Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 3 | 4 | 5 | Административная реформа. Повышение эффективности принимаемых властью решений является одним из приоритетов повышения эффективности экономической политики. Ограниченность возможностей государства решать стоящие перед ним задачи, обеспечивать выполнение законов является важным фактором, ограничивающим набор доступных инструментов экономической политики. Этому вопросу правительство в 2003 г. попыталось уделить повышенное внимание.
2003_Административная реформа становится одним из основных приоритетов политики государства. Возможности обеспечения устойчивого роста при помощи собственно экономических рычагов практически исчерпаны. Налицо падающая производительность экономического законодательства, когда каждое новое продвижение в деле улучшения нормативно-правовой базы экономической жизни будет все менее и менее результативным при данной системе политических институтов. Можно сколь угодно долго улучшать банковское законодательство, заниматься проблемами дерегулирования или совершенствованием трудового законодательства, однако во всем этом не будет большого смысла без заметного улучшения ситуации в таких сферах, как государственное управление, судебная и правоохранительная системы, без проведения глубокой военной реформы.
Тема эта не нова. При разработке в 2000 г. Стратегической программы в нее включили и раздел, посвященный вопросам госуправления, но тогда было решено, что правительственная программа должна касаться преимущественно экономических вопросов. В конце 2002 г. правительство стало более активно заниматься проработкой проблем административной реформы. А во второй половине 2003 г. была создана комиссия под руководством вице-премьера Б.С.Алешина, которая повела работу по подробному и скрупулезному анализу функций различных правительственных ведомств с целью их упорядочения и оптимизации.
У проблемы административной реформы есть две особенности, существенно осложняющие работу над ней. Во-первых, осуществление этой реформы требует длительного периода. Здесь эффект достигается постепенно, в результате долгой и последовательной работы по изменению правил игры государственного аппарата.
Изменение традиций, привычек и даже поколения работников в сфере госуправления гораздо важнее, чем изменение соответствующей правовой базы. В отличие от налоговой реформы здесь нельзя получить быстрые и очевидные результаты. Таким образом, осуществляющее эту реформу правительство должно иметь широкий временной кругозор.
Во-вторых, административная реформа должна проводиться силами самих же работников госаппарата, т.е. теми, кого она более всего затрагивает. Это противоречит общему принципу проведения реформ: сами игроки не должны устанавливать правила своей игры и не могут быть арбитрами при оценке своей деятельности. Известно, что генералы не должны осуществлять военную реформу. Однако нельзя сказать по аналогии, что административную реформу должны проводить нечиновники, - больше некому. Это обстоятельство становится серьезным тормозом реформ и требует четкого выражения и последовательного проведения политической воли высшего руководства страны.
Было бы неправильно сводить административную реформу к вопросу о структуре исполнительной власти, к количеству министерств и ведомств. Эта реформа является комплексной проблемой, включающей в себя решение целого круга серьезных задач.
Основные из них следующие:
реформа госслужбы, нацеленная на повышение эффективности и ответственности работников государственного аппарата;
уточнение, упорядочение и конкретизация функций министерств и ведомств, включая разделение политических и контрольных функций, а также предоставления услуг;
реформа бюджетных расходов, понимаемая как структурная (а не фискальная) задача, которая должна обеспечить повышение отдачи от бюджетных средств путем изменения правил и процедур бюджетирования, а также реструктуризации бюджетной сети;
2003_ обеспечение снижения численности занятых в госсекторе, которая, несмотря на рыночные реформы, устойчиво растет.
Комиссия по административной реформе в 2003 г. занялась преимущественно анализом функций, выполняемых органами государственного управления.
Одновременно вот уже на протяжении двух-трех лет ведется работа по реформе госслужбы и бюджетных расходов.
Сосредоточившись на функциях, комиссия Б.С.Алешина принципиально отказалась заниматься формированием новой, лоптимальной структуры министерств и ведомств. Это действительно было бы работой достаточно бессмысленной - хотя бы потому, что в демократическом обществе вопрос об оптимальном количестве ведомств и соотношении их функций не может быть поставлен в принципе12. В демократической системе министерств должно быть столько, сколько нужно для обеспечения устойчивости правительства в парламенте. В предельных вариантах под каждую функцию можно создать свое ведомство, или, напротив, все функции могут быть сосредоточены в одном ведомстве (суперминистерстве). Практическое решение находится где-то посередине.
Что действительно важно сделать в настоящее время, так это определиться с концепцией функционирования системы государственного управления, а также упорядочить перечень его функций. Важным продвижением на концептуальном уровне стало признание того, что в одном и том же органе власти не следует объединять выработку политики, разработку правил и норм и осуществление контрольноинспекционной деятельности, и это совершенно справедливо, поскольку приводит к конфликту интересов по хорошо известной схеме: сначала разрабатываются неисполнимые правила, а потом с нарушителей собираются штрафы (или взятки). А те функции, которые может выполнять частный сектор, должны быть ему переданы.
Примером последнего является вывод о том, что деятельность по технической инвентаризации объектов недвижимости (т.е. функция пресловутых БТИ) может осуществляться как услуга на рынке. Аналогичные предложения касаются техосмотра, сосредоточение которого в руках МВД приводит лишь к монополизации этого рынка со всеми вытекающими последствиями. Принципиально важным моментом может оказаться отмена права контрольно-надзорных органов приостанавливать функционирование бизнеса во внесудебном порядке.
Можно выделить следующие важные направления проведения административной реформы по ограничению и повышению эффективности государственного вмешательства в экономику:
разработка и внедрение системы бюджетирования по результатам, т.е. выделения бюджетных средств для решения задач, которые определены достаточно четко;
обеспечение открытости информации о деятельности государственных органов исполнительной власти;
разработка и внедрение системы, при которой органы власти, предлагающие введение новых форм государственного вмешательства в экономику, обязаны публично доказывать необходимость такого вмешательства;
введение процедур периодической оценки эффективности используемых мер госрегулирования с отказом по ее результатом от тех или иных форм регулирования;
Так называемое лоптимальное количество министерств может устанавливаться только в тоталитарной системе. Недаром в Конституции СССР 1936 г. содержалась отдельная статья, в которой был приведен полный перечень народных комиссариатов (министерств), однако при первых же проблесках демократизации эта статья была исключена.
2003_ повышение эффективности управления государственной собственностью;
полный отказ от совмещения функций органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов;
разработка законодательной базы для обеспечения деятельности саморегулируемых организаций, которые должны взять на себя ряд функций, выполняемых ныне государством.
Наконец, за анализом функций, исполняемых государством, должна будет последовать просто гигантская работа по изменению огромного числа нормативных актов, так или иначе регулирующих деятельность государственного аппарата. А таких документов очень много - от федеральных законов до бесчисленных ведомственных инструкций. Ведь смысл появления практически любого нового документа по сути состоял в прибавлении дополнительного веса какому-то ведомству (его руководителю).
Административная реформа находится в начале пути, и в этой области предстоит еще сделать гораздо больше, чем сделано. Определенно ясно одно - это будет сложная работа. Сложная и в техническом отношении (приходится анализировать огромный объем материала), и в политическом плане (интересы слишком многих влиятельных сил она затрагивает).
1.1.4. Тенденции и приоритеты экономической политики на предстоящий период Подведение итогов 2003 г. предполагает определение приоритетов не только на следующий год, но и на более длительный период - на весь следующий политический цикл.
Эти вопросы стали предметом интенсивной дискуссии в администрации главы государства и в правительстве, а также среди близких к правительству экономистов уже с середины 2003 г. Фактически параллельно работало несколько групп, состоявших из политиков, экономистов и юристов, идеологически достаточно близких друг другу.
Это:
собственно правительство и его эксперты, разрабатывавшие приоритеты законотворчества на 2004 г. Фактически же здесь речь шла о приоритетах на более длительный период. Особое место здесь занимала работа Комиссии по административной реформе;
рабочая группа под руководством заместителя руководителя администрации Президента И.И.Шувалова. Изначально она была сформирована из представителей различных политических сил и общественных групп для выявления и дальнейшей проработки важнейших вопросов социально-экономического развития, которые могут рассчитывать на широкую общественную поддержку и потому оказаться включенными в список приоритетов на следующие четыре года. В ходе предварительной дискуссии было выработано пять тем, которые рассматривались как приоритетные - реформа образования, здравоохранения, развитие ипотеки и жилищного строительства, военная реформа (прежде всего в части решения социальных проблем военнослужащих), а также решение проблем Калининградской области как эксклавной территории РФ. После выделения этих приоритетов началась интенсивная проработка их с ведущими экспертами и правительственными чиновниками.
Минэкономразвития РФ и связанный с ним Центр стратегических разработок (ЦСР). Как и в 2000 г., ЦСР стал одной из основных площадок для проведения широких общественных дискуссий по вопросам экономической политики. Здесь же была организована работа по подготовке ряда важных нормативных документов, которые могут быть представлены в Думу уже после президентских выборов.
2003_Важным является то обстоятельство, что работы всех названных групп экспертов довольно тесно переплетаются и не могут считаться альтернативными. Скорее следует говорить о взаимном дополнении работы этих групп.
Среди важнейших вопросов продвижения экономических реформ на среднесрочную перспективу можно выделить следующие:
1. Проведение административной реформы как общего условия повышения эффективности государственного управления, в том числе и реализации собственно экономической политики.
2. Завершение концептуальной проработки и начало масштабной реформы бюджетной сферы. Необходимо существенно пересмотреть процедуры принятия решений в бюджетной сфере, обращая особое внимание при этом на развитие системы бюджетирования по результатам, изменение процедуры предоставления бюджетных средств, а также на сеть бюджетополучателей (перечень и статус организаций, принципы их функционирования). Существенным моментом здесь является также постепенный переход к среднесрочному бюджетному планированию. Реформирование бюджетных расходов должно было следовать за налоговой реформой, однако за прошедшие два года продвижения в этом направлении не произошло.
3. Доработка концепции преодоления сырьевой зависимости российской экономики и трансформация ее в систему соответствующего комплекса мероприятий.
4. В развитие двух предыдущих пунктов (реформы бюджетных расходов и диверсификации) необходимо начать работу по повышению эффективности здравоохранения. Эта отрасль, помимо гуманитарной составляющей, может иметь значительный мультипликативный эффект для развития других секторов экономики, поскольку она создает цепочку спроса во многих других секторах и отраслях, причем речь идет о спросе, ориентированном на реальные, а не надуманные потребности.
Принципиальным направлением развития здесь является переход к преимущественно страховому принципу, причем не только при консолидации, но и при расходовании средств (иными словами, переход к индивидуальным страховым схемам в здравоохранении).
5. Существенное продвижение должно быть достигнуто в военной реформе, прежде всего в изменении принципов комплектования вооруженных сил. Это важно не только с политической и военной, но также и с экономической точки зрения: решение задач постиндустриального прорыва плохо совместимо с отвлечением молодежи на длительные сроки от активной творческой деятельности. Дискуссии 2002 г. в сочетании с расширением открытости расходов на оборону в бюджете 2003 г. создают базу для принятия более решительных шагов, чем это делалось до сих пор, по переходу к профессиональной армии.
6. Продолжение реформирования естественных монополий.
7. Завершение переговоров о присоединении к ВТО и принятие необходимых для этого законодательных актов. Дальнейшее затягивание переговоров чревато перенесением практического решения этой задачи на неопределенный срок в связи с перспективами реформирования самого ВТО.
8. Развитие нормативно-правовой базы и повышение эффективности функционирования финансовых институтов. Продолжение реформирования банковской системы с целью повышения ее надежности. Впрочем, здесь надо понимать, что полноценное решение этой проблемы будет возможно только по мере формирования кредитной истории основной массы экономических агентов (фирм, банков, граждан, государства).
9. Уточнение политики по отношению к ЕС как основному внешнеэкономическому партнеру России. В 2003 г. стало уже ясно, что в обозримом будущем ЕС увязнет в собственных проблемах (расширение, единая валюта) и вряд ли 2003_станет активно заниматься вопросами общего экономического пространства. Тем важнее России определиться относительно значимости европейского законодательства (институтов) для внутреннего употребления и соответствующим образом ориентировать свое нормотворчество.
Pages: | 1 | ... | 3 | 4 | 5 | Книги по разным темам