Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 |   ...   | 120 |

Проблема ежегодного пересмотра закона о бюджете и увеличения изна чально предусмотренных сумм, направляемых в региональные бюджеты, за ключается не только в том, что дополнительно выделяемые суммы не подле жат распределению в соответствии с формализованной процедурой, лежащей в основе подготовки закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Ежегодное увеличение размеров финансовой помощи по сравнению с первоначально заявленными суммами, а также отсутствие зара нее известных правил распределения этих дополнительных средств приводит к существенному смягчению бюджетных ограничений субнациональных вла стей, о котором подробно изложено ниже. Другими словами, в случае, если региональные власти заранее ожидают увеличения объемов финансовых ре сурсов, направляемых в регионы, а также предполагают отсутствие формаль ных правил распределения этих ресурсов, то это оказывает негативное воз действие на эффективность их деятельности по предоставлению общественных благ на своей территории. В частности, если региональные власти предполагают, что при распределении дополнительной финансовой помощи федеральные власти будут ориентироваться не на объективные ха рактеристики регионального налогового потенциала и расходных потребно стей, как это происходит при распределении трансфертов из Фонда финан совой поддержки регионов, а на такие показатели нуждаемости, как задолженность по заработной плате, величина кредиторской задолженности в жилищно коммунальном секторе, то это не способствует принятию мер в области повышения эффективности бюджетных расходов и проведению ре формы общественного сектора.

В качестве примеров существующего порядка и принципов распределения дополнительной финансовой помощи можно привести следующие решения:

1. Фонд компенсаций был увеличен в течение 2004 г. с 49, 9 млрд руб. до 56, 2 млрд руб., то есть на 13%;

2. Фонд софинансирования социальных расходов - с 3,3 млрд руб. до 6,3 млрд руб., что составило 91%;

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2004 году тенденции и перспективы 3. дотации на сбалансированность региональных бюджетов - с 20,2 млрд руб. до 21,8 млрд руб. (на 8%).

Приведенные соображения свидетельствуют о том, что в последние го ды явно замедляется начатый в 1997Ц1998 гг. процесс реформирования межбюджетных отношений, а в некоторых случаях (например, с точки зрения соотношения федеральных ресурсов, распределяемых между регионами на формализованной и дискреционной принципах) в 2002Ц2004 гг. наблюдался определенный регресс. Такое положение может объясняться несколькими причинами.

Во первых, в настоящее время сохраняется объективная перегружен ность бюджетной сферы федеральными расходными обязательствами, не обеспеченными соответствующим финансированием. В условиях несоответ ствия общего объема расходных обязательств имеющимся в распоряжении властей финансовым ресурсам для органов власти естественно стремление к тому, чтобы иметь в своем распоряжении свободные ресурсы, которые могут быть оперативно направлены в тот или иной регион в зависимости от возни кающих потребностей.

Во вторых, полномочия по распределению финансовой помощи между региональными бюджетами вне прозрачных нормативно закрепленных про цедур являются важнейшим рычагом воздействия на решения и политику субнациональных властей. В условиях высокой степени межрегиональной не равномерности бюджетной обеспеченности, характерной для России, явля ется необходимой относительно высокая степень централизации налоговых доходов в федеральном бюджете и, соответственно, большой объем пере распределяемых между регионами бюджетных ресурсов. Таким образом, степень влияния на региональные власти, формально обладающие опреде ленной степенью независимости в принятии решений в рамках собственной компетенции, может быть значительной с использованием финансовых меха низмов. Эта ситуация, по нашему мнению, является одной из основных при чин, по которой использующиеся в течение нескольких лет методики распре деления основных видов финансовой помощи не были закреплены в бюджетном законодательстве.

В любом случае реформа принципов распределения федеральной фи нансовой помощи, как показывает практика последних лет, остается на пове стке дня, т.к. существующая система является недостаточно прозрачной, что не позволяет сделать выводы о ее эффективности, а также дает основания предполагать возможность создания с ее помощью негативных стимулов для бюджетной политики региональных и местных властей. Однако в 2004 г. был принят ряд решений, позволяющий не только говорить об увеличении про зрачности межбюджетных отношений, но и о некотором изменении их сущно стях характеристик. Эти изменения будет рассмотрены ниже.

Раздел Денежно кредитная и бюджетная сферы Таблица Финансовая помощь из федерального бюджета консолидированным бюджетам субъектов Федерации в 1992Ц2004 гг. (% ВВП) 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1 2 3 4 5 6 7 Дотации и субвенции 0,00 0,02 0,09 0,06 0,09 0,13 0,в том числе:

Дотации и субвенции ЗАТО и г. Бай конур Дотации и субвенции ЗАТО Дотации г. Байконуру Субвенции ЗАТО на капитальные вложения Субвенции ЗАТО на отселение Субвенции ЗАТО на финансирова ние программ развития ЗАТО Прочие дотации и субвенции Дотация г. Сочи Дотации на возмещение убытков от содержания объектов ЖКХ, пере данных в ведение органов местного самоуправления Прочие дотации бюджетам субъек тов Федерации (поддержание сба лансированности бюджетов и воз мещение потерь) Прочие субсидии и субвенции бюд жетам субъектов Федерации и муни ципальных образований Субвенции 0,79 0,69 0,42 0,12 0,12 0,09 0,Трансферты из ФФПР 0,00 0,00 0,36 1,17 1,04 1,22 1,в том числе:

Трансферты 0,00 0,00 0,36 0,86 0,68 0,86 1,в т.ч. государственная поддержка северного завоза Трансферты за счет НДС 0,00 0,00 0,00 0,31 0,36 0,36 0,Субсидии и субвенции из Фонда компенсаций в том числе:

субсидии на реализацию закона о социальной защите инвалидов субвенции на реализацию закона о государственных пособиях гражда нам, имеющим детей субвенции на возмещение льгот по оплате услуг ЖКХ в соответствии с федеральным законодательством Прочие субвенции и субсидии Фон да компенсаций РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2004 году тенденции и перспективы Продолжение таблицы 1 2 3 4 5 6 7 Средства Фонда софинансирова ния социальных расходов Средства Фонда регионального развития Государственная поддержка до рожного хозяйства Средства Фонда реформирова ния региональных финансов Средства, переданные по взаим 0,61 1,95 2,54 0,42 0,81 0,43 0,ным расчетам Ссуды за вычетом погашения 0,09 0,03 0,02 0,04 0,23 0,64 Ц0,другим уровням гос. управления Недоперечислено отчислений от 0,00 0,00 0,00 0,02 0,бюджетов субъектов РФ в целе вые бюджетные фонды Прочие виды финансовой помо щи в том числе:

Средства, передаваемые бюджетам других уровней для осуществления государственных программ Мероприятия в области региональ ного развития, федеральные целе вые и прочие программы Всего средства, переданные 1,49 2,70 3,4 1,8 2,3 2,5 1,бюджетам других уровней власти Продолжение таблицы 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005* 1 9 10 11 12 13 14 Дотации и субвенции 0,06 0,15 0,54 0,28 0,29 0,27 0,в том числе:

Дотации и субвенции ЗАТО и г.

0,11 0,12 0,11 0,11 0,09 0,Байконур 0,11 0,06 0,06 0, Дотации и субвенции ЗАТО 0,00 0,00 0,00 0, Дотации г. Байконуру Субвенции ЗАТО на капитальные 0,03 0,02 0,вложения 0,01 0,01 0, Субвенции ЗАТО на отселение Субвенции ЗАТО на финансирова 0,01 0,00 0,ние программ развития ЗАТО 0,04 0,42 0,17 0,18 0,18 0, Прочие дотации и субвенции Дотация г. Сочи 0,01 0,01 0,01 0, Дотации на возмещение убытков от содержания объектов ЖКХ, пере 0,08 0,08 0,03 0,данных в ведение органов местного самоуправления Раздел Денежно кредитная и бюджетная сферы Продолжение таблицы 1 9 10 11 12 13 14 Прочие дотации бюджетам субъек тов Федерации (поддержание сба 0,07 0,09 0,13 0,лансированности бюджетов и воз мещение потерь) Прочие субсидии и субвенции бюд 0,01 0,01 0,01 0,жетам субъектов Федерации и муниципальных образований 0,Субвенции 0,99 0,96 1,14 1,36 1,30 1,05 1,Трансферты из ФФПР в том числе:

Трансферты 0,99 0,96 1,14 1,36 1,30 1,05 1,в т.ч. государственная поддержка 0,06 0,08 0,08 0,лсеверного завоза Трансферты за счет НДС Субсидии и субвенции из Фонда 0,37 0,38 0,36 0,34 0,компенсаций в том числе:

субсидии на реализацию закона о 0,13 0,12 0,06 0,социальной защите инвалидов субвенции на реализацию закона о 0,24 0,21 0,16 0,государственных пособиях гражда нам, имеющим детей субвенции на возмещение льгот по 0,02 0,10 0,оплате услуг ЖКХ в соответствии с федеральным законодательством Прочие субвенции и субсидии Фон 0,02 0,04 0,да компенсаций Средства Фонда софинансирова 0,15 0,11 0,04 0,ния социальных расходов Средства Фонда регионального 0,03 0,05 0,10 0,10 0,15 0,01** развития Государственная поддержка до 0,18 0,11 0,27 0,27 0,31 0,22 0,рожного хозяйства Средства Фонда реформирова 0,00 0,01 0,01 0,01 0,ния региональных финансов Средства, переданные по взаим 0,14 0,28 0,05 0,20 0,14 0,ным расчетам Ссуды за вычетом погашения Ц0,10 Ц0,08 0,02 0,09 Ц0,01 Ц0,другим уровням гос. управления Недоперечислено отчислений от бюджетов субъектов РФ в целе вые бюджетные фонды Прочие виды финансовой помо 0,00 0,13 0,18 0,23 0,19 0,щи в том числе:

Средства, передаваемые бюджетам 0,00 0,11 0,других уровней для осуществления государственных программ РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2004 году тенденции и перспективы Продолжение таблицы 1 9 10 11 12 13 14 Мероприятия в области региональ 0,18 0,23 0,13 0,30*** ного развития, федеральные целе вые и прочие программы Всего средства, переданные 1,36 1,54 2,56 3,03 2,84 2,39 2,бюджетам других уровней власти *Согласно Федеральному закону о Федеральном бюджете на 2005 г. № 173 ФЗ от 23 декабря 2004 г.

**С 2005 г. в Фонд регионального развития включаются только средства программы Сокращение различий в социально экономическом развитии регионов Российской Федерации ***Включая дотации Татарстану и Башкортостану на реализацию мероприятий федеральных целевых программ социально экономического развития до 2006 г.

2.3.2. Проблема мягких бюджетных ограничений российских региональных властей В обзоре Российская экономика в 2003 году. Тенденции и перспективы было отмечено, что объем финансовых ресурсов, распределяемых в виде финансовой помощи между бюджетами субъектов Российской Федерации, в последние годы значительно превышает тот объем финансирования, который был изначально предусмотрен законом о федеральном бюджете на данный финансовый год и доведен до сведения региональных властей. Так, в 2003 г.

выделение дополнительной финансовой помощи регионам по различным ка налам, по нашему мнению, производилось в увязке со стремлением обеспе чить благоприятные для федерального центра результаты парламентских вы боров в декабре 2003 г.

В 2004 г. подобная практика была продолжена. В течение года принима лись законодательные акты о внесении изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете, направленные на распределение дополнительных до ходов федерального бюджета, в том числе и с целью увеличения расходов по статьям финансовой помощи. На рис. 13 представлены данные, характери зующие разницу между объемом финансовой помощи регионам, заложенным в закон о федеральном бюджете, принятый парламентом и подписанный пре зидентом непосредственно перед началом финансового года, и объемом фи нансовой помощи, зафиксированным законом о федеральном бюджете, дей ствовавшим на конец финансового года, т.е. с учетом изменений и дополнений, которые были внесены в данный закон в течение года.

Раздел Денежно кредитная и бюджетная сферы 34,8% 26,7% 347,348,4,2% 273,249,2 258,200 239,2002 год 2003 год 2004 год Предусмотрено законом о федеральном бюджете, принятым перед окончанием финансового года Предусмотрено законом о федеральном бюджете, принятым перед началом финансового года Источник: Законы о федеральном бюджете на 2002, 2003, 2004 гг. в различных редакциях.

Рис. 13. Превышение финансовой помощи регионам, предусмотренной законом о бюджете, принятым перед окончанием финансового года, по сравнению с предусмотренной законом о федеральном бюджете, принятым перед началом финансового года Из представленных на рис. 13 данных видно, что в 2003 и 2004 гг. увеличе ние объема финансовых ресурсов, распределяемых дополнительно к преду смотренному в первоначальном варианте закона о федеральном бюджете объе му, достигло значительных величин. Если закон о федеральном бюджете на 2002 г.

в конце 2002 г. предусматривал для распределения между бюджетами субъ ектов Федерации лишь на 4,2% больше средств, чем было заявлено перед началом финансового года, то по итогам 2003 г. этот показатель достиг 34,8%, а по итогам 2004 г. - 26,7% по отношению к сумме, предусмотренной законом о бюджете.

Подобное явление может иметь несколько причин. Во первых, недостаточ но качественное финансовое планирование, когда в начале года не были оцене ны в полной мере как показатели доходов федерального бюджета, так потребно сти регионов в финансовых ресурсах. Во вторых, вполне вероятно, что федеральные власти сознательно оставляли в своем распоряжении значитель ный объем финансовых ресурсов с целью их распределения в течение финансо вого года между теми регионами, которые по экономическим и (или) политиче ским причинам нуждаются в дополнительном финансировании. В третьих, такая ситуация могла быть обусловлена тем обстоятельством, что планирование до ходных и расходных показателей федерального бюджета осуществлялось исхо дя из консервативного прогноза внешнеэкономической конъюнктуры, а благо приятное развитие событий на мировых сырьевых рынках приводит к получению большого объема дополнительных доходов, часть из которых распределяется между регионами в виде финансовой помощи.

Pages:     | 1 |   ...   | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 |   ...   | 120 |    Книги по разным темам