Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 |   ...   | 26 |

К четвертой группе относятся регионы, применявшие методику, согласно которой при предоставлении финансовой помощи местным бюджетам учитывалась обеспеченность муниципальных образований объектами ЖКХ, здравоохранения и т.п. В применении данной методики имеются особенности каждого конкретного региона, ее применявшего. Так, в Омской области производился расчет корректирующих коэффициентов на основе метода рейтинговой оценки;

в Волгоградской области использовался метод доходно-расходного выравнивания с одновременным применением группировки муниципальных образований;

в Брянской области для стимулирования сбора налогов и экономии расходов применялись понижающий и повышающий коэффициенты к среднедушевому бюджетному доходу - по 0,7 (что касается федерального уровня, то их размер был равен 0,9).

Положительным моментом данной методики является то, что субъекты Федерации начали вводить в практику методику социальных стандартов и на ее основе составлять и исполнять бюджет.

В пятую группу входят регионы, использовавшие метод распределения ФФПМО, аналогичный применявшемуся на федеральном уровне, с помощью индекса бюджетных расходов (ИБР). Суть его заключается в следующем: приведенные к сопоставимому виду душевые бюджетные доходы через ИБР доводились до одного и того же максимально возможного уровня при заданном объеме ФФПМО. Такой метод действовал в Костромской, Пензенской, Вологодской, Омской, Ростовской, Саратовской областях и др. регионах.

К примеру, в Ростовской области ФФПМО создается с целью обеспечения равных условий доступа населения области к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансирование которых осуществляется из бюджетов муниципальных образований области. Бюджетная обеспеченность муниципальных образований Ростовской области измеряется величиной удельных налоговых и неналоговых ресурсов муниципальных образований (в расчете на душу населения) в объеме, направляемом на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В отдельных регионах существовали значительные отличия в методических подходах при расчете ИБР. Например, в Костромской и Саратовской областях муниципальные образования группировались по близким значениям среднедушевых расходов, а в Омской области группировка осуществлялась в зависимости от величины прожиточного минимума. В Пензенской области для определения бюджетного индекса расходов муниципальные образования были разделены на 4 группы: города областного значения; территории, имеющие в своем составе города районного значения; территории, имеющие в своем составе рабочие поселки; сельские территории.

В Саратовской и Костромской областях ИБР определялся как частное от деления душевых бюджетных расходов по соответствующей группе муниципальных образований на среднедушевые бюджетные расходы в целом по области (в федеральной методике в 1999 г. в знаменателе стояли минимальные бюджетные расходы).

К шестой группе относятся регионы, применявшие разработки для определения долей муниципальных образований в ФФПМО, учитывающие различные поправочные коэффициенты, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности и др.

Так, в Хабаровском крае и Курганской области в качестве исходных данных, включаемых в расчет долей муниципальных образований, в ФФПМО применялся показатель прироста - отчетные данные по видам расходов корректировались на прогнозируемый коэффициент роста доходов.

Методику коэффициентов использовала и Сахалинская область, которая прогнозировала расходы консолидированного бюджета области исходя из пропорций расходов, сложившихся за два года, предшествовавших планируемому, которые корректировались на прирост доходов. А затем распределение расходов между муниципальными образованиями осуществлялось пропорционально укрупненным удельным показателям с учетом поправочных коэффициентов (в зависимости от группировки территорий).

В ряде других регионов расходы бюджетов муниципальных образований определялись на нормативной основе. В Костромской области применялись нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. Такие же нормативы минимальной бюджетной обеспеченности использовала и Волгоградская область, а размер тех видов расходов, по которым нормативы отсутствуют, определялся методом прямого счета по базовому году.

Необходимо отметить, что решение вопроса нормативного формирования бюджетов в различных регионах осуществляется по-разному, исходя из особенностей региона. Так, к началу 2000 г. примерно 3 десятка регионов России имели свои собственные системы нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, минимальных социальных стандартов, социальных норм и т.п. Например, в Ярославской области была принята система социальных нормативов, разработанных для различных отраслей социальной сферы применительно к нескольким группам муниципальных образований, выделенным по признакам плотности населения, уровня экономического развития, наличия социальных объектов и объемов предоставляемых социальных услуг. В отношении областного центра, не входившего ни в одну из таких групп, была отлажена технология расчета натуральных показателей различных отраслей социальной сферы, а их стоимостные аналоги корректировались в зависимости от параметров уровня жизни (например, от стоимости потребительской корзины).

Применение социальных норм и финансовых нормативов в Свердловской области непосредственно опиралось на областной законодательный акт О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, принятый в ноябре 1996 г. Нормативы минимальной бюджетной обеспеченности включают систему социальных норм и финансовых нормативов, используемых для формирования минимально необходимых расходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований.

Нормативы минимальной бюджетной обеспеченности разрабатывались в Татарстане, Ямало-Ненецком автономном округе, Пермской области и еще в ряде субъектов РФ. Примеров можно привести много, причем, каждый субъект РФ имеет свою специфику, достоинства и недостатки.

Однако, несмотря на все отличия можно выделить два основных направления или метода нормативного формирования бюджетов:

1) лот потребностей или планово-нормативный (его используют Свердловская, Иркутская, Пермская области и др.);

2) лот возможностей или распределительно-нормативный (Ленинградская область и др.).

Используя первый метод формирования бюджетов, регионы разрабатывают натуральные нормы, на основе которых устанавливаются финансовые нормативы, социальные стандарты практически по каждому из видов расходов бюджета и по всем разделам функциональной классификации. Затем устанавливаются значения корректирующих коэффициентов, учитывающие особенности каждой территории региона. При формировании бюджета производится корректировка данных нормативов, исходя из возможностей бюджетной системы.

Второй метод сразу ориентируется на доходный потенциал бюджета. Исходя из возможностей бюджетной системы на очередной финансовый год и аналитических данных об исполнении бюджетов в базовом периоде (обычно используется 3-хлетний период) рассчитываются среднеобластные нормативы минимальной бюджетной обеспеченности на одного жителя области в отраслях социальной сферы.

На основании отчетных нормативных и статистических данных по группам оценочных показателей по каждой отрасли определяются корректирующие коэффициенты для каждого муниципального образования, учитывающие их особенности. Основой для расчета минимальных расходов по социальным отраслям являются три показателя: норматив, число жителей муниципального образования, корректирующий коэффициент. Определенные с учетом названных показателей суммарные расходы по социальным отраслям служат основой для формирования бюджета муниципального образования.

Положительным моментом в реализации данного порядка является использование отчетных статистических данных, что в значительной степени позволяет повысить прозрачность и наглядность формирования бюджета.

Однако есть одно но, которое нельзя не учитывать. Большинство регионов, разработавших минимальные социальные стандарты, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, в настоящее время их практически не применяют при составлении бюджетов, поскольку доходная база регионов и муниципалитетов не обеспечивает применение этих нормативов в полном объеме (как, например, в Новосибирской области). Другие субъекты РФ приостанавливают действие соответствующих нормативных актов или вовсе их отменяют. Так, в Ленинградской области, об опыте которой говорилось выше, Закон О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, принятый в 1997 г., в 2001 г. был приостановлен и до настоящего времени не действует, а ранее упомянутый закон Свердловской области О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности отменен в 2000 г.

2.1.3 Организация и регулирование межбюджетных отношений в Челябинской области Интересным представляется опыт Челябинской области в формировании бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Данному опыту следует уделить особое внимание, поскольку, во-первых, Оренбургская область граничит с Челябинской областью, а, во-вторых, организация межбюджетных отношений в Челябинской области похожа на организацию межбюджетных отношений в Оренбургской области: муниципальные образования, сформированные на уровне поселений, входят в состав других муниципальных образований. Если для Оренбургской области такая практика, скорее, исключение, чем правило, связанное с переходом в 2000 году от одной модели организации бюджетной системы области к другой, то для Челябинской области - типичное явление. Кроме того, межбюджетные отношения в Челябинской области явились предметом специального рассмотрения в Конституционном суде РФ.

11 ноября 2003 года было принято Постановление Конституционного Суда РФ № 16-П По делу о проверке конституционности положений пункта статьи 81 Закона Челябинской области О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области в связи с запросом Челябинского областного суда. Предметом рассмотрения являлись положения названного закона, предполагавшие возможность передачи части полномочий органов государственной власти Челябинской области органам местного самоуправления муниципальных образований-районов, в границах которых находятся другие муниципальные образования (сельсоветы, поселки), и, соответственно, включение последних в сферу бюджетного регулирования в рамках осуществления районными муниципальными образованиями переданных им государственных полномочий.

Челябинский областной суд считал, что нарушаются гарантии самостоятельности местного самоуправления, поскольку сельские, поселковые муниципальные образования поставлены в подчиненное положение от органов местного самоуправления более крупных муниципальных образований (районов) при разработке и принятии местного бюджета, распоряжении бюджетными средствами. В связи с этим оспаривалось четыре пункта закона:

- по распределению и закреплению расходов бюджетов;

- по составлению сводных прогнозных показателей социальноэкономического развития соответствующих территорий;

- по распределению между местными бюджетами муниципальных образований, находящихся в границах их территорий, регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий, определяемых в законе Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год с целью выравнивания уровней бюджетной обеспеченности;

- по составлению и представлению свода отчетов по исполнению местных бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории.

Первый из указанных выше пунктов закона - право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов, - признан не соответствующим Конституции РФ. Аргументация Конституционного суда РФ основывалась на неопределенности нормативного содержания распределения расходов между органами государственной власти и органами власти муниципальных образований. При этом было учтено отсутствие связи распределения расходов с кодами бюджетной классификации и со статьями 85-87 Бюджетного кодекса РФ, в которых указывается, из бюджета какого уровня финансируются те или иные расходы. Принципиальным в содержательном плане следует считать указание Конституционного суда РФ на то, что не установлены нормативы, критерии распределения и закрепления расходов соответствующих муниципальных образований, что может повлечь нарушение финансовой самостоятельности муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований.

В сфере бюджетного регулирования Конституционный суд РФ не усмотрел каких-либо нарушений, поскольку оно проводилось на основе единых принципов и условий, определяемых в законе Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности. Полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований-районов при этом ограничены применением единых принципов и методик установления нормативов отчислений от регулирующих доходов и распределения средств финансовой помощи, а реализация этих полномочий не нарушала финансовую самостоятельность муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований.

В основу методики формирования бюджетов муниципальных образований Челябинской области в 1999-2000 г.г. был положен распределительнонормативный принцип, используемый Ленинградской областью. Проанализируем, как данный принцип формирования бюджетов повлиял на организацию межбюджетных отношений в области. Для этого рассмотрим бюджетную обеспеченность муниципальных образований Челябинской области в динамике.

Рассчитав подушевой бюджетный доход, сумму дотации, общий доход каждого муниципального образования, можно определить, какие муниципалитеты относятся к числу доноров, а какие - к числу реципиентов. Наглядно расчеты продемонстрированы в приложении Б.

Средняя по всем муниципалитетам обеспеченность собственными доходами рассчитывается как частное от деления налогового потенциала всех муниципалитетов по местным и закрепленным налогам на численность населения всего региона. Бюджетная обеспеченность отдельных муниципальных образований рассчитывается как частное от деления налогового потенциала каждого муниципалитета по собственным (местным и закрепленным) налогам на численность населения.

Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 |   ...   | 26 |    Книги по разным темам