Книги, научные публикации
Pages: | 1 | 2 | 3 | -- [ Страница 1 ] --
АЛЬМАНАХ Ассоциации независимых центров экономического анализа Выпуск № 2 Социальная политика в Российской Федерации Апрель 2004 Москва e-mail: almanac website: Оглавление Льготы: помощь или
сказка для бедныхЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ..3 Фонд Институт экономики города Рынки труда для альтернативной гражданской службыЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ6 Независимый институт социальной политики Обеспечение доступности профессионального образованияЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ..17 Независимый институт социальной политики Доходы населения и доступность социальных услугЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ...24 Независимый институт социальной политики, Фонд Институт экономики города Российское здравоохранение: оплата за наличный расчетЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ..35 Независимый институт социальной политики Социальная интеграция молодых людей с инвалидностьюЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ.44 Независимый институт социальной политики Вступление России в ВТО: мнимые и реальные социальные последствияЕЕЕЕЕЕЕЕ54 Независимый институт социальной политики Результаты социологического опроса населения по вопросам развития общественного транспорта: сравнительный анализ по трем регионамЕЕЕЕЕЕЕЕЕ.. Нидерландский экономический институт Рекомендации по Обзору бюджетных расходов и расходов Дорожного фонда на общественный транспорт и дорожное хозяйствоЕЕЕЕЕЕЕЕ... Нидерландский экономический институт Реформа высшего образования в России: успехи, проблемы, перспективы, донорская помощьЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ Нидерландский экономический институт ЛЬГОТЫ: ПОМОЩЬ ИЛИ СКАЗКА ДЛЯ БЕДНЫХ?
А.Л. Александрова Директор направления Социальная политика Института экономики города В российском обществе существует распространенное представление о том, что сохранение унаследованных от советской системы льгот различным категориям граждан, а также расширение числа льготополучателей в течение 1990-х годов - это едва ли не единственное средство удержать население от скатывания в пропасть бедности. Получается, что предложения реформировать льготы могут исходить лишь от врагов человечества. Под лозунгом реформирования они наверняка понимают лишь перекладывание последних денег нуждающихся граждан себе в карман. Этот удобный миф, легко внедряемый в сознание обывателей, позволяет тормозить процесс преобразования льгот в денежные субсидии, что, в конечном итоге, означает, что бюджетные средства социальной поддержки населения в значительной части расходуются на поддержку не бедных людей, а производств, часто неэффективных.
Как это происходит? Во-первых, сама система льгот, в основном сложившаяся в советский период, была призвана поддерживать замаскированное расслоение общества. В то время как заработная плата основывалась на уравнительных принципах, различного рода привилегии, предоставляемые номенклатуре и лицам, имеющим заслуги перед государством, увеличивали неравенство в доступе к материальным благам. Даже так называемые луниверсальные льготы, например, на квартплату, касались в первую очередь более обеспеченных граждан, т.е. обладателей государственного жилья в СССР, но не касались сельских жителей, имеющих личные дома, лочередников, проживающих в общежитиях и других, явно менее комфортных условиях. В период дефицита товаров повседневного спроса еще одна луниверсальная льгота - субсидируемые цены на продукты - доставалась в первую очередь тем, кто имел доступ к улучшенным источникам снабжения. Расчеты специалистов показывают, что и сегодня натуральные льготы в большей степени доступны для более обеспеченных слоев населения: 10% самых бедных домохозяйств получают 2.6% от общего объема натуральных льгот, а 10% самых обеспеченных - 31.8% (см. Мифы о бедности и льготах - Независимый Институт Социальной Политики и Фонд Институт экономики города, 2002).
Кому и почему достаются сегодня льготы - это не простой вопрос, так как система их предоставления является достаточно разветвленной и запутанной. Более того, она непрозрачна, и трудно получить однозначное представление о том, кто пользуется льготами в реальности, а кто на бумаге. Например, существуют оценки Министерства труда и социального развития России, согласно которым более двух третей населения нашей страны имеют право на льготы или различные выплаты. При этом финансовые возможности государства в несколько раз меньше розданных им в виде льгот обязательств, поэтому очевидно, что и здесь происходит отбор в пользу тех, кто луспел, кто более активен или, в силу тех или иных обстоятельств, имеет больше возможности воспользоваться своими правами. Более того, это означает, что льготники фактически вынуждены отбирать права друг у друга: если я получил, соседу может не достаться. Действительно, доля пользующихся льготами, например, на оплату транспортных расходов в городах в 4 раза больше, чем на селе. С одной стороны, жизнь в городе часто требует более интенсивного использования транспорта, но с другой стороны, социально незащищенные жители села оказываются отрезанными от социальных и медицинских услуг из-за отсутствия возможности воспользоваться льготным проездом (в том числе и по причине отсутствия регулярного транспортного снабжения в отдаленных районах). Те инвалиды, которым транспорт физически недоступен, не в состоянии реализовать свои права на льготы практически повсеместно. Городские жители также имеют гораздо больший доступ к льготам на оплату жилья и коммунальных услуг, хотя жилье в городах более благоустроенное. Неполный уровень покрытия затрат на электричество или еще одна льгота для всех (когда государство выдает субсидии предприятиям - поставщикам электроэнергии, а те, в свою очередь, компенсируют потребителям определенную долю их расходов) реально приносит наибольший выигрыш, то есть наибольший размер скидки, семьям с самым большим количеством потребляющей электричество бытовой техники, то есть явно небедным людям.
Если посмотреть на самые дорогостоящие льготы - допустим, на санаторно-курортное лечение - то число пользующихся ими примерно в 5 раз меньше числа тех, кому они полагаются по законодательству, и эти люди также не относятся к числу наиболее нуждающихся. Возвращаясь к транспортным льготам, заметим также, что хотя бесплатный проезд принято считать социальной защитой малообеспеченных слоев населения, вряд ли можно отнести к категории малообеспеченных сотрудников милиции, военнослужащих, работников прокуратуры, сотрудников таможенных органов и т.д., наравне с инвалидами и детьми-сиротами пользующихся правом бесплатного проезда. В то же время многие действительно малообеспеченные граждане, включая младший медицинский персонал или безработных, не имеют таких привилегий.
Другой особенностью льгот является тот факт, что, формально являясь формой помощи населению, по сути они означают поддержку государственных и частных предприятий - ведь именно на их счета переводятся реальные денежные средства в оплату предоставления льгот.
При этом финансовая дисциплина отнюдь не строга к получателям средств. Например, существует проблема двойного счета, т.к. ветеран-льготник может также быть Почетным донором или инвалидом, имея право на одну и ту же льготу по нескольким основаниям. Но получает он льготу только один раз, а к запросу, скажем, транспортного предприятия на финансирование это не имеет отношения, так как запрос составляется на основе расчетов по суммарному числу льготников их всех категорий. Что же касается органов власти, то федеральные ведомства не несут никакой финансовой ответственности за непредоставление льгот при отсутствии достаточного финансирования, а региональные власти, видя это, стараются сместить ответственность на крайнего, то есть на уровень местного самоуправления, возможности которого никак не соответствуют данным населению грандиозным обещаниям. К сожалению, объемы государственной помощи конкретному предприятию на предоставление льгот, производственные издержки этого предприятия, а также эффективность и законность расходования государственных средств - все это скрыто от потребителя, но зато создает хорошие возможности для неэффективных предприятий оставаться на плаву за счет льготников и всех налогоплательщиков, не стремиться к внедрению новых технологий или повышению качества обслуживания, а находить пути обоснования своей потребности во все большем количестве бюджетных денег.
Слабая финансовая ответственность в предоставлении льгот сказывается и на их получателях: люди не представляют себе, сколько стоит получаемая ими льгота для государства или насколько она повышает их доход. Это можно понять, так как предоставляемые в натуральном виде (поездки, скидка на оплату жилья, бесплатное зубопротезирование) льготы не дают людям возможности выбора ни самой услуги, ни ее поставщика. В то время как пенсионер может нуждаться в лекарстве, он не в состоянии продать свое право бесплатного проезда и купить лекарство за эти деньги. Таким образом, средства на льготу тратятся, а проблема человека не только не решается, но и может усугубиться, так как, заболев, пенсионер будет не в состоянии воспользоваться и правом бесплатного проезда. Только перевод льгот в форму денежных компенсаций, выдаваемых непосредственно населению, мог бы дать достаточную свободу их получателям, что и означало бы оказание действительной социальной помощи людям.
Мы видим, что льготы изначально не рассчитаны на помощь бедным, а являются для них, скорее малодоступной сказкой о повышении благосостояния. Даже если бы у государства сегодня было достаточно средств для финансирования всех предусмотренных законодательством социальных льгот и выплат, это не решило бы насущные проблемы населения. Живучесть этой системы объясняется тем, что в ней заинтересованы прежде всего предприятия - производители различных услуг в области ЖКХ, транспорта, санаторно курортного обслуживания, протезирования и др. На фоне сохраняющегося большого количества льгот за бортом системы социальной поддержки остаются бедные семьи, не попавшие в льготные категории. Да и среди самих получателей льгот больше достается наиболее активным и защищенным гражданам. В конечном итоге существующая система льгот и привилегий неэффективна в первую очередь именно с точки зрения социальной справедливости, не говоря уже об экономической нецелесообразности поддержки предприятий за счет нуждающегося населения.
Конечно, государство вправе предоставлять дополнительные блага тем, кто имеет заслуги перед обществом, а также отдельным профессиональным группам. Однако формы социальных привилегий для таких лиц могут быть гораздо более эффективными, чем сегодняшние льготы, которые ограничивают свободу выбора. Различного рода денежные компенсации, страховые выплаты, повышение заработной платы были бы действенными способами поддержки граждан. И нельзя забывать о том, что отказ от льгот позволит реализовать долгое время декларируемый принцип адресности, то есть реально поддержать, наконец, самых нуждающихся, перераспределив средства в пользу людей.
РЫНКИ ТРУДА ДЛЯ АЛЬТЕРНАТИВНОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ Т.М. Малева (руководитель проекта), Л.Н. Овчарова, А.И. Пишняк, О.В. Синявская, С.Н. Смирнов Независимый институт социальной политики, серия Научные проекты НИСП Ч IISP Working Papers, WP2/2003/01. М., Сигналъ, 2003 г.
Цель настоящего исследования заключается в социально-экономической оценке подготовленности рынков труда в Российской Федерации к введению в стране альтернативной гражданской службы (АГС), а также в оценке размеров и распределения возможных финансовых нагрузок. Очевидно, что трудовые и экономические процессы вокруг АГС находятся под сильнейшим влиянием политических и социальных факторов, которые тоже будут рассматриваться.
Право на АГС гарантировано Конституцией Российской Федерации (РФ): Гражданин Российской Федерации в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях, имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой. Но лишь 28 июня 2002 г.
после десяти лет общественной дискуссии законопроект Об альтернативной гражданской службе был одобрен Государственной Думой РФ1.
Малоизвестно, что АГС в России - реставрация давнишних политических традиций.
Освобождение от военной службы по религиозным убеждениям было введено еще в XVIII в.
при Екатерине II и просуществовало довольно долго. Только в 1939 г. был принят закон О всеобщей воинской повинности, юридически отменивший АГС в СССР.
Закрепленная в конституции норма изначально представляла собой защиту интересов меньшинства. Однако ярко выраженные антиармейские настроения, доминирующие в обществе в отношении института призыва в Вооруженные Силы РФ (ВС) делают эту норму нацеленной на интересы большинства. Поэтому первый блок исследуемых проблем относится к определению потенциальной численности и состава АГС-служащих. Второй блок проблем связан с формированием рынка труда для АГС, ведь именно от решения экономических и трудовых вопросов во многом зависит реальное введение и исполнение закона на практике. Оценки экономической эффективности АГС и расходов государственного бюджета, величина которых в значительной мере зависит от принципа экстерриториальности, составляют третий блок вопросов.
1. Рынок труда для альтернативной гражданской службы: общие методологические подходы Реализация Закона об АГС в значительной мере зависит от готовности рынка труда предоставить этому сегменту необходимое число рабочих мест, соответствующих, с одной стороны, требованиям Закона, с другой, - профессионально-квалификационным возможностям и навыкам лиц, вступающих на этот сегмент рынка труда.
На АГС могут быть направлены граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет;
подавшие заявление в комиссариат за полгода до начала призыва и обосновавшие свои убеждения. Согласно Закону, граждане проходят АГС, как правило, за пределами территорий субъектов РФ, в которых они постоянно проживают (т.н. принцип лэкстерриториальности), в государственных организациях федерального и регионального уровня (муниципального уровня по отдельному закону, который еще не разработан), в Федеральный закон Российской Федерации от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ Об альтернативной гражданской службе.
организациях ВС в качестве гражданского персонала;
в течение большего срока, чем в армии, приобретают особый статус граждан, проходящих АГС, и получают право на бесплатный проезд к месту службы и к месту жительства при увольнении (компенсирующийся за счет федерального бюджета), к месту жительства и обратно при использовании ежегодного оплачиваемого отпуска (за счет средств работодателя).
Попытаемся оценить спрос и предложение, формирующие рынок труда АГС в России, в терминах Закона об АГС.
2. Предложение труда: альтернативная гражданская служба в зеркале социологического обследования Согласно нашей гипотезе, предложение на рынке труда АГС определяется: (а) численностью молодых людей призывного возраста, изъявивших желание к замене армейской службы на АГС, зависящее от распространенности идей и привлекательности АГС, и (б) нормами законодательства, регламентирующими порядок прохождения АГС2 и определяющими жесткость регламентов призыва на АГС - де-юре и де-факто (причем (а) и (б) взаимосвязаны). Таким образом, емкость рынка труда для АГС со стороны предложения определяется, прежде всего, социальными и юридическими факторами.
Потенциальная численность лиц, которые предпочтут выйти на рынок АГС взамен армейской службы, была рассмотрена через призму поведенческих установок юношей, подлежащих призыву на воинскую службу. Оценить эти установки помогло репрезентативное выборочное обследование, проведенное Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ)3 во время обсуждения законопроекта об АГС.
2.1. Какова численность призыва на армейскую службу?
По данным Госкомстата России за 2001 г., годовой призыв на срочную воинскую службу оценивается на уровне 1 087 тыс. чел. без учета тех, кто имеет отсрочку или освобождение.
Обратимся к статистике призыва4, в соответствии с которой в 2001 г. было призвано на срочную воинскую службу 382 819 юношей или 35,2% от общего числа граждан, подлежащих призыву и не имеющих отсрочки или освобождения.
Результаты обследования ВЦИОМ позволяют сделать вывод о том, что в настоящее время в России служить в армию идут те, кто хотят (343,9 тыс. чел., близко к годовому призыву).
Остальные, используя различные схемы легитимного и нелегитимного характера (но всегда финансово затратные), уклоняются от армейской службы.
Это не одно и то же, так как лица, выбравшие АГС в противовес воинской службе, могут не доказать права на такой выбор, и их желание нести АГС останется не удовлетворено.
Альтернативная гражданская служба в массовых оценках россиян. Отчет об исследовании. ВЦИОМ, апрель 2002 г. Было опрошено 1205 мужчин в возрасте 16-28 лет и 401 родитель, имеющий сыновей призывного возраста. В программе обследования вопросы задавались респондентам относительно трех- или четырехлетнего срока АГС, который по Закону составил 3,5 года.
Вахнина Л., член Совета Правозащитного центра Мемориал. Сколько процентов юношей призываются на военную службу? Аналитическая записка (неопубл.) 2.2. Почему молодежь не хочет служить в армии?
Дискуссия о достоинствах и недостатках российской армии с явным креном в сторону обсуждения недостатков идет уже давно. Без понимания мотивов, формирующих отношение к воинской службе, невозможно получить достоверные прогнозные оценки развития и становления института АГС.
По оценкам ВЦИОМ, с той или иной долей нежелания, но все же пойдут служить в армию 66%. Негативные оценки сильнее проявляются по мере приближения к моменту возможного призыва. Ощущения родителей в большей степени смещены в сторону отрицательных эмоций, особенно у матерей.
Причины, по которым совершается массовое неприятие службы в рядах ВС, можно разделить на несколько групп: дедовщина, означающая угнетение, физическое подавление, издевательства со стороны одного призыва по отношению к более молодому, унижения и плохое обращение с призывниками со стороны сержантского и офицерского состава, плохие условия содержания, участие армии в действиях в так называемых горячих точках - включая такие мотивы, как страх за жизнь и здоровье и нежелание брать на себя моральную ответственность за действия и поведение российской армии в этих местах.
При этом принципиального отказа от воинской службы как таковой нет. Иными словами, подобная позиция не связана ни с пацифизмом, ни со стремлением не участвовать в насилии, ни с религиозными убеждениями.
2.3. Кто пойдет в армию, а кто на АГС?
Большая часть (56%) юношей в возрасте 16-28 лет приветствует введение АГС, в том числе среди призывников их доля составляет 60,5%, а среди родителей 68,8%. Выделим группы юношей призывного возраста с точки зрения их социально-демографических характеристик и намерения воспользоваться АГС.
Те, кто с готовностью пойдет служить по призыву (17,9% от числа юношей призывного возраста), в большей степени представлены жителями небольших городов и сел. Они предпочтут службу в армии, какой бы закон об АГС ни был принят.
Среди тех, кто не служил, но пойдут на воинскую службу без особого желания (36,0%), большинство высказываются за отмену всеобщей воинской обязанности и поддерживают сокращение службы по призыву до одного года. Если бы был принят мягкий закон об АГС, то они предпочли бы ее. Эти юноши считают службу в армии - долгом государству.
В эту группу попадает большинство тех, кто имеет отсрочку.
Те, кто не служил и очень не хочет идти в армию (30,0%), считают, что служба в армии - бессмысленное и опасное занятие, нужно постараться любыми средствами ее избежать, предпочтут АГС, которая должна регулироваться Трудовым кодексом и гражданскими законами. Однако если закон об АГС будет слишком жестким (что, похоже, соответствует реальности), то они предпочтут уклониться и от этой службы.
Не служившие юноши призывного возраста, которые со страхом и с отвращением думают о призыве (13,5%), считают, что срок службы по призыву следует сократить до полугода, а АГС должна быть более легкой, чем служба в армии, и менее продолжительной. Они считают, что регулирование АГС должно осуществляться на основе Трудового кодекса и гражданских законов, а решение о направлении на АГС принимает сам призывник. В этой группе высока доля имеющих отсрочку, но не много полностью освобожденных от призыва.
2.4. Потенциальный АГС-служащий: кто он и где готов служить?
Большинство призывников не связывают намерения по прохождению АГС с моральными убеждениями и вероисповеданием: только 14,1% всех призывников и 14-16% тех, кто выбрал АГС вместо воинской службы, рассматривают данный мотив выбора АГС как основной.
Именно они намерены настойчиво добиваться своего права и не проходить обязательной военной службы по призыву.
Если ориентироваться на распределение призывников, претендующих на АГС-службу, по типам поселения, то вырисовывается следующая картина: 13-15% - сельские жители, 49 53% - малые города и 35-40% - крупные города.
Анализ представления призывников о возможных сферах занятости в рамках АГС показал, что в их предпочтениях социальная служба имеет самый низкий рейтинг, а служба в милиции, которая с трудом представляется без ношения оружия, наоборот, является самой желанной.5 Согласие более четверти респондентов работать в сфере коммунального хозяйства следует воспринимать как готовность работать и в прочих экономических сферах, поскольку по характеру и тяжести труда эти рабочие места весьма близки.
2.5. Какова численность призыва на АГС? Различные сценарии Исследование показало, что численность рациональных уклонистов, готовых воспользоваться нормативными и организационными издержками АГС и попытаться заменить нелегитимные методы уклонения от воинского призыва на более простые и дешевые способы прохождения АГС, достаточно велика. К сожалению, это может повлечь за собой дискредитацию самой идеи АГС.
Выявление отношения к воинскому призыву и принципиального отношения к АГС дает основания провести максимальную оценку потенциального числа претендентов на АГС, рассматривая АГС как явление в принципе, без обсуждения процедур и сроков ее прохождения. Тогда эта оценка равна 13,7% от общего числа призывников, что на макроуровне соответствует 149 тыс. чел. Эти оценки очень чувствительны к сферам занятости АГС-служащих и способам ее организации. Результаты проведения фокус-группы позволили сделать вывод о том, что в утвержденных институциональных рамках АГС реально на нее будут претендовать только те, кто связывает прохождение АГС с некоторыми убеждениями. Таких среди призывников, претендующих на АГС в социальных учреждениях, оказалось 8,3% или порядка 8,4 тыс. чел.
С другой стороны, при трехлетнем сроке длительности АГС, организации ее прохождения по месту жительства, распространении на вспомогательные войска, пожарных и милицию оценка составит около 450 тыс. чел.
Минимальная оценка численности АГС-служащих складывается при сценарии, в соответствии с которым АГС проходит в организациях социальной сферы, организована по экстерриториальному принципу и продолжается в течение 4 лет. В данном случае она оказалась привлекательной для 4,2 тыс. чел.
Согласно российскому законодательству, служба в милиции и пожарной охране вообще не может быть предложена в качестве сфер для АГС. Включение данного пункта в вопрос обследования обосновывалось зарубежным опытом (например, германским). Между тем, оно не ошибочно, так как позволило выявить ряд содержательных моментов и, в частности, обнаружить, что пацифистские и религиозные убеждения - далеко не главное основание для выбора молодежью АГС в противовес армейской службе.
Данная оценка построена без учета длительности АГС, условий ее прохождения (по месту жительства или экстерриториально) и сфер возможной занятости АГС-служащих.
Оценивая политическую и социальную цену вопроса о введении АГС в терминах принятого Закона, представляется, что в условиях относительно жестких норм Закона, установившего высокую продолжительность АГС и предписывающего принцип экстерриториальности, на АГС пойдут лишь те юноши, которые твердо отстаивают свои мировоззренческие или религиозные принципы. При масштабах АГС в 4,2 тыс. чел. в год политический выигрыш от ее введения ничтожен, а чтобы оценить экономическую цену проблемы, необходимо рассмотреть спрос на рынке труда АГС.
3. Спрос на рынке труда альтернативной гражданской службы: экономико-статистический анализ числа рабочих мест Емкость рынка труда АГС со стороны спроса определяется преимущественно экономическими факторами.
3.1. Требования к характеру рабочих мест для АГС Какие рабочие места в количественном и качественном отношении могут быть представлены российским рынком труда для АГС? Перечень требований к ним таков:
Х общественная полезность. АГС представляет собой не свободный выбор на рынке труда, а форму исполнения гражданской обязанности;
Х отсутствие требований высокой квалификации и других профессиональных навыков. Подавляющее большинство лиц, которые будут проходить АГС, не обладают трудовыми и профессиональными навыками, поэтому для АГС могут быть представлены рабочие места, соответствующие 1-4 тарифным разрядам;
Х массовость;
Х дефицит предложения на данные рабочие места со стороны свободного рынка труда. АГС должна не конкурировать с общим рынком труда, а компенсировать недостаток рабочей силы на определенных видах работ.
В существующем Законе много неясностей относительно деталей его применения. Эксперты признают опасность, что работодатели в целом не будут заинтересованы в найме АГС служащих, поскольку привлекательность низкой оплаты труда таких работников нивелируется, помимо необходимости изыскивать средства на оплату их жилья и проезда к месту прохождения отпуска, невозможностью уволить АГС-служащих без очень веских к тому оснований.
Следует отметить, что включение объектов муниципальной собственности в перечень рабочих мест для прохождения АГС представляет собой значительный резерв для покрытия дефицита рабочей силы, предлагаемой на свободном рынке труда.
3.2. Анализ числа и структуры рабочих мест для АГС Полученные на основе специального запроса данные из региональных служб занятости о наличии вакансий были подвергнуты анализу с точки зрения соответствия требованиям, предъявляемым к рабочим местам для АГС. На их основе сформированы три группы вакансий: чистые, лусловные и малопригодные вакансии.
Критерии отнесения рабочих мест к чистым вакансиям - социальная значимость, низкие квалификационные требования, относительная распространенность. Это в основном персонал медицинских и детских учреждений, выполняющий профильные для данных учреждений функции.
Критерием для формирования так называемых условных вакансий являются низкие квалификационные требования, выполнение инфраструктурных функций, экономическая целесообразность для заполнения АГС-служащими. Нет уверенности, что занятость на этих рабочих местах не требует специальных навыков и квалификации. В отношении этой группы вакансий, возможно, потребуется экспертиза профессионально-квалификационных требований. Сюда входит персонал, выполняющий преимущественно инфраструктурные функции в экономике.
К малопригодным вакансиям отнесены рабочие места, характеризующиеся узко специальными навыками и более высокими квалификационными требованиями.
Анализ региональных информационных баз данных о вакансиях в государственных службах занятости (ГСЗ) выявил, что они мало приспособлены к нуждам АГС: предприятия не обязаны информировать ГСЗ об имеющихся вакансиях;
невозможно вычленить вакансии, поступившие от организаций, подведомственных федеральным или региональным органам власти;
практически не сообщается информация о разрядах рабочих;
информация о предоставляемом жилье имеется крайне редко.
Наложение списка профессий, из числа признанных подходящими для прохождения АГС, в заполнении которых регионы испытывают наибольшую потребность, на оценки числа вакансий, представленных службами занятости регионов, дает следующую структуру спроса на рабочие места для АГС в годовом измерении: чистые вакансии на рынке труда АГС - 15 тыс. ед., условные - 96 тыс. ед., малопригодные - 70 тыс. ед.
Сопоставляя потенциальную численность АГС-служащих при различных сценариях организации АГС (раздел 2.5) и число рабочих мест, которые могут быть предложены государством для прохождения АГС, получаем следующие выводы:
I. Пригодными будут признаны вакансии исключительно социальной сферы, тогда:
1) при условии экстерриториального прохождения АГС и продолжительности службы 4 года будет закрыто менее 1/3 вакансий, имеющихся в социальной сфере;
2) при сокращении срока службы до 3-х лет и при том же экстерриториальном ее прохождении будут заняты чуть более 1/2 имеющихся вакансий социальной сферы;
3) даже если срок службы останется 4-годичным, но прохождение АГС будет по месту жительства, желающих служить будет в 3,5 раза больше, чем вакансий;
4) в случае прохождения АГС в течение 3-х лет по месту жительства будет наблюдаться 6-кратный переизбыток предложения труда.
II. Пригодными для АГС будут признаны как вакансии социальной сферы, так и коммунальной, тогда можно ожидать следующие варианты развития ситуации:
1) менее 1/5 вакансий социальной и коммунальной сфер будут востребованы для прохождения АГС в случае установления 4-годичной экстерриториальной службы;
2) даже в случае 3-годичной экстерриториальной службы призывниками АГС заполнится не более 1/3 вакантных мест социальных учреждений и коммунальной сферы;
3) при переходе на модель АГС-службы по месту жительства даже при условии ее длительности 4 года, более 1/5 претендентов не смогут получить рабочего места;
4) при установлении 3-годичной АГС по месту жительства, возможно превышение предложения труда над числом вакансий социальной и коммунальной сфер в 2 раза.
III. Спектр вакансий АГС будет дополнен профессиями, связанными с такой деятельностью, как служба в пожарных частях, вспомогательных войсках, милиции:
1) желающих проходить АГС в течение 4-х лет экстерриториально будет почти в раз меньше, чем свободных рабочих мест;
2) при сокращении срока службы до 3-х лет при том же экстерриториальном варианте, незанятыми останутся около 2/3 рабочих мест;
3) как только будет принят сценарий прохождения службы по месту жительства, даже при 4-годичной АГС, примерно 27% не смогут получить рабочих мест;
4) в случае перехода на 3-годичную АГС по месту жительства переизбыток предложения труда составит более 150%.
Соотношение спроса и предложения на рынке труда АГС весьма чувствительны к изменению как сфер занятости, так и способам организации АГС. Водоразделом является принцип экстерриториальности. На намерения молодежи обратиться к АГС из двух параметров - продолжительность АГС и место ее прохождения - наибольшее влияние оказывает второй. Даже при увеличении срока службы до 4 лет, но при возможности проходить ее по месту жительства, число кандидатов оказывается существенно больше (54,3 тыс. чел. или 5% от числа призывников), чем при меньшем сроке в 3 года, но в другом регионе России (8,5 тыс. чел. или же лишь 0,8% от численности призыва).
В случае применения принципа экстерриториальности не удается найти баланса между спросом и предложением: АГС-служащими могут быть замещены не более половины вакансий. В случае его отмены, если молодые люди смогут проходить АГС по месту проживания, может быть многократное превышение желающих пойти на АГС по сравнению с емкостью спроса на рынке труда.
Приблизительный баланс между спросом и предложением (с учетом завышенной оценки предложения) достижим при условии прохождения АГС по месту жительства, если в сферу применения АГС наряду с объектами социального обслуживания будут включены и объекты коммунального хозяйства.
В сегодняшней редакции Закона тот сегмент рынка, где предложение труда найдет спрос в рамках законодательно установленных норм, по-видимому, будет крайне ограничен. Между тем, маленький рынок труда экономически невыгоден ни одному из его агентов. Очень высокими могут оказаться удельные транзакционные издержки как государственных органов управления, так и работодателя.
4. Сколько стоит альтернативная гражданская служба? Оценка расходов государственного бюджета 4.1. Порядок финансирования АГС, установленный федеральным законодательством Многолетние дискуссии в России по поводу введения АГС характеризовались преобладанием политических и морально-этических мотивов, в то время как вопросы, связанные с ее финансированием, остались вне поля зрения. Следует иметь в виду, что под финансированием подразумеваются затраты, которые несут различные субъекты. По видимому, специальная статья расходы на АГС в структуре расходов бюджетов различных уровней формироваться не будет, а консолидация данных расходов будет производиться в сугубо аналитических целях.
Основной дополнительной нагрузкой на государственный бюджет станут транспортные расходы на переезд граждан, направленных на АГС, к месту ее прохождения и обратно.
Для работодателей основные дополнительные расходы, связанные с введением в стране системы АГС, будут обусловлены реализованным в Законе Об альтернативной гражданской службе принципом ее экстерриториальности, на основе которого они должны будут бесплатно обеспечивать жилье, а также оплачивать проезд к месту жительства при использовании ежегодного оплачиваемого отпуска.
4.2. Основные элементы расходов, исходные принципы и источники информации для расчета, оценка расходов, связанных с системой АГС Приводимые ниже оценки сделаны на примере 2001 г., так как по этому году имеется вся необходимая для расчета стоимости АГС информация. Расходы, которые будут производиться в стране в связи с введением АГС, можно описать следующим образом.
А. Оплата труда АГС-служащих в соответствии с действующей в организации системой оплаты труда, исходя из следующих двух принципиальных условий:
1. Ее размер не может быть выше средней заработной платы по России (субъекту Российской Федерации), так как лица, проходящие АГС, по большей части, являются неквалифицированными работниками.
2. Размер заработной платы не может быть ниже прожиточного минимума, установленного в регионе - субъекте Российской Федерации, где гражданин проходит АГС.
Правомерно уменьшать эту оплату на величину затрат на жилье и коммунальные услуги, поскольку их несет работодатель.
Не исключено, что материальное положение АГС-служащего при низкой оплате труда будет характеризоваться глубокой бедностью, и дополнительных расходов на его содержание, оценить которые сложно, не избежать. Отказ от экстерриториальности, поэтому, мог бы решить проблему за счет системы внутресемейных трансфертов.
В нашем расчете принимался размер средней заработной платы АГС-служащих, равный 2 391 руб. (рассчитанный как среднее арифметическое между средней зарплатой Ц3 282 руб7.
и прожиточным минимумом - 1 500 руб.) и использовался поправочный коэффициент вычета расходов на жилье, равный 0,954. Разумеется, стоимость организации АГС в год прямо связана с числом юношей, которые будут проходить АГС. Поэтому в зависимости от различных сценариев организации АГС получено, что если АГС будет проходить в социальной сфере, то численность составит 4 187 чел., а расходы - 115,0 млн. руб.;
в социальной и коммунальной сферах - 16 924 чел.
при расходах 462,6 млн. руб.;
в социальной, коммунальной сферах, милиции и пожарных войсках - 38 347 чел., а расходы Ц1 048,4 млн. руб.
Б. Начисления на оплату труда граждан, которые направлены для прохождения АГС, рассчитываются умножением общего фонда оплаты их труда на действующие тарифы единого социального налога и обязательных страховых платежей (в данном случае - 35,8%).
Они составили для трех сценариев, соответственно, - 41,2 млн. руб., 165,6 млн. руб. и 375,3 млн. руб.
В. Оплата жилья для АГС-служащих. При экстерриториальной организации АГС служащих необходимо будет обеспечить жильем. Если расчет расходов строить на основе статистических сведений о доле расходов на жилищно-коммунальные услуги в расходах прожиточного минимума, то финансирование жилья составит 4,6% от зарплаты, по трем сценариям, соответственно, - 5,5 млн. руб., 22,3 млн. руб. и 50,5 млн. руб.
Г. Оплата переездов граждан, направленных на АГС, рассчитывается на основе принципа укрупнения (генерализации). Принято допущение, что возможная дальность проезда гражданина, направленного на АГС, к месту ее прохождения равна радиусу окружности, ограничивающей круг площадью, которая соответствует территории России.
Из расчета срока АГС в 3,5 года и полного использования поездок в отпуск в годовом Социально-экономическое положение России. Госкомстат России, январь 2002 г.
Российский статистический ежегодник: Официальное издание. М., Госкомстат России, 2001 г.
исчислении получаем в среднем 2,3 поездки. Согласно экспертным оценкам, средний радиус переезда будет составлять порядка 2 331 км. В расчете на 1 км пути стоимость составит - 0,51 руб.9 Тогда ежегодные транспортные расходы составят по трем сценариям, соответственно, - 11,5 млн. руб., 46,3 млн. руб. и 104,9 млн. руб.
Д. Оплата профессионального обучения (в случае его необходимости). Для оценки расходов на оплату профессионального обучения граждан, направленных для прохождения АГС, используется принцип их минимизации. Было сделано предположение, что доля АГС служащих, нуждающихся в профессиональной подготовке, равна доле граждан, прошедших обучение по направлению ГСЗ, в общей численности снятых с учета безработных (в 2001 г. - 14,6% по информационной базе Минтруда России). Удельная стоимость обучения была рассчитана как средняя стоимость профессионального обучения безработного по бюджету Государственного фонда занятости населения России в 2000 г. и равнялась 5 090 руб.
Следует отметить, что расходы по оплате труда должностных лиц в призывных комиссиях, федеральных и региональных органах исполнительной власти, связанных с направлением граждан на АГС и организацией ее прохождения, в качестве одного из элементов расходов АГС нами не учитываются, так как эти функции включены в их должностные инструкции.
Таким образом, величина расходов на обучение АГС-служащих составила по трем сценариям, соответственно, - 3,1 млн. руб., 12,6 млн. руб. и 28,5 млн. руб.
4.3. Обязательные и дополнительные расходы, связанные с АГС Несмотря на то, что основную часть расходов будут нести работодатели, а они, являясь по закону организациями государственного сектора, так или иначе будут перекладывать все расходы, связанные с АГС в России, на бюджеты различных уровней, ошибочно называть их полностью дополнительными. При занятии имеющихся вакансий обычными гражданами многие из этих расходов все равно были бы произведены. К числу дополнительных бюджетных расходов системы АГС относятся только оплата пребывания в общежитиях по месту прохождения АГС (раздел 4.2, п. В) и транспортные расходы по переезду (раздел 4.2, п. Г).
4.4. Оценка бюджетных расходов на АГС Суммируя оценки компонентов стоимости организации АГС, получаем величину итогового бюджета АГС, означающую общий прирост расходов бюджетной системы на финансирование АГС, который в 2001 г. мог составить по сценарию 1 - 17,0 млн. руб.;
по сценарию 2 - 68,6 млн. руб.;
по сценарию 3 - 155,5 млн. руб. Указанные оценки - предельные, поскольку получены, исходя из допущения, что все граждане, проходящие АГС, проживают в других регионах и нуждаются в общежитиях и компенсации транспортных расходов для проезда к месту работы.
Эти данные малозначимы для бюджета. По максимальному сценарию численности АГС служащих при условии ее длительности сроком 42 месяца и экстерриториальном принципе организации доля расходов на АГС в расходах консолидированного бюджета в 2001 г. могла бы составить всего 0,0065%. В случае учета общего бюджета АГС (1 607,7 млн. руб.) этот показатель составил бы 0,067% Хотя оценка дополнительных финансовых ресурсов из консолидированного бюджета на поддержку АГС не является драматической, следует отметить два важных обстоятельства.
Во-первых, не исключено, что при заработной плате, определенной в размере прожиточного Статистический сборник Госкомстата России Сфера услуг в России.
минимума, материальное положение АГС-служащего в реальности будет характеризоваться глубокой бедностью, а значит в той или иной форме (пособие, дотации и пр.) дополнительных расходов на его содержание не избежать.
Во-вторых, все же расходы, которые должен нести работодатель при реализации нормы об экстерриториальности, для него могут оказаться ощутимыми, при выборе между привлечением АГС-служащих или же обычных работников, предлагающих свой труд на локальном рынке труда, нет уверенности, что работодатель предпочтет первое.
Выводы Введение АГС в России, с одной стороны, представляет новый элемент политической свободы, а с другой стороны, может принести экономическую выгоду, если рассматривать ее как институт, компенсирующий дефицит рабочей силы на определенных сегментах рынка труда.
В политическом отношении между законом и обществом могут установиться два типа отношений. Первый тип возникает в том случае, если Закон об АГС будет реализован в принятом виде и будет преследовать две цели: во-первых, удовлетворять международным стандартам, во-вторых, не дать желающим уклониться от службы возможность использовать этот закон.
Учету опасений представителей военных ведомств, части законодателей и некоторой доли населения (не дать АГС превратиться в лазейку для желающих уклониться от воинской службы!) будет способствовать применение таких норм закона, как значительное удлинение срока АГС, принцип экстерриториальности, прохождение службы на территории воинских частей и ряда других. Как показало исследование, именно преимущественно по признаку вероисповедания все стороны видят наибольшую вероятность для призывника доказать правомерность своих претензий. Подобное применение закона об АГС, по результатам исследования, будет касаться крайне незначительного количества призывников.
В этом варианте, конечно, сохраняется возможность заявлять мировому сообществу о наличии в России демократического закона и охране прав религиозных меньшинств. Вместе с тем, движение по этому пути будет означать, что соответствующие конституционная норма и закон в реальности никак не используются для решения сложившегося узла проблем. Более того, окажутся обманутыми ожидания, появившиеся у части молодых людей, что нынешние законодательная и исполнительная власти, имеющие довольно большой кредит доверия от населения, в том числе молодежи, сумеют поставить общенациональные интересы выше интересов военных ведомств.
Второй возможный вариант трактовки Закона в обществе может быть реализован при том понимании буквы и духа Закона, которые отвечают позициям общественного мнения.
Гораздо чаще встречается принципиальная готовность выполнять свой долг перед обществом в виде несения военной службы, но эта принципиальная готовность сочетается с отказом или с острым нежеланием служить в армии в том ее состоянии, которое сложилось сегодня. Сторонники АГС хотели бы найти в соответствующей конституционной норме и Законе средство выразить эту свою позицию: требование в интересах Отечества создать альтернативу нынешней организации вооруженных сил. Эти люди поддерживают обсуждаемые сейчас в обществе реформы армии и предлагают рассматривать введение АГС в контексте этих реформ как одно из средств оздоровить отношения армии и общества.
Оценивая политическую и социальную цену вопроса о введении АГС в терминах принятого Закона, представляется, что говорить о новой политической свободе граждан России при масштабах АГС в 4,2 тыс. чел. не приходится. С этой точки зрения политический выигрыш от введения АГС сводится к ничтожно малой величине. Оценивая же экономическую цену проблемы, можно сказать, что принятая редакция Закона лишает государство возможности решить целый ряд проблем на рынке труда и в социальной сфере.
Проведенное исследование показало, что приблизительный баланс между спросом и предложением достижим при условии прохождения АГС по месту жительства, если в сферу применения АГС наряду с объектами социального обслуживания будут включены и объекты коммунального хозяйства. Заметим, что именно норма об экстерриториальном прохождении АГС сформулирована в Законе не директивно и содержит ссылку как правило, создавая тем самым возможности для более свободного применения этой нормы на практике. Именно здесь кроются возможности разрешения противоречий на рынке труда АГС.
Воспользовавшись этим коридором возможностей, государство сможет решить серьезную проблему, связанную с хроническим дефицитом рабочей силы на общественно полезных и социально значимых работах при незначительных потерях бюджета (не более 0,067% в общих расходах консолидированного бюджета). Если этот шанс будет проигнорирован, Закону об АГС грозит стать законом упущенных возможностей.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДОСТУПНОСТИ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ С.В. Шишкин (ответственный редактор) Независимый институт социальной политики Настоящая публикация основана на использовании результатов исследовательского проекта Анализ доступности высшего образования10, выполненного в 2003 г. при поддержке Фонда Форда с участием Независимого института социальной политики (НИСП), Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), Института социологии РАН, Института социально-экономических проблем народонаселения (ИСЭПН) РАН, Экономического факультета МГУ, Казанского государственного медицинского университета, Института педагогики и психологии развития (ИППР) г. Красноярска, Санкт-Петербургского филиала ГУ-ВШЭ, Саратовского государственного технического университета, Центра изучения проблем вынужденной миграции, Центра изучения культуры в г. Улан-Удэ, Научно исследовательского центра Регион (НИЦ Регион) в г. Ульяновск.
1. Доступность высшего образования Доступность образования, неравенство возможностей его получения для разных категорий людей - эти вопросы относятся к числу тех, которые постоянно поднимаются и обсуждаются в странах, где государство проводит политику развития демократических принципов организации общества, стимулирования экономического роста. Политические и экономические изменения, происходящие в нашей стране в последнее десятилетие, актуализировали постановку вопроса об анализе складывающейся ситуации с доступностью образования для различных групп граждан. Причем наибольшую значимость приобретает обсуждение проблематики доступности именно высшего образования (ВО).
Это связано, прежде всего, с тем, что получение высшего образования, в отличие от общего, не гарантируется государством всем гражданам, а его роль становится чрезвычайно важной с точки зрения перспектив выхода страны на траекторию устойчивого экономического роста, формирования информационного общества, развития и внедрения новых наукоемких технологий.
1.1. Доступность и массовость высшего образования Количественные показатели развития профессионального образования в России свидетельствуют о повышении его доступности. За 1989-2002 гг. численность лиц с ВО выросла в 1,5 раза11, студентов - более чем в 2,1 раза12. По относительной численности студентов вузов Россия занимает одно из лидирующих мест в мире13. По российскому Информация о проекта представлена на сайте www.socpol.ru.
Основные итоги Всероссийской переписи населения 2002 г. Госкомстат России, 2003 г.
Белая книга российского образования. М., Издательство МЭСИ, 2000 г. и Статистический сборник Образование в Российской Федерации, Минобразования России, ГУ-ВШЭ, ЦИСН, 2003 г.
По данным статистического сборника Образование в Российской Федерации (2003 г.) в России в 2002 г. на 10 тыс.чел. населения приходилось 413 студентов вузов. В большинстве развитых стран этот показатель ниже. В 1999 г. в США он составил 382, в Канаде - 297, в Великобритании - 237, Японии - 230, Германии - 212, Швейцарии - 171.
законодательству, на бесплатной основе должно обучаться не менее 170 студентов на 10 тыс. чел. населения. Фактически в 2002 г. за счет бюджетных средств обеспечивалось обучение 197 студентов. Eсли в 1993 г. доля студентов, обучающихся за счет средств бюджета, составляла 93,62%, то в 2002 г. - 50% (в приеме государственных вузов - 40%). Стремительное развитие платного образования сделало профессиональное образование более доступным для лиц из семей со средними и высокими доходами.
Данные государственной статистики о численности выпускников 11 класса и приеме в вузы в последние годы сближаются. ВО в России становится нормой, необходимым условием жизни в обществе. Среди всего взрослого населения России - 80%, а среди молодых людей - 90% считают, что ВО важно для успешной карьеры15. В 2003 г. собирались поступать в вузы 83,1% учащихся средних школ, 74,0% учащихся техникумов и 38,5% учащихся ПТУ16.
Следует отметить, что структура потребностей в услугах ВО оказывается деформированной в пользу установок на получение образования как свидетельства об определенном социальном статусе человека с дипломом или как способа замещения иных форм социальной деятельности. Развитие системы низкокачественного образования не будет в перспективе способствовать ослаблению препятствий для социальной мобильности и смягчению социальной дифференциации в обществе. Ценность такого статусного ВО будет девальвироваться одновременно с его массовизацией, поскольку выявится, что полученный статус человека с дипломом не подкреплен соответствующими социальными и профессиональными знаниями и навыками. Ожидания потребителей в результате окажутся несостоятельными, что вызовет нарастание социального недовольства и претензий к системе ВО.
Таким образом, распространенное понимание доступности ВО как возможности поступления в вуз и полноценного обучения в нем становится недостаточным, поскольку в реальности первостепенное значение постепенно приобретает не наличие диплома самого по себе, а то, какой именно вуз выдал этот диплом и какие знания и социальные связи получены студентом во время обучения. Можно сказать, что в российской системе ВО сформировались две подсистемы: одна - массового ВО, другая - качественного профессионального образования.
Основное предназначение массового или лобщего ВО - социализация учащихся. На рынке труда наиболее привлекательной для молодых людей стала сфера услуг, которая начинает доминировать в экономике. Именно там работодатели предъявляют общекультурные требования к персоналу, которые обеспечивает получение лобщего ВО.
Массовое ВО, отвечающее таким требованиям, является в настоящее время в основном доступным для населения. Существующие в этой части образовательной системы проблемы связаны с избыточностью программ, ориентированных на формирование специализированных профессиональных знаний и навыков, низким качеством обучения во многих вузах, несоответствием существующих форм вузов выполняемой искомой функции.
Получение качественного профессионального образования обеспечивается поступлением в элитные вузы или на престижные специальности обычных вузов, а также обучением по программам второго ВО. Так, за период с 1995 г. по 2002 г. численность студентов государственных вузов, получающих второе ВО, выросла в 5,2 раза, составив около 5,6% приема17. В контексте доступности ВО следует отметить, что возможности получения Сборник Россия в цифрах, Госкомстат России Данные ВЦИОМ, 2003 г.
Данные Института социологии РАН, 2003 г.
Статистический сборник Образование в Российской Федерации. Минобразования России, ГУ ВШЭ, ЦИСН, 2003 г.
образования, обеспечивающего высокое качество профессиональной подготовки будущих специалистов, для большей части населения в 90-е годы существенно усложнились.
Развитие платных услуг по подготовке к поступлению в вуз и развитие теневых форм оплаты поступления сужают возможности способных детей из низкодоходных семей, сельской местности и малых городов поступить в вузы, пользующиеся повышенным спросом. По данным ВЦИОМ (2003 г.), значительная часть населения (от 40% в селах до 50% в городах) считает, что для них недоступно не ВО как таковое, а хорошее ВО, 76% взрослого населения России уверено в том, что существующая система ВО не предоставляет равные возможности бесплатного обучения для всех.
1.2. Основные факторы, влияющие на доступность высшего образования Проведенные в рамках проекта исследования свидетельствуют о том,что наиболее важным фактором, влияющим на вероятность поступления в вуз, является социальный капитал семьи (родственные, корпоративные, статусные связи). За ним следуют доход18 и место проживания семьи, которые определяют качество полученного общего образования. На доступность ВО они оказывают примерно одинаковое влияние.
Исследования, проведенные в Республике Татарстан и Республике Бурятия, свидетельствуют, что преподавание в школах и в вузах на национальных языках не является столь значимым дифференцирующим фактором в сфере доступности высшего образования как социальный капитал и доходы.
Территориальный фактор оказывает существенное влияние на доступность ВО. В учебных заведениях, расположенных в сельской местности и малых городах, удаленных от вузовского центра региона, качество среднего образования, обычно ниже, чем в учебных заведениях крупных городов. Большинство учебных заведений, расположенных в сельской местности и малых городах, не включены в довузовские подготовительные сети, или включены на худших условиях по сравнению со школами в вузовских центрах. В них, как правило, отсутствует профильное обучение, дополнительные предметы. Поэтому учащиеся не имеют возможности получить качественное довузовское образование, не могут воспользоваться льготными условиями приема в вуз, которыми зачастую пользуются выпускники элитных городских базовых школ19.
Оценка населением своих шансов на получение ВО прямо пропорциональна величине населенного пункта, в котором они проживают. Для жителей столичных городов ВО доступнее в 2 раза по сравнению с жителями села20. ВО доступнее для выпускников городских школ по сравнению с выпускниками сельских школ в 1,14 раза, для выпускников специальных средних учебных заведений из города по сравнению с выпускниками из села - в 1,56 раза21.
Территориальный фактор также оказывает значимое влияние на доступность ВО для За подготовку в вузы платили 80-89% семей абитуриентов (данные Фонда Общественное мнение, декабрь 2002 г.;
Фонда ИНДЕМ, 2002 г.) Законодательно установленный порядок приема в вузы может нарушаться следующим образом.
Вузы проводят олимпиады для выпускников базовых школ, построение их рейтингов по успеваемости, на основании чего зачисляют лучших из них. Некоторые из вузов совмещают выпускные экзамены в школе со вступительными экзаменами в вуз. Достаточно часто вузы проводят вступительные испытания на территории базовых школ или при участии учителей из этих школ (данные НИЦ Регион, 2003 г., ИППР, 2003 г.) Данные ВЦИОМ, 2003 г., ИППР, 2003 г.
По оценкам самих респондентов (данные Института социологии РАН, 2003 г.) инвалидов. Несмотря на увеличение за период с 1996 г. по 2003 г. доли приема инвалидов в общем приеме вузов в 5 раз (с 0,08% до 0,4%)22, доступ к ВО для многих инвалидов затруднен из-за неприспособленности рядовых вузов для их обучения, неравномерности размещения вузов, осуществляющих программы для инвалидов по территории России, неотлаженности схемы деньги следуют за инвалидом.
Доступность ВО затрудняется институциональными барьерами между разными образовательными системами. Преподаватели вузов сознательно воспроизводят разрыв между уровнем и характером знаний, даваемых школой, с одной стороны, и выдвигаемых вузом требований, с другой. Этот разрыв вызвал к жизни фактически целое новое звено образовательной системы, выстроившееся между школой и вузом. Это система репетиторства и подготовительных отделений. Наибольший перепад между требованиями вузов и школьными программами задан столичными вузами. В столицах 62% учащихся заявили, что им не хватило школьных знаний для поступления, в провинции соответствующий ответ дали лишь 38%. Можно полагать, что перепад выше там, где у учащихся имеется возможность преодолевать его с помощью финансовых вложений.
Непрестижные и среднеконкурсные специальности вполне доступны школьникам из малообеспеченных семей и села при условии хорошей успеваемости и/или возможности оплатить учебу на очных подготовительных курсах, а также в случае включения таких школьников в список поступающих в вузы в рамках целевого приема23. Среди студентов среднеконкурсных специальностей - 30% из семей с низким ресурсным потенциалом (социальным и экономическим) и 47% - со средним24. На высококонкурсных же специальностях учится лишь 12% студентов из семей со слабыми ресурсными возможностями и 41% из семей со средним достатком, поскольку поступление на эти специальности предполагает существенные затраты на довузовскую подготовку (в среднем 200-300 долл. США25) или наличие выдающихся способностей. Поступление на высококонкурсные специальности без занятий с репетиторами, либо обучения в профильных лицеях и школах, либо взятки (от 650 долл. и выше26) маловероятно.
Учащиеся разных образовательных подсистем четко различаются по устремлениям и возможностям получения ВО. В более престижные вузы собираются поступать учащиеся средних школ (7,52 балла), в менее престижные - учащиеся техникумов (7,24 балла) и еще менее престижные - учащиеся ПУ (6,67 балла). Тех, кто хотел бы иметь ВО, но не станет поступать в вуз: cреди выпускников школ - около 8% (среди детей мигрантов - 25%27);
среди учащихся специальных средних учебных заведений - примерно 20%;
среди учащихся профессиональных училищ - почти 40%28. По существующим статистическим данным29, доля выпускников школ в приеме вузов в 2002 г. составляла 65%, специальных средних учебных заведений - 24,8%, профессиональных училищ - 4,6%.
Данные Саратовского государственного технического университета, 2003 г.
Данные НИСП, 2003 г.
Данные ИСЭПН РАН, 2003 г.
В.П. Бусыгин, Е.Б. Галицкий, М.И. Левин, Е.А. Левина. Затраты домохозяйств на рынке высшего профессионального образования. М., ГУ-ВШЭ, 2003 г. и Общероссийский массовый опрос по России и Пермской области. Фонд Общественное мнение, декабрь 2002 г.
Данные НИСП, 2003 г.
Данные Центра изучения проблем вынужденной миграции, 2003 г.
По данным Фонда Общественное мнение, декабрь 2002 г., Института социологии РАН, 2003 г.
Статистический сборник Образование в Российской Федерации. Минобразования России, ГУ ВШЭ, ЦИСН, 2003 г.
Доступность ВО определяется возможностями не только поступить в вуз, но и успешно закончить весь курс обучения. В элитном вузе второй по значимости причиной, приводящей к отчислению студентов, после индивидуальных качеств - неспособности учиться, адаптироваться к нагрузкам и т.п. - является экономический фактор: необходимость зарабатывать на жизнь или изменение материального положения и невозможность оплаты обучения. Государственная политика в области материальной поддержки студентов неэффективна: размеры стипендии мизерны, практически отсутствует финансовая поддержка наиболее успевающих и целеустремленных студентов, молодых студенческих семей и т.д.
1.3. Влияние ЕГЭ и ГИФО на доступность высшего образования С 2001 г. началась апробация механизма проведения единого государственного экзамена (ЕГЭ) для выпускников школ. Экзамен проводится в форме теста, имеющего несколько составных частей. Предполагается, что ЕГЭ заменит вступительные экзамены в вузы. Прием абитуриентов на бесплатное обучение будут осуществляться в соответствии с оценками, полученными ими по ЕГЭ. Одной из задач введения ЕГЭ выступает создание условий для повышения доступности ВО для детей из сельской местности или отдаленных от вузов территорий. В качестве перспективы реформирования механизма государственного финансирования среднего и высшего профессионального образования в настоящее время рассматривается введение государственных именных финансовых обязательств (ГИФО).
Введение ГИФО призвано снизить расходы семей на образование за счет сокращения теневого сектора.
В случае замены существующего механизма приема в вуз на отбор строго по результатам ЕГЭ расширяется доступность получения качественного ВО в наиболее престижных вузах (факультетах) для особо одаренных детей из семей с низкими доходами, сельской местности и малых городов. Но ситуация не улучшается для абитуриентов, принадлежащих к этим же социальным группам, способным к учебе, но не имеющим выдающихся способностей.
Вследствие более низкого в среднем качества подготовки выпускников школ в сельской местности и малых городах, они будут иметь более низкие оценки по ЕГЭ, чем их сверстники из крупных городов, и поступить в вуз смогут только при условии полной или частичной оплаты обучения. Результаты апробации ЕГЭ и ГИФО в 2002 г. не позволяют сделать однозначных выводов о повышении доступности вузов для сельских жителей.
Апробация предложенной схемы ГИФО актуализировала проблему снижения доступности вузов для тех, кто не поступил сразу после окончания школы.
Введение ЕГЭ и ГИФО, безусловно, является значительным шагом вперед в решении проблем расширения доступности ВО. Но одних этих инструментов принципиально недостаточно. Существующее неравенство возможностей поступления в вузы, обусловленное неравенством образовательного потенциала школ, расположенных в разных населенных пунктах, и неравенством доходов, не будет устранено благодаря введению ЕГЭ и ГИФО. Поэтому при реформировании механизмов приема в вузы необходимы и другие инструменты, способствующие повышению доступности ВО.
2. Подходы к решению проблем доступности профессионального образования 2.1. Выравнивание стартовых возможностей Государственная политика выравнивания стартовых возможностей при поступлении в вуз может развиваться в трех направлениях:
Х выравнивание качества среднего (общего) образования;
Х квотирование части мест в вузах для наиболее одаренных представителей социально незащищенных групп населения (в данную группу входят лица из семей с низкими доходами и невысоким социальным капиталом, в том числе учащиеся профессиональных училищ, жители сельской местности и малых городов, не получившие хорошего среднего образования);
Х субсидирование обучения для одаренных представителей социально-незащищенных групп населения на платной основе.
Х Постепенное выравнивание качества среднего образования может быть обеспечено:
Х последовательным осуществлением контроля за выполнением образовательных стандартов с помощью механизма ЕГЭ;
Х реализацией программы реструктуризации сельских школ и создания школьных округов;
Х стимулированием создания базовых школ вузов в сельской местности и малых городах (возможно, было бы целесообразно стимулировать вузы к организации полноценных довузовских подготовительных сетей в сельской местности, запретив заключение договоров с базовыми школами в городе, но оставив возможность заключать их с профессиональными училищами и средними специальными учебными заведениями);
Х образованием университетских комплексов на базе вузов, профессиональных училищ и средних специальных учебных заведений.
Восполнить недостаточное качество довузовской подготовки можно с помощью использования административного ресурса, выделяя для социально-незащищенных категорий абитуриентов часть бюджетного приема через механизм квотирования (аналог целевого приема, но без участия региональной исполнительной власти;
выбор претендентов на участие в конкурсе на места, выделяемые в рамках квот, осуществляется по результатам ЕГЭ). Но такой механизм представляется наименее предпочтительным вследствие проблематичности определения и соблюдения критериев выделения целевых категорий.
Такие критерии, как место проживания абитуриента, тип учебного заведения, которое он закончил, средний уровень доходов, приходящихся на 1 члена его семьи, на наш взгляд, не смогут адекватно выявить данные категории.
В любом случае необходимо усиление контроля за выполнением вузами федерального законодательства, регулирующего прием в вузы, с целью исключения создания непредусмотренных законом льготных условий приема для отдельных групп граждан.
Наиболее предпочтительным представляется полное или частичное покрытие расходов социально-незащищенных лиц на обучение на платной основе, используя механизмы образовательных кредитов, государственных возвратных субсидий, повышенных ГИФО и т.п. Проблема определения и соблюдения критериев выделения категорий лиц, заслуживающих поддержки, возникает и в данном случае, и требует специального анализа.
Но в отличие от квотирования, острота этой проблемы уменьшается вследствие применения экономических, а не административных форм поддержки поступления в вузы.
Однако такой путь связан с дополнительными расходами бюджета на ВО или сокращением числа бюджетных мест в вузах.
Для повышения доступности высшего профессионального образования для инвалидов необходимо:
Х расширить круг вузов в разных регионах, получающих целевое финансирование на реабилитационную и коррекционную составляющие ВО инвалидов;
Х включить показатели обучения инвалидов в систему рейтинговых оценок вузов;
Х выработать единые национальные нормы практики обучения инвалидов в отношении программ подготовки персонала, включая квалификационные требования, этику, методы обучения и оценки работы студентов.
Х усилить требования к выполнению контрольных нормативов по созданию безбарьерной среды в вузах, развитию транспортных услуг студентам-инвалидам;
Х принять ФЗ О специальном образовании.
2.2. Направления государственной политики по развитию массового высшего образования Существует два альтернативных варианта активной реакции государства на развитие массового ВО.
Первый вариант - стимулирование развития качественного среднего и начального профессионального образования и перемещение в эти системы функций массового послешкольного образования:
Х постепенное сокращение бюджетных мест в массовом ВО (частично за счет закрытия государственных вузов, частично за счет укрупнения государственных вузов), концентрация бюджетного финансирования на поддержке сильных вузов;
Х модернизация образовательных стандартов учреждений начального профессионального и среднего профессионального образования;
Х преобразование части вузов в колледжи повышенного общего образования (колледжи общей подготовки), подготовительного для получения профессионального ВО (выпускник - бакалавр без указания специализации);
Х переориентация части потенциальных студентов вузов, дающих массовое ВО, на средние специальные учебные заведения и профессиональные училища;
Х перераспределение бюджетных средств из сферы высшего профессионального образования в сферу начального профессионального и среднего профессионального образования (правда, данный путь, по-видимому, предполагает перевод всех средних специальных учебных заведений и профессиональных училищ на федеральный уровень).
Второй вариант - реструктуризация системы высшего профессионального образования, обеспечивающая более четкую дифференциацию вузов и ступеней ВО. Это означает переход вузов на двухуровневое высшее образование (бакалавриат и магистратуру) и предполагает разделение вузов на массовые учебные заведения, готовящие только бакалавров, и на вузы, ведущие подготовку как по бакалаврским, так и по магистерским программам.
Подобное разделение можно провести, ужесточив образовательные стандарты к магистерским программам, а также проводя мониторинг трудоустройства выпускников вуза (если 50-75% выпускников вуза работает не по специальности, то данный вуз следует относить к массовым). Возможно внесение некоторых изменений в норматив 170 бюджетных студентов государственных вузов на каждые 10 тыс. чел., проживающих в России.
Например, можно дифференцировать его для бакалавров и магистров. Таким образом, при тех же финансовых затратах можно сделать более массовым бакалавриат, несколько ограничив число бюджетных студентов в магистратуре.
Поскольку доступ на бюджетные места в магистратуру будет возможен не для всех выпускников бакалавриата, то представляется целесообразным введение единого государственного экзамена для выпускников бакалавриата, по результатам которого будет осуществляться прием в магистратуру на конкурсной основе. На этой стадии возможна привязка результатов ЕГЭ к ГИФО, государственным возвратным субсидиям, образовательным кредитам и т.п.
ДОХОДЫ НАСЕЛЕНИЯ И ДОСТУПНОСТЬ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ А.Л. Александрова, Л.Н. Овчарова, С.В. Шишкин Независимый институт социальной политики, Институт экономики города, Москва, февраль 2003 г.
Становление рыночных отношений в России привело к существенным изменениям в уровне жизни российских граждан и выдвинуло новые задачи перед государственными институтами в области экономического благосостояния.
1. Динамика уровня и структуры доходов и расходов населения Падение реальных доходов и рост их дифференциации - это две основные тенденции в изменении благосостояния граждан России за последние десять лет, спровоцировавшие рост численности бедного населения.
Данные о динамике изменения средних показателей доходов населения30 показывают, что опережающий рост цен по сравнению с ростом номинальной оплаты труда и доходов снизил реальные денежные доходы более чем в 2 раза.
Процесс перераспределения объема денежных доходов в пользу небедного населения начался еще в 1992 г., когда доля доходов 20% наименее обеспеченного населения сократилась сразу в 2 раза: с 11,9% в 1991 г. до 6% в 1992 г.31 Доля доходов второй, третьей и четвертой групп неуклонно снижалась: с 57,4% в 1991 г. до 46,4% в 2000 г., что свидетельствует об ухудшении материальных позиций среднедоходных слоев населения - потенциальных представителей формирующегося среднего класса.
Если остановиться на особенностях российской бедности, то на текущий момент, согласно официальным статистическим данным, вырисовывается следующая картина.
Примерно треть населения имеет располагаемые ресурсы ниже прожиточного минимума, то есть являются бедными в соответствии с российскими стандартами определения и измерения бедности. При этом порядка 10% населения не могут себе позволить в достаточном количестве покупку даже самых дешевых продуктов питания, что свидетельствует о проявлении форм крайней бедности. Анализ профиля бедности позволяет сделать вывод о том, что половина бедных - это семьи работающих бедных.
Одним из главных факторов, стимулирующих рост бедности, является ограничение доступа к доходам, при этом в условиях высокой дифференциации доходов система социальных трансфертов не способствует их выравниванию.
2. Барьеры в доступе к доходам, возникающие на рынке труда Ограничения в доступе к доходам, возникающие на рынке труда, связаны, во-первых, с рисками потери работы для трудоспособных граждан, во-вторых, с изменениями в системе оплаты труда.
2.1. Бедность и занятость Рассчитано по Статистические сборники: Социально-экономическое положение России за декабрь 1991 Ц2000 г. и за ноябрь 2001 г. Разделы : Цены и Уровень Жизни Российский статистический ежегодник. Стат.сб./ Госкомстат России. М., стр. 187.
За годы реформ численность экономически активного населения сократилась (в 2001 г. - 70 968 тыс. чел. или 95% от уровня 1992 г.), при этом только 91,1% имели статус занятых (тенденция к росту безработицы), а инновационные стратегии трудовой активности оказались доступны достаточно ограниченному числу граждан: стали успешно заниматься предпринимательской деятельностью - 6%;
перешли работать на частное предприятие с более высокой оплатой труда - 4%32. Более 60% не смогли ничего предпринять для повышения уровня жизни выше порога бедности.
Анализ профиля бедности позволяет нам утверждать, что наличие в семье неработающего трудоспособного взрослого в большинстве случаев приводит к бедности.
Анализ системы выплаты пособий по безработице в России позволяет сделать следующие выводы: в среднем по России около половины зарегистрированных безработных получают минимальное пособие по безработице, средние выплаты безработным за период с 1993 г. по 1999 г. колебались в пределах 28%-68% от прожиточного минимума и резко сократились (до 40%) в 1999 г. после принятия поправок к Закону О занятости населения в Российской Федерации.
Таким образом, в настоящее время пособия по безработице не решают проблемы бедности семей их получателей.
2.2. Приоритетные направления политики занятости на рынке труда Таким образом, задача сдерживания безработицы распадается на ряд мер, большая часть которых способна дать какой-либо эффект в комплексе с другими: активизация экономического роста в целях создания новых рабочих мест;
разработка эффективного механизма финансирования активных и пассивных программ;
повышение эффективности работы Служб занятости;
создание специальных программ борьбы с безработицей в регионах с повышенной напряженностью на рынке труда;
создание действенной системы материальной помощи безработным (например, системы страхования от безработицы).
2.3. Динамика стратегий формирования, уровня и дифференциации оплаты труда Реальная начисленная заработная плата в 2000 г. составила 32% от уровня 1990 г.
В 2001 г. средняя заработная плата составляла 200% от среднероссийского прожиточного минимума.
Именно зарплата - главный фактор формирования бедности в семьях работающих.
В условиях переходной экономики широкое распространение получила неформальная оплата труда. В целом в рамках теневого сектора формируется от 25% (оценка Госкомстата России) до 50% (оценка МВД России) всего фонда оплаты труда.
В некоторой степени компенсировать низкий уровень заработной платы помогает вторичная занятость (в мае 2000 г. - 2,1%)33. По данным ВЦИОМ, в нее вовлечено от 11% до 17% работающего населения34, а доходы составляют значительную долю в бюджете семьи.
Вторичная занятость, являясь одной из активных моделей адаптации к новым экономическим условиям, доступна далеко не всем работникам35, объективные ограничения Данные Российского Мониторинга Экономического Положения и Здоровья Населения, 1998 г.
Госкомстат России Мониторинг общественного мнения, 1997г., 1998 г.
Данные обследования ИСЭПН РАН по общероссийской выборке, 2000 г. Респонденты могли отмечать несколько ответов, поэтому сумма больше 100%.
связаны либо с состоянием здоровья (23%), либо с режимом занятости оплачиваемой (49%) и неоплачиваемой (домашней, 21%) работой. Таким образом, дополнительная занятость не всегда помогает преодолеть бедность.
За период с 1991 г. по 2000 г. уровень дифференциации оплаты труда вырос в 4 раза36. Рост неравенства в оплате труда не способствовал ни производительности труда, ни экономическому росту.
Стратегии работодателей при установлении заработной платы изменились. Для промышленных предприятий государственная тарифная сетка все более служит лишь ориентиром (строго соблюдалась в 1994 г. в 56% предприятий, в 2000 г. - в 22,7%).
Государственные предприятия стремятся использовать прежние схемы. Частное предпринимательство предпочитает разнообразные системы оплаты труда. Из-за этого высокий риск бедности для низкоквалифицированных работников связан не только с низким уровнем оплаты труда, но и с более низкими гарантиями ее выплаты из-за возросшей значимости субъективных решений руководства при ее определении.
2.4. Меры содействия сокращению бедности в сфере оплаты труда.
Для сокращения бедности необходимо увеличение объема средств, направляемых на рост заработной платы низкооплачиваемых работников. Ресурсы могут быть получены за счет:
устойчивого экономического роста (рост зарплаты работников бюджетного сектора;
внедрение механизмов плавной индексации заработной платы;
расширение возможностей учреждений бюджетной сферы по привлечению ресурсов для оплаты труда);
совершенствования распределительных отношений (снижение дифференциации тарифной сетки) и проведения политики, направленной на сокращение незаконных форм оплаты труда (задержки выплаты зарплаты, ее выплата в натуральном выражении и т.д.) 3. Барьеры в доступе к системе социальных льгот и выплат 3.1. Общая характеристика системы социальных льгот и выплат Социальные трансферты являются важным источником доходов российских граждан и предоставляются в форме денежных пособий, натуральных выплат и субсидий на оплату услуг. Социальные трансферты, выплачиваемые в денежной форме, составляют 13-15% от денежных доходов, при этом 70-80% их общего объема приходится на пенсии37.
Большинство социальных пособий предоставляется по принципу принадлежности к определенной категории населения (ветераны войны, дети, инвалиды, пенсионеры и т.д.), без учета уровня доходов домохозяйств. Лишь два пособия - ежемесячное пособие на детей и пособие по нуждаемости назначаются при условии проверки доходов. Около 70% всей суммы назначенных пособий приходится на пособие по временной нетрудоспособности, ежемесячное пособие на каждого ребенка, пособие по безработице. При этом в 1998 г. было не выплачено 36,7% общей суммы пособий, а в 1999 г. - 21,0%.
Важным элементом социальной поддержки для российских граждан являются льготы на оплату социально значимых услуг и социальные выплаты в натуральном выражении:
дотации на оплату жилья и коммунальных услуг;
транспортных расходов;
отдыха;
медицинского обслуживания и медикаментов;
содержание детей в дошкольных учреждениях;
дотации на питание. Согласно данным Госкомстата России, какие-либо Социальное положение и уровень жизни населения России. Стат. Сб. Госкомстат России. М., г.
Социальное положение и уровень жизни населения России. М., 2000 г., стр. 154, дотации и льготы получали: в 1997 г. 31,1% домохозяйств, а в 2001 г. - 43,6%. Причем в г. их средний размер на одно домохозяйство составил 107 руб.38, что позволяет нам оценить такие расходы на макроуровне как 1,1% от ВВП и 2% от доходов населения.
Итак, оценка общего объема средств затруднена, законодательство, регулирующее назначение и предоставление социальных льгот и дотаций, непрозрачно, противоречиво, повсеместно нарушается и не обеспечено финансовыми ресурсами.
3.2. Федеральная система социальных пособий и льгот и роль федерального бюджета в их финансировании Государственные внебюджетные фонды (ГВФ)39 являются одним из основных источников финансирования социальных выплат на федеральном уровне, причем следует отметить, что система социального страхования практически не претерпела изменений.
Основу федеральной системы социальных льгот составляют следующике выплаты.
Ежемесячное пособие на детей в возрасте до 16 лет из малообеспеченных семей в III кв. 2001 г. в среднем составило 85,4 руб. (4,7% от прожиточного минимума ребенка). Оно не решает проблемы бедности для семей с детьми. В 2000 г. несмотря на то, что доля бедных оценивалась на уровне 36,4%, получателями данного пособия были 68,8% детей, что свидетельствует о весьма слабой работе процедур контроля доходов семей с детьми.
Система льгот (скидок) на лекарства представляет собой категориальную систему. Целый ряд законов устанавливает категориальные льготы по оплате жилой площади, коммунальных услуг, транспортных расходов, телефона и т.д. Кроме этого, существует программа жилищных субсидий для бедных. К 2001 г. их число возросло до уровня 9,1% населения, при этом стоимость данной программы оценивается на уровне 5,9 млрд. руб.
Отметим, что многие федеральные социальные программы финансируются и за счет региональных и местных бюджетов. Вместе с тем, межбюджетные трансферты не решают проблемы финансирования, регионы очень часто используют свои ресурсы для гарантии выплат по федеральным мандатам. Несмотря на нехватку средств, региональные социальные программы чаще всего либо расширяют круг участников федеральных социальных программ, либо вводят новые формы пособий и льгот. Получателями адресного пособия в каждом регионе являются 5-6% населения, несмотря на то, что во всех регионах, выплачивающих пособие, доля бедных превышает 25%. При этом средний размер пособия - всего 40-80 руб. на человека.
3.3. Кто сегодня получает социальные льготы и выплаты?
Каково положение бедных домохозяйств в общей иерархии доступа к социальным льготам?
Из системы социальных льгот оказываются исключенными 65% неполных семей с детьми и почти 50% многодетных семей, в то время как именно эти семьи имеют максимальный риск бедности. По данным НОБУС40, и по показателям доступа к льготам и по размерам ресурсов, Социальное положение и уровень жизни населения России. Стат. сб. Госкомстат России. М., 2002 г.
В соответствии со статьей 144 Бюджетного Кодекса в состав ГВФ были включены: Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФ), Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС), Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС) и Государственный фонд занятости населения Российской Федерации (ГФЗН), сейчас прекративший свое существование.
Установочное национальное обследование благосостояния населения и его участия в социальных программах.
которые предоставляются, бедные семьи в меньшей степени включены в данную форму социальной поддержки. Такая тенденция наблюдается по всем льготам, как по самым распространенным, так и дорогим, в расчете на одного получателя.
4. Доступность медицинской помощи 4.1. Государственные гарантии оказания населению медицинской помощи и их финансовое обеспечение В советском государстве всем гражданам впервые в мире было гарантировано бесплатное получение медицинской помощи (МП). Введение в России системы обязательного медицинского страхования (ОМС) должно было это изменить. Однако этого не произошло.
По принятой в 1998 г. программе правительства хотя и не предусматривается изменений в перечне видов бесплатной МП, но предполагается трансформация структуры оказания МП в пользу менее ресурсоемких ее видов. К сожалению, экономические показатели содержатся лишь в методических рекомендациях по разработке территориальных программ. Используя эти параметры, можно оценить размеры требуемых затрат на предоставление фактических объемов МП населению. В 2001 г. они должны были бы составить 3,2% ВВП41. Сумма бюджетных расходов на здравоохранение и взносов на ОМС работающего населения составила в 2001 г. 2,8% ВВП. В результате уровень финансового обеспечения равнялся 85%. Эта оценка по многим причинам является завышенной. По результатам практической разработки территориальных программ государственных гарантий, дефицит финансовых средств на выполнение территориальных программ оценивался в 1999 г. в размере 40% 50%42.
4.2. Расходы населения на медицинскую помощь Длительное сохранение дисбаланса между государственными обязательствами и реальными финансовыми потоками оказывает негативное влияние на функционирование системы здравоохранения. Происходит сокращение масштабов профилактики заболеваний, ухудшение доступности качественной медицинской помощи для широких слоев населения.
Растет платность медицинской помощи и расширяется практика неформальных платежей.
Доля платных медицинских услуг в общем объеме платных услуг населению в период с 1993 г. по 2001 г. увеличилась с 1,7% до 4,6%. Это вряд ли может быть объяснено лишь ростом спроса на медицинские услуги высокодоходных слоев населения.
Согласно официальным данным о структуре расходов домохозяйств на конечное потребление,43 происходит рост доли средств, затрачиваемых населением на МП. В 1994 г.
доля затрат на медицинские услуги составила 0,4% совокупных расходов населения, а на медицинские товары и предметы гигиены - 2,5% (в 2000 г. - 0,9% и 3,5%).
Социологические исследования показали, что оплата населением МП, бесплатное предоставление которой гарантируется законом, стала массовой практикой в российской действительности, причем теневая оплата является ее важной составляющей.
4.3. Пути преодоления разрыва между обязательствами и возможностями государства Шишкин С.В. Реформа финансирования российского здравоохранения. М., ИЭПП, Теис, 2000 г.
Щетинина М. Гарантии - это святое. // Медицинский вестник, 1999 г., №19 (134), стр. Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств в 2000 году. М., Госкомстат России, октябрь 2001 г., стр. 34- Возможны три основные стратегии достижения финансовой обеспеченности государственных гарантий.
Первая стратегия предусматривает рост государственного финансирования здравоохранения в сочетании с ограниченными мероприятиями по реструктуризации системы МП и повышению ее эффективности. Расчеты показывают, что без существенного увеличения доли расходов государства на здравоохранение в ВВП первая стратегия обрекает на сохранение разрыва между государственными гарантиями и их финансовым обеспечением вплоть до конца десятилетия44. При этом группам населения с относительно низкими уровнями дохода придется покрывать около четверти дефицита.
Вторая стратегия ориентирует на существенное повышение эффективности использования имеющихся ресурсов, достигаемое за счет реструктуризации МП с переносом максимально возможной ее части на амбулаторный этап и одновременной ликвидацией финансирования высвобождающихся мощностей (потребность в финансировании гарантируемых объемов МП уменьшается на 14%, а финансовая сбалансированность госгарантий может быть достигнута в 2007 г.) Третья стратегия предполагает сочетание мер по повышению эффективности системы здравоохранения с частичным пересмотром гарантий и сокращением МП (по видам, объемам и условиям предоставления), полностью оплачиваемой за счет общественных источников (возможно введение соплатежей для граждан с относительно высокими уровнями доходов, тогда рост их расходов составит на 36%). Это позволяет сразу сбалансировать программу государственных гарантий с ее финансированием.
Несмотря на официальное принятие второй стратегии, начиная с 2000 г., реально реализуется первая стратегия. Это приведет к сохранению дифференциации в экономической доступности МП для групп населения, различающихся по уровню дохода и месту жительства, а также повсеместное укоренение практики неформальных платежей во взаимоотношениях между медицинскими работниками и пациентами.
На наш взгляд, преодоление разрыва между обязательствами и возможностями государства невозможно без пересмотра этих обязательств. Анализ возможных вариантов легализации в нашей стране платежей населения за МП показывает, что реализация любого из них чревата серьезными негативными социально-экономическими и политическими последствиями.
Однако сохранение существующих условий предоставления МП также неизбежно приведет к росту социальной напряженности.
Решение, которое минимизирует негативные последствия, состоит в следующем. Нужно четко определить состав медицинской помощи, который государство может действительно бесплатно предоставить сейчас всему населению в рамках системы ОМС. При этом условии и при усилении контроля за оказанием бесплатных и платных медицинских услуг может быть обеспечена доступность гарантируемого в системе ОМС пакета медицинских услуг и лекарственной помощи для всех граждан.
Гарантии бесплатного получения медицинской помощи сверх пересмотренной программы ОМС длительное время неизбежно будут оставаться несбалансированными с размерами их государственного финансирования. Получение соответствующих видов медицинских услуг должно предоставляться в порядке очереди, либо оплачиваться самими гражданами. При этом неформальные платежи неизбежно сохранятся. Реалистичнее пытаться косвенно регулировать этот теневой рынок: поддерживать развитие легального платного сектора здравоохранения и регулировать в нем цены на монопольно предоставляемые медицинские Бесплатное здравоохранение: реальность и перспективы. Препринт WP1/2002/07/ Авт. коллектив:
Т.В.Богатова, Е.Г.Потапчик, В.А.Чернец., А.Е.Чирикова, Л.С.Шилова, С.В.Шишкин (руководитель проекта). Независимый институт социальной политики. М., ООО Пробел-200, 2002 г.
услуги, использующие новые и эксклюзивные технологии, с тем чтобы легальные цены служили ограничителем для цен теневого рынка. Для этого, в частности, необходимы изменения в установленных государством правилах ценообразования на платные медицинские услуги.
5. Доступность образования 5.1. Изменения в системе образования в переходный период Согласно российскому законодательству, государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего, высшего и послевузовского образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, если образование данного уровня гражданин получает впервые45.
Изменения, происходившие в 90-е годы в сфере образования, касались прежде всего ее организационно-технологической составляющей. Произошли существенные перемены в содержании образовательных программ и ликвидирована всеобщая его унификация, активно шел процесс авторских программ обучения, возникла ситуация альтернативности образовательных программ, в последние годы стала развиваться новая форма получения образования - дистанционное обучение, появились новые виды образовательных организаций. Произошли изменения в институциональной структуре образовательных организаций: возник сектор негосударственного образования.
В 2000 г. в Российской Федерации работало 50,0 тыс. дошкольных учреждений, в которых воспитывалось 4,3 млн. детей (57% детей дошкольного возраста). Причем в девяностые годы их число сократилось на 42%. Это было вызвано сокращением численности детей, экономической невозможностью для многих предприятий продолжать содержать на своем балансе дошкольные учреждения, а также снижением спроса родителей на услуги дошкольных учреждений из-за сокращения реальных доходов и появления возможностей тратить больше времени на воспитание детей вследствие неполной занятости на работе или проблем с трудоустройством.
В 2001/2002 учебном году в России работали 66,2 тыс. дневных государственных общеобразовательных школ, в которых обучалось 19,4 млн. школьников.46 Количество негосударственных общеобразовательных школ достигло 662 (1,0% от общего числа дневных школ), в основном - в крупных агломерациях.
В 2001 г. в России насчитывалось 3 872 учебных заведения начального профессионального образования с численностью учащихся 1 649 тысяч человек, причем их роль в обучении молодежи заметно уменьшилась.
На начало 2001/2002 учебного года российская система образования включала 2 585 средних специальных учебных заведений, в которых среднее профессиональное образование получали 2,4 млн. студентов. Негосударственные образовательные учреждения немногочисленны: на начало 2002 г. - 3,4% от общего числа.
На начало 2001/2002 учебного года в Российской Федерации действовало государственных высших учебных заведения (вуза), в которых обучалось 4,8 млн. студентов.
В 2000 г. в негосударственных вузах обучалось 11,6% от общего числа студентов. По относительной численности студентов вузов Россия занимает одно из лидирующих мест в Закон Российской Федерации Об образовании, ст. Российский статистический ежегодник. М., Госкомстат России, 2002 г., стр. 209- мире47. По сравнению с концом 80-х годов доля лиц с высшим образованием в общей численности занятых в экономике возросла почти вдвое и составила в начале третьего тысячелетия почти четверть занятых. Следует, однако, отметить, что в значительной мере этот рост связан с желанием юношей избежать призыва в армию. Фактором роста спроса на высшее образование (ВО) стали также ухудшение положения с занятостью и рост безработицы.
5.2. Финансирование образования Существующее экономическое устройство российской системы образования характеризуется следующими главными проблемами:
Х размеры государственного финансирования образования, значительно сократившиеся в 90-е годы, не достаточны для реализации конституционных прав граждан на получение образования (расходы на образование в целом уменьшились с 3,6% ВВП в 1991-1992 гг. до 3,1% ВВП в 2000 году48);
Х происходит неконтролируемое государством замещение бесплатных образовательных услуг платными (объем всех видов платных образовательных услуг, оказанных населению в 2001 г., составил 56,0 млрд.руб. или 0,6% ВВП49).
Развитию платных образовательных услуг (платных курсов, репетиторства) способствовало также усиление разрыва между требованиями к уровню знаний, достаточному для успешного окончания школы, и требованиями к уровню знаний абитуриентов, предъявляемыми вузами.
В предоставлении платных услуг ВО в настоящее время лидируют именно государственные вузы (в 2000 г. они получили 24,7 млрд. руб. при бюджетном финансировании, равном 19, млрд. руб.) Помимо легальной оплаты за обучение в вузе, широкое распространение получила практика неформальных платежей. По имеющимся оценкам, 20% абитуриентов становятся студентами за взятки50. В 2001 году официально выявлено более тысячи таких фактов51. Размеры неформальных расходов на получение ВО составляют 0,75% ВВП52.
Соответственно развитие платности услуг ВО воспринимается населением как неизбежность.
По данным ВЦИОМ, в последние годы заметно повысилась значимость расходов на образование в структуре целей накопления семейных сбережений (среди семей, имеющих детей в возрасте до 16 лет, оплата образования стоит на первом месте).
5.3. Проблемы доступности высшего образования Последствия всех вышеуказанных процессов для доступности образования гражданам страны оказываются неоднозначными.
В России в 2000 году на 10 000 чел. населения приходилось 327 студентов вузов. В 1995 г. в США - 333, в Канаде - 331, Великобритании - 234, Германии - 228, Японии - 217 (Полетаев, Савельева, 2001 г.).
По данным Госкомстата России.
По данным Госкомстата России.
Данные Фонда Индем.
По данным Главного управления по борьбе с экономическими преступлениями МВД России.
Российская газета, 17 апреля 2002 г.
Данные Центра образовательной политики ГУ-ВШЭ.
Если рассматривать агрегированные количественные показатели развития системы ВО в России, то они свидетельствуют о повышении ее доступности. Так, численность студентов вузов вдвое увеличилась за прошедшие десять лет, в то время как численность лиц в возрасте от 15 до 24 лет выросла лишь на 12%.
Однако изменения в доступности ВО предстают совсем в ином свете, если принять во внимание изменения, что, во-первых, рост общей численности студентов был обеспечен в основном за счет расширения платного приема, а, во-вторых, рост негосударственных расходов не компенсировал полностью сокращения государственного финансирования (что дает основания для заключения, что качество образовательных услуг в целом снижалось). В настоящее время отечественное заочное образование, как правило, уступает по качеству очному. Между тем по заочной форме обучения сейчас занимается примерно 40% студентов (в начале 1990-х годов - примерно четверть).
Имеющиеся исследования показывают, что факторы социально-экономической дифференциации весьма существенно ограничивают для широких слоев населения доступность вузов, особенно предоставляющих образовательные услуги высокого качества.
При этом наибольшие ограничения возникают из-за различий: в уровне доходов домохозяйств;
в месте проживания;
в уровне полученного общего среднего образования.
К числу социально ущемленных в возможностях получения качественного ВО можно отнести: выпускников сельских школ;
выпускников слабых школ в разных населенных пунктах;
жителей отдаленных населенных пунктов и регионов;
жителей регионов со слабой образовательной инфраструктурой;
жителей депрессивных регионов;
членов бедных семей;
членов неполных семей;
членов социально неблагополучных семей;
беспризорных детей;
выпускников детских домов;
инвалидов;
мигрантов;
представителей национальных и религиозных меньшинств.
5.4. Направления необходимых организационно-экономических преобразований Все вышесказанное обусловливает необходимость реформирования системы образования, и прежде всего ее организационно-экономической составляющей.
5.4.1. Введение новых механизмов реализации конституционных гарантий в области образования.
Ресурсные ограничения развития образования в современном российском обществе определяют необходимость четко определить государственные обязательства по предоставлению бесплатного образования: структуру, стандарты качества, объемы образовательных услуг, минимальный уровень их финансового обеспечения за счет бюджета. Все, что превышает эти обязательства, может осуществляться при наличии у субъектов РФ дополнительных финансовых возможностей, либо покрываться за счет внебюджетных средств: заказов предприятий, платы учащихся.
Такая логика обусловливает необходимость следующих нововведений.
Необходимо формирование национальной системы тестирования для обеспечения единства требований к качеству предоставляемых услуг и получаемого образования. Предполагается, что прием абитуриентов на бесплатное обучение в вузы будут осуществляться в соответствии с оценками, полученными ими по ЕГЭ (экзамен проводится в форме теста, имеющего несколько составных частей). Это нововведение вызывает множество сомнений и критики. Сомнения связаны, прежде всего, с возможностью обеспечить объективность проведения тестирования и с адекватностью тестовой формы экзамена задаче выявления способностей абитуриентов.
Бюджетное финансирование организаций общего и профессионального образования должно осуществляться на основе стабильных подушевых нормативов. При этом для большинства общеобразовательных организаций в городской местности должен быть реализован принцип деньги следуют за учеником. Это позволит обеспечить более свободный выбор школы учащимися и их родителями и создать условия для развития управляемой конкуренции между школами;
привести к приспособлению структуры специальностей, по которым ведется обучение в организациях профессилнального образования, к потребностям рынка труда.
В качестве перспективы реформирования механизма государственного финансирования среднего и высшего профессионального образования в настоящее время рассматривается введение государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). Внедрение ЕГЭ и ГИФО образования должно существенно повысить доступность качественного ВО для многих социальных групп. Оппоненты предлагаемого механизма указывают на неизбежность возникновения многочисленных сложностей, связанных с движением финансовых средств. Сокращение спроса на услуги отдельных вузов приведет к необходимости их закрытия. В тех случаях, когда это единственный вуз в городе, его закрытие существенно ухудшит доступность ВО для жителей данной территории.
Принятию решений о широкомасштабном введении ГИФО и ЕГЭ будет предшествовать их экспериментальная апробация в ряде регионов (началась в 2002 г.) Альтернативой введению механизма ГИФО является совершенствование механизма размещения государственного заказа на подготовку специалистов по разным специальностям. Но результативность движения по этому пути вызывает большие сомнения, так как вузы и учреждения среднего профессионального образования действенно влияют на формирование этих заданий, фактически подстраивая их под свои условия. В результате до 40% подготовленных вузами инженеров, до 30% врачей и педагогов не находят работу по специальности после окончания вуза. Изменить, сделать прозрачными сложившиеся механизмы размещения госзаказа будет чрезвычайно сложно.
Нуждается в изменении и сегодняшняя фактически уравнительная система распределения стипендий. Необходим переход к системе адресной дифференцированной поддержки учащихся и студентов из низкодоходных семей и отдаленных территорий.
5.4.2. Установление нового баланса государственного и частного финансирования образования Должны создаться экономические условия, позволяющие гражданам за счет собственных доходов обеспечивать получение образовательных услуг сверх государственных гарантий:
введение институтов образовательного кредита (в 2000 г. Сбербанк России ввел такой кредит на оплату до 70% стоимости обучения со сроком до 10 лет, под 21% годовых);
расширение налоговых льгот для граждан, расходующих средства на оплату своего обучения или получения образования членами своей семьи (возможно с 2001 г., но величина допустимого налогового вычета ограничивается суммой 25 тыс. руб. в год на каждого члена семьи).
Целесообразно ввести налоговые льготы для физических лиц на накопительные образовательные вклады. Для стимулирования частных инвестиций в человеческий капитал необходимо расширение налоговых льгот для юридических лиц, оплачивающих профессиональное и дополнительное образование для своих работников.
Выводы Несмотря на то, что для населения проводимые в России рыночные реформы открыли некоторые новые возможности получения доходов, рост масштабов и глубины бедности за счет увеличения риска бедности как для традиционно уязвимых категорий населения, так и работающего населения, свидетельствует о том, что возникшие проблемы в значительной степени перевешивают возможности роста благосостояния.
В сложившейся ситуации в стратегии содействия сокращению бедности просматриваются следующие приоритеты:
Х расширение доступа к доходам трудоспособных групп населения через: программы занятости;
индексацию заработной платы;
легализацию неформальных доходов и переведение неденежных форм оплаты труда в денежные;
Х обеспечение недискриминационного доступа бедных к социальным услугам (прежде всего в сфере образования и здравоохранения) и социальным программам (пособиям, льготам и пр.) Затяжной экономический кризис 1990-х годов, сопровождающий институциональную трансформацию российской экономики, обусловил значительное сокращение расходов государства на деятельность созданных в советское время разветвленных медицинских, образовательных, культурных учреждений. При этом государственные гарантии бесплатного доступа остались неизменными, социальные услуги продолжали предоставляться населению в сопоставимых объемах с предыдущим периодом. Но экономические условия получения этих услуг существенно изменились для основной части населения. Недостаток государственного финансирования стал компенсироваться ростом расходов населения в легальных и теневых формах. Усилилось неравенство возможностей социальных групп в получении качественной медицинской помощи и образования.
Ресурсные ограничения финансирования социальных услуг в современном российском обществе обусловливают необходимость руководствоваться следующей логикой: четкое определение государственных обязательств по предоставлению бесполатных медицинских услуг и бесплатного образования. При этом в сфере образования необходима трансформация механизмов государственного финансирования образовательных учреждений на основе последовательной реализации принципа: деньги следуют за учащимся.
РОССИЙСКОЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЕ: ОПЛАТА ЗА НАЛИЧНЫЙ РАСЧЕТ С.В. Шишкин (руководитель коллектива), Г.Е. Бесстремянная, М.Д. Красильникова, Л.Н. Овчарова, В.А. Чернец, А.Е. Чирикова, Л.С. Шилова.
Независимый институт социальной политики, Москва, 2004 г.
Тот факт, что наше здравоохранение перестало быть бесплатным, давно является общеизвестным. Согласно данным государственной статистики, соотношение расходов государства на здравоохранение и расходов населения на приобретение лекарств и оплату медицинских услуг (МУ) составляло в 1995 г. 83 к 17, а в 2001 г. - уже 60 к 40. Доля платных МУ в общем объеме платных услуг населению в период с 1993 г. по 2002 г.
увеличилась с 1,7% до 4,8%, а их стоимостной объем в неизменных ценах вырос за период с 1993 г. по 2002 г. в 8,2 раза.
Кроме того, данные социологических исследований подтверждают, что помимо оплаты МУ, производимой пациентами в кассу медицинских учреждений, широкое распространение в российском здравоохранении получили практики неформальной оплаты (в руки медицинским работникам). 1. Предмет и задачи исследований расходов населения на медицинскую помощь 1.1. Определение предмета исследования Предметом исследования выступают формальные и неформальные платежи (НП) населения за медицинскую помощь и правила их осуществления. В понятие медицинская помощь мы включаем оказание МУ и лекарственное обеспечение. Медицинские услуги используются как обобщающий термин для всех видов услуг, предоставляемых пациентам в медицинских учреждениях (включая услуги, связанные с проживанием в стационарах), а также частнопрактикующими медицинскими работниками.
Под формальными (официальными, легальными) платежами населения за медицинскую помощь в данном исследовании понимаются все виды платежей за лекарства, изделия медицинского назначения, МУ, которые пациенты или члены их домохозяйств производят в кассу медицинского учреждения, аптеки и т.п.
В качестве неформальных (неофициальных, теневых) платежей рассматриваются все виды оплаты лечения, лекарств, изделий медицинского назначения, производимые пациентами или членами их домохозяйств в руки медицинским работникам.
Остановимся на содержании понятия неформальные платежи. Разные исследователи за рубежом определяют его схожим образом. Например, по определению М. Льюиса54 (в Бойков В. Фили Ф., Шейман И., Шишкин С. Расходы населения на медицинскую помощь и лекарственные средства. Вопросы экономики, 1998 г., № 10, стр. 101- Бойков В., Фили Ф., Шейман И., Шишкин С. Участие населения в финансировании здравоохранения.
Экономика здравоохранения, 2000 г., № 7, стр. 45- Сидорина Т.Ю., Сергеев Н.В. Государственная социальная политика и здоровье россиян. К анализу затрат домохозяйств на здравоохранение. Мир России, №2, 2001 г.
Shapiro, J, Besstremyannaya, G. Health Сare in the Developing World: GDN-Merck Country Studies, УThe Russian FederationФ, October, 2002, Moscow Lewis, M. Informal Payments in Central and Eastern Europe and the Former Soviet Union: Issues, Trends and Policy Implications. In Funding Health Care Options for Europe. Eds. Elias Mossialos, Anna Dixon, Joe Kutzin, Josep Figueras, European Observatory Series, исследовании которого, кстати, изучены виды НП в различных странах с переходной экономикой), это - платежи медицинским институтам или индивидам деньгами или услугами вне официальных каналов или приобретение того, что должно быть гарантировано бесплатно. Таким образом, понятие НП не отождествляется с понятием незаконные платежи.
Используемое в работе понимание НП уже, а формальных - соответственно, шире, чем в зарубежных публикациях. Узкое, представленное выше, понимание отвечает распространенному в российском общественном сознании разграничению двух форм платежей за лечение (в кассу и в руки), оно было понятно и нашим респондентам.
1.2. Задачи исследования Целый ряд проведенных ранее исследований позволил оценить размеры участия населения в финансировании медицинской помощи, бесплатное предоставление которой гарантируется государством. Но множество вопросов оставалось без ответов. Как на распространенность формальных и неформальных платежей влияют уровень обеспеченности здравоохранения государственными финансовыми средствами и уровень доходов населения? Кто, как и почему платит медперсоналу в обычных больницах и поликлиниках? Вынужденно или по собственному желанию? Существуют ли какие-то правила теневой оплаты? Готовы ли пациенты и дальше платить в руки медикам? Довольны ли происходящим врачи? Какие возможны перемены? Имеет ли смысл легализовать часть этих платежей, установить новые правила на рынке МУ, и как к этому отнесутся обе стороны?
Этим вопросам было посвящено исследование, выполненное Независимым институтом социальной политики (НИСП) в 2002-2003 гг.55 На первом этапе работы выяснялось отношение самих медиков к реалиям бесплатного здравоохранения (по результатам качественного, углубленного интервьюирования работников здравоохранения). На втором этапе изучались практики оплаты медицинской помощи домохозяйствами (анализ анкетого опроса домохозяйств). В качестве объекта исследования были выбраны два типичных для России региона, противоположных по экономическому положению. Первый - регион реципиент, из числа средних регионов страны. Второй - регион-донор с достаточно высоким уровнем доходов на душу населения и с хорошим уровнем финансирования здравоохранения.
2. Общие характеристики участия домохозяйств в оплате медицинской помощи Полученные результаты исследования свидетельствуют: оплата населением медицинской помощи приобрела в нашей стране значительные масштабы, но не стала повсеместно необходимым условием ее получения. По данным проведенного исследования в среднем в двух регионах 30% домохозяйств платили в различных формах при обращении их членов за амбулаторно-поликлинической помощью, 65% - стоматологической, 53% - стационарной.
Но за суммарными данными о распространенности случаев оплаты медицинской помощи скрываются существенные различия этих показателей в исследуемых регионах.
Результаты данного исследования представлены в следующих публикациях: 1. Бесплатное здравоохранение: реальность и перспективы. Препринт WP1/2002/07/ Авт. коллектив: Шишкин С.В. (руководитель проекта), Богатова Т.В и др. НИСП. М., ООО Пробел-2000, 2002 г., www.socpol.ru;
2. Неформальные платежи за медицинскую помощь в России. Авт. коллектив:
Шишкин С.В.(Отв. ред.) и т.д. Серия Научные доклады: независимый экономический анализ, № 142, М., Московский общественный научный фонд,НИСП, 2003г.;
3. Informal Out-of-pocket Payments for Health Care in Russia. Authors: Shishkin S.V. (Ed.), Bogatova T.V. etc. Moscow., Moscow Public Science Foundation, Independent Institute for Social Policy, 2003, www.socpol.ru.
3. Оплата медицинской помощи: кто больше, где чаще?
3.1. Распространенность практик оплаты медицинской помощи среди разных категорий населения У наименее обеспеченных семей официальные и неофициальные расходы на медицинскую помощь, формально гарантированную государством, забирают более значительную долю дохода, чем у семей состоятельных. Причем в бедном регионе эта социальная дискриминация выражена сильнее, чем в богатом.
Целый ряд результатов исследования оказался неожиданным. Изначально казалось, что НП чаще и больше там, где у населения больше денег, то есть в экономически более благополучном регионе. На самом деле, в более бедном регионе и в кассу, и в руки платит больше пациентов, чем в более богатом. Эти межрегиональные различия можно впрямую связать с разным уровнем государственного финансирования здравоохранения: в более бедном регионе ниже уровень финансовой обеспеченности государственных гарантий медицинского обслуживания, и потому гражданам приходится чаще платить за социальные блага, которые жителям более богатой области достаются бесплатно. Кроме того, бедный регион отличается и менее четким правовым регулированием условий предоставления платных медицинских услуг, что тоже сказывается на масштабах замещения бесплатных услуг платными.
3.2. Распространенность практик оплаты медицинской помощи в разных видах медицинских учреждений Вопреки мифу о том, что население платит за медицинскую помощь в основном в руки, оказалось, что в оплате всех видов медицинской помощи официальные платежи в кассу используются в несколько раз чаще, чем НП в руки. Неформальная оплата наиболее распространена в стационарах. Но при этом и в больницах, и в поликлиниках пациенты чаще платят и в кассу, и в руки медицинским работникам, нежели только в руки. Это свидетельствует, с одной стороны, об уже высоком фактически достигнутом уровне легализации участия населения в оплате медицинской помощи, а с другой стороны, - о том, что НП в существенной степени выступают не альтернативой, а дополнением официальных платежей.
НП присутствуют в двух формах: денежной и неденежной. Благодарность посредством подарков поверх денежных платежей встречается в одной пятой всех случаев оплаты амбулаторно-поликлинической и в трети случаев оплаты стационарной помощи. Эти данные свидетельствуют о высокой степени монетизации вознаграждения пациентами медицинских работников.
Еще одно открытие: регионы экономически разные, но при оплате лечения в поликлиниках пропорции между платежами в кассу, в аптеки за лекарства, в руки врачам и другому персоналу в обоих регионах оказались очень близкими. То же самое - в больницах. Это значит, что есть системные факторы, которые действуют независимо от доходов населения и обеспеченности финансами здравоохранения. Ведь за что платят пациенты? - За саму возможность получения нужных услуг, а также за лучшее по качеству, за персональное внимание или за то, что хотят получить вне очереди. Видимо, фундаментальная особенность нашей системы здравоохранения - в том, что соотношение качества того, что можно в медицинских учреждениях получить бесплатно, и того, что можно получить за деньги, является некоторой константой, независимо от уровня государственного финансирования.
Выявленная близость показателей доли неформальной оплаты в расходах населения на услуги в медицинских учреждениях в исследуемых регионах дает основания для экстраполяции этих соотношений на все население страны. Размеры теневой оплаты услуг в амбулаторно-поликлиническом секторе можно оценить равными примерно 49% от величины легальных расходов населения на услуги амбулаторно-поликлинических учреждений, в стационарном секторе - примерно 69% от величины официальных расходов на МУ в стационарах;
в секторе стоматологических услуг неформальная оплата составляет 28% от размера платежей в кассу. Всего, с учетом оплаты в руки услуг работников скорой помощи и услуг врачей и медсестер на дому, доля оплаты МУ в руки достигает 42% от величины оплаты домохозяйствами МУ в кассу медицинских учреждений.
4. За что пациенты платят в кассу и в руки?
Постатейная разбивка легальных медицинских расходов населения в двух регионах отличается не сильно. И там, и там в поликлиниках больше всего людей платят в кассу за диагностические исследования и анализы;
на втором месте - оплата медицинских материалов. При лечении в больницах пациенты наиболее часто официально платят за лекарства. Среди домохозяйств, имевших расходы на стационарную помощь, 81% указали, что они легально покупали необходимые медикаменты, а 14% делали это неформально На втором-третьем местах по расходам находятся разовая оплата всего лечения и оплата операций.
Структура неформальных платежей незначительно различается в зависимости от территории. Так, в бедном регионе почти четверть посетителей поликлиник давали деньги среднему медперсоналу за проведение процедур, почти столько же платили медикам, проводившим диагностические исследования и анализы. В стационарах же этого региона наиболее часто пациенты давали деньги в руки работникам, обеспечивающим процедуры (уколы, капельницы и т.п.), и лечащим врачам, помимо оплаты операций. В богатом регионе лидеры по частоте получения нелегальных доплат в поликлиниках - медработники, проводящие диагностические исследования. Что касается больниц, то наибольшее количество пациентов неофициально внесли деньги за материалы и лекарства.
Практика покупки медикаментов при лечении в медицинских учреждениях стала уже привычной для большинства населения. Только для 4,5% респондентов, отвечавших о последнем случае госпитализации, когда им приходилось платить деньги, было полной неожиданностью то, что им придется покупать лекарства и прочие медицинские материалы при лечении в больнице или платить за них;
76,5% знали, что это обычное явление, а 19% слышали, что такое случается. Показатели распределения ответов по регионам близки друг к другу. Причинами сложившегося положения являются недостаточность государственного финансирования, политика минимизации расходов на лекарства, создание врачами дефицита медикаментов и желание самих пациентов лечиться более эффективными современными препаратами.
В России превалируют индивидуализированные формы платежей - конкретному медицинскому работнику за его услуги. И как показали интервью с медицинскими работниками, последующее перераспределение неформальных платежей не является систематической общераспространенной практикой В общих расходах населения на лечение в амбулаторно-поликлинических учреждениях примерно 15% составляют расходы на медицинские материалы, необходимые для проведения процедур, исследований и т.п. В расходах на стационарное лечение доля затрат на приобретение лекарств, протезов и других медицинских материалов составляет около 40%.
5. Правило оплаты в руки. Типология моделей неформальной оплаты Исследование позволило выявить существование разных типов правил, по которым пациенты платят в руки медикам. На основе использования таких критериев, как кто определяет размер неформальной оплаты и когда определяется размер неформальной оплаты: до или после оказания услуг, были выявлены следующие схемы: фиксированные тарифы (устанавливаются самим медицинским работником до оказания услуг), оплата по договоренности (с учетом платежеспособности пациента и до указания услуг, причем врачи считают справедливой дифференциацию платы, взимаемой с разных категорий пациентов), оплата по просьбе (у пациента есть возможность уклониться от предложения оплатить предоставленные ему услуги, но стимулом к оплате является стремление сохранить хорошие отношения с врачами в расчете на будущее) и оплата-благодарность (сам пациент решает, платить ли и сколько).
Оказалось, что для оплаты амбулаторно-поликлинической помощи используется преимущественно модель оплаты по тарифу (60% в бедном регионе, и 75% в богатом). И с этой, институциональной точки зрения, о практиках неформальной оплаты в этом секторе можно говорить как о высоко коммерциализированных. Размеры неформальной оплаты складываются преимущественно как цены на теневом рынке услуг.
Ситуация с неформальной оплатой лечения в стационарах выглядит иным образом. Здесь модели оплаты по тарифу (40% в бедном регионе, и 25% в богатом) и оплаты благодарности (47% в бедном регионе, и 30% в богатом) близки по степени распространенности, причем вторая встречается чаще. Таким образом, практики неформальной оплаты в секторе стационарной помощи являются менее коммерциализированными по сравнению с практиками неформальной оплаты в амбулаторно-поликлиническом секторе.
Принимая во внимание большую распространенность оплаты по тарифу, можно сделать вывод, что институты неформальной оплаты стационарной помощи более развиты в более бедном регионе.
6. Неформальная оплата медицинской помощи: платили и будем платить?
6.1. Мотивация населения к использованию неформальной оплаты Проведенный анализ позволил сделать вывод: население в значительной своей части, действительно, готово неформально платить деньги медицинским работникам. Выявленные причины НП в случаях, когда у респондента был выбор между оплатой в кассу и в руки, и когда такого выбора не было, свидетельствуют, что такие платежи реализуют мотивы, которые трудно или невозможно реализовать посредством официальных платежей. Для того, чтобы обеспечить более внимательное отношение к себе медицинских работников, совершенно естественно заплатить в руки именно тем, кто занимается с пациентом, а не платить безлично в кассу учреждения. Для того, чтобы ускорить получение нужных услуг, также естественно платить непосредственно тому, кто их оказывает. Таким образом, мотивационные структуры пациентов, прибегающих к оплате в руки, являются факторами устойчивого воспроизводства практик неформальной оплаты.
6.2. Отношение медицинских работников к получению неформальных платежей.
Дифференциация социально-психологических установок медицинских работников по отношению к неформальным платежам и роль корпоративных норм в воспроизводстве неформальных платежей До сих пор никто в мире подробно не изучал отношение медицинских работников к НП.
Вопрос, который ставили перед собой авторы - можно ли опереться на коллектив врачей, если будет предложен какой-то вариант легализации платежей населения;
можно ли использовать коллективные нормы, коллективные регуляторы, чтобы ввести новые правила?
Оказалось, что отношение самих медиков к НП очень дифференцировано, но опереться на коллективные нормы в регулировании этой практики вряд ли удастся.
Категорических противников платежей в руки примерно 10%. Врачи с подобной позицией дорожат своим местом, уважают себя и стремятся подчиняться принятым нормам. Часть из них составляют лица, как правило, работающие в частных поликлиниках или клиниках, которые удовлетворены своим положением и в условиях жесткого контроля не хотят рисковать. Вторая подгруппа в этой группе врачей, пожалуй, является доминирующей, и, как правило, включает в себя врачей пенсионного возраста, которым удалось достичь внутреннего баланса и не хотелось бы его нарушать. В этой же подгруппе можно встретить врачей, которым важно не только уважение коллег, но и общественное мнение, играющее определяющую роль в небольших городах и поселках. Есть действительно кристалльно чистые люди.
Кроме указанной группы существует много сожалеющих, потому что они брали бы, но им не дают. Таких - 10-15%.
Есть те, которые берут, но испытывают при этом угрызения совести - их больше всего, 45 50%. Доля таких вынужденных сторонников НП больше всего в крупных областных клиниках и в городских больницах, меньше их в амбулаторно-поликлинических учреждениях, ЦРБ, участковых больницах.
Но есть и новая формация - те, кто ставит это целью своей деятельности, их пока 20-25%.
Среди них - многие молодые врачи и высококвалифицированные специалисты, и если им не заплатят, они и не станут работать.
Корпоративные нормы, которыми руководствуются медицинские работники, выполняют роль скорее стимулятора, чем ограничителя практик НП.
Дифференциация существующего отношения врачей к НП убедительно показывает, что субъекты, действующие в этом пространстве, уже сформировали устойчивую мотивацию и соответствующие этой мотивации сценарии поведения по отношению к НП.
Одновременно практически все опрошенные руководители здравоохранения и большинство врачей убеждены, что ситуация с НП требует вмешательства, хотя и высказывают разные мнения о способах его осуществления. Интересно, что руководители здравоохранения на каждом уровне управления перекладывают ответственность за ситуацию на руководителей нижестоящего уровня.
Вовлеченность в практику НП практически всех категорий медицинских работников делает ее устойчиво воспроизводящейся в областных больницах, в городских больницах и поликлиниках.
Подавляющее большинство врачей не готовы жить на существующую зарплату. При этом медицинским работникам легальные платные услуги не слишком выгодны - в них заложен очень низкий уровень оплаты труда (те, кто непосредственно оказывал услугу, получают примерно 20-25% от ее цены). Им выгоднее работать с пациентами напрямую, по сути, снижая легальную цену. В целом, примерно половина врачей уже не откажутся от этой практики, разве что в том случае, если им сразу значительно повысят заработную плату.
Анализ позиций врачей и медперсонала по отношению к НП позволил убедиться в том, что их объединяет желание, чтобы государство позаботилось о медиках, несмотря на то, что никаких конкретных надежд они с этими ожиданиями не связывают, понимая, что если до них и дойдут руки у государства, то это произойдет в последнюю очередь. При этом их требования не являются хищническими - они просто хотят, чтобы их труд оценивали в соответствии с социальной значимостью и уровнем их образования и квалификации.
Если принимать во внимание реальное материальное положение врачей, то можно считать позитивным тот факт, что доля медицинского персонала с настроем на вымогательство не столь высока, а основная масса врачей и среднего медперсонала ориентируется на возможности больных, или на тарифы, которые ниже официальной оплаты услуги. Это означает, что в сознании врачей традиционные этические нормы сложно переплетаются с новыми этическими нормами, согласно которым врач имеет право иметь вознаграждение за качественно проведенное лечение и заботу о больном. Однако тревожной остается тенденция, при которой наблюдается относительно быстрая коммерциализация среднего и младшего медицинского персонала и частичная потеря ими управляемости со стороны руководства.
6.3. Возможности замещения неформальных платежей легальными формами оплаты медицинской помощи и отношение населения к легализации оплаты медицинских услуг Недостаток финансирования и связанная с этим низкая зарплата в отрасли - лишь одна из причин НП. Исследование позволило выявить многообразные причины существования неформальных платежей и систематизировать факторы, влияющие на их сохранение.
Практика НП во многих случаях выгодна населению, которое может реально снизить свои затраты на медицинскую помощь по сравнению с теми, когда речь шла бы об официальной оплате. Помимо этого, есть еще желание пациентов расположить к себе врача, чтобы повысить вероятность более эффективного лечения, уменьшить риск неблагоприятного исхода. Или обзавестись своеобразной индивидуальной страховкой: заплатить доктору в расчете, что в любой момент можно будет к нему обратиться. Деньги дают и за то, чтобы получить лэксклюзив: лучшую палату, новейшие лекарства, консультацию у профессора. И, наконец, существуют единственные в своем роде врачи и медицинские центры. Медики монополисты подчас сознательно ставят пациентов в условия, когда те вынуждены заплатить, чтобы к ним попасть. Во всех постсоциалистических странах сохраняется плата благодарность и плата монополистам. И это несмотря на лучшее, чем в России, финансирование здравоохранения, более эффективный государственный контроль.
Практика НП выгодна руководителям медицинских учреждений, так как обеспечивает управляемость коллективом: опасность быть пойманным за руку вынуждает врачей к предельной лояльности. Возможность получать реальную оплату за свой труд позволяет сохранять кадровый потенциал здравоохранения, снижает уровень конфликтности и повышает удовлетворенность медиков своей работой.
Увеличение государственного финансирования здравоохранения, будь то в форме роста бюджетных ассигнований, или обязательных страховых взносов, либо введения легальных соплатежей пациентов при обращении за медицинской помощью само по себе не поможет изжить НП. Результаты проведенного исследования позволяют утверждать: улучшая государственное финансирование, мы можем уменьшить количество пациентов, вынужденных платить за получение нужного лечения, но мы очень долго не сможем искоренить оплату в руки, как и желание получить лучшее по качеству. Часть населения готова и хочет платить. Более того, часть платит и в кассу, и еще сверх того в руки. И это аргумент в пользу того, что мы уже никогда не вернемся к полностью бесплатному здравоохранению.
6.4. Рекомендации для государственной политики Российское здравоохранение давно требует реформирования. Главный предмет дискуссий - как быть дальше с государственными гарантиями бесплатного оказания медицинской помощи. В суждениях на эту тему просматриваются совершенно полярные мифы. Одни говорят, что все должно быть бесплатно, потому что гарантировано Конституцией. Другие - и это тоже миф - что все больные и так за все платят, поэтому практику НП надо просто легализовать. Но проведенное исследование показало, что условия получения медицинской помощи в реальности везде очень разные, и простого решения проблемы распространенности НП не существует.
Pages: | 1 | 2 | 3 | Книги, научные публикации