Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 |   ...   | 120 |

Раздел Денежно кредитная и бюджетная сферы Во вторых, деление получателей социальных льгот на региональных и федеральных уменьшает возможности федерального центра по контролю за ситуацией за счет федерального бюджета. Так, наиболее важный финансо вый инструмент поддержания социального спокойствия - индексация пенсий и социальных пособий - не сможет полностью снять социальное напряжение, так как в одних регионах граждане могут и не нуждаться в подобной индекса ции, а в других ее будет недостаточно для оплаты отмененных или финанси руемых не в полном объеме льгот.

В третьих, ввиду имеющихся оснований для возникновения проблемы мягких бюджетных ограничений, о которых говорилось выше (т.е. региональ ные власти могут с высокой степенью вероятности предполагать, что, скорее всего, федеральные власти будут распределять дополнительные финансовые ресурсы в течение года), для региональных властей создаются стимулы к ус тановлению заниженного уровня финансирования отмененных льгот с целью получения соответствующих ресурсов из федерального бюджета.

В четвертых, процесс принятия соответствующих законодательных ак тов на уровне субъектов Федерации по предметам ведения регионов являлся прерогативой региональных властей и не подлежал контролю на федераль ном уровне, из за чего многие регионы не успели, не смогли или не захотели принять соответствующие законы к началу нового финансового года. Между тем население связывает недостатки новой системы социальной защиты с законодательством, принятым федеральными властями.

2.3.5. Переход к новому порядку избрания глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации 15 декабря 2004 г. были опубликованы поправки к Федеральному закону Об общих принципах организации законодательных (представительных), ис полнительных органов государственной власти субъектов Российской Федера ции. В данном законе содержалось решение о фактической отмене выборности глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По новой схеме выборов отменяются прямые выборы глав исполнительной власти регионов, взамен вводится утверждение лица, претендующего на данный пост, законода тельным органом власти субъекта Федерации. При этом кандидатуру на пост главы исполнительной власти предлагает президент РФ. Новый порядок избра ния глав субъектов Федерации, несомненно, окажет влияние на состояние меж бюджетных отношений и субнациональных финансов.

С одной стороны, мотивация федеральных властей, способствовавших пе реходу на новый порядок, предусматривающий назначение глав исполнительной власти субъектов Федерации, ясна. Помимо чисто политических причин, это - усиление административного контроля за экономической политикой региональ ных властей, увеличение управляемости страной, передача под контроль назна чаемых чиновников ряда функций, которые в настоящее время выполняют тер РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2004 году тенденции и перспективы риториальные органы федеральных органов исполнительной власти. Можно предположить, что принятые решения являются следствием эксперимента с введением должностей полномочных представителей президента в федераль ных округах, положительные результаты которого оказались достаточно скром ными по сравнению с первоначальными ожиданиями. Итоги деятельности пол предов показали, что единственным значимым результатом их работы являлось приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным.

Однако следует отметить, что такой результат вполне мог быть достижим с ис пользованием имеющихся институтов федеральных органов власти (прежде всего органов прокуратуры). В регионах Северного Кавказа наличие полномоч ного представителя президента, возможно, и было обусловлено объективными обстоятельствами, но, во первых, это не создает необходимости введения такой должности для прочих регионов (федеральных округов), а во вторых, как показа ла практика, эффективность деятельности полномочного представителя зависит в первую очередь от личности, занимающей этот пост.

С другой стороны, мы считаем, что негативные последствия принятых решений в долгосрочной перспективе столь же очевидны, сколь иллюзорны общенациональные выгоды отказа от выборности губернаторов. Так, основ ными мотивами перехода к фактической назначаемости глав региональной исполнительной власти являлись, помимо политических причин, создание возможностей для оптимизации структуры органов исполнительной власти в регионах, устранение дублирования функций между территориальными орга нами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнитель ной власти субъектов Федерации, а также полпредами президента. Следует отметить, что решение всех перечисленных задач осуществляется путем со вершенствования федерального законодательства в области разграничения полномочий, а также повышения эффективности структуры собственно фе деральных органов исполнительной власти.

Помимо этого, можно перечислить следующие недостатки принятого решения в долгосрочной перспективе.

Во первых, одной из главных причин эффективности федеративного го сударственного устройства является децентрализация ответственности за принимаемые решения, в том числе в сфере налоговой и бюджетной полити ки. Децентрализованная система власти подразумевает ответственность вы борных органов власти перед своими избирателями, причем чем выше уро вень децентрализации, тем короче дистанция, разделяющая власть и избирателей. При эффективной системе разграничения полномочий децен трализованная система приводит к более эффективному функционированию государственного сектора, чем централизованная система власти14. В усло виях назначения губернаторов и возможности роспуска Законодательных со См., например, Buchanan J. M., "Federalism and Fiscal Equity" // American Economic Review. - Vol. 40 (4), September, 1950, стр. 583 599, Oates W. E., Fiscal Federalism. - New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1972.

Раздел Денежно кредитная и бюджетная сферы браний региональные власти переориентируются в принятии решений на фе деральные власти, что приведет к устранению многих преимуществ децен трализованной системы. Можно возразить, что ответственность региональ ных властей перед своими избирателями в России не являлась определяющей при принятии решений на региональном уровне, однако в та ком случае усилия федерального законодателя и ресурсы федеральной вла сти в целом должны были быть направлены на обеспечение установления ме ханизмов такой ответственности. Так, одним из возможных механизмов ответственности губернаторов могла стать процедура отзыва руководителей исполнительной власти на местах, инициированная либо федеральной вла стью (президентом РФ), либо населением (референдум), либо местным За конодательным собранием (вотум недоверия) при условии четкого законода тельного оформления и закрытого перечня причин отстранения главы региона от власти. В частности, Институтом экономики переходного периода неоднократно предлагался такой способ контроля за добросовестной финан совой политикой региональных властей, как институт внешнего финансового управления, который частично был реализован в новом бюджетном законода тельстве (см. ниже).

Во вторых, построение новой системы межбюджетных отношений, разгра ничения полномочий между уровнями государственной власти, принятия прочих решений в области реформы бюджетной системы было построено на предпо сылке о сохранении независимости региональных властей в рамках своей ком петенции. Изменение системы стимулов и ответственности для региональной власти приведет не только к тому, что внедренные в последние годы с высокими затратами в практику межбюджетных отношений инструменты и институты ока жутся не в полной мере результативными, но и к поиску новых, основанных на принуждении и иерархическом контроле механизмов межбюджетного регулиро вания. Последнее лишь усилит тенденции к централизации и проявление нега тивных эффектов новой системы.

В третьих, централизация ответственности может привести к торможе нию и без того не очень высоких темпов реформирования экономики и бюд жетной сферы. Можно предположить, что, будучи ограниченным ответствен ностью перед назначившим его президентом, губернатор будет менее активно принимать на себя риски, связанные с проведением зачастую непо пулярных реформ. При этом ответственность за принятие решений на регио нальном уровне в глазах избирателей лежит на назначившем губернатора президенте, который также не сможет активно способствовать принятию рискованных решений назначенными им чиновниками. Первые итоги монети зации льгот на региональном уровне показали, что уже в настоящее время избиратели склонны винить в неудачах и негативных эффектах реформы не региональное руководство, а федеральные власти.

В результате можно сделать вывод о том, что последние политические инициативы федерального центра в области региональной политики могут РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2004 году тенденции и перспективы неоднозначно сказаться на состоянии экономики страны и бюджетной сферы на региональном и местном уровнях власти в средне и долгосрочной пер спективе. Новая система органов государственной власти может оказаться менее эффективной, чем существовавшая в последние годы. В любом случае можно предполагать, что политические и экономические издержки по совер шенствованию этой системы могли бы быть гораздо ниже возможных издер жек от функционирования новой системы.

2.3.6. Изменения и дополнения в бюджетное и налоговое законодательство, оказывающие влияние на состояние межбюджетных отношений Изменения, внесенные в 2004 г. в федеральное законодательство и на правленные на регулирование межбюджетных отношений и субнациональных финансов, оказались столь значительными, что необходимо остановиться на рассмотрении этих законодательных актов, которые закладывают новые основы межбюджетных отношений в России на среднесрочную перспективу.

Ниже представлен обзор Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 120 ФЗ О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Россий ской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений. Новая редакция Бюджетного кодекса РФ, реализуя принципы и требования, сфор мулированные в принятых ранее в рамках реформы федеративных отноше ний и местного самоуправления Федеральных законах от 4 июля 2003 г. № 95 ФЗ О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон УОб об щих принципах организации законодательных (представительных) и исполни тельных органов государственной власти субъектов Российской ФедерацииФ и от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, содержит детальное регулиро вание финансового аспекта взаимоотношений между всеми уровнями бюд жетной системы Российской Федерации15. Таким образом, с принятием За В связи с принятием Закона № 95 ФЗ Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184 ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных ор ганов государственной власти субъектов Российской Федерации представлен фактически в новой редакции, а Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119 ФЗ О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федера ции утратил силу.

С 1 января 2006 г. (т.е. с момента вступления в силу основных положений Закона № 131 ФЗ) утрачивают силу Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154 ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и Федеральный закон от сентября 1997 г. № 126 ФЗ О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации. Таким образом, в переходный период c октября 2003 г. по январь 2006 г. в сфе ре местного самоуправления будет одновременно действовать два законодательных акта - старый Федеральный закон 1995 г. № 154 ФЗ и новый Федеральный закон № 131 ФЗ, имею щие одну и ту же предметную область регулирования. Несмотря на то что на настоящий мо мент вступила в силу только небольшая часть положений Закона № 131 ФЗ, органы публич ной власти всех уровней будут вынуждены обращаться к положениям Закона № 131 ФЗ, Раздел Денежно кредитная и бюджетная сферы кона № 120 ФЗ в Российской Федерации завершилось законодательное оформление новой системы межбюджетных отношений.

Закон № 120 ФЗ предусматривает внесение в Бюджетный кодекс сис темы поправок по следующим основным направлениям:

Х уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюд жетной системы Российской Федерации;

Х разграничение доходных источников между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

Х установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

Х регулирование предоставления межбюджетных трансфертов;

Х установление порядка осуществления бюджетных полномочий органов го сударственной власти субъектов Федерации и органов местного само управления при введении временной финансовой администрации;

Х уточнение порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюд жетной системы России.

Ниже дается детальное описание изменений, внесенных Законом от 29 июля 2004 г. № 95 ФЗ О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Рос сийской Федерации о налогах и сборах. Основные поправки, внесенные в Налоговый кодекс РФ, напрямую связаны с поправками в Бюджетный кодекс в части разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней и фактически воспроизводят в налоговом законодательстве схему закрепле ния налоговых доходов за разными бюджетами. Одновременно Законом № 95 ФЗ в Налоговый кодекс внесен ряд других поправок, описание которых дано в соответствующей части раздела.

Федеральный закон № 120 ФЗ О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений Уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы Российской Федерации В новой редакции ст. 10 БК РФ, посвященной структуре бюджетной сис темы Российской Федерации, предусмотрено разделение местных бюджетов на следующие составные части:

Х бюджеты муниципальных районов;

Х бюджеты городских округов;

Х бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт Петербурга;

чтобы привести в соответствие с ним законодательство Российской Федерации (федераль ное и региональное) и нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2004 году тенденции и перспективы Х бюджеты городских и сельских поселений16.

Pages:     | 1 |   ...   | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 |   ...   | 120 |    Книги по разным темам