Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 | 4. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ РАЗРАБОТКИ, ФИНАНСИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММНЫХ ДОКУМЕНТОВ, ПОДГОТАВЛИВАЕМЫХ НА РАЗЛИЧНЫХ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ УРОВНЯХ УПРАВЛЕНИЯ 4.1. Состав программных документов, рекомендуемых для различных территориальных уровней управления рограммно-целевой метод может рассматриваться, как уже отмечалось выше, в качестве одного из эффективных инструментов регулирования социально-экономического развития регионов П различного масштаба (наряду с региональным прогнозированием и индикативным планированием). Анализ показывает, что на практике в работе по управлению регионами используются различные типы региональных программ.

Вместе с тем изучение правовой базы разработки программ (2-й раздел отчета) показало, что она практически игнорирует региональный аспект программирования. В первом варианте УПорядка разработки и реализации федеральных целевых программ...Ф (1992 года) упоминалось, что программные разработки для осуществления крупных структурных изменений и повышения эффективности отраслей экономики могут относиться и к Уотдельным регионамФ. В последующем варианте УПорядка...Ф (1994 года) это положение было опущено.

Анализ конкретных итогов работы с региональными программами показал, что, несмотря на правовой вакуум в области регионального программирования, в этом вопросе создан определенный практический задел.

Так, в обосновывающих документах к программе отсутствует указание на возможные территориальные масштабы решения предлагаемой к программной разработке проблемы, однако, в действительности мероприятия программы намечаются к реализации в пределах всей территории страны, группы крупных экономических районов, одного экономического района, субъекта Российской Федерации, вплоть до территории конкретного муниципального образования. Это имеет самое непосредственное отношение к формированию региональных программ различных территориальных уровней управления, определяемых по принципу Унеобходимости и достаточностиФ для решения каждой конкретной территориальной проблемы.

Поэтому чрезвычайно важным представляется формирование на единой системной основе перечня (состава) программных документов, обеспечивающих выполнение стратегических целей реформирования экономики на различных территориальных уровнях управления.

Для региональной программы развития крупного экономического района страны, развития субъекта Российской Федерации могут быть поставлены задачи преодоления чрезмерно глубоких различий в социальноэкономическом развитии регионов, в том числе территориальных диспропорций производства, расселения населения и ресурсной базы, приоритетного развития регионов, имеющих важное геоэкономическое и геополитическое значение, и др. Для региональной программы уровня внутриобластных районов, муниципальных образований, городов могут быть поставлены задачи комплексного социально-экономического развития, формирования современной градообразующей базы и повышения ее влияния на решение социальных, инженерно-планировочных, экологических и других проблем города и иных муниципальных образований, поддержки малого предпринимательства, содействия развитию занятости в городах, в том числе монопрофильных, и т.д.

В настоящее время целостная система региональных программ еще не разработана. Даже на уровне федеральных целевых программ развития регионов (ФЦПРР) отсутствует твердое понимание необходимого состава и соподчиненности региональных программ, исходя из принципиального существа программноцелевого подхода при решении перспективных задач региональной экономики, а не из гипертрофированной переоценки роли финансового фактора в результате отсутствия четких критериев выделения приоритетных целей регионального развития стратегического значения, которые финансируются в первую очередь.

В связи с этим целесообразно в разделе региональной программы о составе реализуемых мероприятий дополнительно выделять следующие подразделы:

- приоритетные для Российской Федерации направления социально-экономического развития региона (приоритетные проекты федерального значения);

- направления социально-экономического развития региона, составляющие взаимосвязанные приоритеты федерального и регионального уровней;

- направления социально-экономического развития региона, составляющие приоритеты регионального уровня.

Несмотря на факт наличия широкого спектра проблем, подлежащих программной разработке в каждом регионе, очевидно, что в условиях ограниченного финансирования число реально решаемых проблем территориального развития должно быть резко сокращено и состоять из наиболее эффективных и быстроокупаемых проектов. Понятно, что включение в одну программу более сотни проектов федерального и регионального уровней свидетельствует о формальном подходе к отбору проблем для программной разработки.

При решении вопроса о составе программных документов, рекомендуемых для различных территориальных уровней управления, сказывается недостаточность существующей законодательно-правовой базы разработки и реализации региональных программ. Об этом говорит тот факт, что в процессе рассмотрения вопроса о реализации федеральных целевых программ (ФЦП) на заседании Правительства Российской Федерации 29 июля 1999 года наиболее сложным оказался вопрос о судьбе региональных программ. В результате высказанные на этом заседании рекомендации по совершенствованию системы ФЦП в части программ развития регионов (ФЦПРР) оказались наиболее слабыми.

Так, для сокращения числа федеральных программ было предложено за основной объект регионального программирования принять крупный экономический район. В состав ФЦП по крупному району должны входить как подпрограммы уже действующие федеральные программы по отдельным субъектам Федерации и городам, а также экологические программы, относящиеся к территории данного экономического района.

Включение в состав ФЦП по крупному району экологических программ вполне правомерно, так как эти программы носят непосредственно региональный характер. Они связаны с решением проблем оздоровления окружающей среды, социально-экологической реабилитации территории, а потому эффект от реализации этих программ, как и программ социально-экономического развития регионов, носит комплексный характер.

Вместе с тем в этих рекомендациях нет предложений о соответствующей корректировке программ с резким сокращением числа реализуемых приоритетных проектов для финансирования в составе программ экономических районов.

Однако при таком подходе объединение нескольких программ как подпрограмм под одной УобложкойФ проходит формально и не связано с пересмотром критериев выделения региональной программы, уточнением целей и основных задач реализации программных мероприятий на территории крупного экономического района.

В связи с рассматриваемой реорганизацией системы ФЦПРР встает вопрос о типологии региональных программ. По нашему мнению (раздел 2.1 настоящей книги), среди всего массива этих программ (подпрограмм) могут быть выделены федеральные, собственно региональные и местные целевые программы (подпрограммы). Основанием для выделения служит не факт реализации программы на территории, отнесенной к тому или иному таксономическому уровню Ч от федерального до муниципального, а возможности решения с помощью той или иной программы задачи обеспечения федеральных и региональных государственных нужд, нужд отдельных муниципальных образований, а также перспективных социальноэкономических задач, включая преодоление негативных тенденций развития, повышение уровня комплексного развития региона.

Следует отметить, что в ряде случаев возможен факт взаимодействия программ различного правового статуса, разработанных применительно к одному и тому же территориальному объекту (см. материал по городу Алатырь в разделе 2.2).

Соответственно среди федеральных целевых программ по уровням государственного управления выделяются следующие типы программ:

I тип Ч региональные программы общефедерального значения, реализуемые на территории нескольких или практически всех крупных экономических районов России (12 программ с общим объемом финансирования из федерального бюджета 2095,5 млн. рублей в 1999 году. В расчете на одну программу Ч 174,6 млн. рублей);

II тип Ч региональные программы крупного межрегионального значения, реализуемые на территории одного или двух-трех смежных экономических районов России (8 программ с финансированием из федерального бюджета соответственно 418,2 млн. рублей. В расчете на одну программу Ч 52,2 млн. рублей);

III тип Ч региональные программы развития субъектов Российской Федерации, реализуемые на территории одного субъекта Федерации (31 программа с финансированием 1564 млн. рублей. В расчете на одну программу Ч 50,5 млн. рублей);

IV тип Ч региональные межмуниципальные программы, реализуемые на территории одного или нескольких экономических подрайонов, микрорайонов или нескольких муниципальных образований (программы с финансированием на 129,5 млн. рублей. В расчете на одну программу Ч 43,1 млн. рублей);

V тип Ч региональные (локальные) программы развития муниципального образования, реализуемые на территории одного образования, города (11 программ с финансированием соответственно 123,2 млн. рублей.

В расчете на одну программу Ч 11,2 млн. рублей).

Общее число ФЦП регионального профиля возросло с 24 в 1996 году до 65 в 1999 году, в том числе по типам соответственно: I тип Ч с 7 до 12, II тип Ч с 4 до 8, III тип Ч с 8 до 31, IV тип Ч соответственно 3 и 3, V тип Ч возросло с 2 до 11 программ. Таким образом, наиболее динамичной за этот период была группа ФЦП уровня субъекта Российской Федерации (рост числа программ почти в 4 раза), группа программ уровня муниципального образования (в 5 раз, в основном за счет программ экологической реабилитации территорий и охраны здоровья населения).

Среди региональных (по субъектам Федерации) целевых программ выделяются следующие типы программ:

I тип Ч региональные целевые программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в целом;

II тип Ч внутриобластные целевые программы социально-экономического развития по группам административных районов;

III тип Ч региональные (локальные) программы уровня муниципального образования, реализуемые на территории одного муниципального образования, города.

Характерно, что многие региональные программы, имеющие федеральный статус, повторяются среди названных выше региональных программ уровня субъекта Федерации. В этом нет никакого противоречия.

В первом случае региональные программы получают федеральный статус (и соответственно частичное финансирование из федерального бюджета) по конкретной совокупности предлагаемых к решению программных целей и задач, непосредственно влияющих на структурную региональную политику по стране в целом (речь идет о государственной поддержке развития ТЭК, АПК, ВПК и др.).

Во втором случае также решаются важные для комплексного развития субъекта Федерации социальноэкономические проблемы структурного реформирования, которые, однако, носят внутриобластной характер и не могут претендовать на общероссийское звучание.

Принятые на региональном уровне документы зачастую не отражают в достаточной мере принципиальные требования к отбору проблем для решения программным методом. Это приводит к необоснованному росту числа УпрограммФ, на самом деле таковыми не являющимися, а представляющими собой планы мероприятий по различным сферам повседневной деятельности подразделений администрации.

Новыми перспективными направлениями применения программно-целевого метода в региональном развитии в условиях перехода экономики страны на рыночные принципы хозяйствования являются программы по формированию локальных экономических зон, развитию муниципальных образований по типу технополисов, являющихся эффективным средством стимулирования развития проблемных территорий, внутрирегионального производства, укрепления позиций территорий в рыночной среде.

Вместе с тем в деле успешной реализации и достаточного финансирования региональных программ возрастающее значение приобретает частный капитал, который благодаря финансовым, правовым и другим стимулам со стороны государства привлекается к решению задач развития УбазовыхФ отраслей или созданию новых рабочих мест. В результате успешная реализация региональных программ становится функцией координационной деятельности государства (в лице органов исполнительной власти субъекта Федерации), в результате которой частный капитал более охотно идет на инвестирование экономического развития предприятий, городов и регионов, если оно обеспечивает прибыльное вложение капитала, а государство выступает как гарант этих вложений.

Принципиально важным в настоящее время представляется II тип региональных программ, который соотносится с уровнем крупного экономического района Российской Федерации или с компактной группой смежных субъектов Российской Федерации, на добровольной основе объединяющих свои научно-технические разработки, а также трудовые, материально-технические и финансовые ресурсы для осуществления крупных межрегиональных проблем. В ходе реализации этих программ решаются вопросы совместного освоения и использования крупномасштабных природных ресурсов, скоординированного развития научнопроизводственных и производственно-технологических комплексов со специализацией в общероссийском масштабе, развития государственного сектора экономики, формирования производственной и транспортной инфраструктуры, развития региональных товарных рынков и информационных структур, формирования промышленно-финансовых групп, повышения уровня жизни населения, подготовки квалифицированных кадров и др.

Разработка и реализация программ подобного типа не имеют пока адекватного уровня государственных структур управления. Тем более необходимо повысить уровень взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти, включая использование территориальных подразделений федеральных министерств и ведомств на местах. Существенную помощь в работе могут оказать межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, региональные коллегии федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих взаимодействие этих органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Предлагаемый подход в определенной степени корреспондируется с опытом программирования в ФРГ (см. табл. 2).

При этом следует учитывать, что налоговые поступления по различным уровням регионального управления в ФРГ распределяются следующим образом (в % от сводного государственного бюджета; данные по состоянию на 1991 год): уровень ЕС - 5%, уровень Федерации - 48%, уровень земель - 33,8%, уровень общин - 13,2%.

Анализ показывает, что использование системного подхода к формированию программ для различных территориальных уровней управления способно в определенной степени активизировать их разработку.

Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |    Книги по разным темам