Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |

Для общего образования применение нормативного бюджетного финансирования предусматривает финансирование учебных заведений пропорционально количеству учащихся в размерах, обеспечивающих предоставление образовательных услуг в объеме минимальных требований образовательного стандарта.

При этом необходимо разделять норматив подушевого финансирования, рассчитываемый на федеральном уровне (1) и подушевой норматив, рассчитываемый на местном уровне (2). Первый служит основой для оценки уровня финансирования образования и создает объективную основу для межбюджетных взаимоотношений между центром и регионами, регионами и муниципальными образованиями. Второй определяет конкретный объем финансирования (прямого перечисления средств) образовательных учреждений.

Базой для расчета норматива первого типа должны стать расходы, обеспечивающие выполнение государственного образовательного стандарта, по крайней мере, в объеме минимальных требований. В этом случае появляется объективная основа для определения того, какое образование и в каком объеме общество способно гарантировать. Естественно, что при этом подушевой норматив должен обеспечивать реально равный уровень финансирования образования в городских и сельских школах, в регионах с различными условиями, то есть должна быть разработана система поправочных коэффициентов. Объем бюджетных расходов на образование, привязанный к конкретному содержанию, может стать реальной основной соглашений между федеральным центром и регионами (см. ниже) в вопросах разделения обязанностей и полномочий по финансированию образования.

Подушевое финансирование на уровне минимальных требований государственного образовательного стандарта должно быть подкреплено системой федеральных гарантий через систему целевых федеральных трансфертов на финансирование общего образования. Субъекты РФ и органы местного самоуправления должны иметь возможность устанавливать подушевые нормативы финансирования на уровне, превышающем федеральный, при условии полного финансирования соответствующих дополнительных расходов за счет собственных бюджетных средств.

Однако, отсутствие утвержденных федеральных и, в большинстве случаев региональных образовательных стандартов, откладывают введение этой экстренно необходимой меры на неопределенный срок4. В этих условиях функцию целесообразно ввести временные стандарты, рассчитанные исходя из возможностей. Норматив подушевого финансирования, рассчитываемый на региональном и муниципальном уровне (подушевой норматив второго типа), по крайней мере, в переходный период, должен включать преимущественно текущие расходы: заработную плату, учебные и административно-хозяйственные расходы, расходы на повышение квалификации, на оборудование и текущий ремонт.

В нормативе может быть учтена и стоимость коммунальных услуг, однако в отношении части образовательных учреждений это может быть затруднено ввиду большой внутрирегиональной дифференциации стоимости этих услуг.

Ввиду наличия повышенной внутрирегиональной дифференциации школ по стоимости основных фондов, на первом этапе не представляется возможным включение в нормативы подушевого финансирования расходов на аренду помещений, капитальный ремонт и капитальное строительство. Первоначально эти расходы должны быть отнесены к фиксированным издержкам, финансирование которых в основном должно идти вне зависимости от наполняемости классов. При этом необходимо предусмотреть возможность корректировки этих расходов в сторону увеличения при наличии переполнения школы и в сторону уменьшения - при существенном сокращении контингента учащихся в данном образовательном учреждении. В дальнейшем в целях стимулирования конкуренции на образовательном рынке целесообразно постепенное включение данной категории расходов в состав подушевого норматива.

Необходимо также предусмотреть меры финансовой поддержки малокомплектных школ в населенных пунктах в тех случаях, когда одна такая школа остается единственной в пределах транспортной досягаемости для определенного контингента учащихся.

С целью закрепления педагогических кадров, усиления социальной поддержки работников образования целесообразно ввести норматив социальных выплат, устанавливающий предельное соотношение объема допустимых (за счет средств бюджета), социальных выплат, к объему планируемых бюджетных ассигнований.

Общеобразовательные организации независимо от формы собственности должны иметь доступ к подушевому финансированию при условии соблюдения ими требований государственных образовательных стандартов. Реализация этого права должна быть достигнута через систему государственной аккредитации общеобразовательных организаций.

Вместе с тем, особый порядок финансирования может быть предусмотрен для сельских школ, детских домов и интернатов, спецшкол и специальных профтехучилищ для детей с противоправным поведением, для учреждений системы специального образования для детей с отклонениями в физическом и психическом развитии, а также для системы дошкольного и дополнительного внешкольного образования.

Внедрение механизма подушевого финансирования возможно при выполнении трех условий:

Реализация образовательными учреждениями предусмотренного Законом об образовании права на юридическую и финансовую самостоятельность, включая открытие банковских счетов;

Выделение бюджетных средств не постатейно, а общей суммой, при государственном контроле за соблюдением минимальных нормативов по социально значимым выплатам;

Формировании общественно-государственных органов (попечительских советов образовательных учреждений), осуществляющих контроль за расходованием средств, включая полученные из внебюджетных источников.

Предложенные меры должны быть с необходимостью дополнены стимулированием создания фондов поддержки учреждений образования (фондов социально-экономического развития) на федеральном, региональном, муниципальном уровнях, которые будут аккумулировать спонсорские и родительские средства и направлять их на повышение качества учебного процесса (педагогические инновации), поддержание и развитие материально-технической базы школ, реализацию мер социальной защиты. Порядок и направления расходования средств указанных фонда определяется и контролируется общественными органами управления.

2.3. Расширение состава учредителей образовательных организаций

Тенденция к усилению хозяйственно-экономической самостоятельности образовательных учреждений органично предполагает и осуществление и другого нововведения - расширения состава их учредителей, т.е. введение многоучредительства образовательных учреждений. Проблема здесь заключается в том, что положения статьи 11 Закона об образовании, допускающие совместное учредительство образовательных учреждений, приходят в противоречие с определением учреждения, приводимом в статье 120 нового ГК: "Учреждением признается организация, созданная собственником, для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично". Как видим, речь здесь идет о наличии лишь одного собственника, создающего учреждение.

Вместе с тем, Федеральный закон РФ УО сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизациюФ (от 16.05.99)5 установил особенности изменения состава учредителей. Согласно ст.3 данного Закона изменение состава учредителей государственных и муниципальных образовательных учреждений допускается только в случае включения в него других учредителей из числа представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления.

Таким образом, наличие нескольких учредителей у образовательного учреждения становится возможным лишь в следующих двух случаях:

1. учредителями являются исключительно органы государственной власти, осуществляющие в рамках их компетенции права собственника на имущество, находящееся в собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
2. учредителями являются исключительно органы местного самоуправления, осуществляющие в рамках их компетенции права собственника на имущество, находящееся в муниципальной собственности.

Во всех остальных случаях учредителем учреждения может быть лишь одно юридическое лицо или гражданин.

Противоречия между ГК и Законом УОб образованииФ могут быть теоретически разрешены двумя способами:

1. Приведение положений Закона УОб образованииФ в соответствие с ГК РФ.
2. Дополнение ГК РФ положениями, предусматривающими для образовательных учреждений принципиально отличное от всех других видов учреждений правовое положение.

Представляется, что при оценке данного предложения следует исходить из того, что правовое положение образовательных учреждений должно быть приведено в соответствие нормам нового ГК РФ, так законодатели вряд ли пойдут на введение в ГК положений, разрушающих его логику и цельность.

Наиболее продуктивным направлением разрешения данной проблемы является первый путь, предполагающий внесение дополнений и изменений в Закон УОб образованииФ в соответствии с нормами ГК РФ. Такой подход предусматривает введение в образовательное законодательство понятия некоммерческая образовательная организация. Введение такого понятия позволяет:

• во-первых, с одной стороны, расширить спектр организационно-правовых форм образовательных заведений, позволяющих без вхождение в противоречие с ГК РФ, привлечь дополнительные финансовые ресурсы в сферу образования,
• во-вторых, с другой стороны, сохранить форму образовательного учреждения, где государственные или муниципальные органы выступают единственными учредителями, как одну из возможных наряду с другими формами некоммерческих организаций.

Закон УО некоммерческих организацияхФ от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ, подвел достаточно нормативную базу под такие вызывающие повсеместные споры процессы, как переход к многоучредительству в сфере образования. Предлагаемые в законе формы некоммерческих организаций в виде фондов, некоммерческих партнерств, автономных некоммерческих организаций, ассоциаций (статьи6-12) позволяют найти сбалансированные пути использования элементов системы многоучредительства6

.

Принятый в Настоятельность перевода вопрос о многоучредительстве в сфере образования в практическую плоскость подтверждается рассматриваемыми в Министерстве образования РФ проектами финансирования образовательных учреждений муниципального уровня из бюджетов более высокого уровня. Многоучредительство в этой ситуации может стать механизмом согласования интересов федерального центра и регионов, регионов и муниципальных образований в вопросах функционирования таких учебных заведений. Речь идет, в частности, о внедрении института соучредительства общеобразовательной школы со стороны муниципального образования и соответствующего субъекта Федерации. Такой подход создает законодательную базу для перераспределения финансовой ответственности за поддержание школ между муниципальными и региональными бюджетами. Так, в Самарской области функция финансирования заработной платы работникам школ передана по договоренности с местными властями на уровень субъекта Федерации, а материально-технические, коммунальные расходы остались на муниципальном уровне.

Следует отметить, что многоучредительство может стать и действенной формой осуществления более активной государственной политики в негосударственном секторе образования, способной вместо формального административного контроля значительно повысить уровень и качество образования, стимулировать инновационную деятельность.

Многоучредительство может стать также механизмом согласования интересов и ответственности отраслевых органов управления образованием, территориальных органов управления всех уровней, профессиональных объединений и ассоциаций, самого населения за качественное и доступное образование.

2.4. Общественно-государственные формы управления и контроля

Анализ текущей социально-экономической ситуации в России, позволяет утверждать, что в ближайшей перспективе вряд ли следует ожидать резкого увеличения бюджетного финансирования школ из местных бюджетов. Вместе с тем внебюджетные финансовые потоки занимают в практической деятельности школ все более существенное место. Государственно-общественный элемент в управлении образованием до сих пор остается неоправданно невостребованным ресурсом, способным самым кардинальным образом повысить эффективность процесса реформирования системы образования7. В связи с этим важным этапом в развитии общественных форм управления и укрепления финансовых основ деятельности школ может стать подписанный 31.08.99 г. Указ президента РФ № 1134 О дополнительной поддержке общеобразовательных учебных заведений Российской Федерации. В указе ставится задача повсеместного создания школьных попечительских советов, которые должны стать общественно-государственными органами, стимулирующими приток в школу внебюджетных средств и обеспечивающими контроль за их целевым использованием.

Следует отметить, что еще в Законе Об образовании, принятом в 1992 г. указывалось на возможность создания при школах попечительских советов для активизации притока в школы внебюджетных ресурсов и обеспечения общественного контроля их использования. Однако к концу 1999 г. в России попечительские советы существовали, по данным Министерства образования, не более чем в 8% всех школ, что объясняется следующими причинами:

1. отсутствием четко прописанной нормативно-правовой базы деятельности таких советов,
2. слабой экономической заинтересованностью спонсоров в инвестировании средств на нужды школ,
3. отсутствием соответствующей организационной поддержки со стороны местных и региональных органов власти,
4. существенной дифференциацией возможностей родителей учащихся в материальной поддержке попечительских советов.

В рамках реализации президентского указа Министерство образования РФ разработало проект примерного положения о попечительском совете государственного, муниципального образовательного положения. Положение содержит по сути лишь основные функций и возможные направления деятельности попечительского совета в рамках школы, конкретный же порядок его выборов и границы полномочий должны быть определены уставом школы, учитывая конкретные особенности и специфику деятельности каждого общеобразовательного учреждения. При этом важно отразить такие принципиальные для эффективной работы этого нового института моменты как:

Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |    Книги по разным темам