второй и третий тип реакции на кризисную ситуацию требуют от системы уголовного правосудия больших издержек. В случае с увеличением емкости учреждений пенитенциарной системы речь идет непосредственно о финансовых и инвестиционных ресурсах, тогда как сокращение числа арестантов будет означать серьезное изменение судебной практики и во многом изменит технологию работы правоохранительных органов. Напротив, поскольку нормы загрузки учреждений пенитенциарной системы являются недостаточно юридически (законодательно) обеспеченными, санкции за нарушение этих норм незначительны или отсутствуют. При этом негативные последствия перегрузки - рост смертности, заболеваемости, снижение качества рабочей силы, криминализация заключенных и др., не вполне очевидны для общества по причине отсутствия действенных механизмов обратной связи, которые должны обеспечивать информирование:
судов и органов прокуратуры о ситуации в местах лишения свободы и вносить в их деятельность коррективы, связанные с необходимостью сократить поток заключаемых под стражу (возможно, придется применять отсрочку исполнения приговоров). Сложной проблемой, которую предстоит решить, является необходимость совмещения функционирования такого механизма обратной связи с необходимостью обеспечить независимость судебных решений;
органов представительной (законодательной) и исполнительной власти о необходимости выделения дополнительных бюджетных инвестиций для расширения существующих и строительства новых пенитенциарных учреждений.
Для преодоления перегруженности УИС и создания условий, делающих повторение такого кризиса невозможным, по нашему мнению необходимо:
Х законодательное утверждение основных нормативов, связанных с условиями проживания и содержания заключенных (по аналогии с Единой тарифной сеткой), и введение санкций к администрации УИС за нарушение этих нормативов. Использование указанных нормативов в качестве основы при определении величины бюджетных расходов на содержание заключенных;
Х создание механизмов обратной связи между элементами системы уголовного правосудия, в частности, с помощью увязки финансирования УИС и структур, принимающих решения о заключении под стражу, - органов прокуратуры и судебных органов (переменная часть финансирования);
Х нормативно-правовая проработка чрезвычайной ситуации непредвиденного возрастания нагрузки на УИС (лкриминальный взрыв) и законодательное утверждение порядка и сроков введения (отмены) такой ситуации, особенностей деятельности УИС и применимости нормативов в чрезвычайной ситуации Х Создание попечительских советов и предоставление им права проверять соблюдение норм, с тем, чтобы общество могло услышать жалобы заключенных.
Х Необходимо разграничить два вопроса - вопрос о желаемой численности контингента заключенных и вопрос о содержании имеющегося контингента.
Ясно, что тюрьмы переполнены, и что строительство новых тюрем (взамен старых) приведет к росту текущих расходов на содержание заключенных (несмотря на то, что число их останется неизменным), хотя бы потому, что придется отапливать больше помещений. Однако если новые тюрьмы приходится строить из-за роста числа заключенных, то рост текущих расходов будет происходить и из-за необходимости содержать больше площадей, и из-за содержания большего числа заключенных. Таким образом, если необходимость строительства новых тюрем обусловлена возрастанием контингента, то прежде, чем давать добро на такое строительство, необходимо оценить, какую дополнительную нагрузку на бюджет наложит необходимость содержать возросший контингент. Подобные вопросы решаются в рамках многолетнего бюджетирования. Возможно, следует не наращивать спецконтингент, а налаживать профилактическую работу.
Принятие Федеральной программы создало новую ситуацию с определением общей величины и распределением бюджетных ассигнований на уголовно исполнительную систему: создаются предпосылки для разделения расходов не только на программные и непрограммные, но и на относительно/условно постоянные (содержание действующей сети по нормативам) и переменные, привязанные к системе показателей оценки качества работы учреждений УИС, что является первым шагом к внедрению ориентированного на результат бюджетирования и оценке эффективности бюджетных расходов.
4.5.4 Методы определения эффективности бюджетных расходов Эффективность бюджетных расходов применительно к УИС может быть оценена по тому, насколько результативно система выполняет возложенные на нее функции. В настоящий момент решение этой задачи усложняется тем, что функции УИС сформулированы в весьма расплывчатой и зачастую противоречивой форме, а измеримые показатели эффективности расходов отсутствуют.
Вместе с тем, как и большинстве бюджетных отраслей, в УИС применяется ведомственная методика оценки качества работы руководителей учреждений УИС.
Поскольку в открытой печати упомянутая методика не была опубликована, нами было использовано изложение ее особенностей в открытой печати.
Оценка работы руководителей учреждений УИС зависит от умения контролировать поведение УспецконтингентаФ, получать явки с повинной (подготовка побегов и т.д.), добиваться выполнения экономических показателей. В настоящее время для рейтинговой оценки деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы используются следующие показатели (расположены в порядке убывания важности):
- уровень особо тяжких преступлений (совершенных в местах заключения) и побегов;
- количество вновь раскрытых преступлений (явок с повинной);
- уровень грубых нарушений режима содержания;
- затраты на один рубль товарной продукции;
- трудовая занятость осужденных;
- дебиторская задолженность (так в тексте).
Весьма развитая система оценки деятельности УИС, встроенная в технологию бюджетного планирования, сформировалась в Великобритании. Используемые для оценки деятельности Тюремной Службы Ее Величества (далее - Служба) индикаторы ориентированы на достижение заявленных основных целей текущего бюджетного финансирования уголовно-исполнительной системы Великобритании на 2000-2001 годы:
(i) защита общества от преступников путем изоляции осужденных в безопасных, пристойных и здоровых условиях;
(ii) сокращение преступности с помощью конструктивного подхода, сочетающего противодействие нарушениям режима, повышение образовательного и профессионального уровня заключенных и поощрение законопослушного поведения в заключении и после выхода на свободу.
Заявленные на краткосрочную перспективу 2000 - 2001 цели развиты в перечне приоритетных задач Службы на этот период:
Х обеспечивать безопасность (в учреждениях Службы) и предотвращать побеги;
Х внедрять (совместно со Службой Пробации) гибкий режим исполнения наказаний, включая более широкое применение условно досрочного освобождения и освобождения на поруки;
Х обеспечивать безопасное управление заключенными;
Х улучшать систему здравоохранения в местах заключения;
Х наладить взаимодействие с Советом по делам ювенильной юстиции;
Х увеличить вместимость и потенциал (УИС);
Х повысить эффективность Службы;
Х обновить деятельность Службы, включая реализацию программ RESPOND (программа обеспечения расового равноправия для персонала и заключенных) и Quantum (программа информатизации Службы).
Перечень индикаторов, используемых для оценки деятельности уголовно - исполнительной системы Великобритании, постоянно изменяется и дополняется. На - 2001 годы список индикаторов, по которым оценивалась работа Службы имел следующий вид:
Индикаторы Добиться отсутствия побегов особо опасных преступников Индикатор PSA (Public Service Agreement)* Добиться, чтобы количество побегов из тюрем или при Индикатор PSA конвоировании персоналом УИС, составляло менее, чем 0,05% от числа заключенных* Добиться, чтобы количество побегов при конвоировании Индикатор PSA контрактниками не превышало уровня в 1 побег на 20 конвоируемых ** Добиться, чтобы количество реально установленных случаев насильственных действий по отношению к персоналу, заключенным и др., не превышало 9% от средней численности заключенных Добиться, чтобы количество заключенных, содержащихся по двое в камере, рассчитанной на одного, составляло менее 18% от числа заключенных ** Добиться, чтобы доля позитивных результатов тестов на Индикатор PSA употребление наркотиков, проводимых среди заключенных по случайной выборке, в общем количестве тестов не превышала 16% Обеспечить прохождение 28 000 заключенных добровольного Индикатор PSA Впервые теста на употребление наркотиков в срок до апреля 2001 г. включен в перечень индикаторов с 2000 - 2001 гг.
Обеспечить выполнение не менее, чем 5 000 заключенных Индикатор PSA программ коррекции преступного поведения, как доказавших свою эффективность в борьбе с рецидивизмом, включая программ перевоспитания сексуальных преступников Сократить число функционально неграмотных*** среди Индикатор PSA Впервые освобождаемых из заключения до 10% в срок до апреля включен в 2001** перечень индикаторов с 2000 - 2001 гг.
Обеспечить занятость заключенных содержательной деятельностью в среднем на уровне не менее 24 часов в неделю Добиться, чтобы средняя величина затрат на содержание пустующего места в камере не превышала 27 031 фунтов/год Добиться, чтобы средняя величина затрат на содержание одного заключенного не превышала 26 118 фунтов/год** Добиться, чтобы средний уровень заболеваемости персонала Индикатор PSA не превышал 11,25 рабочих дней в расчете на одного занятого Добиться, чтобы на 95% полученной корреспонденции ответы Индикатор PSA направлялись в течение 20 дней Отвечать на телефонные звонки в коммутатор руководства Индикатор PSA Впервые Службы в среднем за 12 секунд и добиться того, чтобы на включен в несостоявшиеся звонки приходилось не более 5% всех перечень попыток позвонить** индикаторов с 2000 - 2001 гг.
Public Service Agreement относится к периоду 1997 - 2000 гг.
* Public Service Agreement - договор между _ и отраслевым (линейным) министерством, в котором прописаны выраженные количественно измеримыми показателями обязательства, которые министерство берет на себя в планируемом бюджетном периоде. По завершении периода эффективность работы министерства (и, следовательно, эффективность бюджетных расходов на финансирование соответствующего министерства) будет измеряться в зависимости от степени достижения указанных в договоре целей. Заключение таких договоров с линейными министерствами в Великобритании является элементом системы бюджетирования, ориентированного на достижение результата. Индикатор PSA - это показатель, по которому оценивается деятельность министерства.
* С учетом побегов при конвоировании контрактниками, индикатор эквивалентен уровню 0,17% от числа заключенных.
** Национальные индикаторы *** В оригинальном тексте задание детализировано с учетом применяемой в Великобритании градации функциональной неграмотности.
Анализ используемой в Великобритании системы индикаторов, ее сопоставление с системой оценки, применяемой в УИС России в настоящее время позволяет сделать следующие основные выводы:
Х система индикаторов оценки эффективности и результативности работы учреждений российской УИС должна быть пересмотрена путем включения показателей, характеризующих решение пенитенциарных задач;
Х система должна быть более детальной и технологичной (сроки, количественные показатели);
Х система индикаторов должна состыковываться с показателями финансовой отчетности.
4.5.5 Финансирование уголовно-исполнительной системы и политика бюджетного федерализма В настоящий момент пенитенциарная система России, во всяком случае, формально, является сверхцентрализованной: единым является уголовное законодательство, система управления УИС, единственным (если следовать букве законодательства) бюджетным источником финансирования - федеральный бюджет. Все это служит основанием для развития системы учреждений УИС на узковедомственных принципах в соответствии с федеральными программами, не всегда учитывающими региональные интересы и местную специфику.
Однако в реальности УИС в значительной степени финансируется и получает неденежную поддержку из региональных источников. Этот факт нашел отражение и в принятой в 2001 году Федеральной целевой программе Реформирование УИС Минюста РФ на 2002 - 2006 гг., из которой следует, что из 14,5 млрд. рублей, необходимых для реализации программы 40% намечается получить из бюджетов субъектов РФ.
Помимо того, наличие в регионах учреждений УИС и значительные межрегиональные перемещения заключенных оказывают сильное влияние на региональную экономику, рынок труда, инфраструктуру. Однако до настоящего времени предложения о расширении возможностей субъектов РФ и муниципалитетов влиять на деятельность системы УИС, а тем более о формировании регионального уровня пенитенциарной системы Минюстом РФ отвергаются.
Сложившееся к настоящему моменту географическое распределение учреждений УИС не вполне совпадает с перечнем регионов, порождающих основные потоки заключенных.
В наибольшей степени это относится к ИК, которые в годы господства плановой экономики размещались по преимуществу в трудодефицитных регионах, производящих ценное сырье и материалы (Дальстрой, лесоразработки), либо рядом со строительными площадками (Исправительная колония № 10 УИН Минюста России по Ульяновской области была открыта в 1982 году как контрагентская для строительства Ульяновского авиапромышленного комплекса и объектов г. Димитровграда). СИЗО в силу специфики их деятельности, связанной со следственным и судебным процессом, в большей степени тяготеют к крупным городам.
В настоящий момент наиболее многолюдные потоки осужденных к отбытию наказания в местах лишения свободы генерируют самые населенные и экономически развитые регионы: Москва и Московская область, С.- Петербург, Краснодарский край, Пермская и Самарская области.
Наибольшее развитие сеть учреждений УИС, прежде всего ИК, получила в следующих регионах: Красноярский и Алтайский края, республики Мордовия, Коми, Чувашия, Татарстан и Башкирия, Московская, Ленинградская, Ивановская, Вологодская и Свердловская области.
Следствием сложившегося географического дисбаланса в размещении ИК стали проблемы:
Х Территориальная отдаленность мест заключения преступников от места совершения преступления (вынесения приговора, жительства преступника) ослабляет взаимосвязи между звеньями правоохранительной системы (включая финансовые взаимоотношения, опосредованные бюджетом, например, когда обвинительный уклон в деятельности судов увеличивает нагрузку на пенитенциарную систему, а неэффективная работа пенитенциарной системы повышает рецидив и, следственно, нагрузку на правоохранительные органы).
Затрудняется возмещение ущерба потерпевшему и проч.;
Х Мандат по изоляции и перевоспитанию осужденных в регионах, где были совершены преступления, возлагается на пенитенциарные учреждения региона отбывания наказания преступников;
Х Неформальная обязанность по софинансированию учреждений УИС перекладывается на регионы отбывания наказания. Эти же субъекты РФ несут бремя дополнительной нагрузки на инфраструктуру;
Х Значительно возрастает транспортная составляющая расходов на УИС, в т.ч.
расходов на перевозку и конвоирование заключенных;
расходов на возвращение лиц, отбывших наказание, в места постоянного проживания и т.д.;
расходов на доставку топлива и проч. в отдаленные места заключения.
Постоянный рост тарифов на пассажирские перевозки, возможно, заставит пересмотреть территориальное размещение учреждений УИС с максимальным приближением мест заключения к местам совершения преступлений/проживания осужденных. Помимо экономии на транспортных расходах, такая мера позволит повысить заинтересованность региональных и местных властей в эффективной работе УИС.
Х Возрастает уровень безработицы среди заключенных, поскольку большая часть регионов с высокой концентрацией мест заключения относится к числу депрессивных.
Как следует из приведенного перечня проблем, приведение роли регионов в управлении УИС в соответствие с масштабами оказываемой ими финансовой поддержки представляется необходимой мерой, хотя и потребует серьезных изменений в законодательстве, а возможно, и в судебной практике.
4.5.6 Основные институциональные изменения, необходимые для осуществления отраслевых бюджетных реформ Основные институциональные изменения, необходимые для осуществления бюджетной реформы в области уголовно-исполнительной системы должны быть, на наш взгляд, следующие:
Х приведение роли регионов в управлении учреждениями единой российской УИС в соответствие с их долей в финансировании УИС;
минимизация межрегиональных потоков заключенных;
Х выделение собственно пенитенциарных функций в качестве основных для бюджетных учреждений системы, лишение БУ УИС права хозяйственной деятельности, с передачей финансово-экономических функций и внебюджетных фондов создаваемому Тюремному департаменту Минюста РФ;
Х реорганизация производственного сектора УИС, переоформление предприятий учреждений УИС в ГУПы или их приватизация;
Х реорганизация социальной сферы УИС с ее передачей местным/региональным властям;
Х пересмотр и отмена большинства налоговых льгот для производственного сектора УИС. От поддержки предприятий следует переходить к поддержке создания новых рабочих мест и увеличения занятости заключенных.
Начавшийся в последние годы промышленный рост и сопутствующий ему рост спроса на рабочую силу постепенно приведет к сокращению безработицы в местах заключения и сделает налоговые льготы неактуальными.
Раздел 5. Выводы и рекомендации I.
(1) Правопорядок (law and order) является экономическим благом. Производство услуг по его поддержанию требует затрат ресурсов. Однако в российской политике и массовом сознании правопорядок нередко рассматривается как бесплатное благо, что затрудняет принятие адекватных государственных решений, в том числе в сфере бюджетных расходов.
(2) Необходимость участия государства в производстве услуг по поддержанию правопорядка обусловлена тремя несводимыми друг к другу причинами:
- осуществление государственного суверенитета;
- обеспечение равных прав граждан на правовую защиту;
- внешние эффекты (spillovers) услуг по поддержанию правопорядка.
(3) В российском обществе существует консенсус по поводу исключительной роли государства в обеспечении правопорядка. В то же время широкое распространение имеет легитимная и нелегитимная (теневая) активность в этой сфере. Это делает актуальной задачу четкого определения границ ответственности государства, т.к. их неопределенность в долгосрочном плане ведет к неограниченному разрастанию обязательств государства, в том числе и финансовых. При этом масштабы нелегитимной деятельности сами по себе могут служить критерием эффективности государственной правовой системы.
(4) Как и в случае других экономических благ, производство услуг по поддержанию правопорядка состоит из нескольких стадий:
- производство правовых норм (legislation and law-making);
- надзор за соблюдением норм и выявление нарушителей (policing);
- судебное разбирательство и разрешение правовых конфликтов (adjudication);
- исполнение судебных решений, а также решений других уполномоченных органов, включая осуществление наказаний (enforcement and punishment);
- профилактика правонарушений (prevention).
Взаимозависимость отдельных стадий производства правопорядка влияет на принятие решений относительно финансирования каждой стадии в отдельности.
(5) На территориальную структуру производства услуг финансов влияют следующие факторы:
- пространственное распределение населения и отдельных социально демографических групп;
- цели государственной политики в сфере правопорядка (например, господствующая пенологическая концепция);
- административно-территориальное деление.
Соответственно, эти же факторы должны учитываться при территориальном распределении финансирования на судебную и уголовно-исполнительные системы.
(6) Степень централизации в производстве услуг по производству правопорядка определяется распределением полномочий и финансирования между федеральным и субфедеральными (региональным, местным) уровнями государственной (публичной) власти и управления. Она зависит от наличия внешних эффектов (spillovers) - необходимости координированной деятельности по производству правопорядка в смежных регионах, с одной стороны, и ласимметрии информации (должностные лица на местах могут обладать большим объемом конкретной информации, необходимой для успешного производства правопорядка), лотрицательного эффекта масштаба (при чрезмерной централизации издержки по управлению всей системой из единого центра могут достигать запретительно высоких величин), исторических и культурных различий между регионами, проявляющихся в различиях соответствующих правовых норм.
II.
(1) Общая ситуация с финансированием судебной системы за последние несколько лет улучшилась. Следует отметить наметившуюся стабильность в финансировании судов в объеме бюджетных ассигнований и регулярность доведения до них денежных средств через органы Федерального казначейства.
Доля расходов на судебную власть в общих расходах федерального бюджета (включая расходы на федеральные целевые программы во второй половине 90-х гг. колебалась вокруг уровня 0,8%, а в 2001 г. выросла до 0,95%.
(2) Около 90 процентов расходов федерального бюджета на судебную систему идет на покрытие текущих расходов, большая часть которых состоит из денежного содержания судей и оплаты труда служащих судебной системы.
(3) Анализ существующей системы финансирования судебной системы в РФ выявил следующие основные проблемы:
(4) Несмотря на стабильное финансирование судебной системы, оно осуществляется в объемах, недостаточных для эффективного выполнения функций. Существующий объем финансирования обеспечивает функционирование судебной системы на минимально приемлемом уровне.
(5) Главное опасение, которое возникает в связи с недостаточным финансированием судебной системы, состоит в том, что ставится под угрозу независимость судебной власти. Не получая достаточного финансирования из федерального бюджета, суды вынуждены искать иные источники финансирования - бюджеты субъектов федерации и муниципальных образований, а также средства частных инвесторов.
(6) Федеральное правительство обязывает органы государственной власти субъектов федерации и органы местного самоуправления предоставлять судьям льготы и социальные выплаты, не предусматривая при этом четких механизмов компенсации указанных расходов за счет средств федерального бюджета. Перекладывая часть обязательств по реализации льгот, предусмотренных федеральным законодательством, на нижестоящие бюджеты, федеральное правительство ставит суды в зависимость от региональных и местных властей (7) Методы определения расходных потребностей судебной системы и объемов финансирования в соответствии с этими методами обеспечивают поддержание существующей сети судебных учреждений, но не гарантируют равный доступ к услугам судебной системы для граждан России. Проблемы с определением расходных потребностей существуют не только для федеральной судебной системы в целом, но и для ее территориальных единиц.
(8) Хроническое недофинансирование государством капитальных потребностей российских судов приводит к ухудшению состояния основных фондов судебной системы.
(9) Существующая в настоящее время система финансирования судебной системы не предполагает никакого контроля качества ее работы. Органы судебной власти не отчитываются перед обществом и другими ветвями власти по качественным результатам своей деятельности. Судебная реформа, предусматривающая повышение заработной платы судей и увеличение их числа, обеспечивает рост расходов на судебную власть без гарантии повышения ее эффективности.
(10) Альтернативными методами финансирования судебной системы могут быть:
программно-целевое финансирование;
бюджетирование, ориентированное на результат;
револьверное финансирование (а также комбинации этих методов).
Программно-целевое финансирование позволяет учесть комплексный характер услуг по производству правопорядка и повысить эффективность бюджетных расходов за счет гибкого перераспределения ресурсов между ее отдельными компонентами. Ориентированное на результат бюджетирование связывает определение расходных потребностей с качеством и количеством предоставляемых государством услуг. И тот, и другой метод предполагают наличие подготовленного персонала и требуют определенного переходного периода для их внедрения. Программно-целевое финансирование всего комплекса услуг по производству правопорядка затрудняется необходимостью согласования интересов таких ведомств как МВД, Минюст и Прокуратура.
Рекомендации Х Уточнить расходные полномочия бюджетов разных уровней в части финансирования судебной системы. Федеральные суды финансировать исключительно за счет средств федерального бюджета. Внести изменения в федеральный закон О статусе судей в РФ (ст.19 п.3). На субфедеральный уровень передать как полномочия по определению численности мировых судей, так и все обязательства по финансированию их деятельности.
Х Пересмотреть систему определения расходных потребностей судебной системы с целью перехода от финансирования сети бюджетных учреждений к оплате услуг, предоставляемых этими учреждениями.
Х Закрепить за судебной системой на период до 5 лет фиксированный бюджет, который без обсуждения в Правительстве и Государственной Думе поступает главным распорядителям средств.
Х Предоставить главным распорядителем право самостоятельно распределять средства между конечными получателями бюджетных средств и целевыми статьями.
Х Фиксированная часть бюджета определяется на уровне текущего финансирования, так как оно обеспечивает минимальные потребности в финансировании для поддержания судебной системы.
Х Предусмотреть дополнительные ресурсы на программы, призванные повышать качество предоставляемых судебной системой услуг. Цели этих программ должны иметь качественных характер и быть количественно измеримыми, а достигнутые результаты служить основанием для продолжения или прекращения финансирования.
III.
(1) Уголовно-исполнительная система оказывает большое влияние на все стороны жизни российского общества в виду того, что доля заключенных в общей численности населения в России чрезвычайно высока по мировым меркам;
(2) Количество заключенных зависит не только от уровня преступности и жесткости законодательства, а в значительной мере определяется политическими решениями. Поскольку широкомасштабные амнистии не сопровождаются всплеском преступности, возникают обоснованные сомнения в оправданности и целесообразности содержании под стражей значительной части преступников, не совершавших тяжких преступлений;
(3) Современное состояние пенитенциарной системы не только не позволяет ей выполнять возложенные на нее функции, но и порождает новые проблемы - такие как рост криминализации общественной жизни и обострение эпидемиологической обстановки (прежде всего, по туберкулезу и СПИДу). Во многих аспектах деятельность УИС не отвечает принятым Россией международным обязательствам и признаваемым нашей страной стандартам.
(4) Решение проблем, стоящих перед УИС, только за счет дальнейшего увеличения бюджетного финансирования станет тяжелым бременем для бюджетной системы. Необходимой предпосылкой кардинального улучшения ситуации в УИС является реформирование системы уголовного правосудия, в первую очередь, следствия и судебной системы, а также пересмотр государственной политики в области карцеризации, направленный на решительное сокращение численности тюремного населения.
(5) Увеличению расходов на УИС должен предшествовать анализ результативности и эффективности использовавшихся до настоящего момента механизмов бюджетного и внебюджетного финансирования, иных форм государственной поддержки УИС. Рассмотрение вопросов, связанных с эффективностью бюджетных расходов, должно быть увязано с концепцией реформирования УИС и основными этапами этого процесса.
(6) Общественный консенсус относительно того, что является основным функциональным предназначением УИС (не говоря о функциях, не относящихся непосредственно к числу пенитенциарных) не сложился.
Вместе с пенитенциарными и правоохранительными функциями, российская УИС также вынуждена исполнять многочисленные хозяйственные и вспомогательные функции.
(7) Возложенная на УИС обязанность привлечения осужденных к труду, в случаях, когда это не обусловлено необходимостью исполнения судебных решений, направленных на компенсацию ущерба пострадавшим в результате преступной деятельности или выплаты штрафа, создает предпосылки для использования принудительного (рабского) труда, запрещенного международным правом (8) Общая ситуация с финансированием УИС за последние несколько лет принципиально изменилась. На смену постоянному недофинансированию бюджетных назначений, имевшему место до 1998 г., с 1999 г. пришло стабильное исполнение утвержденных объемов финансирования;
(9) Прямые расходы федерального бюджета на УИС составляют только часть того финансового бремени по содержанию пенитенциарной системы, которое несет общество. Предпосылкой анализа эффективности бюджетных расходов на УИС является инвентаризация всех действующих форм финансирования УИС.
(10) В отличие от финансирования судебной системы, современный уровень финансирования УИС не может быть принят за минимально допустимый, поскольку УИС в настоящий момент не выполняет своих функций должным образом. Необходимо увеличивать финансирование, либо сокращать количество заключенных.
(11) За минимально допустимый следует принять уровень финансирования текущих расходов в соответствии с действующими российскими нормативами проживания, питания, медицинского обслуживания и проч. Заключенные - те же бюджетники. Коль скоро УИС является федеральной системой, нормативы расходов на их содержание заключенных должны быть установлены федеральным законом по аналогии с ЕТС или окладом госслужащих.
Рекомендации Х При уточнении функций УИС заменить обязанность привлечения осужденных к труду обязанностью лобеспечить заключенным (в том числе в СИЗО) возможность реализации права на труд, а также обеспечить условия для компенсации ущерба пострадавшим в результате преступной деятельности или выплаты штрафов, на что и должна быть направлена деятельность пенитенциарной системы в трудовой сфере. Блокировать все возможности отчуждения (не связанного с судебными решениями) результатов труда заключенных;
Х Необходимо привести права регионов в управлении учреждениями единой российской УИС в соответствие с их долей в финансировании УИС;
минимизировать межрегиональные потоки заключенных;
Х Следует реформировать организационную структуру ГУИН Минюста РФ по аналогии с оправдавшей себя реорганизацией судебной системы и создать Тюремный департамент Минюста РФ (аналог Судебного департамента Верховного Суда), которому передаются хозяйственные функции, право заключения договоров и т.д. При этом региональные Управления ИН и учреждения УИС преобразуются в организационные подразделения ГУИН без образования юридического лица;
Х Разделить пенитенциарную и хозяйственную деятельность в пределах УИС с запретом бюджетным учреждениям пенитенциарной системы заниматься предпринимательской и хозяйственной деятельностью и получать внебюджетные доходы. Гуманитарная/спонсорская помощь учреждениям УИС может быть адресной, однако должен быть установлен верхний предел (лимит), а все сверх того, предлагается централизовать и перераспределять между всеми учреждениями УИС;
Х Реструктуризировать производственную сферу путем оформления производственных участков учреждений УИС в качестве предприятий.
Приватизировать часть ГУПов, преобразовать неприватизированные ГУПы в филиалы ГУП "ГОСРЕСУРС ГУИН";
Х Передать социальную сферу (ЖКХ) УИС на баланс региональных и местных властей;
Х Перейти к контрактной системе (приватизации) исполнения некоторых пенитенциарных функций.
Х Пересмотреть и отменить большинство налоговых льгот для производственного сектора УИС. От поддержки предприятий следует переходить к поддержке создания новых рабочих мест и увеличения занятости заключенных.
Х Для быстрейшего преодоления негативных последствий недофинансирования уже сейчас необходимо:
- проинвентаризировать, сделать прозрачными и оценить с позиций эффективности все действующие формы финансирования УИС;
- предусмотреть переход к финансированию УИС через структуры Тюремного департамента Минюста с использованием принципов централизованной бухгалтерии;
- создать механизмы жесткой обратной связи между УИС, судебной и следственной системами. Для этого утвердить ведомственные нормативы расходов на УИС законодательно. В этом случае их нарушение станет невозможным/проблематичным, что немедленно даст сигналы законодателям, судам и правоприменителям о необходимости смягчения законодательства и судебной практики в том, что касается тюремного заключения.
- роль регионов в управлении УИС должна быть приведена в соответствие с масштабами оказываемой ими пенитенциарной системе финансовой поддержкой, даже если это потребует серьезных изменений в законодательстве, а возможно и в судебной практике.
Pages: | 1 | 2 | Книги, научные публикации